CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., diez (10) de abril de dos mil veinticinco (2025) Radicado: 25000-23-42-000-2013-01351-01 (6457-2018) Demandante: Jair Antonio Vargas Camargo Demandada: Nación – Procuraduría General de la Nación Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Tema Decisión: Disciplinario – Irregularidades en el procedimiento disciplinario y desconocimiento de principios constitucionales y convencionales.
Sentencia de segunda instancia La Sala procede a dar cumplimiento al fallo emitido por la Subsección B de la Sección Tercera, con ponencia del Dr. Alberto Montaña Plata, el veinticuatro (24) de febrero de dos mil veinticinco (2025), dentro de la acción de tutela con radicado: 11001-03-15-000-2024-04153-00 (acumulado), 11001-03-15-000-2024-03980-00, 11001-03-15-000-2024-04285-00, 11001-03-15-000-2024-05727-00 y en el que se indicó lo siguiente:
PRIMERO: NEGAR las solicitudes de desvinculación presentadas por los Tribunales Administrativos de Antioquia y Nariño, Víctor Isidro Ramírez Loaiza y Rafael Enrique Pretel Martínez, por las razones aquí presentadas.
SEGUNDO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela identificada con el radicado No. 11001-03-15-000-2024-04285-00, específicamente, frente a las Sentencias de 12 de diciembre de 2023, proferidas en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho No. 76001-23-33-000-2015-01017-01, 13001-23-33-000- 2015-00784-01 y 18001-23-33-000-2016-00231-01, por no cumplir con el requisito de inmediatez.
TERCERO: AMPARAR el derecho fundamental al debido proceso de la Procuraduría General de la Nación. En consecuencia, DEJAR SIN EFECTOS las Sentencias de (1) 3 de mayo de 2024, Rad. 85001-23-33-000-2013-00249- 02; (2) 9 de mayo de 2024, Rad. 25000-23-42-000-2015-03436-01; (3) 4 de julio de 2024, Rad. 05001-23-33-000- 2014-01307-01; (4) 10 de julio de 2024, Rad. 15001-23-33-000-2017-00478-01;
(5) 26 de junio de 2024, Rad. 08001-23- 33-000-2020-00392-02; (6) 26 de junio de 2024, Rad. 73001-23-33-000-2019- 00042-01; (7) 30 de mayo de 2024, Rad. 08001-23-33-000- 2020-00388-01; (8) 3 de mayo de 2024, Rad. 54001-23-33-000-2016-00221-01; (9) 24 de mayo de 2024, Rad. 54001-23-33-000-2016-00224-01; (10) 18 de julio de 2024, Rad. 73001-23-33-000-2015-00589-01;
(11) 18 de julio de 2024, Rad. 13001-23-33- 000-2014-00294-01; (12) 9 de mayo de 2024, Rad. 52001-23-33-000-2014- 00563-01; (13) 6 de junio de 2024, Rad. 11001-03-25-000-2016-00592-00; (14) 9 de mayo de 2024, Rad. 27001-23-33-000-2014-00010-01; (15) 9 de mayo de 2024, Rad. 68001-23- 3-000-2021-00070-01; (16) 15 de mayo de 2024, Rad. 15001-23-33-000-2017-00604- 01;
(17) 23 de mayo de 2024, Rad. 41001-23-33- 000-2015-00905-01; (18) 5 de junio de 2024, Rad. 11001-03-25-000-2016- 00173-00; (19) 3 de mayo de 2024, Rad. 05001- 23-33-000-2015-01775-01; (20) 15 de mayo de 2024, Rad. 25000-23-42-000-2017- 05284-03; (21) 25 de abril de 2024, Rad. 17001-23-33-000-2019-00613-01; (22) 8 de febrero de 2024, Rad. 05001-23-33-000-2016-01396-00;
(23) 22 de febrero de 2024, Número Interno: 6457-2018 Demandante: Jair Antonio Vargas Camargo Demandado: Nación – Procuraduría General de la Nación. Rad. 20001- 23-33-003-2017-00007-01; (24) 15 de febrero de 2024, Rad. 11001-03- 25-000- 2010-00052-00; (25) 4 de abril de 2024, Rad. 70001-23-33-000-2014-00058- 01; (26) 11 de abril de 2024, Rad. 11001-03-25-000-2019-00359-00;
(27) 18 de abril de 2024, Rad. 52001-23-33-000-2015-00285-01; (28) 23 de mayo de 2024, Rad. 44001- 23-40-000-2016-00156-01; (29) 9 de mayo de 2024, 73001- 23-33-000-2019-00344- 01; (30) 9 de mayo de 2024, Rad. 73001-23-33-000- 2019-00289-01; (31) 9 de mayo de 2024, Rad. 25000-23-42-000-2013-01351- 01; (32) 25 de julio de 2024, Rad. 52001- 23-33-000-2018-00394-01;
(33) 18 de julio de 2024, Rad. 15001-23-33-000-2019- 00530-01; (34) 1 de agosto de 2024, Rad. 15001-23-33-000-2019-00639-01; (35) 25 de julio de 2024, Rad. 41001-23- 33-000-2017-00175-01; (36) 2 de octubre de 2024, Rad. 27001-23-33-000- 2018-00099-01; (37) 2 de octubre de 2024, Rad. 17001-23-33- 000-2018-00136- 01; (38) 2 de octubre de 2024, Rad. 27001-23-33-000-2018-90017- 01;
(39) 2 de octubre de 2024, Rad. 44001-23-40-000-2016-00192-01; (40) 2 de octubre de 2024, Rad. 54001-23-33-000-2019-00356-01; (41) 2 de octubre de 2024, Rad. 54001-23-33-000-2019-00252-01; (42) 2 de octubre de 2024, Rad. 73001- 23-33-000- 2019-00301-01; y (43) 2 de octubre de 2024, Rad. 73001-23-33-000- 2019-00229-01, proferidas por las Subsecciones A y B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, por las razones indicadas en esta providencia.
CUARTO: ORDENAR a las Subsecciones A y B de la Sección Segunda del Consejo de Estado que, dentro de los 30 días contados a partir de la notificación de esta providencia, profieran las sentencias de remplazo, según su competencia, en los procesos referenciados en el numeral anterior y en consideración a lo aquí decidido. Por consiguiente, decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 8 de febrero de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A”, que accedió a las pretensiones de la demanda instaurada por el señor Jair Antonio Vargas en contra de la Procuraduría General de la Nación. I.
ANTECEDENTES 1. La demanda. El señor Jair Antonio Vargas Camargo, actuando en su propio nombre, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), para solicitar lo siguiente: 1.1.
Pretensiones. Declarar la nulidad de los fallos disciplinarios de 18 de octubre de 2011 proferido por la Procuraduría Provincial de Fusagasugá y de 31 de mayo de 2012 por la Procuraduría Regional de Cundinamarca, por medio de los cuales fue sancionado con destitución e inhabilidad general por el término de diez (10) años. A título de restablecimiento del derecho, solicitó: Dejar sin efectos las decisiones sancionatorias y se oficie a la procuraduría para que haga las anotaciones Número Interno: 6457-2018 Demandante: Jair Antonio Vargas Camargo Demandado: Nación – Procuraduría General de la Nación. correspondientes”.
Los hechos en que se fundan las pretensiones son los siguientes: El demandante fue elegido alcalde de Pandi, Cundinamarca, para el período atípico del 28 de octubre de 2005 al 31 de diciembre de 2007. Durante su mandato, el 15 de mayo de 2007, suscribió el convenio interadministrativo 0305 de 2007 con el INVIAS para el mejoramiento de vías, por un valor inicial de $155.000.000 y el ente territorial aportó el valor de $ 5.000.000.
El convenio fue modificado el 6 de noviembre de 2007, ampliando el plazo hasta el 31 de diciembre de 2007, y adicionado el 20 de diciembre de 2007 en $30.000.000 para obras en el sector Trapiche Buenavista. Por la ejecución del convenio la señora Nelly María Cajamarca Ballesteros, coordinadora del comité de obras de la junta de acción comunal La Loma del municipio de Pandi, presentó queja en la procuraduría el 11 de marzo de 2008, por la no ejecución total de la partida asignada por valor de $ 40.000.000 destinados para la vía La Palma Vereda - La Loma de esa jurisdicción. La Personería municipal de Pandi, en auto de 13 de marzo de 2008, inició investigación preliminar por los hechos denunciados, la quejosa amplió su denuncia y solicito que se investigara al ingeniero de planeación Raúl Rojas y finalmente, pidió remitir la queja a la Procuraduría Provincial de Fusagasugá porque responsabilizó de los hechos al alcalde municipal de Pandi.
La Procuraduría Provincial de Fusagasugá, avocó conocimiento e inició indagación preliminar vinculando al actor en calidad de alcalde municipal de Pandi y el 11 de noviembre de 2008, dio apertura de investigación, por las supuestas «irregularidades en la ejecución del Convenio Interadministrativo No. 305 de 2007 suscrito entre INVIAS y la alcaldía de Pandi, ya que los trabajos contratados para la Vereda la Loma no se hicieron a cabalidad ni se ejecutaron en su totalidad los recursos destinados a tal localidad» y el ente de control disciplinario en las consideraciones determinó: «Revisado las piezas procesales antecedentes se observa que se encuentra comprometida la responsabilidad del señor JAIR ANTONIO VARGAS CAMACHO».
Por ello, considera un prejuzgamiento desde la etapa preliminar. Número Interno: 6457-2018 Demandante: Jair Antonio Vargas Camargo Demandado: Nación – Procuraduría General de la Nación. Considera que la autoridad disciplinaria lo estaba condenando en esa etapa procesal y no respeto el principio de presunción de inocencia, siendo esto violatorio del debido proceso, el derecho de defensa y a un juicio justo e imparcial, por cuanto, el investigador precisó que « […] de acuerdo a las pruebas, teniendo conocimiento de que no hubo una adecuada ejecución del convenio antedicho y que hubo una contratación sin cumplimiento de los requisitos […]»Por ello, considera un prejuzgamiento desde la etapa preliminar, además, ordenó la práctica de pruebas de cada uno de los documentos constitutivos de la contratación a través de la Dirección Nacional de Investigaciones Especiales de la Procuraduría. Mediante proveído de 3 de noviembre de 2009, la Procuraduría Provincial de Fusagasugá, estudio tres líneas de investigación respecto del convenio interadministrativo, mediante el cual, primero archivo la investigación por no encontrar irregularidades en la ejecución del convenio y segundo respecto los hechos expuestos por la quejosa, sin embargo, en el tercer punto profiere pliego de cargos en contra del actor por la posible existencia de división artificial del contrato de suministro 102-2007 y 103-2007 suscritos con G & R Tractor Diesel E.U/ Gloria Roció Zambrano Rojas, por posible infracción del numeral 31 artículo 48 de la Ley 734 de 2002 « Participar en la etapa precontractual o en la actividad contractual, en detrimento del patrimonio público, o con desconocimiento de los principios que regulan la contratación estatal y la función administrativa contemplados en la Constitución y en la ley » Aunque los argumentos del fallo de primera instancia no fueron señalados en los hechos de la demanda y menos en el recurso de apelación, para mayor compresión se tomará la transcripción de los antecedentes administrativos.
El 10 de octubre de 2011, la Procuraduría Provincial de Fusagasugá, profirió el fallo de primera instancia en contra del actor declarándolo responsable con sanción de destitución e inhabilidad general por el término de diez (10) años, por estar « […] demostrado que en forma injustificada, se celebraron dos contratos con el objeto de adquirir suministros para la maquinaria pesada del municipio, con desconocimiento de los principios de transparencia y selección objetiva en razón a que los dos tienden a ejecutar el mismo convenio, fueron celebrados en el mismo ciclo de tiempo, con el mismo contratista, el mismo día y con base en la misma imputación presupuestal, razón por la cual el proceso de selección del contratista no podía llevarse a cabo a través del procedimiento de mínima cuantía» Inconforme con la decisión el actor presentó recurso de alzada en el cual invocó que el fallo no cumplió con los requisitos sustanciales del artículo 142 del CDU, pues Número Interno: 6457-2018 Demandante: Jair Antonio Vargas Camargo Demandado: Nación – Procuraduría General de la Nación. en su criterio estimó que la autoridad disciplinaria se limitó a señalar una posible división artificial sin estudiar las circunstancias de tiempo, modo y lugar de la celebración de las dos órdenes de suministro y que no se presentó dicho fraccionamiento de contratos porque eran dos objetos diferentes.
La Procuraduría Regional de Cundinamarca, el 12 de mayo de 2012, desata el recurso de alzada, en el cual confirma el fallo disciplinario de primera instancia que sanciona al actor con destitución e inhabilidad general por el término de diez (10) años 1.2. Normas violadas y concepto de violación. Constitución Política, artículo 29; Ley 734 de 2002 artículos 11; 142; 150; 152; 156; 161 y 162.
