Radicado: 25000-23-36-000-2015-0215102 (61628) Demandante: WN O!HM y otra CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Magistrado Ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá D.C., treinta y uno (31) de mayo de dos mil veintitrés (2023) Radicado número: Demandante: Demandado: Referencia: 25000-23-36-000-2015-02151 02 (61628) WN OIHM y otra La Nación - Ministerio de Relaciones Exteriores y Rama Judicial Acción de reparación directa.
Tema: Responsabilidad del Estado por falla del servicio. Subtema 1: Daños causados por la expedición de un pasaporte a un menor de edad. Subtema 2: Medio de control procedente para reclamar por daños derivados de la expedición irregular de un pasaporte. Subtema 3: Caducidad - acreditada. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Subsección resuelve Jos recursos de apelación interpuestos por la parte demandante y por la Nación - Ministerio de Relaciones Exteriores contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, el 8 de marzo de 2018, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
1. SÍNTESIS DEL CASO Con fundamento en documentos supuestamente apócrifos expedidos por un juzgado de familia, el 25 de marzo de 1968 el Ministerio de Relaciones Exteriores expidió un pasaporte a nombre de WN, quien para ese entonces era huérfano y tenía diez años de edad. El pasaporte fue tramitado sin verificar que quien lo solicitó —un tío del menor-- no era su representante legal, dado que hasta dos años después de que el menor ya estaba fuera del país, el tío fue legalmente nombrado curador de WN.
Además, tanto los documentos que sirvieron de soporte, como el propio pasaporte, se expidieron en días no hábiles. Con la expedición anormal del pesaporte, se permitió la salida del país del menor con destino a Estados Unidos donde fue adoptado por una familia que lo sometió a vejámenes sexuales y a agresiones verbales y psicológicas que le ocasionaron graves secuelas por las cuales, ya adulto, WN fue diagnosticado con "trastorno de estrés postraumático", que le provocó crisis paranoicas que hicieron imposible su vida conyugal y consolidar su proyecto de vida con su esposa e hija.
En el año 2013, estando en Colombia, WN se dio a la tarea de averiguar en qué condiciones se produjo su salida del país y, por eso, el 14 de mayo de ese año radicó un derecho de petición ante €1 Ministerio de Relaciones Exteriores, organismo que, en julio 2 de 2013 le respondió enviándole copia de los documentos con los cuales se expidió el pasaperte, pudiendo constatar irregularidades en el trámite.
Por considerar que los organismos demandados, al expedir los documentos necesarios para su salida del país en 1968, propiciaron los daños a los que se vio avocado en el país foráneo por parte de la familia adoptante, así como la situación de desarraigo, la pérdida de su nacionalidad, de su idioma, sus creencias, su 1 Radicado: 25000-23-36-000-2015-0215102 (61628) Demandante: WN OIHM y otra nombre de pila, las secuelas por las que no pudo consolidar su vida en pareja, demanda en reparación directa con el fin de que le sean reparados e indemnizados los perjuicios padecidos por él, su cónyuge y su hija.
II.
ANTECEDENTES 2.1. La demanda' Los señores "WN"2, OIHM —cónyuge— y LENH —hija— presentaron demanda en ejercicio de la acción de reparación directa, con la que pretenden que esta jurisdicción declare a la Nación - Ministerio de relaciones Exteriores y Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, administrativamente responsables por los perjuicios causados con las acciones y omisiones que posibilitaron la expedición de un pasaporte ilegal a nombre de un menor huérfano, sin verificar la representación legal, ni los requisitos necesarios para que el menor pudiera salir del país, ni a cargo de quién quedaría y cuánto tiempo permanecería fuera del país, además, con fundamento documentos judiciales expedidos en días no hábiles, todo esto, con lo cual se facilitó la comisión del delito de trata de personas, pues el tío de WN lo entregó ilegalmente á él y a otras dos hermanas suyas, a una pareja Estadounidense, a través de un ri'egocio de vender o regalar niños huérfanos, siendo enviados a la casa de esa pareja donde tres años antes otro menor colombiano había fallecido de un disparo.
Con fundamento en lo anterior, solicitó el reconocimiento de perjuicios por el daño moral, psíquico y alteración del proyecto de vida padecido por WN, en razón de mil quinientos millones de pesos y, por los daños ocasionados a la ex esposa (OIHM) y la hija (LENH) de WN, en cuantía de doscientos cincuenta millones para cada una de ellas. 2.2.
Trámite procesal relevante en primera instancia El Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Tercera - Subsección A, mediante auto del 9 de noviembre de 2015, admitió la demanda, y ordenó su notificación, enteramiento que se surtió por medios electrónicos4. La Nación - Ministerio de Relaciones Exteriores - contestó la demanda5, con escrito en el que se opuso a las pretensiones.
