Demandante: Jesús Libardo Revelo Rosero Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2025-00129-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Diez (10) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-00129-01 Demandante: JESÚS LIBARDO REVELO ROSERO Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B Temas: Tutela contra providencia judicial – Confirma improcedencia por falta de relevancia constitucional.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala resuelve la impugnación presentada por la parte actora contra la sentencia proferida en primera instancia el 11 de abril de 2025 por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B. En esa providencia, se declaró la falta de relevancia constitucional de la acción de tutela. I.
ANTECEDENTES 1.1. Tutela 1. El señor Jesús Libardo Revelo Rosero, actuando en nombre propio, presentó acción de tutela en contra del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Con la solicitud de amparo pretende que se le protejan sus derechos fundamentales al debido proceso y «al principio de legalidad». 2. Las anteriores garantías las consideró vulneradas con ocasión de la sentencia del 8 de febrero de 2024 proferida por Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B y la sentencia del 9 de septiembre de 2024 proferida por la Sala Especial de Decisión n° 6 del Consejo de Estado.
En dichas decisiones, se negaron las pretensiones de la demanda, al interior del medio de control de nulidad y restableciendo del derecho identificado con radicado 11001-03-25-000- 2011-00031-00 y se declaró infundado el recurso extraordinario de revisión con radicado 11001-03-15-000-2024-02869-00, respectivamente. 1.2. Pretensiones 3.
La parte actora solicitó lo siguiente: Demandante: Jesús Libardo Revelo Rosero Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2025-00129-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1. TUTELAR los derechos fundamentales AL DEBIDO PROCESO, Y AL PRINCIPIO DE LEGALIDAD, toda vez que mediante sentencia proferida el ocho (8) de febrero de dos mil veinticuatro (2024), por la sección segunda, Subsección B, de la Sala de lo contencioso administrativo del Honorable Consejo de Estado, con ponencia del H..
Consejero JORGE EDISON PORTOCARRERO, con radicado No: 11001-03-25-000-2011- 00031-00, Nº Interno: 109-2011;, incurrió en un defecto fáctico pues se observa que de manera errada, en su decisión pasaron por alto, no la vieron o no valoraron debidamente la resolución sin número del fecha 30 de marzo de 2006, mediante la cual los Asesores del Despacho del Procurador General de la Nación, dentro del radicado No. 154-12888 de 2005, MARIA MARGARITA ESCOBAR RUEDA Y RICARDO GUZMÁN ARROYO, con fecha treinta (30) de marzo de dos mil seis (2006). 2.
TUTELAR los derechos fundamentales AL DEBIDO PROCESO, Y AL PRINCIPIO DE LEGALIDAD, toda vez que mediante la misma sentencia el Juez Colegiado también incurrió en fáctico, porque al tomar la decisión no tuvieron el suficiente apoyo probatorio que permitiera la aplicación del supuesto legal, pues tampoco revisaron y analizaron el decreto No. 0088 del Primero de Abril de 2005, mediante el cual el gobernador titular, mucho tiempo antes de la firma de los contratos cuestionados, había ordenado la creación de los proyectos y subproyectos, que dieron origen a los contratos, prueba con la cual necesariamente los debía llevar a concluir que las sanciones impuestas estaban viciadas de nulidad. 3.
TUTELAR los derechos fundamentales AL DEBIDO PROCESO, Y AL PRINCIPIO DE GALIDAD, toda vez que mediante la misma sentencia el Juez Colegiado también incurrió en efecto material o sustantivo, toda vez que la sentencia presenta una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión., pues nunca tomaron en cuenta que la Procuraduría al imponer la sanción disciplinaria debía haberse regido por el principio de proporcionalidad determinado por el artículo 18 de ley 734 de 2002, y de igual manera que la Procuraduría al momento de calificar la falta nunca debió apartarse de lo previsto en al parágrafo del artículo 44 de la ley 734 de 2002: “Habrá culpa gravísima cuando se incurra en falta disciplinaria por ignorancia supina, desatención elemental o violación manifiesta de reglas de obligatorio cumplimiento.
La culpa será grave cuando se incurra en falta disciplinaria por inobservancia del cuidado necesario que cualquier persona del común imprime a sus actuaciones.”