Como concepto de violación, el actor señaló que, «las actuaciones de la Procuraduría General de la Nación presentan violación al debido proceso» Expone que, las actuaciones adelantadas por el Procurador Provincial de Fusagasugá, le vulneraron el debido proceso, por cuanto, el inicio de la investigación fue por la queja presentada por la señora Nelly María Cajamarca Ballesteros y practicadas las pruebas y evaluadas las mismas se procedió al archivo de los hechos que dieron lugar al « diligenciamiento preliminar y su posterior apertura de investigación disciplinaria, incluyendo dentro de ellos las supuestas irregularidades en la ejecución del convenio 305 de 2007 y la presunta indebida contratación sin cumplimiento de los requisitos legales entre este último el estudio que se efectuó a todas las órdenes de prestación de servicios (OPS) y ordenes de suministro» Asegura que, la autoridad disciplinaria ordenó el archivo de las conductas objeto de la queja con el estudio dogmático y determinó que, no se presenta el tipo disciplinario ni la afectación al deber funcional, «sin embargo, bajo lo que denominó NUMERAL TRES del pliego de cargos decide oficiosamente formular un juicio de reproche en mi contra, por hechos surgidos al parecer en la práctica de las pruebas realizadas en la etapa de investigación; si bien la Procuraduría Provincial estaba en la obligación de informar los hechos e irregulares que pudiesen ser considerados como falta disciplinaria y que en razón de su cargo hubiese conocido, por ser de sus deberes constitucionales y legales debió compulsar copias para dar inicio a una nueva investigación con la indicación precisa de los hechos de la misma y la clara indicación de los soportes documentales en que se pudiera basarse la decisión para que con este fundamento se procediera a dar inicio a la nueva investigación (sic)».
Número Interno: 6457-2018 Demandante: Jair Antonio Vargas Camargo Demandado: Nación – Procuraduría General de la Nación. Destaca que, la Procuraduría al archivar los hechos de la investigación de la queja, debió precisar los motivos por los cuales decidía continuar en la misma cuerda procesal, por cuanto, estos no fueron objeto de la denuncia y no eran relevantes para el proceso disciplinario al haberse pronunciado sobre los mismos cuando se adelantaba la investigación «de tal forma cabe resaltar que tal como se realizó la actuación y al formular cargos dentro de la investigación disciplinaria no existe claridad respecto de a los hechos que dieron lugar a ella, presentando confusión sobre los hechos objeto de archivo, los que presuntamente se confunden con los que fueron objeto de reproche circunstancia que a la vez genera violación al debido proceso que me asiste por que (sic) no hubo claridad respecto a las conductas que se me investigó, lo que es fundamental que se determine en el auto que ordene la apertura de investigación disciplinaria en aras de garantizar el derecho de defensa que me asistía» Enfatiza que, al revisar el fallo disciplinario hacen referencia a la queja presentada por la señora Nelly María Cajamarca Ballesteros, sin embargo con la decisión de 3 de noviembre de 2009 estos hechos fueron objeto de archivo, «[…] situación que demuestra plenamente que los hechos objeto de de cargos y posterior sanción fueron objeto de archivo y no se encuentran vigentes, lo que en consecuencia daría lugar a la vulneración al principio de ejecutoridad (sic) contemplado en el artículo 11 de la ley 734 de 2002». «Los hechos por los cuales se me formuló cargos y sancionó en nada tiene que ver con los hechos por los cuales se investigó».
Afirma que, las pruebas practicadas en la etapa de investigación no eran pertinentes y conducentes «a la suscripción de la ordenes de suministro No. 102-2007 y No. 103 de 2007, ellos fueron determinados por el ente investigador en aras de verificar la correcta ejecución del convenio 305 de 2007 suscrito entre el INVIAS y la Alcaldía Municipal para el mejoramiento de la malla vial dentro de la jurisdicción del Municipio de Pandi y en concreto por que (sic) no se había dado cumplimiento al mejoramiento del tramo descrito como RIO NEGRO – LA LOMA, denunciado por la quejosa […] tan así fue que la misma Procuraduría Provincial ordeno el apoyo a la división especial de la procuraduría general de la nación para la realización de un estudio técnico en aras de verificar el cumplimiento del convenio, los testimonios, registros fotográficos y visitas a la zona fueron encaminadas a la verificación de dicho fin, pero nunca se enunción (sic) la deficiencia que existiera en la suscripción de las órdenes de suministro No. 102 y 103 de 2007, ni mucho menos a los hechos que rodearon su origen, la necesidad o cumplimiento».
Asegura que, el fallo de primera instancia hace mención en el acápite de hechos y consideraciones del despacho como hallazgo que originó la formulación de cargos, «así mismo al leerse el acápite de pruebas vuelve y toma como tales las que ya habían sido Número Interno: 6457-2018 Demandante: Jair Antonio Vargas Camargo Demandado: Nación – Procuraduría General de la Nación. estudiadas y analizadas bajo el criterio de la sana crítica y que dieron origen al archivo de la investigación dentro del pliego de cargos en lo que denomino NUMERAL UNO Y DOS» Finalmente, la Procuraduría Provincial a la apertura la investigación « toman dos hechos como objeto de la investigación, los cuales resuelve su archivo, pero decide esta última adicionar un hecho nuevo al momento de resolver y formular cargos, por ello, sin siquiera dar la oportunidad procesal de realizar una investigación, sino tan solo infiriéndolo como consecuente de los inicialmente inv3estigados que ya habían sido archivados, lo que a la postre genero una flagrante violación al derecho defensa y al debido proceso, pues cada uno del extensísimo material probatoria fue recaudado bajo un objeto y utilizado bajo otro » 2.
Contestación de la demanda. Concedido el término del traslado de la demanda a la Procuraduría General de la Nación de conformidad con lo ordenado por auto del 1 de octubre de 20141, mediante notificación por correo realizada el 9 de abril de 20152, se opuso a las pretensiones de la demanda3, con los siguientes argumentos: Señala que, lo manifestado por el demandante se sale de la lógica, pues existe una conducta realizada por el señor Vargas Camargo, lo que significó que se le indilgara en un cargo que se soportó en las pruebas de la existencia de unos hechos que rayaron con el marco normativo existente para la contratación estatal, por lo que creer que la Procuraduría solo debía investigar parte de la ejecución del contrato conforme a la queja, es una equivocación, asegurando que el numeral 3 de la decisión que formuló el pliego de cargos no tiene nada que ver con el archivo de la investigación. Que del estudio integral de los fallos disciplinarios se concluye que no existe ninguna duda razonable a favor del disciplinado, por el contrario, del material probatorio obrante en el proceso se determina que el sancionado obró por fuera del marco Constitucional y legal en la correcta ejecución del convenio. 3.
La sentencia de primera instancia4. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A”, mediante sentencia proferida el 8 de febrero de 2018, accedió a las pretensiones y 1 Folio 125 del expediente físico. 2 Folio 130 del expediente físico. 3 Folios 134 a 148 del expediente físico. 4 Folios 234 a 250 del expediente físico.
Número Interno: 6457-2018 Demandante: Jair Antonio Vargas Camargo Demandado: Nación – Procuraduría General de la Nación. ordenó a la Procuraduría General de la Nación cancelar las anotaciones que realizó y dejar las constancias pertinentes, sin condena en costas, por considerar: Que realizado el estudio del marco normativo interno de la legislación colombiana y la Convención Interamericana en el artículo 23.2, además, de la interpretación de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en el caso de Leopoldo López contra Venezuela, el cual determinó las causas que permiten restringir los derechos políticos es por la condena impuesta por el juez penal y no por autoridad administrativa.
Consideró que, se vulneró los derechos de participar en la conformación, ejercicio y control político, puntualmente a elegir y ser elegido conforme lo dispone el artículo 40 de la Constitución, si bien la sanción fue cuando ya había terminado el periodo, resultó inhabilitado por diez (10) años, lo que término con su carrera política e impidió seguir participando en el ejercicio político, para ello, menciona el caso de Gustavo Petro y el control de convencionalidad Aseguró que, la parte demandante sólo trajo el argumento de nulidad del acto por la supuesta irregularidad de haberse iniciado la investigación por un tema y luego seguirse por otro, pero atendiendo que se está en presencia de una violación al debido proceso, así como a los derechos políticos del demandante, anuló los actos administrativos que decretaron la destitución al existir incompatibilidad entre una norma y la Constitución Política.
El 10 de mayo de 2018, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A”, corrige el numeral 1 de la sentencia, referente al nombre e identificación completa del demandante. 4. El recurso de apelación5. La parte demandada interpuso recurso de apelación por considerar que existió: (i) desconocimiento de la supremacía de la Constitución;
(ii) la competencia de la Procuraduría General de la Nación para investigar y sancionar a funcionarios de elección popular; (iii) interpretación sistemática del artículo 23 de la convención americana de derechos humanos y la plena competencia de la Procuraduría 5 Folios 421 a 443 del expediente. Número Interno: 6457-2018 Demandante: Jair Antonio Vargas Camargo Demandado: Nación – Procuraduría General de la Nación. General de la Nación para imponer sanciones disciplinarias contra servidores públicos y (iv) la aplicación al caso concreto de la sentencia de fecha 15 de noviembre de 2017, proferida por el Consejo de Estado, Sala Contencioso Administrativo, dentro del proceso radicado 11001032500020140036000.
Referente al desconocimiento de la supremacía de la Constitución. Señala que, el Constituyente de 1991, consignó en la Carta Política que la función de la Procuraduría de la Nación corresponde investigar y sancionar a los funcionarios de elección popular y que, de acogerse la interpretación del Tribunal, se estaría desconociendo la función asignada al órgano de control disciplinario las cuales se profieren en los términos establecidos en la Ley 734 de 2002.
En cuanto a la competencia de la Procuraduría General de la Nación para investigar y sancionar a funcionarios de elección popular. Destaca que, la actuación disciplinaria adelantada en contra del señor Jair Antonio Vargas, en su condición de alcalde municipal de Pandi, Cundinamarca se llevó de conformidad con las facultades legales, relacionadas con la investigación de las conductas irregulares en que puedan incurrir quienes desempeñan funciones públicas, en la medida que la finalidad de la acción disciplinaria es velar por el cumplimiento y la efectividad de los fines esenciales del Estado.
Respecto a la interpretación sistemática del artículo 23 de la convención americana de derechos humanos y la plena competencia de la Procuraduría General de la Nación para imponer sanciones disciplinarias contra servidores públicos. Precisa que, la potestad disciplinaria a la luz del bloque de constitucionalidad tiene plena validez y no vulnera el artículo 23 de la Convención Americana sobre los Derechos Humanos, puesto que tiene como base el interés general que refiere el artículo 30 de la convención, en ese marco la Constitución faculta a la Procuraduría General de la Nación que de manera alguna no se opone a los tratados internacionales.
Por último, hace referencia a la aplicación al caso concreto de la sentencia de fecha 15 de noviembre de 2017, proferida por el Consejo de Estado, Sala Contencioso Administrativo, dentro del proceso radicado 11001032500020140036000. Expone que, el Consejo de Estado al resolver la solicitud de aclaración presentada por la Procuraduría, si bien no negó los efectos inter partes de la sentencia, reafirmó que el órgano de control disciplinario conserva la facultad para destituir e inhabilitar a los Número Interno: 6457-2018 Demandante: Jair Antonio Vargas Camargo Demandado: Nación – Procuraduría General de la Nación. funcionarios de elección popular, por lo anterior, considera que los actos administrativos al momento de su expedición gozan de la facultad constitucional y legal para sancionar al demandante.
Finalmente, solicita revocar el fallo de primera instancia y, en su lugar, deniegue las pretensiones de la demanda. 5. Alegatos de conclusión6. Mediante auto del 9 de octubre de 2019, el despacho sustanciador admitió el recurso de apelación interpuesto por la demandada7, y en auto del 24 de noviembre de 2020, corres traslado para alegar de conclusión en virtud del numeral 4 del artículo 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA)8 la parte demandante9 y demandada10 presentaron los alegatos de conclusión. II.
CONSIDERACIONES Cuestión previa. Antes de estudiar el fondo del asunto, estima la Sala que es del caso precisar las razones por las cuales se está adoptando una nueva decisión en el sub-lite. Debe decirse que mediante sentencia de 9 de mayo de dos mil veinticuatro (2024), esta Subsección revocó «la sentencia del 26 de abril de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander que negó las pretensiones de la demanda instaurada por la señora Elba Carvajal Valencia en contra de la Nación – Procuraduría General de la Nación, por las razones esbozadas en la parte motiva de esta providencia y como consecuencia de la decisión anterior, declarar la nulidad de los fallos disciplinarios del 19 de diciembre de 2019 y 30 de abril de 2020, proferidos por la Procuraduría General de la Nación, que destituyeron e inhabilitaron a la señora Elba Carvajal Valencia por el término de 10 años.» 6 Folio 297 del expediente físico. 7 Folios 260 a 267 del expediente físico. 8 “(…)
ARTÍCULO 247. TRÁMITE DEL RECURSO DE APELACIÓN CONTRA SENTENCIAS. <Artículo modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> El recurso de apelación contra las sentencias proferidas en primera instancia se tramitará de acuerdo con el siguiente procedimiento: (…) 4. Desde la notificación del auto que concede la apelación y hasta la ejecutoria del que la admite en segunda instancia, los sujetos procesales podrán pronunciarse en relación con el recurso de apelación formulado por los demás intervinientes.
(…)”. 9 Índice 15 del expediente digital Samai. 10 Índice 14 del expediente digital Samai. Número Interno: 6457-2018 Demandante: Jair Antonio Vargas Camargo Demandado: Nación – Procuraduría General de la Nación. Sin embargo, esta providencia fue dejada sin efecto el veinticuatro (24) de febrero de dos mil veinticinco (2025), dentro de la acción de tutela con radicado: 11001-03-15- 000-2024-04153-00 (acumulado), 11001-03-15-000-2024-03980-00, 11001-03-15- 000-2024-04285-00, 11001-03-15-000-2024-05727-00.
El fundamento para adoptar la decisión por parte de la Subsección B de la Sección Tercera fue: «56. Las decisiones judiciales, proferidas por las Subsecciones A y B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, se fundaron en que, de conformidad con las normas convencionales, así como las órdenes derivadas de la Sentencia de 8 de julio de 2020 de la Corte IDH para el caso Petro Urrego vs. Colombia, la Procuraduría General de la Nación no era competente para limitar, con las aludidas sanciones, los derechos políticos de quienes fueron electos por voto popular, para la fecha en que fueron proferidos los actos administrativos demandados dentro de los respectivos procesos.