Argumentó que, aun asumiendo que fuera cierto que para la época de la expedición del pasaporte el tío de WN no fuera su representante legal, las actuaciones del tío quedaron saneadas posteriormente cuando fue designado curador por un juzgado de familia. Como excepciones propuso: (i) falta de legitimación por pasiva, habida cuenta que el hecho generador del daño se enmarca dentro de actuaciones de la Rama Judicial y de un particular (tío);
(u) ausencia de medio probatorio que demuestre la responsabilidad del Ministerio; (iii) indebida conformación del litis consorcio necesario, por cuanto se debe vincular al particular; (iv) caducidad de la acción de reparación directa, pues los hechos —expedición del pasaporte— datan del 25 de marzo de 1968, esto es, 46 años atrás o. en su defectb, debía tenerse en cuenta 1 Escrito de demanda presentado el 11 de septiembre de 2015, visible a folios 2-18, C. 1. 2 Por considerar que el presente caso involucra datos sensibles, con el fin de proteger los derechos a la intimidad, privacidad y dignidad de los actores, la primera instancia se rçfirió a ellos por las iniciales de sus nombres y, en línea con ese cometido, en la segunda instancia se conservará tal referencia. Auto admisorio (folio 39, C. 1).
Constancias de notificación electrónica a folios 41-45, C 1. Folios 62-69, Ci. 2 Radicado: 25000-23-36-000-2015-0215102 (61628) Demandante: WN OIHM y otra la fecha de ingreso de WN al país, para lo cual debía oficiarse a Migración Colombia; (y) hecho exclusivo de un tercero, refiriéndose a que los daños fueron infligidos por unos ciudadanos extranjeros;
(vi) cumplimiento de un deber legal y reglamentario y, (vi¡) la genérica. Lo propio hizo La Nación - Presidencia de la República 6, quien se opuso a las pretensiones de la demanda. Indicó, que no estaba claro ni demostrado el supuesto defectuoso funcionamiento de la administración de justicia que el demandante centraba en el hecho de no velar por los archivos de los procesos y po haber expedido supuestamente el Juzgado Primero Civil de Menores el Oficio 484 del 23 de marzo de 1968, en el que se aludía al permiso otorgado en una providencia del 22 de marzo de ese año para la salida del menor del país. Refirió que debía tenerse en cuenta lo expuesto en el fallo de tutela proferido por la Corte Suprema de Justicia que resolvió de manera desfavorable una acción constitucional impetrada por WN.
Manifestó que lo que estaba demostrado era que el mentado Oficio 484 se expidió con fundamento en una declaración ante notario que hizo, bajo la gravedad de juramento, el tío del demandante y en la que manifestó que desde hacía dos años antes estaba a cargo de los menores, por lo que las providencias fueron emitidas en cumplimiento de la ley vigente para la época y gozaban de doble presunción de legalidad y acierto.
Agregó que los daños por los que se reclama no fueron producidos por la Rama Judicial sino por la decisión de la persona que ostentaba el cuidado y la custodia y que, por tanto, no existía nexo causal. Respecto de los perjuicios indicó que no estaba acreditado el menoscabo. Por vía exceptiva formuló: (i) hecho de un tercero y, (u) excepción genérica.
En la sesión de audiencia inicia 17 del 27 de septiembre de 2016 se declararon no probadas las excepciones de indebida conformación del litisconsorcio necesario - falta de litisconsorcio pasivo necesario y, de caducidad de la reparación directa. Contra la decisión de declarar imprósperas las anteriores excepciones, el Ministerio de Relaciones Exteriores formuló recurso de apelación, el cual fue resuelto por la Sección Tercera, Subsección C del Consejo de Estado mediante auto del 24 de octubre de 20168, en el cual se confirmó la decisión del Tribunal a quo.
Así mismo, en la sesión de audiencia inicial del 5 de abril de 2017, se procedió a la fijación del litigio9 y al decreto de pruebas. Agotado el periodo probatorio10, se dispuso correr traslado para que las partes presentaran por escrito sus alegatos de conclusión11 y el Ministerio Público 6 Folios 70-75, C. l. La audiencia inicial se llevó a cabo en las sesiones del 12 de septiembre de 2016 (acta a folios 146-147, C. 1 y Cd fi. 148, C. 1); 27 de septiembre de 2016 (acta fis. 165-168, C.2 y CD, folio 169, C.2) y, 5 de abril de 2017 (acta visible a folios 214-219, C. 2 y CD, folio 222, C.2). 8 Folios 173-178, C. 2.