4. QUE SE DEJE SIN EFECTOS la sentencia proferida el ocho (8) de febrero de dos mil veinticuatro (2024), por la sección segunda, sala especial de decisión No. 6, de lo Contencioso Administrativo del Honorable Consejo de Estado, con ponencia del H.. Consejero JORGE EDISON PORTOCARRERO, con radicado No: 11001-03-25-000-2011- 00031-00, Nº Interno: 109-2011. 5.
ORDENA R A LA SECCIÓN SEGUNDA – SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 6,, DE LA SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL H. CONSEJO DE ESTADO, que en el término de esta providencia, profiera una nueva sentencia dentro del proceso Nulidad Demandante: Jesús Libardo Revelo Rosero Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2025-00129-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y Restablecimiento del Derecho promovido, con radicado No: 11001-03- 25-000-2011-00031-00, Nº Interno: 109-2011, mediante la cual declare la Nulidad de las resoluciones del 6 de septiembre de 2006, y del 26 de octubre de 2006, proferidas por el Viceprocurador y el Procurador General de la Nación respectivamente. 6.
Subsidiariamente ORDENAR a LA SECCIÓN SEGUNDA – SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 6,, DE LA SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL H. CONSEJO DE ESTADO, expedir una nueva sentencia después de calificar los hechos, teniendo en cuenta la parte pertinente, páginas 68 – 74, de la resolución del 30 de marzo de 2006, proferida por los Asesores del Despacho del Procurador General de la Nación, MARIA MARGARITA ESCOBAR RUEDA Y RICARDO GUZMÁN ARROYO, así como el decreto No. 0088 del 1° de abril de 2005, los cuales fueron aportados como pruebas en el proceso. 1.3.
Hechos 4. La Sala resume los supuestos fácticos relevantes de la tutela de la referencia, de la siguiente manera: 5. Por una queja presentada por un ciudadano, la Procuraduría General de la Nación inició una investigación disciplinaria contra Jesús Libardo Revelo Rosero, quien actuaba como secretario de despacho, delegatario de las funciones del gobernador del Putumayo.
La investigación se centró en la supuesta irregularidad en la celebración de varios contratos de obra pública, todos del 29 de abril de 2005. 6. La Procuraduría General de la Nación formuló pliego de cargos en contra del actor por evadir el procedimiento establecido para la celebración de dichos contratos y por incumplir el principio de transparencia previsto en el artículo 24 de la ley 80 de 1993 numeral 8, en concordancia con el artículo 11 del Decreto 2170 de 2002, ya que no dio a conocer el pliego de condiciones en la página web de la gobernación, de conformidad con la exigencia prevista en la normativa referida. 7.
Mediante la Resolución n° 154-128887-2005 del 6 de septiembre de 2006, el Viceprocurador General de la Nación sancionó disciplinariamente al señor Revelo Rosero con destitución e inhabilidad general por once (11) años, al considerar que fraccionó de manera indebida un proyecto de obras en varios contratos menores, a pesar de que se trataba de intervenciones con iguales características técnicas y ejecución simultánea.
Esta conducta desconoció lo dispuesto en el numeral 8 del artículo 24 de la Ley 80 de 1993, que establece el deber de adelantar un proceso de selección objetiva, así como en los artículos 1° y 2° del Decreto 2170 de 2002, que exigen la publicación de los pliegos de condiciones cuando la cuantía del contrato así lo requiere. 8. En contra de la anterior decisión, el actor interpuso recurso de apelación, Demandante: Jesús Libardo Revelo Rosero Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2025-00129-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co argumentó que no existieron irregularidades y que los contratos no superaban el porcentaje que obligara a llevar a cabo una licitación pública.
Sin embargo, mediante Resolución no 154-128887-05 del 20 de octubre de 2006, el procurador general de la Nación confirmó la sanción, tras constatar el incumplimiento de los principios de publicidad y transparencia y, por tanto, la omisión de realizar el proceso licitatorio correspondiente. 9. En consecuencia, el señor Revelo Rosero promovió un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Procuraduría General de la Nación, en el cual solicitó que se declarara la nulidad de: (i) la decisión administrativa de primera instancia de 6 de septiembre de 2006, por la cual el viceprocurador general de la Nación lo sancionó disciplinariamente con destitución e inhabilidad general por 11 años; y (ii) el acto administrativo de 26 de octubre de 2006, con el que el procurador general de la Nación confirmó la sanción. 10.