En otras palabras, la autoridad judicial dio aplicación a una excepción de inconvencionalidad respecto del ordenamiento jurídico interno que desconoció el principio de jurisdiccionalidad contenido en el artículo 23.2 de la CADH26. 57. En ese orden de ideas, dado el contenido y alcance de los reparos planteados por la parte actora, los mismos serán estudiados de forma conjunta, es decir, se analizará la tesis adoptada por las Subsecciones A y B de la Sección Segunda del Consejo de Estado para los casos enjuiciados, de cara a la postura de la Corte Constitucional sobre la potestad sancionatoria de la Procuraduría General de la Nación respecto de empleados públicos de elección popular, así como la interpretación que, en ese marco, se le ha dado al artículo 23.2 de la CADH, sobre limitación de los derechos políticos. 58.
En Sentencia C-028 de 2006, la Corte Constitucional, al analizar la exequibilidad de los artículos 44 (numeral 1), 45 (numeral 1, literal d) y 46 de la Ley 734 de 2002, concluyó que la facultad otorgada por el legislador a la Procuraduría General de la Nación para sancionar a servidores públicos de elección popular, mediante la limitación, de forma temporal o definitiva, de los derechos políticos, no contrariaba los artículos 93 de la Constitución Política y 23 de la CADH, (se trascribe) … 62.
Finalmente, b la Sentencia C-030 de 2023, la Corte Constitucional, al revisar la exequibilidad de la titularidad de la potestad disciplinaria y funciones jurisdiccionales de la Procuraduría General de la Nación, en el marco de la Ley 2094 de 2021, estableció que la aludida potestad fue otorgada a esa autoridad por expreso mandato constitucional (artículos 118 y 277 de la Constitución Política).
No obstante, la misma debía ser interpretada de forma sistemática y armónica con la CADH y, en consecuencia, debía respetar el principio de reserva judicial para las sanciones que limiten derechos políticos. Por lo tanto, el recurso extraordinario de revisión constituía un remedio que garantizaría la intervención del juez de lo contencioso administrativo. 63.
A partir de lo anterior, se tiene entonces que para la época en la que fueron proferidas las decisiones administrativas de carácter sancionatorio, existía una tesis consolidada de la Corte Constitucional que avalaba la competencia de la Procuraduría General de la Nación para sancionar, con destitución e inhabilidad, a servidores públicos de elección popular, respecto de la cual las Subsecciones A y B de la Sección Segunda del Consejo de Estado se apartaron indebidamente, dado el carácter de cosa juzgada constitucional que el tema tenía a la fecha de expedición de las decisiones enjuiciadas. …».
Número Interno: 6457-2018 Demandante: Jair Antonio Vargas Camargo Demandado: Nación – Procuraduría General de la Nación. En ese contexto, la Subsección debe acatar la orden dada en el amparo judicial mencionado. Sin embargo, debe expresarse que las razones expresadas en el fallo no son de recibo porque se traducen en un incumplimiento de las obligaciones del CADH, lo cual puede acarrearle responsabilidad internacional al Estado Colombiano. Con relación al artículo 23 de la Convención Americana que consagra los derechos políticos11, los Estados Parte se comprometen a garantizar y proteger conforme a los demás términos de la Convención, la jurisprudencia de la CIDH ha precisado, entre muchos otros aspectos, que, los ciudadanos, no sólo deben gozar de derechos, sino también de «oportunidades»; que ello implica la obligación de garantizar con medidas positivas que toda persona que formalmente sea titular de derechos políticos tenga la oportunidad real para ejercerlos, por cuanto estos derechos y su ejercicio propician el fortalecimiento de la democracia y el pluralismo político; que el Estado debe propiciar las condiciones y mecanismos para que dichos derechos puedan ser ejercidos de forma efectiva, respetando el principio de igualdad y no discriminación12.
No obstante lo anterior, la Corte IDH reconoce que los derechos políticos no son absolutos, que su ejercicio puede estar sujeto a regulaciones o restricciones, pero la facultad de regular o restringirlos no es discrecional, sino que está limitada por el derecho internacional, el cual requiere el cumplimiento de determinadas exigencias que, de no ser respetadas, transforman la restricción en ilegítima y contraria a la Convención Americana.
Al respecto la Corte IDH ha dicho que el párrafo 2 del artículo 23 de la Convención establece que la ley puede reglamentar el ejercicio y las oportunidades a los 11 Artículo 23 Derechos Políticos 1.Todos los ciudadanos deben gozar de los siguientes derechos y oportunidades: a) de participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos; b) de votar y ser elegidos en elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores, y c) de tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país. 2.
La ley debe reglamentar el ejercicio de los derechos y oportunidades a que se refiere el inciso anterior, exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en proceso penal. 12 Sentencia del 8 de julio de 2020. Número Interno: 6457-2018 Demandante: Jair Antonio Vargas Camargo Demandado: Nación – Procuraduría General de la Nación. derechos reconocidos en el párrafo 1 de dicho artículo, «exclusivamente» en razón de la «edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en proceso penal»13.
También que, como lo establece el artículo 2914 de la Convención, ninguna norma de la Convención puede ser interpretada en sentido de limitar los derechos en mayor medida que la prevista en ella. En cuanto a las condiciones en que las restricciones a los derechos políticos podrían ser válidas conforme al artículo 23-2, en la sentencia del 8 de julio de 2020 la Corte refirió que en la sentencia del 1º de septiembre de 2011 en el caso López Mendoza Vs. Venezuela, esa mismo Tribunal señaló: «107.
El artículo 23.2 de la Convención determina cuáles son las causales que permiten restringir los derechos reconocidos en el artículo 23.1, así como, en su caso, los requisitos que deben cumplirse para que proceda tal restricción. En el presente caso, que se refiere a una restricción impuesta por vía de sanción, debería tratarse de una “condena, por juez competente, en proceso penal”.
Ninguno de esos requisitos se ha cumplido, pues el órgano que impuso dichas sanciones no era un “juez competente”, no hubo “condena” y las sanciones no se aplicaron como resultado de un “proceso penal”, en el que tendrían que haberse respetado las garantías judiciales consagradas en el artículo 8 de la Convención Americana.» En la sentencia del 8 de julio de 2020 caso Petro Vr Colombia15 la CIDH determinó que las sanciones de destitución e inhabilitación de funcionarios públicos democráticamente electos por parte de una autoridad administrativa disciplinaria, en tanto restricciones a los derechos políticos no contempladas dentro de aquellas permitidas por la Convención Americana, son incompatibles no solo con la literalidad del artículo 23.2 de la Convención, sino también con el objeto y fin del mismo instrumento.
Teniendo como precedente la sentencia del 1º de septiembre de 2011 del caso López Mendoza Vs. Venezuela, la Corte asumió una interpretación literal del artículo 23.2 de la CADH para afirmar que es claro en el sentido que no permite que órgano administrativo alguno pueda aplicar una sanción de inhabilitación o destitución para 13 ibidem 14 Artículo 29 Normas de Interpretación Ninguna disposición de la presente Convención puede ser interpretada en el sentido de: a) permitir a alguno de los Estados Partes, grupo o persona, suprimir el goce y ejercicio de los derechos y libertades reconocidos en la Convención o limitarlos en mayor medida que la prevista en ella; b) limitar el goce y ejercicio de cualquier derecho o libertad que pueda estar reconocido de acuerdo con las leyes de cualquiera de los Estados Partes o de acuerdo con otra convención en que sea parte uno de dichos Estados; c) excluir otros derechos y garantías que son inherentes al ser humano o que se derivan de la forma democrática representativa de gobierno, y d) excluir o limitar el efecto que puedan producir la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre y otros actos internacionales de la misma naturaleza. 15 Específicamente en cuanto a los alcances de los artículos 23.1 y 23.2 de la Convención Americana la sentencia del 8 de julio de 2020 de la CIDH desarrolla el tema en los párrafos 90 a 98.
Número Interno: 6457-2018 Demandante: Jair Antonio Vargas Camargo Demandado: Nación – Procuraduría General de la Nación. el ejercicio de los derechos políticos a elegir y ser elegido, ya que solo puede serlo por sentencia de juez competente en proceso penal: «96. La Corte reitera que el artículo 23.2 de la Convención Americana es claro en el sentido de que dicho instrumento no permite que órgano administrativo alguno pueda aplicar una sanción que implique una restricción (por ejemplo, imponer una pena de inhabilitación o destitución) a una persona por su inconducta social (en el ejercicio de la función pública o fuera de ella) para el ejercicio de los derechos políticos a elegir y ser elegido: sólo puede serlo por acto jurisdiccional (sentencia) del juez competente en el correspondiente proceso penal.
El Tribunal considera que la interpretación literal de este precepto permite arribar a esta conclusión, pues tanto la destitución como la inhabilitación son restricciones a los derechos políticos, no sólo de aquellos funcionarios públicos elegidos popularmente, sino también de sus electores.» Además de la interpretación literal la CIDH acudió a la interpretación teleológica para sustentar su posición, al relacionar el alcance dado al artículo 23.2 con el objeto y fin de la Convención en punto a la protección de los derechos fundamentales de los seres humanos y a la consolidación y protección de un ordenamiento democrático: «97.
Esta interpretación literal resulta corroborada si se acude al objeto y fin de la Convención para comprender los alcances del artículo 23.2 del mismo instrumento. La Corte ha afirmado que el objeto y fin de la Convención es “la protección de los derechos fundamentales de los seres humanos”126, así como la consolidación y protección de un ordenamiento democrático127[l]os derechos de cada persona están limitados por los derechos de los demás, por la seguridad de todos y por las justas exigencias del bien común, en una sociedad democrática”.
El artículo 23.2 de la Convención corrobora esa finalidad, pues autoriza la posibilidad de establecer regulaciones que permitan la existencia de condiciones para el goce y ejercicio de los derechos políticos. De igual forma lo hace la Declaración Americana en su artículo XXVIII, en el sentido de que reconoce la posibilidad de establecer restricciones al ejercicio de los derechos políticos cuando estos son “necesarios en una sociedad democrática.
“98. La interpretación teleológica permite resaltar que, en las restricciones a los derechos reconocidos por la Convención, debe existir un estricto respeto de las debidas garantías convencionales. La Corte considera que el artículo 23.2 de la Convención, al establecer un listado de posibles causales para la limitación o reglamentación de los derechos políticos, tiene como objeto determinar criterios claros y regímenes específicos bajo los cuales dichos derechos pueden ser limitados.
Lo anterior busca que la limitación de los derechos políticos no quede al arbitrio o voluntad del gobernante de turno, con el fin de proteger que la oposición política pueda ejercer su posición sin restricciones indebidas. De esta forma, el Tribunal considera que las sanciones de destitución e inhabilitación de funcionarios públicos democráticamente electos por parte de una autoridad administrativa disciplinaria, en tanto restricciones a los derechos políticos no contempladas dentro de aquellas permitidas por la Convención Americana, son incompatibles no solo con la literalidad del artículo 23.2 de la Convención, sino también con el objeto y fin del mismo instrumento.» (negrillas propias) Quiere decir que la interpretación que le dio la Subsección B al caso analizado, en su fallo del veinticuatro (24) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) dejado sin Número Interno: 6457-2018 Demandante: Jair Antonio Vargas Camargo Demandado: Nación – Procuraduría General de la Nación. efectos, es nada menos que materializar el mandato no solo de la convención americana de derechos humanos sino la interpretación que ha hecho la Corte Interamericana de Derechos Humanos de ella.
En esa dirección, y actuando como máximo Juez de lo Contencioso Administrativo en Colombia, la Sección Segunda de esta corporación, aplicó el control de convencionalidad en aquellos casos en los que se le estaba restringiendo los derechos políticos a aquellos a servidores de elección popular por parte de una autoridad de naturaleza administrativa como es la Procuraduría General de la Nación. Y plasmó ese control de convencionalidad a partir de la lectura del corpus interamericano (La Convención Americana de Derechos Humanos, los instrumentos adicionales y la jurisprudencia de la Corte Interamericana), pues, en él se establece que los jueces internos de los estados partes son jueces de convencionalidad.
Precisamente, el fallo de la Sección Tercera, desconoce la Ley 32 de 1985, por medio de la cual se aprobó la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, en especial los artículos 26 (Pacta sunt servanda) y 27 (El derecho interno y la observancia de los tratados), ello, desde que, se le está dando prevalencia a una competencia de la Procuraduría de sancionar a servidores elegidos por voto popular, cuando aquella resulta contraria al ordenamiento internacional del que hace parte Colombia de tiempo atrás. Por consiguiente, el no acatamiento del artículo 23.2 de la Convención Americana de Derechos Humanos apareja el no reconocimiento de una obligación internacional con plena vigencia en el Estado colombiano. Lo cual de contera se traduce en eventual responsabilidad internacional a la luz de la sentencia Caso «La Última Tentación de Cristo» (Olmedo Bustos y otros) Vs. Chile: «Esta Corte entiende que la responsabilidad internacional del Estado puede generarse por actos u omisiones de cualquier poder u órgano de éste, independientemente de su jerarquía, que violen la Convención Americana.
Es decir, todo acto u omisión, imputable al Estado, en violación de las normas del Derecho Internacional de los Derechos Humanos, compromete la responsabilidad internacional del Estado.» Número Interno: 6457-2018 Demandante: Jair Antonio Vargas Camargo Demandado: Nación – Procuraduría General de la Nación. Bien lo dijo el Magistrado Vladimir Fernández Andrade en su salvamento de voto dentro de la sentencia SU-381 de 2024: «Encuentro necesario, además, recordar el principio pacta sunt servanda, establecido en el artículo 27 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, y por virtud del cual “las partes de un tratado no podrán invocar las disposiciones de derecho interno como justificación del incumplimiento de aquel”.