La controversia se delimitó frente a 5 tópicos, así: (i) Establecer si el 25 de marzo de 1968 fue un día inhábil o no laborable en el Ministerio de Relaciones Exteriores y, en caso de que así fuera, determinar por qué razón ese día se expidió el pasaporte No. F 039662 a nombre del demandante WN, quien entonces fuera menor de edad, sin el cumplimiento de los requisitos legales establecidos en el Decreto 3339 de 1959 y con fundamento en una providencia que no había cobrado ejecutoria;
(u) determinar si el 23 de marzo de 1968 fue un día no laborable en la Rama Judicial y, en caso afirmativo establecer por qué ese día se emitió el oficio 484 donde se le comunicaba al Ministerio de Relaciones Exteriores que se había concedido permiso para sacar al menor del país; (iii) determinar si las anteriores circunstancias le ocasionaron un daño antijurídico a los demandantes;
(iv) establecer en qué calidad actuó el tío de WN y pasa solicitar permiso de salida del país del menor y cuáles documentos aportó para ese trámite; (vi) establecer si se le ocasionaron los perjuicios reclamados a la parte demandante. Cfr. Folio 215, C. 2 y CD de la audiencia, obrante a folio 222, C.2. 10 Las pruebas se recaudaron y practicaron dentro de la audiencia de pruebas celebrada el 23 de mayo de 2017 (fis. 290-293, C.2., y CD.
Folio 295, C. 2). 11 Acta de audiencia del 23 de mayo de 2017, ¡bid. 3 Radicado: 25000-23-36-000-2015-0215102 (61628) Demandante: WN OIHMy otra rindiera concepto. Así lo hizo la parte actora12, y las,demandadas la Nación - Rama JudiciaF 3 y el Ministerio de Relaciones Exteriores14. El Ministerio Público guardó silencio15. 2.3. La sentencia recurrida El Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Tercera - Subsección A, en sentencia del 8 de marzo de 201816, acogió parciaímente las pretensiones de la demanda y declaró la responsabilidad administrativa y patrimonial de la Nación - Ministerio de Relaciones Exteriores por la pérdida de arraigo familiar, nacionalidad, nombre de pila, amigos de infancia, lengua patria, creencias religiosas y pérdida del equilibrio emocional de WN.
En sustento, indicó que se había logrado probar la falla del servicio en que había incurrido este demandado, pues el día en que se diligenció el formulario de solicitud de pasaporte del menor WH (luego llamado WN), no era día laboral, lo que se traducía en una falta de competencia temporal para la expedición del formulario y del pasaporte, sumado a que el pasaporte se expidió a petición del menor, el cual no disponía de capacidad legal para solicitar dicho documento, todo cdn lo cual se patentó la falla del servicio, ya que el Ministerio estaba facultado para hacer control de legalidad y verificar los datos, así como tomar las medidas encaminadas a la protección del menor y, por tanto, estaba a su alcance prevenir toda forma de abandono, crueldad y explotación del menor.
En relación con la Rama Judicial señaló que carecía de elementos probatorios bien fuera para estudiar un defectuoso funcionamiento de la administración de justicia o un error jurisdiccional. Como indemnización estipuló el reconocimiento por concepto de perjuicio moral para WN y OIHM (cónyuge) el equivalente a cien salanos mínimos para cada uno y cincuenta salarios mínimos para LENH, hija de aquellos.
Adicionalmente, a WN se le reconocieron cien salarios mínimos adicionales por el daño inmaterial a bienes y derechos convencional y constitucionalmente protegidos. Finalmente, como medida de protección se dispuso la confidencialidad de todas las partes de dicha sentencia y la protección de sus nombres bajo elformato de sus iniciales. 2.4.
Los recursos de apelación 2.4.1. La Nación - Ministerio de Relaciones Exteriores, en el recurso de apelación interpuesto el 3 de abril de 201817, solicitó la revocación la sentencia de primera instancia. Sus argumentos de alzada son los siguientes: 2.4.1.1. Se hizo, por parte del a quo, una interpretación, limitada de la competencia funcional de dicho Ministerio para expedir pasaportes, pues no se probó bajo qué circunstancias se hizo el trámite de migración, ni cómo se materializó el viaje del menor a Estados Unidos, ni cómo se dio el trámite de.adopción, aspectos con los cuales no guarda nexo causal la función del Ministerió, pues dicho organismo se limitó únicamente a expedir el pasaporte. 12 Escrito de alegaciones visible a folios 311-315, C. 2. 13 Escrito de alegaciones obrante a folios 296-297, C. 2. 14 Folios 298-315, C. 2. 15 Folio 316, C. 2. 16 Folios 327-347, C. Ppal. 17 Folios 355-359 C. Ppal. 4 Radicado: 25000-23-36-000-2015-0215102 (61628) Demandante: WN OIHM y otra 2.4.1.2.
El Ministerio no causó ningún daño antijurídico a los demandantes, ya que una es la función de expedir pasaportes y otra la actividad migratoria a cargo de otra entidad especializada y, además, tan siquiera se demostró la pérdida de arraigo familiar, ni de la nacionalidad, ni de ninguno de los daños invocados por la parte actora. 2.4.2.