Pues bien, considero que reducir el análisis de aplicación de la normativa interamericana a uno meramente cronológico da lugar a una inaplicación de dicho principio, pues supedita el vigor del tratado internacional a la reiteración interpretativa más reciente que haya proferido la Corte IDH, aspecto que, además, podría llegar a comprometer nuevamente la responsabilidad de Estado a nivel internacional.
Es por esto que, considerando que lo que hizo la autoridad judicial accionada fue una aplicación de la CADH, como compendio normativo que evoluciona y cuya interpretación está en cabeza de la Corte IDH, más no únicamente de la jurisprudencia que a ella se refiere, sería erróneo concluir que la decisión puesta en tela de juicio va en contra de los principios de seguridad jurídica, igualdad, confianza legítima y coherencia del orden jurídico.
Con fundamento en todo lo anterior, considero que la realización efectiva de los derechos humanos no debe pasar por una defensa irreflexiva de las competencias orgánicas del poder público, cuando se ha advertido que ellas son lesivas de un instrumento internacional de derechos humanos, en la forma como internamente se viene aplicando, sino que debe estar mediada por la búsqueda necesaria de una respuesta que permita, bajo el principio de unidad constitucional, la realización del contenido prevalente de la parte dogmática de la Carta y de los fines esenciales del Estado.» De donde se concluye, que, aunque la decisión que se adopta, se reitera, es fruto del cumplimiento de la sentencia de tutela emitida el 24 de febrero de 2025 por la Subsección B de la Sección Tercera de esta Corporación, al desobedecerse la posición pacífica de la Corte Interamericana de Derechos de Humanos sobre la interpretación del artículo 23 de la Convención Americana de Derechos Humanos el Estado Colombiano puede estar incurso en una eventual responsabilidad internacional. 1.
Competencia La Subsección es competente para conocer en segunda instancia de este proceso de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso (CGP)16, en esta instancia se emitirá pronunciamiento sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. 16 «ARTÍCULO 328.
COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Número Interno: 6457-2018 Demandante: Jair Antonio Vargas Camargo Demandado: Nación – Procuraduría General de la Nación. 2.
Problema jurídico En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada le corresponde a la Sala establecer si revoca la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A”, que accedió a las pretensiones de la demanda. 1. ¿Existe falta de competencia de la Procuraduría General de la Nación para sancionar a los servidores de elección popular? 2.
¿La entidad demandada vulneró al señor Jair Antonio Vargas Camargo el debido proceso, el derecho de defensa y si fue sancionado por otros hechos diferentes a los investigados? 2.1. Marco normativo del proceso disciplinario de la Ley 734 de 2002. De acuerdo con el artículo 1° de la Ley 734 de 2002, la titularidad de la potestad disciplinaria corresponde al Estado, la cual se adelanta a través del poder disciplinario preferente por la Procuraduría General de la Nación, las Personerías Distritales, Municipales o las Oficinas de Control Interno Disciplinario.
Fase previa. En relación con el conocimiento de la noticia criminal los artículos 69 y 70 de la Ley 734 de 2002, se inicia por (i) informe, (ii) compulsa, (iii) queja, (iv) anónimo cumpliendo los requisitos del artículo 38 de la Ley 190 de 1995 y artículo 27 de la Ley 24 de 1992, y (v) de oficio. En cuanto al pronunciamiento de la noticia disciplinaria, pueden presentarse los siguientes escenarios conforme lo dispone el artículo 150 de la Ley 734 de 2002: Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia».
Número Interno: 6457-2018 Demandante: Jair Antonio Vargas Camargo Demandado: Nación – Procuraduría General de la Nación. Auto inhibitorio parágrafo 1° del artículo 150 Ley 734 de 2002. Procede cuando se advierta de la actuación: (i) la manifestación temeraria- con tramite sancionatorio; (ii) hechos irrelevantes, (iii) hechos de imposible ocurrencia y (iv) hechos manifiestamente incorrectos y difusos, los tres últimos escenarios ponen fin al proceso.
Indagación preliminar e investigación. Tiene como fin verificar la ocurrencia de la conducta y determinar si es constitutiva de falta disciplinaria o si se ha actuado bajo el amparo de una causal de exclusión de la responsabilidad. La procedencia de la investigación disciplinaria. Se adelanta cuando de la información recibida se identifique el autor o los autores de la falta disciplinaria, el operador iniciará la investigación con la finalidad de: (i) verificar la ocurrencia de la conducta, (ii) determinar si es constitutiva de falta, (iii) esclarecer los motivos determinantes, (iv) establecer las circunstancias de tiempo, modo y lugar, (v) identificar los perjuicios causados a la administración, y (vi) establecer la responsabilidad del disciplinado.
El auto de cierre de la investigación. Se presentan las siguientes causales: (i) vencimiento de términos y (ii) decreto de pruebas para formular cargos. Evaluación de la investigación. En esta etapa se pueden presentar los siguientes escenarios: (i) terminación del proceso -artículos 156 y 161 Ley 734 de 2002-, (ii) formulación de cargos -artículo 162 CDU-, (iii) migrar al procedimiento verbal - artículo 175 ídem-, (iv) cambio de competencia, y (iv) incorporación de la unidad procesal artículo 74 Ley 734 de 2002.
Inicio del juicio disciplinario. Formulación de cargos disciplinarios. «Comprende como primer elemento de la descripción, caracterización y determinación detallada de la conducta que se le atribuye al servidor, con la indicación plena de las circunstancias de tiempo, modo y lugar17», el cual debe cumplir unos requisitos de procedencia sustanciales y formales, en consideración a lo siguiente: 17 Gaitán Jorge Eliecer.
Pliego de Cargos, Ediciones Nueva Jurídica, 2019, pág. 197 y 198. Número Interno: 6457-2018 Demandante: Jair Antonio Vargas Camargo Demandado: Nación – Procuraduría General de la Nación. Requisitos sustanciales: (i) que se halle objetivamente demostrada la falta y (ii) la existencia de prueba que comprometa la responsabilidad del investigado (artículo 162 Ley 734 de 2002).
Requisitos formales (artículo 163 Ley 734 de 2002), en consideración a lo siguiente: (i) Descripción y determinación de la conducta investigada con indicación de las circunstancias de modo, tiempo y lugar y modalidad específica de la conducta: (i) omisión, (ii) acción, (iii) extralimitación y (iv) abuso. (ii) Normas violadas y concepto de violación. (iii) Identificación del autor o autores de la falta.
(iv) Análisis de las pruebas por cada uno de los cargos formulados. (v) Exposición fundada de los criterios tenidos en cuenta para determinar gravedad o levedad de la falta clasificadas en gravísimas, graves y leves. (vi) Forma de culpabilidad: (i) dolo, (ii) culpa gravísima o grave. Fase de descargos: Tiene como justificación garantizar el debido proceso del imputado, la materialización del derecho de defensa y contradicción, en el cual el sujeto procesal si lo considera presenta o no los descargos, etapa en la cual puede proponer nulidades, controvertir pruebas, solicitar y aportar pruebas.
Posteriormente, sigue la fase probatoria (artículo 168 Ley 734 de 2002) y traslado de alegatos de conclusión por el término de 10 días, donde la ley permite la variación de cargos de acuerdo con lo establecido en el inciso 5 del artículo 165 del CDU. Fallo. Pone fin a la actuación donde se puede presentar una decisión sancionatoria o absolutoria, en el cual se debe observar el siguiente contenido: (i) identificación del investigado, (ii) resumen de los hechos, (iii) análisis de las pruebas, (iv) análisis de la valoración jurídica, (vi) fundamentación de la calificación de la falta, (vii) análisis de la culpabilidad, (viii) razones de la sanción o absolución (ix) exposición Número Interno: 6457-2018 Demandante: Jair Antonio Vargas Camargo Demandado: Nación – Procuraduría General de la Nación. fundamentada de los criterios de la graduación para la sanción y definición de la sanción (artículo 170 de la Ley 734 de 2002).
Contra la decisión procede recurso de apelación. 2.2. Precedente de unificación de control integral de los actos disciplinarios. Esta Corporación judicial en sentencia SU-00316 de 2016, estudió la legalidad de las sanciones disciplinarias proferidas por la Procuraduría General de la Nación en contra de la señora Piedad Esneda Córdoba, proceso que fijó postura de unificación respecto a los actos proferidos por el ente de control disciplinario, en el sentido que corresponde al juez de la Jurisdicción Contencioso Administrativo efectuar un control integral de los actos sancionatorios, respecto a lo cual se precisó: «[…] Según lo discurrido, ha de concluirse que el control judicial es integral, lo cual se entiende bajo los siguientes parámetros: 1) La competencia del juez administrativo es plena, sin “deferencia especial” respecto de las decisiones adoptadas por los titulares de la acción disciplinaria. 2) La presunción de legalidad del acto administrativo sancionatorio es similar a la de cualquier acto administrativo. 3) La existencia de un procedimiento disciplinario extensamente regulado por la ley, de ningún modo restringe el control judicial. 4) La interpretación normativa y la valoración probatoria hecha en sede disciplinaria, es controlable judicialmente en el marco que impone la Constitución y la ley. 5) Las irregularidades del trámite procesal, serán valoradas por el juez de lo contencioso administrativo, bajo el amparo de la independencia e imparcialidad que lo caracteriza. 6) El juez de lo contencioso administrativo no sólo es de control de la legalidad, sino también garante de los derechos. 7) El control judicial integral involucra todos los principios que rigen la acción disciplinaria. 8) El juez de lo contencioso administrativo es garante de la tutela judicial efectiva.» Con estos fundamentos, la Sala Plena de lo Contencioso de este órgano colegiado, estableció las siguientes reglas: «Primero: Se unifica el alcance del control judicial de los actos administrativos proferidos por los titulares de la acción disciplinaria regulada en la Ley 734 de 2002, en los siguientes términos: 1.
La jurisdicción de lo contencioso administrativo ejerce el control judicial integral[79] de los actos administrativos sancionatorios, proferidos por los titulares de la acción disciplinaria regulada en la ley 734, con el fin de garantizar la tutela judicial efectiva. 2. El control que ejerce la jurisdicción de lo contencioso administrativo, constituye el recurso judicial efectivo en los términos del ordinal 1.º del artículo 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos.» Conforme lo expuesto, corresponde a los jueces ejercer un control integral de los actos administrativos disciplinarios para garantizar la tutela judicial de la persona Número Interno: 6457-2018 Demandante: Jair Antonio Vargas Camargo Demandado: Nación – Procuraduría General de la Nación. sancionada, siendo un postulado de la Constitución Política el respeto de la dignidad humana, el trabajo, asegurando dentro los fines la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo. 2.3.
Hechos probados. 2.3.1. La señora Nelly María Cajamarca Ballesteros, presentó queja en la Personería Municipal de Pandi (Cundinamarca), por presuntas irregularidades en el convenio interadministrativo para el arreglo de la vía de la vereda la Loma18, en el cual manifestó lo siguiente: «1.- Tengo conocimiento que se firmó un Convenio para el arreglo de la vía de la Vereda La Loma, de la cual según el comentario de la comunidad es que estaban destinados inicialmente Cuarenta Millones de Pesos ($40.000.000). 2.- La suma destinada para este mantenimiento, no se vio reflejada ya que al parecer solo fueron distribuidos diez (10) viajes de recebo por toda la vía y no más. 3.- Las personas que le pueden dar información sobre el interventor ingeniero Luna, es el señor MILTON ROLDAN, RAMON DIAZ y ALEXANDER CUBILLOS, quienes estuvieron realizando trabajos en este convenio.
Por lo anteriormente expuesto le solicito que en ejercicio de sus funciones se investigue la destinación e inversión de estos recursos». 2.3.2. Mediante escrito la quejosa le solicita al Personero municipal de Pandi (Cundinamarca) que remita la investigación a la Procuraduría Provincial de Fusagasugá19. «Teniendo en cuenta que al parecer el responsable de la ejecución y supervisión de estas obras es el Alcalde Municipal» y en auto del 16 de junio de 2008, dicho funcionario remite la indagación preliminar a la Procuraduría Provincial de Fusagasugá20. 2.3.4.
La Procuraduría Provincial de Fusagasugá inicia investigación en contra del señor Jair Antonio Vargas Camargo y ordena la práctica de pruebas de visita a la alcaldía municipal de Pandi. 2.3.5. La Procuraduría Provincial de Fusagasugá el 3 de noviembre de 2009, formuló cargos en contra del demandante en condición de exalcalde del municipio de Pandi (C) «como presunto autor responsable de quebrantar la Ley 734 de 2002, hecho constitutivo de falta disciplinaria al tenor del artículo 23 ibidem».
Se indicó en la parte motiva: 18 Folio 1 cuaderno anexo No. 1 del expediente físico. 19 Folio 2 cuaderno anexo No. 1 del expediente físico. 20 Folio 3 cuaderno anexo No. 1 del expediente físico. Número Interno: 6457-2018 Demandante: Jair Antonio Vargas Camargo Demandado: Nación – Procuraduría General de la Nación. «INDIVIDUALIZACIÓN DEL PRESUNTO AUTOR DE LA FALTA DISCIPLINARIA De las diligencias disciplinarias surge como posible autor de la falta disciplinaria el señor JAIR ANTONIO VARGAS CAMARGO, identificado con cédula de ciudadanía 79.712.416, en condición de Alcalde Municipal de Pandi electo para el periodo 2005-2007, según se acredita en declaración de elección que reposa a folio 787 de co, y posesionado el 28 de octubre de 2005 ante el Juzgado Promiscuo de Pandi con efectos fiscales a partir del 29 de octubre de 2005, como consta en el acta que reposa a folio 788-790 co y quien presto sus servicios desde el 28 de octubre de 2005 hasta el 31 de diciembre de 2007, según certificado de servicios […]» DETERMINACIÓN DE LAS CONDUCTAS MATERIA DE REPROCHE Descripción y determinación de las conductas presuntamente irregulares del señor Jair Antonio Vargas Camargo.
ÚNICO CARGO Usted, en condición de Alcalde Municipal de Pandi electo y posesionado para el periodo 2005 -2007, con la celebración de los contratos que a continuación se relacionan al parecer omitió el cumplimiento entre otros, de los principios de transparencia y responsabilidad como el deber de selección objetiva consagrados en el estatuto contractual, obviando el proceso de selección o convocatoria pública, generando una posible División artificial del contrato, valiéndose para ello de la división artificial en dos tramos del objeto contratado; son ellos Orden de suministro No. 102-2007 del 09 de octubre de 2007 suscrita con G & R TRACTOR DIESEL E.U/ GLORIA ROCIO ZAMBRANO ROJAS, que tiene por objeto el suministro de repuestos para la maquinaria pesada del Municipio de Pandi, por valor de $ 5.277.200, plazo de ejecución de 20 días.
Orden de suministro No. 103-2007 del 09 de septiembre suscrita con G & R TRACTOR DIESEL E-U/ GLORIA ROCIO ZAMBRANO ROJAS, que tiene por objeto el suministro de repuestos para la maquinaria pesada del Municipio de Pandi, por valor de $3.480.000, plazo de ejecución 20 días. Determinación de la gravedad o levedad de la falta Por expresa determinación del artículo 43 de la Ley 734 de 2002, en consonancia con el artículo 48 numeral 31 de la misma ley, se califica de manera provisional la falta imputada como GRAVÍSIMA, por cuanto la ley establece que quien interviene en la etapa precontractual o en la actividad contractual, con desconocimiento de los principios de la contratación estatal y de la función administrativa, como se detalló en líneas anteriores, principios estos de tan alto talante en un Estado Social de Derecho, que demanda a las personas al servicio del Estado una especial relación de sujeción y el respeto al imperio de la ley, incurre en falta gravísima.
Siendo así, cuando quien debía ser el director y garante de la legalidad en contratación, es decir el Alcalde y representante legal, escoge el contratista y suscribe con ligereza la orden sin parar en los requisitos, incurre en incumplimiento de sus deberes funcionales y por tanto en posible falta disciplinaria gravísima. Por tratarse de una falta calificada previa y expresamente por el legislador como gravísima no se requiere mayor estudio para gravar la misma.
Forma y grado de culpabilidad Número Interno: 6457-2018 Demandante: Jair Antonio Vargas Camargo Demandado: Nación – Procuraduría General de la Nación. Estando acreditado a la foliatura que el señor Alcalde aquí cuestionado al momento de su posesión juró cumplir con los deberes del cargo de Alcalde Municipal de Pandi, que el encartado ostentó al momento de los hechos la mayor jerarquía del Municipio, que tiene formación en derecho y especialización, lo que permite comprender y determinar su actuar, junto a que es su deber ordenar los gastos y celebrar los contratos observando las normas jurídicas aplicables, de manera provisional se califica el grado de culpabilidad a título de CULPA GRAVÍSIMA, tal como lo desarrolla el parágrafo del artículo 44 del C.D.U., por considerarse que fueron desatendidas normas expresas de obligatorio cumplimiento.
Se vulneraron importantes normas de carácter superior, que en todo momento debieron inspirar la conducta del investigado. Tal desatención a normas tan básica se tradujo en un menosprecio al sustrato de sus deberes funcionales mas elementales y/o primarios, pues cualquier gerente, director y/o representante legal debe estar atento a administra (sic) debidamente los recursos de la misma y así proteger sus intereses en los procedimientos de contratación, más cuando estos vinculan el concepto de interés general, por lo que es lógico esperara que un administrador de lo público despliegue las acciones necesarias para garantizar que la prestación del servicio se haga de manera técnica, eficiencia, eficaz, diligente y responsable y así evitar incumplir las normas superiores, es por ello que se insiste en que se trata de culpa gravísima. […]
RESUELVE
PRIMERO: Ordenar la terminación de la actuación y en consecuencia disponer el ARCHIVO DEFINITIVO a favor del señor JAIR ANTONIO VARGAS CAMARGO, identificado con cédula de ciudadanía No. 79.712.416, en condición de Alcalde Municipal de Pandi para el 2007, de los hechos distinguidos con el numeral uno del acápite relativo a las consideraciones del despacho, con fundamento en la parte motiva de este proveído.
PARAGRAFO: Contra esta decisión no procede recurso alguno por tratarse de hechos perseguidos de oficio.
SEGUNDO: Ordenar la terminación de la actuación y en consecuencia disponer el ARCHIVO DEFINITIVO a favor del señor JAIR ANTONIO VARGAS CAMARGO, identificado con cédula de ciudadanía No. 79.712.416, en condición de Alcalde Municipal de Pandi para el 2007, de los hechos distinguidos con el numeral dos del acápite relativo a las consideraciones del despacho, con fundamento en la parte motiva de este proveído. […]
TERCERO: Formular AUTO DE CARGOS contra el señor JAIR ANTONIO VARGAS CAMARGO identificado con la cédula de ciudadanía No. 79.712.416, en condición de Alcalde Municipal de Pandi para el 2007, como presunto autor responsable de quebrantar la Ley 734 de 2002, hecho constitutivo de falta disciplinaria al tener del artículo 23 ibidem, por las razones y los cargos puntualizados en la motivación de este pronunciamiento. […]
QUINTO: Investigar por separado al señor VICTOR RAUL ROJAS GUTIERREZ, frente a las presupuestas irregularidades en que incurrió porque como supervisor de la OPS No. 140 de 2007 y la OS No. 097 A de 2007, no estuvo atento a que se cumpliera el objeto de estas, para lo cual se remitirá a la Personería Municipal de Pandi copia […]» Se precisa que el artículo 3 no ordena el archivo, por el contrario, formuló los cargos.
Número Interno: 6457-2018 Demandante: Jair Antonio Vargas Camargo Demandado: Nación – Procuraduría General de la Nación. Se tiene que, en la decisión se archivó la investigación en el numeral primero que correspondió a la investigación de: «de si las sumas canceladas corresponde a las obras ejecutadas […] al contestar la pregunta SI SE CUMPLIO EL OBJETO DEL CONVENIO, dice en el informe que en términos generales se cumplió pero no se puede certificar si la cantidad de recebo aplicado corresponde en el acta final y que hubo actas de modificación de obra, pero en todo caso si hubo mejoramiento de las vías con la ejecución del convenio no. 305 de 2007 por parte del municipio, aunque factores externos han provocado deterioro […] Se colige de lo anterior que, no se tiene certeza que no se haya suministrado todo el material comprado, por lo que la duda debe resolverse a favor del investigado».
Ahora bien, el numeral segundo consistió en los hechos señalados en la queja presentada por la señora Nelly María Cajamarca Ballesteros, por las presuntas irregularidades en la ejecución del Convenio Interadministrativo 305 de 2007, porque no hicieron a cabalidad los trabajos contratados en la vereda la Loma del municipio de Pandi, sin embargo, la autoridad disciplinaria determinó que « el objeto del convenio que era el mejoramiento de vías solo comprendía la conformación de la calzada y afirmado, resulta lógico que se haya aplazado la intervención de esta vía, ya que para su mejoramiento se requerían trabajos y arreglos distintos a los que pretendía el convenio […] y como quiera que la decisión de no intervenir el tramo Rio Negro – La Loma no fue una decisión caprichosa del Alcalde ni obedeció a su interés de apropiarse los recursos en forma indebida». 2.3.6.
Fallo Disciplinario de Primera Instancia21, la Procuraduría Provincial de Fusagasugá, el 8 de febrero de 2011, declaró no probado y desvirtuado el cargo único indilgado al señor Jair Antonio Vargas Camargo, en condición de alcalde municipal de Pandi para el año 2007, como responsable de quebrantar la Ley, en consecuencia, le impone la sanción de destitución del cargo e inhabilidad general por el término de diez (10) años, lo anterior por considerar: «Con todo quedo demostrado que en forma injustificada, se celebraron dos contratos con el objeto de adquirir suministros para la maquinaria pesada del municipio, con desconocimiento de los principios de transparencia y selección objetiva en razón a que los dos tienden a ejecutar el mismo convenio, fueron celebrados en el mismo ciclo de tiempo, con el mismo contratista, el mismo día y con base en la misma imputación presupuestal, razón por la cual el proceso de selección del contratista no podía llevarse a cabo a través del procedimiento de mínima cuantía. La conducta omisiva probada, atentó contra el normal, ordenado y legal desenvolvimiento de las funciones de la entidad territorial, en cuanto a la eficacia, eficiencia y legalidad que debe acompañar el ejercicio de las facultades de contratación en orden de satisfacer los procesos de selección de contratistas que exige la ley allí se realicen.
Si el operador administrativo se aparta de los prescrito en la regla general, acudiendo a la excepción, sin que se estructure ninguna de esas modalidades, incurre en lo que, de antaño, se denomina fraccionamiento del contrato y, recientemente división artificial del objeto contractual, erosionando los preceptos citados y descritos ampliamente en los cargos, lo que equivale a decir también, como lo es el principio de transparencia. 21 Folios 15 a 74 del cuaderno principal expediente físico.
Número Interno: 6457-2018 Demandante: Jair Antonio Vargas Camargo Demandado: Nación – Procuraduría General de la Nación. Es de recordar al investigado que siendo el proceso licitatorio o de selección por convocatoria las reglas generales establecidas en el actual Estatuto de Contratación, si un funcionario procede a celebrar varios contratos con la intención de satisfacer la misma necesidad, en un mismo periodo y por valores que sumandos (sic) harían imperativa una convocatoria pública por razón de su cuantía o naturaleza, se estaría infringiendo los principios de transparencia, previstos en los numerales 1 y 8 del artículo 24; de economía, previsto en el numeral 3 del artículo 25; responsabilidad, previsto en los numerales 1, 2 y 4 del artículo 26; y selección objetiva, contemplado en el artículo 29, todos ellos de la Ley 80 de 1993. » […] VII.
CALIFICACIÓN DE LA FALTA Y ANÁLISIS DE CULPABILIDAD […] El artículo 43 de la Ley 734 de 2002 establece que para determinar la levedad o gravedad de una falta se consultarán los criterios que se insertan en dicho precepto normativo, para lo cual se destaca que las faltas gravísimas son de expresa consagración legal, y estamos en este caso frente a una falta gravísima según el concepto de violación que ampliamente se desarrollo en el pliego de cargos, por lo que es pertinente recordar que como el cargo se refiere a la división artificial de contratos, o sea la figura del fraccionamiento, y por ende al desconocimiento de los principios que rigen la contratación estatal y principalmente el deber de selección objetiva, de conformidad con los artículos 42, 43 y 50 inciso 2 de la Ley 734 de 2002, se confirma que la califica como GRAVÍSIMA, por cuanto la misma ley la establece que incurre en falta gravísima quien interviene en la etapa precontractual y contractual con desconocimiento de los principios de la contratación como se ha venido demostrado desde el pliego de cargos- artículo 48.31 de la Ley 734 de 2002. […] VIII.
CRITERIOS TENIDOS EN CUENTA PARA LA GRADUCIACIÓN Y DOSIFICACIÓN DE LA SANCIÓN […] A su vez el artículo 47 de la ley disciplinaria dispone los criterios para graduar las sanciones, de lo cual encontramos que el aquí investigado, pero no tiene la sanción disciplinaria que el aquí pero no tiene sanción disciplinaria vigente dentro de los cinco años anteriores, por lo que se hace merecedor a la sanción de DESTITUCIÓN con INHABILIDAD GENERAL DE DIEZ AÑOS, partiendo del artículo 45 de la Ley 734 de 2002, según el cual esta clase de sanciones va de 10 a 20 años, por lo tanto no se incrementa el mínimo en otro tanto, porque si bien el investigado era directivo no se dan las demás circunstancias de agravación que trae la norma […] 2.3.7.
El 31 de mayo de 2012, la Procuraduría Regional de Cundinamarca,22 confirmó en su integridad la decisión tomada mediante fallo de primera instancia de fecha 18 de octubre de 2011 proferido por la Procuraduría Provincial de Fusagasugá. 2.4. Caso concreto. 22 Folios 75 a 91 del cuaderno principal expediente físico. Número Interno: 6457-2018 Demandante: Jair Antonio Vargas Camargo Demandado: Nación – Procuraduría General de la Nación. El señor Jair Antonio Vargas, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho pretende la nulidad de los fallos disciplinarios proferidos por la Procuraduría General de la Nación, mediante los cuales le impuso la sanción de destitución e inhabilidad general por el término de diez (10) años, al hallarlo responsable de la falta disciplinaria gravísima establecida en el parágrafo del artículo 44 de la ley 734 de 2002.
En la actuación administrativa de la Procuraduría, evidenció en la calificación de la falta y el análisis de culpabilidad por desatender el actor la gestión contractual con la celebración de dos contratos en la misma fecha y los bienes adquiridos que exigía adelantar un proceso de selección mediante convocatoria pública, conducta calificada a título de culpa gravísima.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A”, accedió a las pretensiones de la demanda, al considerar que los actos acusados por cuanto vulneran los derechos a participar en la conformación, ejercicio y control político y puntualmente a elegir y ser elegido conforme lo establece el artículo 40 de la Constitución, realizando el estudio de la Convención Interamericana de Derechos Humanos, artículo 23.2, el caso Leopoldo López contra Venezuela y la jurisprudencia de esta Corporación sobre el caso Petro Urrego.