La parte actora recurrió la decisión de primera instancia el 4 de abril de 201818, a efectos de lo cual protestó: 2.4.2.1. Se debió condenar también a la Rama Judicial, por cuanto se había demostrado que el menor WN no contaba con representante legal y, aun así, las células judiciales involucradas expidieron providencias y comunicados irregulares, en días no hábiles que permitieron que el menor saliera del país. Si no se logró demostrar la existencia de las providencias es porque aquellas fueron una farsa promovida por manos sucias judiciales que, en complicidad con el tío de WN incurrieron en trata de personas, sumado a que está probado que la providencia de la cual se dedujo la autorización para la expedición del pasaporte ni siquiera estaba ejecutoriada.
La Rama judicial había podido confesar, como sí lo hizo el Ministerio de Relaciones Exteriores, que el oficio de autorización se expidió en un día no laboral, pues si la Rama no cuenta con los archivos no puede evadir su responsabilidad. 2.4.2.2. En cuanto a los perjuicios, indicó que el a quo se quedó corto en el reconocimiento, pues no tuvo en cuenta que el daño recayó sobre un menor huérfano y en estado de indefensión, y que esos daños ocasionados en el extranjero se han prolongado por más de cincuenta años de desdicha, por lo que el daño moral y la reparación concedida no es congruente y, por ende, se solicita que, en aras de la reparación integral se reconozca por daño moral a NW el equivalente a trecientos salarios mínimos y, a su cónyuge e hija cien salarios mínimos para cada una por tal concepto.
Estos montos, además, considerados individualmente por cada una de las demandadas; así mismo, que se condene al extremo pasivo a pagar cuatrocientos salarios mínimos por daño a la salud en favor de WN. Finalmente, solicita el reconocimiento de perjuicios por lucro cesante y vida de relación solicitados en los alegatos de cierre. 2.4.2.3.
Respecto al motivo por el cual WN no denunció al padre adoptivo abusador, indicó el apelante que debía tenerse en cuenta lo expuesto en la sentencia T- 1078 del 2012. 2.5. Conciliación Según lo prescrito en el artículo 70 de la Ley 1395 de 2010, el Tribunal a quo convocó a las partes a audiencia de conciliación19, la cual fue evacuada el 29 de mayo de 201820, y hubo de declararse fallida por falta de ánimo conciliatorio.
En consecuencia, el Tribunal concedió los recursos de apelación interpuestos por las partes en contra de la sentencia de primera instancia. 18 Folios 360-363, C. ppal. 19 Folio 374, C. ppal. 20 Folios 380-381 C. ppal. 5 Radicado: 25000-23-36-000-2015-0215102 (61628) Demandante: WN O!HM y otra 2.6. Trámite procesal relevante en segunda instancia Por auto del 6 de julio de 201821, esta Corporación admitió los recursos de apelación. Posteriormente, se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para que aquellas alegaran de conclusión 22 y éste rindiera concepto de fondo.
Así lo hizo la parte actora23 y la Nación - Ministerio de Relaciones Exteriores24. El Ministerio Público guardó silencio25. III. PROBLEMAS JURÍDICOS 3.1. De acuerdo con el artículo 320 del Código General del Proceso ("CGP") - aplicable en esta instancia conforme al artículo 40 de la Ley 153 de 18872627_ el "recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión".
En razón a ello, la competencia funcional de la Sala, como juzgador de segunda instancia, se limita a "pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio; en los casos previstos por la ley", como lo establece el artículo 328 del CGP. Sin embargo, como la misma norma lo establece, "cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones".
Al punto, recuerda la Sala que, de acuerdo con la jurisprudencia unificada de esta Sección, el juzgador tiene la potestad de "pronunciarse oficiosamente sobre todas aquellas cuestiones que sean necesarias para proferir una decisión de mérito, tales como la caducidad, la falta de legitimación en la causa y la indebida escogencia de la acción, aunque no hubieran sido propuestos por el apelante como fundamentos de su inconformidad con la providencia censurada1,28. 3.2.
Precisado lo anterior, la Sala dará respuesta a los siguientes problemas jurídicos en forma sucesiva, aunque condicionada a la contestación afirmativa que el cuestionamiento precedente reciba: ¿Es el medio de control de reparación directa el procedente para reclamar por los daños y perjuicios que hubiera podido ocasionar la expedición de un pasaporte de manera irregular? ¿Acudió la parte actora a formular en tiempo las pretensiones incoadas contra los organismos demandados, referidas a los daños y afectaciones que sufrió NW por la permisión de los organismos demandados para su salida del país el 25 de J 4. 21 Folio 385 C. Ppal. 22 Auto del 6 de septiembre de 2019.