La entidad demandada, en el recurso de apelación, discute que el fallo de primera instancia, desconoce la supremacía de la Constitución, la competencia dada a la Procuraduría General de la Nación para investigar y sancionar a los funcionarios de elección popular, función que no vulnera el artículo 23 de la Convención Interamericana de Derechos Humanos, señalando que en el caso Petro Urrego el Consejo de Estado, reafirmo que el órgano de control disciplinario conserva la facultad para destituir e inhabilitar a los funcionarios de elección popular y por lo tanto, los actos administrativos demandados gozan de plena facultad constitucional y legal para sancionar.
¿Existe falta de competencia de la Procuraduría General de la Nación para sancionar a los servidores de elección popular? Asegura que la Procuraduría General de la Nación es competente para investigar y sancionar disciplinariamente a funcionarios públicos de elección popular, pero solo Número Interno: 6457-2018 Demandante: Jair Antonio Vargas Camargo Demandado: Nación – Procuraduría General de la Nación. en los actos de corrupción, que no se encuentran en los hechos investigados.
Además, a la luz del artículo 23 convencional, solo los jueces de la República resultan competentes para imponer las sanciones que impliquen la destitución y la inhabilidad general de derechos políticos cuando quiera que estas provengan de acciones u omisiones que, no obstante ser contrarias a derecho, no constituyan casos de corrupción. Respecto al argumento del recurso de alzada, se precisa que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 15 de noviembre de 2017, caso Gustavo Francisco Petro Urrego Vs. Procuraduría General de la Nación, se estableció que «bajo la interpretación preferente de los artículos 277.6 de la Constitución Política y 44.1 del CDU, que la Procuraduría General de la Nación no tenía competencia para afectar o limitar los derechos políticos de Gustavo Francisco Petro Urrego para elegir y ser elegido a la luz del ordenamiento jurídico interno, como tampoco frente al Derecho Convencional23».
Siguiendo esa misma línea de interpretación, esta Subsección en sentencia de 29 de junio de 202324, reiteró que el «control de convencionalidad entre el artículo 44.1 de la Ley 734 de 2002 y el artículo 23.2 de la Convención Americana, permite hallar una incompatibilidad y llegar a la conclusión sobre la falta de competencia de la PGN para imponer una sanción que restringiera los derechos políticos del actor», en ese mismo sentido, la Sección Segunda de esta Corporación resolvió diversos casos de destitución e inhabilidad de los servidores públicos de elección popular con la aplicación de la Convención Americana de Derechos Humanos. No obstante, esa línea pacífica cambio a partir de la sentencia de unificación SU- 381 de 2024 de fecha 11 de septiembre de ese mismo año por la Corte Constitucional25 «sobre la competencia constitucional y legal atribuida a la Procuraduría debía atender a las varias decisiones que en control concreto y abstracto, bajo la idea del precedente» y en la sentencia SU-382 de 2024, se especificó que aplicar el control de convencionalidad difuso desconoce las normas de la CADH que no tiene carácter 23 Consejo de Estado Sala Plena de lo Contencioso Administrativo Magistrado Ponente: César Palomino Cortés Bogotá, D. C., quince (15) de noviembre de dos mil diecisiete (2017) Radicado: 110010325000201400360 00 No. Interno: 1131-2014 Demandante: Gustavo Francisco Petro Urrego Demandado: Nación - Procuraduría General de la Nación Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Tema: Sanción de destitución a servidor elegido popularmente. 24 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso-Administrativo Sección Segunda, Subsección B Consejero Ponente: Juan Enrique Bedoya Escobar Bogotá, D. C., Veintinueve (29) De Junio De Dos Mil Veintitrés (2023) Referencia: Nulidad Y Restablecimiento Del Derecho Radicación: 11001-03-25-000-2013-00561-00 (1093-2013). 25 Sentencia SU-381/24 acción de tutela de la Procuraduría General de la Nación contra la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado.
Magistrada ponente Diana Fajardo Rivera. Número Interno: 6457-2018 Demandante: Jair Antonio Vargas Camargo Demandado: Nación – Procuraduría General de la Nación. superior a las de la Constitución Política26. Por lo que dejó sin efectos la sentencia de segunda instancia proferida por la Subsección B de esta Corporación en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 76001-23-33-000- 2017-00351-01 (5471-2019).
Con ese panorama la Sección Tercera Subsección “B” del Consejo de Estado27, conoció de la acción de tutela interpuesta por la Procuraduría General de la Nación, en contra de la decisión proferida por esta sección el 9 de mayo de 2024, la cual dejó sin efectos mediante sentencia de 24 de febrero de 2025, por cuanto para la época en que fueron proferidas las decisiones administrativas de carácter sancionatorio estaba consolidada la posición de la Corte Constitucional la competencia de la Procuraduría General de la Nación para sancionar, con destitución e inhabilidad, a servidores públicos de elección popular.
En esas consideraciones, la Sala reitera la tesis expuesta en el acápite de cuestión previa debe expresarse que las razones expresadas en el fallo no son de recibo porque se traducen en un incumplimiento de las obligaciones del CADH, lo cual puede acarrearle responsabilidad internacional al Estado Colombiano, sin embargo, se debe acatar dicha decisión y en ese sentido, el cargo formulado de falta de competencia de la Procuraduría General de la Nación para sancionar y destituir e inhabilitar a los servidores públicos de elección popular no tiene vocación de prosperidad conforme la orden proferida en sede de tutela.
¿La entidad demandada vulneró al señor Jair Antonio Vargas Camargo el derecho defensa y la congruencia entre los hechos investigados y sancionados? El demandante considera que la entidad demandada le vulneró el debido proceso y el derecho de derecho de defensa. 26 Sentencia Su- 382/24 «[…] por lo que no se pueden aplicar las primeras sin tener en cuenta las segundas.
Por el contrario, es necesario adelantar una interpretación sistemática y armónica. En esta labor, no se puede desconocer la interpretación autorizada por parte de la Corte Constitucional. En consecuencia, la violación de la Constitución se produce en este caso por no aplicar las normas superiores que otorgaban una competencia que había sido reconocida pacíficamente por esta Corporación. La configuración de este defecto trae por consecuencia la vulneración del derecho al debido proceso de la PGN, pues dicha garantía fundamental le imponía a la autoridad judicial accionada el deber de acatar, en todo momento del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que le correspondió conocer, los postulados del texto superior.» 27 Consejo de Estado Sala de Lo Contencioso Administrativo Sección Tercera Subsección B Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá DC, 24 de febrero de 2025 Radicación: 11001-03-15-000-2024-04153-00 (acumulado) 11001-03-15- 000-2024-03980-00 11001-03-15-000-2024-04285-00 11001-03-15-000-2024-05727-00 Accionante: Procuraduría General de la Nación Accionando: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsecciones A y B Referencia: Acción de tutela.
Sentencia de primera instancia Número Interno: 6457-2018 Demandante: Jair Antonio Vargas Camargo Demandado: Nación – Procuraduría General de la Nación. Respecto al debido proceso28 esta Corporación se ha referido que es una «de las garantías que instituye el ordenamiento jurídico a favor de quienes se ven llamados a hacer parte de una actuación judicial o administrativa29».
Por medio del cual todo sujeto disciplinable inmerso en un proceso disciplinario debe ser juzgado por funcionario competente, con la observancia formal y material de normas preexistentes, garantizando el principio de publicidad, el derecho de defensa y contradicción. El proceso disciplinario es de naturaleza administrativa y el papel preponderante de la garantía al debido proceso « [t]iene por objeto garantizar la correcta producción de los actos administrativos, y extiende su cobertura al ejercicio de la administración pública, en la realización de sus objetivos y fines estatales30 […]» esto con el fin evitar un abuso de autoridad dirigido en contra del sujeto disciplinable que defiende intereses contrapuesto al Estado durante la investigación por presunta infracción de deberes, principio y prohibiciones que afectan el servicio público.
En ese orden de ideas, el disciplinado cuenta con la garantía del derecho de defensa31 como parte esencial del debido proceso en materia disciplinaria durante todas las etapas de este procedimiento sancionatorio, tal y como lo ha señalado esta Corporación32, así: «…Ahora bien, respecto al derecho de defensa en materia disciplinaria, el artículo 17 de la ley 734 de 2002, consagra que «durante la actuación disciplinaria el investigado tiene derecho a la defensa material y a la designación de un abogado.
Si el procesado solicita la designación de un defensor así deberá procederse. Cuando se juzgue como persona ausente deberá ser representado a través de apoderado judicial, si no lo hiciere se designará uno de oficio, que podrá ser estudiante del consultorio jurídico de las universidades reconocidas legalmente». 28 Ley 734 de 2002, artículo 6 El sujeto disciplinable deberá ser investigado por funcionario competente y con observancia formal y material de las normas que determinen la ritualidad del proceso, en los términos de este código y de la ley que establezca la estructura y organización del Ministerio Público. 29 Consejo De Estado Sala De Lo Contencioso Administrativo Sección Segunda Subsección A Consejero ponente: William Hernández Gómez.
Bogotá, D.C., once (11) de junio de dos mil veinte (2020). Radicación número: 25000-23-42-000-2016- 03623-01(2838-19) 30 Sentencia C-341 de 2014 la Corte Constitucional. 31 Ley 734 de 2002.
ARTÍCULO 17. DERECHO A LA DEFENSA. Durante la actuación disciplinaria el investigado tiene derecho a la defensa material y a la designación de un abogado. Si el procesado solicita la designación de un defensor así deberá procederse. Cuando se juzgue como persona ausente deberá estar representado a través de apoderado judicial, si no lo hiciere se designará defensor de oficio, que podrá ser estudiante del Consultorio Jurídico de las universidades reconocidas legalmente. 32 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda Subsección A Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C, once (11) de julio de dos mil diecinueve (2019).
Radicación número: 11001- 03-25-000-2011-00619-00(2372-11) Número Interno: 6457-2018 Demandante: Jair Antonio Vargas Camargo Demandado: Nación – Procuraduría General de la Nación. En tal sentido, la doctrina ha manifestado que «es incuestionable que un principio esencial que debe observarse dentro del proceso disciplinario tiene que ver con el derecho de defensa.
Este derecho es muy amplio, comprende una serie de principios y garantías y debe entenderse siempre como una prerrogativa para el funcionario investigado de que será enterado oportunamente de la actuación que se sigue en su contra, para que pueda rebatir los hechos irregulares que se le endilgan, pedir y aportar las pruebas que quiere hacer valer en su salvaguardia e intervenir en todas las actuaciones que surtan, para oponerse a los que se le atribuye.
Este derecho ya acompañado de la posibilidad que tiene de estar asistido por un abogado, de que se le notifiquen todas las decisiones que se tomen y de interponer los recursos que operen contra las medidas que profiera el funcionario instructor. Conlleva además el derecho que tiene a examinar el expediente, a conocer oportunamente las pruebas que van a hacerse obrar en su contra y a controvertir las que se alleguen al proceso» Así las cosas, es indispensable examinar si dentro del proceso disciplinario que se adelantó en contra el señor Jair Antonio Vargas Camargo, si le fue vulnerado el debido proceso y el derecho de defensa y fue sancionado por otros hechos diferentes a los investigados.
Establece la Sala, que la investigación disciplinaria se inició por una queja presentada por la señora Nelly María Cajamarca Ballesteros, por las presuntas irregularidades en el convenio interadministrativo celebrado entre la alcaldía de Pandi e INVIAS para el arreglo de la vía de la vereda la Loma33 que «[s]egún el comentario de la comunidad es que estaban destinados inicialmente Cuarenta Millones de Pesos ($40.000.000) y […] no se vio reflejada ya que al parecer solo fueron distribuidos diez (10) viajes de recebo por toda la vía y no más».
Posteriormente, la quejosa solicita la remisión de la investigación a la Procuraduría Provincial de Fusagasugá34. «Teniendo en cuenta que al parecer el responsable de la ejecución y supervisión de estas obras es el Alcalde Municipal». Mediante auto del 16 de junio de 2008, el Personero municipal de Pandi remitió la indagación preliminar a la Procuraduría Provincial de Fusagasugá35, quien inició la investigación en contra del señor Jair Antonio Vargas Camargo y ordenó la práctica de pruebas de visita a la alcaldía municipal de Pandi y en el curso de esa diligencia se obtuvieran las siguientes pruebas documentales: ✓ «Certificación de los topes o sumas vigentes de acuerdo al presupuesto del año 2007, para determinar el proceso de selección de los contratistas (licitación, contratación directa, mínima cuantía, el 1% de la menor cuantía […] ✓ Copia de orden de iniciación o acta de inicio del convenio interadministrativo No. 305 de 2007, suscrito entre el INVIAS y el Municipio de Pandi. 33 Folio 1 cuaderno anexo No. 1 del expediente físico. 34 Folio 2 cuaderno anexo No. 1 del expediente físico. 35 Folio 3 cuaderno anexo No. 1 del expediente físico.