Folio 388, C. Ppal. 23 Alegaciones de la demandante a folios 391-393, C. Ppal. 24 Alegaciones del Ministerio de Relaciones Exteriores, visibles a folios 34-397, C. Ppal. 25 Folio 398, C. Ppal. 26 "Artículo 40. Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir. 11 Sin embargo, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leves vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones. [ ]" (subrayado fuera del texto original). 27 Cfr. CONSEJO DE ESTADO, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto de unificación del 25 de junio de 2014, rad. núm. 25000-23-36-000-2012-00395-01(IJ). 0O. 28 CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, sentencia de unificación del6de abril de 2018, exp. 46005. 6 1' Radicado: 25000-23-36-000-2015-0215102 (61628) Demandante: WN OIHM y otra marzo de 1968, cuando apenas era un menor de edad, huérfano y carente de representante legal? Si la respuesta al anterior interrogante es de signo afirmativo, procederá a contestar éste otro: ¿Demostró el demandante que el extremo pasivo le causó un daño antijurídico al permitir que el menor NW saliera del país el 25 de marzo de 1968 cuando apenas era un menor de edad de diez años, en condiciones de orfandad y abandonado a la suerte de una familia desconocida en un país foráneo? De llegar a responderse de forma positiva la anterior pregunta, la Sala deberá analizar si los perjuicios • concedidos por la primera instancia se encuentran debidamente demostrados y, si es posible acceder a los pedimentos realizados por la parte actora.
W. CONSIDERACIONES ( La Sala procede a resolver los problemas formulados, habida consideración de la competencia que le asiste para ello en atención a lo preceptuado por los artículos 150 y 152.6 de la Ley 1437 de 2011, como quiera que se supera la cuantía estipulada en la antedicha norma.29 4.1 Procedencia del medio de control. Aun cuando este es un presupuesto que no inquietó a la primera instancia y que, de suyo, lo entendió acreditado, considera la Sala que, en la medida que se reclama por los daños que generó la expedición de un pasaporte al que la demandante le adosa una tramitación irregular, resulta pertinente preguntarse por la idoneidad del medio de control para gestionar este asunto.
Ahora, en cuanto a los daños que la parte actora reclama de la Nación - Rama Judicial, no existe duda que, en los términos del artículo 73 de la Ley 270 de 1996, el medio de control de reparación directa es el idóneo para cursar la reclamación. Como pende por dilucidar si el medio de control invocado es el adecuado para reclamarle al Ministerio de Relaciones Exteriores por los daños que pudo causar la expedición del pasaporte'en condiciones aparentemente anómalas, comienza la Sala por mencionar que, el pasaporte, documento con el cual se identifican los colombianos en el exterior, en sí mismo, no es una expresión genuina de la voluntad de la administración si nos atenemos a que este, en cuanto documento de identificación, es refrendatario de otras formas previas de identificación como la cédula y, antes que eso, el registro civil de nacimiento, donde, de algún modo, en ese proceso identitario también participa la voluntad del administrado que, preconfigura su propia identidad al darse el respectivo nombre y, por tanto, antes que crear una situación de identidad lo que viene es a reafirmarla y formalizarla, con el fin de que surta sus efectos en un país extranjero.
Además, en el presente caso, aun cuando la parte actora puso de presente la existencia de irregularidades en la expedición del pasaporte, se colige que su 29 Esto, en consideración a que, por el daño moral, psíquico y alteración del proyecto de vida padecido por WN, se elevó pretensión por mil quinientos millones de pesos, cifra que supera la cuantía exigida en el año 2015 ($32217500) cuando se interpuso la demanda para que un proceso tuviera vocación de segunda instancia. 7 Radicado: 25000-23-36-000-2015-0215102 (61628) Demandante: WN O!HM y otra intención no es la de atacar la legalidad de dicho dqcumento, al punto que no existen pretensiones de naturaleza declarativa que apunten a invalidar el pasaporte, entre otras cosas porque la vigencia de ese.documento debió claudicar hace muchos años, sino que, lo que se pretende es derivar una responsabilidad de los efectos o daños que pudieron desprenderse del otorgamiento del mentado documento.
A lo anterior se añade que, en la medida que el pasaporte tiene un procedimiento especial de anulación ante el propio.organismo que lo expide, puede decirse que, la recurribilidad judicial de este dócumento es limitada y, en cambio sí, el acto administrativo que lo anule sería el que se abre paso para ser controlado judicialmente. Por todo esto, a juicio de la Sala, aun para el caso de las pretensiones que se enfilan en contra del Ministerio de Relaciones Exteriorel por los daños que hubiera podido ocasionar la expedición del pasaporte, el medio de control de reparación directa, tal como está planteada la demanda, es procedente. 4.2 Oportunidad del medio de control.
Al margen de que el análisis de la caducidad haya sido un asunto discutido y controversia! desde la audiencia inicial, que, inclusive, suscitó la formulación de un recurso de apelación frente a la decisión denegatoria de la excepción de caducidad planteada por el Ministerio de relaciones Exteriores y, con todo y que el Tribunal,de instancia y, aun, esta Subsección al decidir la apelación de la mencionada excepción, dieran por superado dicho presupuesto, lo cierto es que, por tratarse de un instituto procesal de ineludible verificación que condiciona la facultad del juez de segunda instancia para resolver de fondo la controversia, a tal punto que está contemplado como una situación sobre la que el juez debe pronunciarse de oficio, máxime cuando se le concibe - a la caducidad— como una disposición de orden público que no admite renuncia ni apartamiento del deber de declararla siempre que se encuentre acreditada, la Sala retomará oficiosamente el estudio de este presupuesto, en tanto advierte una discrepancia en la forma en que el fallador de instancia realizó el conteo de los términos y, entendiendo que es su obligación volver sobre este aspecto.
Para intentar la acción de reparación directa, el artículo 164, literal (i) del C.P.A.C.A. —aplicable para la fecha en que se presentó la demanda— fijó un término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al acaecimiento del hecho que da lugar al daño por el cual se demanda la indemnización, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior, siempre que demuestre la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia, período que, una vez vencido, impide solicitar la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado por configurarse el fenómeno jurídico procesal de la caducidad de la acción. En el sub examine, para determinar la oportunidad de formulación de la acción de reparación directa, cobra relevancia la segunda premisa normativa que trae la disposición mencionada, pues, pese a que el hecho genitor del daño data de marzo 25 de 1968 cuando el Ministerio de Relaciones Exteriores expidió de manera irregular el pasaporte No. F03966230 con el cual el entonces menor WH, hoy WN salió del país rumbo a los Estados Unidos, esapenas comprensible que para ese momento la parte actora no estuviera al tanto de los hechos sobre los 30 A folio 35 del cuaderno de pruebas obra copia del pasaporte No. 039é62 con fecha de expedición 25 de marzo de 1968. 8 Radicado: 25000-23-36-000-2015-0215102 (61628) Demandante: WN O!HM y otra que funda su reclamo indmnizatorio.
Entonces, la identificación del momento a partir del cual WN estuvo en posibilidad de conocer las acciones y omisiones que le enrostra a las demandadas, se remonta al 2 de julio de 2013, fecha en la cual el Ministerio de Relaciones Exteriores le envió la documentación que sirvió de base para la expedición del pasaporte y, por tanto, tal como lo estableció la primera instancia, en ese momento "pudo acceder a toda la información de los trámites judiciales y administrativos surtidos ante las autoridades colombianas para que siendo menor de edad, y huérfano de padre y madre, viajara fuera del país".
En efecto, pese a que dentro de este contencioso se logró determinar que: (i) WN, estando ya en edad adulta viajó a Colombia en sucesivas ocasiones entre los años 1978 a 199331, (u) en el año 2002 WN presentó en Estados Unidos una solicitud ante la Administración de la Seguridad Social para obtener beneficios por discapacidad a raíz del traumatismo que le ocasionó la convivencia con sus padres adoptivos, la cual culminó con providencia del 9 de marzo de 2006 con el reconocimiento de tales beneficios 32 y, (iii) al fallecer los padres adoptivos -sin que se conozca la fecha de ese suceso- aquellos dejaron ciertos documentos en cajones, que fueron encontrados por CN y YN, hermanas de WN, las cuales se los proporcionaron a WN y, por eso, "al cabo del tiempo se fue dando cuenta que su salida de Colombia fue ¡lega 133; lo cierto es que ninguno de esos acontecimientos arroja información certera del momento preciso en el que WN se enteró de las acciones y omisiones que les achaca a las demandadas y que precedieron y permitieronsu salida del país cuando aún era menor de edad.
Y, aun cuando llama la atención que durante todo el tiempo que transcurrió desde su primer viaje de regreso al país (1979 aproximadamente), el señor WN no se hubiera inquietado por conocer los detalles de los trámites administrativos que posibilitaron su viaje inicial a Estados Unidos, teniendo, como tenía, indicios de que su salida del país había sido ilegal34, la Sala se atiene al dicho del demandante, según el cual "no tenía idea como actuaron las autoridades colombianas hasta el derecho de petición"35; esto es, hasta cuando el 2 de julio de 2013 el Ministerio de Relaciones Exteriores, en respuesta al derecho de petición de información, le remitió los documentos que reposaban en sus archivos referentes al trámite de exedición del pasaporte36.
Esta, igualmente, es la fecha que tuvo en cuenta el Tribunal de primera instancia 31 Esto se pudo comprobar a partir de la información suministrada mediante Oficio S-GAL-JI-17-031810 por Migración Colombia, en la que consta que WN registró desde el 1 de enero d e1990 al 26 de abril de 2017 24 movimientos migratorios, los cuales, según planilla adjunta se dieron entre el 04/01/1993 al 16/05/2014, (fo1i0s262-263, C. 2).