Número Interno: 6457-2018 Demandante: Jair Antonio Vargas Camargo Demandado: Nación – Procuraduría General de la Nación. ✓ Copia de las actas de interventoría del convenio 305 de 2007. […] ✓ Copia de la orden de trabajo 040 A o 040 de 2007 a nombre de SAUL ORLANDO GALEANO ACOSTA, por valor de $ 3.230.00, así como las copias de todos los documentos que den cuenta de la fase precontractual para la selección del contratista de tal orden, así como la certificación de cumplimiento de la misma suscrita por el interventor o supervisor. ✓ Con relación a la orden de prestación de servicios No. 097 A del 10 de septiembre de 2007 suscrita con ALBA ROCIO AREVALO, por valor de $ 1.000.000, allegar copia de la certificación de cumplimiento suscrita por el interventor o supervisor y del acta de liquidación de la misma. ✓ Con relación a la orden de suministro No. 102- 2007 del 09 de octubre de 2007 suscrita con G & R TRACTOR DIESEL E.U/ GLORIA ROCIO ZAMBRANO ROJAS, por valor de $ 5.277.200, allegar copia de la certificación de cumplimiento suscrita por el interventor o supervisor, acta de liquidación y comprobante de egreso de la misma. ✓ Con relación a la orden de suministro No. 103-2007 del 09 de septiembre de 2007 suscrita con G & R TRACTOR DIESEL E.U/ GLORIA ROCIO ZAMBRANO ROJAS, por valor de $ 3.480.000, allegar copia de la certificación de cumplimiento suscrita por el interventor o supervisor, acta de liquidación y comprobante de egreso de la misma. ✓ Con relación a la orden de suministro No. 104 del 09 de octubre de 2007, suscrita con MORENO IDELFRAN, por valor de $ 5.400.000, allegar copias de la certificación de cumplimiento suscrita por el supervisor, acta de liquidación y comprobante de egreso de la misma. ✓ Con relación a la orden se suministro No. 114-2016, sin fecha suscrita G & R TRACTOR DIESEL E.U/ GLORIA ROCIO ZAMBRANO ROJAS, por valor de $ 5.332.520, allegar copia de la certificación de cumplimiento suscrita por el interventor o supervisor, acta de liquidación y comprobante de egreso de la misma. […] ✓ TERCERO: Solicitar apoyo técnico a la Dirección Nacional de Investigaciones Especiales de la Procuraduría General de la Nación, para que se asigne un experto que verifique la calidad y cantidades de obra ejecutadas en el marco del convenio interadministrativo No. 305 de 2007 suscrito entre INVIAS y el Municipio de Pandi, y emita concepto según cuestionario que se remitirá en su oportunidad una vez reunidas las piezas procesales respectivas». […] El ingeniero Civil Miguel Ángel Soto, en condición de comisionario de la Procuraduría emitió informe de apoyo y asesoría técnica, en el cual señaló sobre los puntos requeridos por el operador disciplinario: «6.5.
Si las sumas canceladas correspondieron a las obras ejecutadas. Respuesta. La respuesta a esta pregunta, se puede equiparar con la respuesta a la pregunta del numeral 6.3.; ya que las actas parciales y acta de entrega y recibo definitivo de obra, registran las sumas canceladas. Número Interno: 6457-2018 Demandante: Jair Antonio Vargas Camargo Demandado: Nación – Procuraduría General de la Nación. Cabe destacar que, en este caso la Alcaldía Municipal no contrato a una persona natural o jurídico para la ejecución de los mejoramientos; y lo que hizo fue desglosar, desmenuzar los componentes de la obra y subcontratar 24 obligaciones contractuales, en menores valores, así: En este caso, por parte de la Alcaldía Municipal de Pandi, falta por legalizar la suma de $ 11.540.280, para completar los $ 185.000.000, que corresponden al convenio principal más adicional.
Es evidente que se fraccionó completamente el desarrollo de este proyecto, en las siete (7) actividades descritas en el cuadro, sobre las cuales se suscribieron en veinticuatro (24) subcontratos». El actor interpuso nulidad de la notificación del traslado del informe técnico rendido por violación al debido proceso y la entidad demandada mediante auto de 14 de julio de 2009, decidió: «No declarar la NULIDAD solicitada por el señor JAIR ANTONIO VARGAS […]» La Procuraduría Provincial de Fusagasugá, primero ordenó la terminación y archivo definitivo por los hechos distinguidos en el numeral primero por duda razonable y el segundo, por cuanto no existió una decisión caprichosa en la decisión de no intervenir el tramo Río Negro- la Loma y, finalmente, formuló pliego de cargos en Número Interno: 6457-2018 Demandante: Jair Antonio Vargas Camargo Demandado: Nación – Procuraduría General de la Nación. contra del «señor JAIR ANTONIO VARGAS CAMARGO identificado con la cédula de ciudadanía No. 79.712.416, en condición de Alcalde Municipal de Pandi para el 2007, como presunto autor responsable de quebrantar la Ley 734 de 2002, hecho constitutivo de falta disciplinaria al tenor del artículo 23 ibidem, por las razones y los cargos puntualizados en la motivación de este pronunciamiento».
El operador disciplinario para fundamentar esta decisión, del archivo a favor del actor en los numerales uno y dos, consideró: «NUMERAL UNO. Como los hechos tiene que ver con la ejecución de un convenio como primera medida se revisaran las condiciones y características de este (…) En cuanto a que SI LAS SUMAS CANCELADAS CORRESPONDEN A LAS OBRAS EJECUTADAS, informa el técnico que el municipio hizo 24 contratos para ejecutar el convenio por lo que hubo fraccionamiento, pero sobre en esta actuación solo se demostró que se suscribieron 22 contratos.
En este informe técnico de la oficina de investigaciones especiales en el cuadro anexo 02 se evidencian imprecisiones ya que el cuadro titula Alcaldía Municipal de Milan-Caquetá y de hecho relaciona los contratos suscritos por tal Municipio, y no por la Alcaldía de Pandi, lo cual resta credibilidad al informe en este punto. Entre tanto adviértase otra imprecisión en el informe técnico, en la medida que en el cuadro del informe técnico que obra a folio 1542 se habla de dos contratos para el suministro de vallas y dos contratos para laboratorios, pero las pruebas solo arrojaron uno por cada concepto.
Al contestar la pregunta SI SE CUMPLIO EL OBJETO DEL CONVENIO, dice en el informe que en términos generales se cumplió, pero no se puede certificar si la cantidad de recebo aplicado corresponde con lo pagado en el acta final y que hubo actas de modificación de obra, pero que en todo caso si hubo mejoramiento de las vías con la ejecución del convenio no. 305 de 2007 por parte del municipio, aunque factores externos han provocado deterioro.
Se colige de lo anterior que, no se tiene certeza que no se haya suministrado y extendido todo el material comprado, por lo que la duda debe resolverse a favor del investigado. (…) Siendo así, estos hechos están llamados a archivarse por falta de mérito, pues no basta como tal infracción a un deber, ni a cualquier deber, sino que se requiere, para no convertir la ley disciplinaria en instrumento ciego de obediencia, que ello lo sea en términos sustanciales.
Dicho contenido sustancial remite precisamente a la inobservancia del deber funcional que por si misma altera el correcto funcionamiento del Estado y la consecución de sus fines, esto es, que de manera sustancial ataque por puesta en peligro o lesión el deber funcional cuestionado, pero si bien formalmente pudo haber fallas según lo expreso en líneas anteriores, estas se muestran disciplinariamente irrelevantes.
(…) El análisis procedente lleva al Despacho a decretar el archivo de los hechos expuestos en este numeral a favor del encartado toda vez que la prueba existente es suficiente para decidir el asunto en litis y, especialmente, con fundamento en los artículos 73,156 y 164 de la Ley 734 de 2002. NUMERAL DOS. Ahora, volviendo sobre los hechos objeto de queja (FI. 3 c.o.), resulta que la señora NELLY MARIA CAJAMARCA BALLESTEROS, en su escrito inicial y en ampliación de queja (Fl. 127 c.o.), como Coordinadora del Comité de Obra de la Junta de Número Interno: 6457-2018 Demandante: Jair Antonio Vargas Camargo Demandado: Nación – Procuraduría General de la Nación. Acción Comunal de la Vereda La Loma del Municipio de Pandi, acusa la existencia de presunta irregularidades en la ejecución del Convenio Interadministrativo No. 0305 de 2007 suscito entre INVIAS y la Alcaldía de Pandi, ya que los trabajos contratados para la Vereda La Loma no se hicieron a cabalidad ni se ejecutaron en su totalidad los recursos destinados a tal localidad por valor de $40.000.000, siendo así se procede a revisar el acta de priorización (ANEXO 01 folios 1 y ss) en la cual se observa que estaba previsto intervenir el tramo Il Rio negro - la Loma en longitud de 3 km por $45.143.490, entonces se procede a revisar el acta de entrega y recibo definitivo de obra suscrita el 28 de diciembre de 2007 (FI. 819-824 co), pero en esta se dejo constancia que se recibieron las obras, salvo el tramo Il en el que no se invirtieron recursos y en efecto el acta de liquidación del 17 de junio de 2008 (FI. 826 co) no se modifica esta información, quedando pues constancia que este tramo no fue intervenido.
(…) Entonces si el objeto del convenio que era el mejoramiento de vías solo comprendía la conformación de la calzada y afirmado, resulta lógico que se haya aplazado la intervención de esta vía, ya que para su mejoramiento se requerían trabajos y arreglos distintos a los que pretendía el convenio y no puede colegirse fácilmente que ello se dio por falta de planeación, ya que según las declaraciones recibidas fueron las condiciones del ambiente las que ocasionaron un derrumbe que perjudico la conformación de la vía, causas estas naturales, imprevisibles e irresistibles que no se pueden imputar al investigado; por lo demás, obra en su favor que no se haya desistido solamente de intervenir esta vía, sino que en su lugar se hava decidido meiorar otra y ampliar las obras en las demás, lo cual redunda en beneficio para la comunidad.
(…) Ante tales consideraciones y como quiera que la decisión de no intervenir el tramo Rio Negro - La Loma no fue una decisión caprichosa del Alcalde ni obedeció a su interés de apropiarse los recursos en forma indebida, habrá de ordenarse el archivo de este item con fundamento en los artículos 73, 156 y 164 de la ley 734 de 2002». Por otra parte, la entidad disciplinaria determinó la existencia de la falta disciplinaria por fraccionamiento de contratos y por este motivo profirió pliego de cargos en contra del demandante: «NUMERAL TRES: En cuanto a los contratos para la reparación de maquinaria se suscribió una orden de servicio (OPS No. 161 del 04 de diciembre de 2007 suscrita con GUSTAVO MORALES MARIN, para la reparación de la motoniveladora del Municipio por medio de la soldadura, en cumplimiento al convenio No. 305 2 Etapa). la cual se distingue de los tres contratos de suministro (OS No. 102 - 2007 del 09 de octubre de 2007 suscrita con G & R TRACTOR DIESEL E.U/ GLORIA ROCIO ZAMBRANO ROJAS, que tiene por objeto el suministro de repuestos para la maquinaria pesada del Municipio / OS No. 103 - 2007 del 09 de octubre de 2007 suscrita con G & R TRACTOR DIESEL E.U/ GLORIA ROCIO ZAMBRANO ROJAS, que tiene por objeto el suministro de repuestos para la maquinaria/ OS No. 114 2007, según soportes suscrita con G & R TRACTOR DIESEL E.U/ GLORIA ROCIO ZAMBRANO ROJAS, suministro de repuestos para la maquinaria pesada del Municipio).
En cuanto a la OS No. 114 - 2006, sin fecha suscrita con G & R TRACTOR DIESEL E.U/ GLORIA ROCIO ZAMBRANO ROJAS, que tiene por objeto el suministro de repuestos para la maquinaria pesada del Municipio de Pandi, por valor de $5.332.520, plazo de ejecución tres días (FI. 446-447 c.o.), vemos que a folio 454 obra acta de inicio respectiva fechada 19 de noviembre de 2007, a folio 438 obra la certificación de cumplimiento, a folio Número Interno: 6457-2018 Demandante: Jair Antonio Vargas Camargo Demandado: Nación – Procuraduría General de la Nación. 453 obra la factura de venta respectiva con fecha 21 de noviembre de 2007 la cual fue objeto de pago mediante orden y comprobante de pago del 4 de diciembre de 2007 (Fl. 441-442 co).
Siendo así, se concluye que la orden fue suscrita no en el 2006, sino aproximadamente el 19 de noviembre de 2007, por lo tanto no coincide en el tiempo con las órdenes del 9 de octubre de 2007, órdenes estas que tenían un plazo de ejecución de 20 días, es decir no coincidieron en el tiempo y además, según los estudios previos de esta contratación (Fl. 464-466 co), la misma obedecía a necesidades sobrevinientes por desgaste o fricción de la maquinaria.
En lo que si no encuentra justificación este despacho es en la celebración por parte del Aquí investigado en calidad de Alcalde de la Orden de suministro No. 102 - 2007 del 09 de octubre de 2007 suscrita con G & R TRACTOR DIESEL E.U/ GLORIA ROCIO ZAMBRANO ROJAS, que tiene por objeto el suministro de repuestos para la maquinaria pesada del Municipio de Pandi, por valor de $5.277.200, plazo de ejecución 20 días, CDP del 3 de septiembre de 2007 (Fl. 95-96 c.o.), y la Orden de suministro No. 103 - 2007 del 09 de octubre de 2007 suscrita también con G & R TRACTOR DIESEL E.U/ GLORIA ROCIO ZAMBRANO ROJAS, que tiene por objeto el suministro de repuestos para la maquinaria pesada del Municipio de Pandi, por valor de $3.480.000, plazo de ejecución 20 días, CDP del 03 de septiembre de 2007 (FI. 416-418 c.o.).
De estas dos órdenes de suministro este despacho resalta que se suscribieron con la misma persona, con el mismo objeto, para el desarrollo del mismo convenio, afectaron el mismo rubro y CDP, y comportaban el mismo plazo, por lo que puede haber división artificial de contrato, que amerita la formulación de cargos. Aunque en declaración rendida por MILTON ALBERTO VEGA (FI.c1012-1015, 1087-1089 co) y que existen dos contratos con el mismo objeto con IDELFRAN MORENO porque se acordó ello con INVIAS para dar inicio al proceso mientras se adelantaba el proceso de selección, tal exculpación no es de recibo ya que en el instructivo o cartilla impartida por INVIAS titulada PLAN DE INVERSION RURALc210 CONTRATACION Y DUDAS COMUNES (FI. 971-co), se plasmó que si bien la contratación sería por tres módulos, esta debía cumplir con ley de garantías y ley 80.
En mérito de todo lo expuesto en este acápite de consideraciones surge mérito para formular reproche al Alcalde Municipal de Pandi Cundinamarca para el 2007, señor JAIR ANTONIO VARGAS CAMARGO, pues al ejercer tal dignidad era este el responsable de la actuación contractual del Municipio, tanto en su parte preparatoria como de suscripción, ya que como representante legal era quien contrataba en representación del municipio y como tal debía allanarse al principio de legalidad y velar por los intereses de la entidad bajo su administración, garantizando que la contratación se hiciera de acuerdo a los parámetros legales y reglamentarios vigentes».
El disciplinado fue debidamente notificado del auto que formuló pliego de cargos en su contra y mediante apoderado ejerció su derecho de defensa y solicito el decreto de pruebas. Con fallo de primera instancia la Procuraduría Provincial de Fusagasugá, el 8 de febrero de 2011, declaró no probado y desvirtuado el cargo único indilgado al señor Jair Antonio Vargas Camargo, en condición de alcalde municipal de Pandi para el año 2007, como responsable de quebrantar la Ley, en consecuencia, le impuso la Número Interno: 6457-2018 Demandante: Jair Antonio Vargas Camargo Demandado: Nación – Procuraduría General de la Nación. sanción de destitución del cargo e inhabilidad general por el término de diez (10) años.
Contra esa decisión el actor presentó recurso de apelación, en el cual invocó que el fallo disciplinario no cumplió los requisitos del artículo 142 de la Ley 734 de 2002 y la autoridad disciplinaria se limitó a establecer una posible división artificial de las ordenes de suministro sin advertir que eran dos objetos diferentes. La Procuraduría Regional de Cundinamarca en fallo de segunda instancia de 31 de mayo de 2012, confirmó la sanción de destitución e inhabilidad en contra del señor Jair Antonio Vargas Camargo.
De lo expuesto, determina la Sala que el ente disciplinario garantizó el debido proceso36 al demandante al notificarle todas las decisiones proferidas en la actuación sancionatoria, con ello, garantizó el principio de publicidad, el derecho de contradicción37 y defensa, el cual se materializó con las solicitudes presentadas en su momento por el investigado, con la formulación de la nulidad procesal presentada en contra de la notificación del traslado de la prueba de informe, la interposición de recursos, alegaciones finales en el procedimiento disciplinario, sin que se advierta nulidad alguna de violación del derecho al debido proceso y el derecho de defensa.
Por otra parte, considera el actor que fue sancionado por otros hechos diferentes a los investigados. Sin embargo, vale aclarar por la Sala que, los hechos que originaron la investigación iniciaron por la queja presentada por la señora Nelly María Cajamarca Ballesteros, por las presuntas irregularidades en la ejecución del Convenio 035 de 2007, desde el auto de apertura de indagación preliminar de 11 de noviembre de 2008, la autoridad disciplinaria advirtió inconsistencias por un aparente incumplimiento de normas contractuales.
En ese orden de ideas, la Sala no encuentra falencia alguna en la investigación por el estudio integral que realizó la entidad demandada en a la carpeta administrativa del convenio interadministrativo 0305 de 2007, por cuanto, la Procuraduría es la 36 Ley 734 de 2002. Artículo 6o. Debido Proceso. El sujeto disciplinable deberá ser investigado por funcionario competente y con observancia formal y material de las normas que determinen la ritualidad del proceso, en los términos de este código y de la ley que establezca la estructura y organización del Ministerio Público. 37 Ley 734 de 2002.
Artículo 94. Principios que rigen la actuación procesal. La actuación disciplinaria se desarrollará conforme a los principios rectores consagrados en la presente ley y en el artículo 3o. del Código Contencioso Administrativo. Así mismo, se observarán los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad, publicidad y contradicción. Número Interno: 6457-2018 Demandante: Jair Antonio Vargas Camargo Demandado: Nación – Procuraduría General de la Nación. titular del poder disciplinario e incluso la Ley la autoriza iniciar la investigación a petición de parte o de oficio.
Así las cosas, al establecer que los hechos por los cuales fue sancionado el actor si tienen que ver con la investigación que adelantó la entidad demandada con el Convenio Interadministrativo y los bienes y servicios que se adquirieron para su ejecución. Además, del pliego de cargos no se advierte que la entidad haya vulnerado el principio de congruencia, como se puede establecer a continuación: Pliego de cargos Fallo de primera instancia Fallo de segunda instancia Hechos.
No encuentra justificación este despacho es en la celebración por parte del Aquí investigado en calidad de Alcalde de la Orden de suministro No. 102 - 2007 del 09 de octubre de 2007 suscrita con G & R TRACTOR DIESEL E.U/ GLORIA ROCIO ZAMBRANO ROJAS, que tiene por objeto el suministro de repuestos para la maquinaria pesada del Municipio de Pandi, por valor de $5.277.200, plazo de ejecución 20 días, CDP del 3 de septiembre de 2007 (Fl. 95- 96 c.o.), y la Orden de suministro No. 103 - 2007 del 09 de octubre de 2007 suscrita también con G & R TRACTOR DIESEL E.U/ GLORIA ROCIO ZAMBRANO ROJAS, que tiene por objeto el suministro de repuestos para la maquinaria pesada del Municipio de Pandi, por valor de $3.480.000, plazo de ejecución 20 días, CDP del 03 de septiembre de 2007 (FI. 416-418 c.o.).
Hechos. Al detenerse el operador disciplinario en la revisión de estos contratos, encontró que al parecer se presentaron irregularidades en la contratación de estos suministros, pues el aquí investigado en calidad de alcalde suscribe la orden de suministro No. 102-2007 del 09 de octubre de 2007 con G & R TRACTOR DIESEL E.U/ GLORIA ROCIO ZAMBRANO ROJAS, que tiene por objeto el suministro de repuestos para maquinaria pesada del Municipio de Pandi, por valor de 5.277.200, plazo de ejecución 20 días, CDP del 3 de septiembre de 2007 (Fl. 95- 96 c.o.) y el mismo día suscribe la Orden de suministro No. 103-2007, con la misma contratista, es decir, con G & R TRACTOR DIESEL E.U/ GLORIA ROCIO ZAMBRANO ROJAS, que tiene por objeto el suministro de repuestos para la maquinaria pesada del Municipio de Pandi, por valor de $ 3.480.000, plazo de ejecución 20 dias, CDP del 03 de septiembre de 2007 (Fl. 416-418 co) Hechos.
En el caso bajo estudio se advierte que el Municipio de Pandi, representado por su alcalde, JAIR ANTONIO VARGAS CAMARGO, suscribió el 09 de Octubre de 2007 la Orden de suministro N° 102 de 2007 con el contratista G&R Tactor Diesel E.U/ Gloria Zambrano Rojas por valor de Cinco Millones Doscientos Setenta y Siete Mil Doscientos pesos ($5.277.200.oo) con un plazo de ejecución de 20 días, bajo el siguiente objeto: “Suministro de repuestos para la maquinaria pesada del municipio de Pandi, que se describe a continuación…” y, posteriormente en la misma fecha suscribió la Orden N° 103 de 2007, con el mismo contratista G&R Tactor Diesel E.U/ Gloria Zambrano Rojas por valor de Tres Millones Cuatrocientos Ochenta Mil pesos ($3.480.000.oo) también con un plazo de ejecución de 20 días y bajo el mismo objeto: “Suministro de repuestos para la maquinaria pesada del municipio de Pandi” (Folios 81-82 y 416 - 418) Determinación de la falta.
Por expresa determinación del artículo 43 de la Ley 734 de Falta imputada. Se confirma que la falta califica como GRAVÍSIMA, por cuanto Falta imputada. Por expresa determinación del artículo 43 de la Ley 734 de Número Interno: 6457-2018 Demandante: Jair Antonio Vargas Camargo Demandado: Nación – Procuraduría General de la Nación. 2002, en consonancia con el artículo 48 numeral 31 de la misma ley, se clasifica de manera provisional la falta imputada como GRAVÍSIMA. la misma ley establece que incurre en falta gravísima quien interviene en la etapa precontractual y contractual con desconocimiento de los principios de contratación estatal, como se ha venido demostrando desde el pliego de cargos – artículo 48.31 de la Ley 734 de 2002. 2002, en consonancia con el artículo 48 numeral 31 de la misma ley, se califica de manera provisional la falta imputada como GRAVÍSIMA.
Culpabilidad Culpa Gravísima Culpabilidad Culpa Gravísima Culpabilidad Culpa Gravísima Teniendo en cuenta lo anterior, el pliego de cargos y los fallos disciplinarios son congruentes con la delimitación de los hechos, la falta gravísima contenida en el artículo 48 numeral 31 y la culpabilidad, como consecuencia de la adquisición de dos órdenes de servicio en la ejecución del convenio 0305 de 2017, realizadas bajo la modalidad de mínima cuantía en el cual evadió los procesos de selección establecidos en la Ley 80 de 1993, teniendo en cuenta la cuantía que superó el tope máximo autorizado para seleccionar el contratista, por lo cual el objeto del contrato que no admitía fraccionamiento para la adquisición de los repuestos de la maquinaria pesada requeridos por el municipio de Pandi.
En consideración a lo anteriormente expuesto, la Sala precisa que los cargos alegados por el actor con referencia a que fue sancionado por hechos no investigados, no tienen vocación de prosperidad. Finalmente, la Sala advierte del estudio integral de los actos demandados, que las decisiones cumplieron con el estudio de tipicidad de la conducta38, conforme al numeral 31 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, que establece la falta gravísima « Participar en la etapa precontractual o en la actividad contractual, en detrimento del patrimonio público, o con desconocimiento de los principios que regulan la contratación estatal y la función administrativa contemplados en la Constitución y en la ley» al establecer que se superó los topes para desarrollar la contratación por órdenes de prestación de servicios y por el cual debía realizar una convocatoria mediante el proceso de selección. 38 «[…] en el ámbito disciplinario la tipicidad se caracteriza porque las conductas constitutivas de falta disciplinaria están consignadas en tipos abiertos y en blanco.
Es así como, las normas disciplinarias se complementan a partir de otras disposiciones que contienen prohibiciones, mandatos y deberes, al cual debe remitirse el operador disciplinario para imponer las sanciones correspondientes». Consejo de Estado Sala de lo Contencioso-Administrativo Sección Segunda Subsección B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá D.C., veintinueve (29) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 11001-03-25-000-2013-00065-00 (0146-2013) Número Interno: 6457-2018 Demandante: Jair Antonio Vargas Camargo Demandado: Nación – Procuraduría General de la Nación. Respecto a la ilicitud sustancial39 la investigación identificó la afectación del deber funcional y de los principios de la contratación estatal de transparencia, el deber de selección objetiva y la culpabilidad40 a título de falta gravísima por la desatención de las normas de la contratación estatal.
Además, los operadores disciplinarios realizaron un análisis integral de todos los medios de prueba aportados al proceso conforme a las reglas de la sana critica, sin que se pueda advertir vulneración alguna del debido proceso y falta de valoración probatoria integral. Estas razones son suficientes para revocar el fallo apelado. 2.5.
Condena en costas. De la interpretación del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, esta Sala ha sido del criterio que la norma transcrita deja a disposición del juez valorar la procedencia o no de la condena en costas, ya que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida, tener certeza de su causación y que la conducta desplegada adolece de temeridad y mala fe, no basta el simple hecho de las resultas del proceso.
En el caso concreto, si bien es cierto que la parte demandante fue vencida en el proceso, no lo es menos que, revisado su proceder a lo largo de la actuación, no se evidencia temeridad o mala fe, sino simplemente la defensa propia de sus intereses, de modo que no se condenará en costas en ambas instancias. III. DECISIÓN En atención a lo anterior, la Sala procederá a revocar la sentencia del 8 de febrero de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A”, por medio del cual accedió a las pretensiones de la demanda promovida por el señor Jair Antonio Vargas Camargo y en su lugar se negarán las pretensiones de la demandada, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de este proveído. 39 ARTÍCULO 5o.
ILICITUD SUSTANCIAL. La falta será antijurídica cuando afecte el deber funcional sin justificación alguna. 40 «[…] es el conjunto de condiciones necesarias que permiten justificar la imposición de una sanción disciplinaria, aspecto derivado del concepto de la dignidad humana y por lo que se entiende que el sujeto disciplinable pudo actuar libremente y con el cual el Estado tiene legitimidad para imponerle un correctivo disciplinario, reprochándole al infractor el no cumplimiento de sus deberes».
Jhon Harvey Pinzón Navarrete. La culpabilidad en el Derecho Disciplinario. Instituto de Estudios del Ministerio Público. Pág. 229. Número Interno: 6457-2018 Demandante: Jair Antonio Vargas Camargo Demandado: Nación – Procuraduría General de la Nación. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 8 de febrero de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A”, que accedió a las pretensiones de la demanda por las razones expuestas.
Y en su lugar:
SEGUNDO: NEGAR las pretensiones de la demanda, por lo expuesto en la parte motiva.
TERCERO: Sin condena en costas en ambas instancias.
CUARTO: Por Secretaría, devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente ELIZABETH BECERRA CORNEJO Con Aclaración de Voto Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.
En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.