Así mismo, con lo expuesto por el propio WN en el interrogatorio rendido en la audiencia de pruebas del 23 de mayo de 2017, en la cual manifestó que había realizado alrededor de 75 viajes desde Estados Unidos a Colombia, comenzando a los 22 años y luego a los 31 años para encontrar su patria, su familia y luego para visitar a su hija que nació aquí y que esos viajes se dieron más o menos entre los años 1977, 1978 o 1979 y que fue al cabo del tiempo que se fue dando cuenta que su salida había sido ilegal, pero no tenía conocimiento de cómo habían actuado las autoridades colombianas, sino hasta el derecho de petición a través del cual obtuvo los documentos del Ministerio de Relaciones Exteriores.
AUDIO, minuto 29:61 a 43:01 folio 295 C, 2. 32 Traducción oficial de la mentada providencia, obrante a folios 63-65, C. de pruebas. 33 Así lo expuso WN dentro del interrogatorio practicado en la audiencia de pruebas. 31 Específicamente en el interrogatorio rendido a instancias de este contencioso el señor NY reconoció que 'al fallecer la familia que era muy anciana, dejaron ciertos documentos en cajones, mi hermana CN llevó algunos y mi otra hermana YN, ellas me los proporcionaron, al cabo del tiempo me fui dando cuenta por documentos que la salida fue ilegal".
Cfr. CD. Audiencia de pruebas fi. 295, C.2. 35 Tal como lo manifestó en el interrogatorio de parte. ¡bid. 36 A folio 21 del cuaderno de pruebas, se encuentra el correo mediante el cual, el Ministerio de Relaciones Exteriores allegó los documentos solicitados por el demandante, de los cuales este, a vuelta de mensaje electrónico, acusó el recibido. 9 Radicado: 25000-23-36-000-2015-0215102 (61628) Demandante: WN OIHM y otra para el inicio de la contabilización del término de caducidad y con la cual la Sala se encuentra de acuerdo, pues, aunque bastante distendida en el tiempo, es la única calenda cierta que se halla acreditada dentro del proceso e, inclusive, la que la parte demandante invoca para efectos de la caducidad, bajo el entendido que, con la respuesta del derecho de petición, "logró enterarse de la forma irregular e ilícita en que fue expatriad o"37.
Ahora, en lo que sí 1disiente la Sala, es en el conteo de los términos que efectuó el Tribunal a quo, a partir del momento en que se suspendió la caducidad en razón a la conciliación prejudicial. Al punto, tanto en la audiencia inicial como en la sentencia de primera instancia el Tribunal Administrativo de Cundinamarca hizo el siguiente razonamiento: ( ) el término de caducidad para las dos entidades demandadas debe partir en principio, desde el 2 de julio de 2013, momento en el cual WN prueba dentro del plenario, que obtuvo información del Ministerio de Relaciones Exteriores sobre la manera como fue sacado del país con destino a los Estados Unidos, por lo que el término de los dos años vencería en principio el 3 de julio de 2015.
Sin embargo, como la parte actora presentó solicitud de conciliación él 3 de junio de 2015 y la certificación de la Procuraduría de agotamiento del requisito de procedibilidad se expidió el 6 de agosto de 2015 (fI. 85 c2), el término se vio suspendido durante 2 meses y 3 días. La demanda se presentó el 11 de septiembre de 2015 (fi. 18 vto ci), Por lo tanto, concluye el Despacho que no operó el fenómeno de la caducidad38.
Por su parte, esta Subsección al resolver el recurso de apelación formulado en la audiencia inicial contra la decisión denegatoria de la excepción de caducidad, en pronunciamiento similar al del a quo, acotó: ( ) al igual [que] lo manifestó el a quo, el término de caducidad se debe contar desde el 2 de julio de 2013, fecha en que se tuvo conocimiento del daño. ( ).
De tal suerte que de acuerdo a lo anterior el presente medio de reparación directa se presentó dentro del término de los dos años establecidos en el artículo 164 del C.P.A.C.A., pues como lo advirtió el Tribunal de primera instancia en el proveído impugnado el término de caducidad se debía contar desde el 3 de julio de 2013, el cual vencía el 3 de julio de 2015, sin embargo, como la parte actora solicitó conciliación extrajudicial ante la Procuraduría General de'la Nación el día 3 de junio de 2015 y la certificación del agotamiento del requisito de procedibilidad se profirió el 6 de agosto de 2015, el término se había suspendido por 2 meses y 3 días.
Por tal motivo, al presentarse la demanda el 11 de septiembre de 2015, el fenómeno de la caducidad no había operado, lo que conlleva a confirmar la decisión del a quo en tal sentid 031. lí No obstante, la Sala encuentra que, aun cuando es cierto que el 3 de junio de 2015° se presentó la solicitud de conciliación extrajudicial y que aquella fue declarada fallida el 6 de agosto de ese año, y en esa misma data se expidió la respectiva constancia como prueba del agotamiento del requisito de procedibilidad 41, no es correcto, como afirmó la primera instancia y, en su momento la Subsección, que al haberse radicado la demanda el 11 de septiembre de 2015, aquella se interpuso en tiempo, pues se advierte una equivocación al 37 Tal como lo expuso el representante judicial de la parte actora dentro de la sesión de audiencia inicial celebrada el 27 de septiembre de 2016. 38 Folios 166-167, C2. 39 Auto del 24 de octubre de 2016, folios 173-178, C. 2. ° Cfr. Folios 83-84, C. de pruebas. 41 Folio 85, C. de pruebas. 10 w Radicado: 25000-23-36-000-2015-0215102 (61628) Demandante: WN O!HM y otra entender que el término que duró suspendida la caducidad (2 meses y 3 días) se agrega al tiempo faltante para demandar.
Esto, si se tiene en cuenta que, para el momento en que se suspendió el término dé caducidad en razón a la solicitud de conciliación —3 de junio de 2015— faltaba solo un (1) mes para que-feneciera el plazo de los dos años de caducidad —3 de julio de 2015—; luego entonces, al momento de reanudarse el conteo, esto es, de cesar la suspensión del término —6 de agosto de 2015—, al día siguiente de tal suceso empezó a correr el mes que faltaba del plazo de caducidad, el cual se cumplía el día lunes 7 de septiembre de 2015, fecha esta hasta la cual se podía presentar la demanda de manera oportuna.
Sin embargo, el demandante esperó hasta el viernes 11 de septiembre de 2015 para radicar el escrito de demanda ante la Secretaría de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca42. Entonces, el yerro inicial estuvo en tomar los dos meses y tres días del tiempo de suspensión, para entender que ese lapso era el que restaba de caducidad, cuando lo cierto era que apenas faltaba un mes, el cual corrió desde el agotamiento del requisito se procedibilidad y se cumplió el 7 de septiembre de 2015, sin que para esa fecha se hubiese interpuesto la demanda y, sin que se adviertan circunstancias administrativas (ceses de actividades judiciales u otras) que le hubieran impedido al demandante en dicha calenda radicar la demanda.
Al punto, debe indicarse que, según lo dispuesto en el artículo 62 de la Ley 4a de 1913, se establece que: "En los plazos de días que se señalen en las leyes y actos oficiales, se entienden suprimidos los feriados y de vacantes, a menos de expresarse lo contrario. Los de meses y años se computan según el calendario; pero si el último día fuere feriado o de vacante, se extenderá el plazo hasta el primer día hábil" —se resalta—.
De ahí que, como el término de la caducidad de las acciones contencioso-administrativas viene expresado en años (2 años), su contabilización se enmarca dentro del segundo supuesto de la mencionada norma, con independencia de que la fracción que falte por cumplir cuando se suspende por razones del trámite de conciliación se exprese en días, por lo que el mes restante para el vencimiento de la caducidad se contaba de corrido, cumpliéndose dicho plazo el 7 de septiembre de 2015, día, por demás hábil.
En consecuencia, para cuando el demandante hizo uso del derecho de acción e interpuso la demanda, ya 'había transcurrido el plazo de los dos años dispuesto por el legisládor. Así mismo, como la caducidad se constituye en una disposición de orden público y de perentorio cumplimiento, aunado a que se trata de aquellos asuntos que el juez de segunda instancia debe revisar de manera oficiosa, la Sala, con fundamento en lo expuesto, procederá a declararla acaecida en el presente caso.
V. COSTAS El concepto de costas procesales está íntimamente relacionado con todos los gastos o expensas necesarios o útiles dentro de una actuación de esa naturaleza, que se denominan gastos ordinarios; de igual manera, incluye las agencias en derecho que 42 Conforme obra en el sello de radicación visible al anverso del folio 18, C. 1. 11 Radicado: 25000-23-36-000-2015-0215102 (61628) Demandante: WN OIHM y otra E4 Presidente corresponden a los gastos por concepto de apoderamiento de la parte vencedora en el litigio.
El artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 establece que "la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil". En ese orden de ideas, el numeral 1° del artículo 365 del CGP prevé que "[s]e condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el, recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.
Además, en los casos especiales previstos en este código". De acuerdo con las anteriores consideraciones y en atención a que al declararse la caducidad no se está resolviendo de fondo, ni haciendo algún pronunciamiento de mérito y, por contera, en estricto sentido la demandante no fue vencida en el proceso, ni el recurso como tal obtuvo decisión desfavcrable, la Sala se abstendrá de condenar en costas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: REVÓCASE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, el 18 de marzo de 2018 y, en su lugar: • DECLÁRASE la caducidad del medio de control de reparación directa, conforme a lo expuesto en la parte motiva.
SEGUNDO: Sin condena en costas.
TERCERO: En firme esta providencia, ENVÍESE el expediente al Tribunal de origen para lo de su cargo, previas las anotaciones de rigor. Cópiese, Notifiquese y Cúmplase Ir iERtd ' 3RÍEJAVAS GUILLERNO GUILLE SÁu1J.UQUE Magistrado Meg1trado Rl 12