Al proceso se le asignó el radicado 11001-03-25-000-2011-00031-00 y fue repartido al Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, que, mediante sentencia de única instancia del 8 de febrero de 2024, negó las pretensiones del medio de control. 11. Para fundamentar su decisión, la autoridad accionada señaló que la sanción impuesta a Jesús Libardo Revelo Rosero se ajustó a la legalidad y se respetó en todo momento el debido proceso, reconociendo que los actos administrativos gozaban de presunción de legalidad, la cual el demandante no logró desvirtuar.
La Sala concluyó que el señor Revelo Rosero incumplió sus deberes funcionales al suscribir contratos sin observar el procedimiento legalmente exigido. 12. Asimismo, rechazó los argumentos relacionados con la brevedad del ejercicio del cargo y la confianza en sus subordinados. Refirió que quien ejercía funciones públicas, aún de manera temporal o delegada, debía asumir plenamente todas las responsabilidades inherentes al cargo.
Finalmente, destacó que la Procuraduría General de la Nación valoró de manera integral las pruebas, efectuó una correcta calificación jurídica de los hechos y aplicó adecuadamente el régimen disciplinario, sin que existieran vicios que comprometieran la validez de la sanción. 13. Con posterioridad, el actor interpuso un recurso extraordinario de revisión contra la decisión proferida por la autoridad accionada, fundamentado en las causales previstas en los numerales 1 y 5 del artículo 250 de la ley 1437 de 20111. 1 ARTÍCULO 250.
CAUSALES DE REVISIÓN. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión: 1. Haberse encontrado o recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente y que el recurrente no pudo aportarlos al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria.
(..) 5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. Demandante: Jesús Libardo Revelo Rosero Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2025-00129-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sostuvo que la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado incurrió en un defecto fáctico al omitir la valoración del Decreto No. 88 de 1 de abril de 2005 y de la «Resolución de Evaluación de Investigación Disciplinaria, expedida el treinta (30) de marzo de dos mil seis (2006) por los asesores del despacho del procurador general, MARÍA MARGARITA ESCOBAR RUEDA Y RICARDO GUZMÁN ARROYO».
A su juicio, estos documentos constituían pruebas fundamentales para demostrar que los contratos se celebraron conforme al marco legal aplicable. 14. El proceso correspondió a la Sala Especial de Decisión n. ° 62 del Consejo de Estado3. Dicha sala de decisión, mediante providencia del 9 de septiembre de 2024, declaró infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto contra la sentencia proferida el 8 de febrero de 2024 por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado. 15.
Lo anterior, debido a que los documentos que el actor señaló como omitidos en la valoración probatoria, en realidad sí fueron tenidos en cuenta por el juez del proceso ordinario al momento de adoptar la decisión. En consecuencia, no podían ser considerados como prueba nueva ni recobrada, pues su existencia era conocida y estuvieron a disposición tanto de las partes como del juzgador durante el trámite del proceso. 16.
Finalmente, la Sala Especial de Decisión precisó que el recurso extraordinario de revisión no constituye un mecanismo para reabrir el debate probatorio ni para controvertir valoraciones ya efectuadas por el juez natural de la causa. 1.4. Sustento de la vulneración 17. La parte accionante mencionó que en el debate planteado se acreditan las causales genéricas y específicas de procedibilidad de la acción de tutela.
En particular, refirió que el asunto goza de relevancia constitucional. 18. El actor sostuvo que sus derechos fundamentales fueron vulnerados al atribuirle una responsabilidad disciplinaria que, según su posición, no correspondía, pues no existió conducta que justificara tal sanción, y, en todo caso, si hubo alguna falta, esta no podía calificarse como gravísima o dolosa, sino como grave, dada su condición de gobernador delegado. 19.
Indicó que tanto la Subsección B de la Sección Segunda como la Sala Especial de Decisión n. ° 6 del Consejo de Estado, incurrieron en un defecto fáctico, porque no valoraron adecuadamente el Decreto No. 88 de 1 de abril de 2005 y la «Resolución de Evaluación de Investigación Disciplinaria, expedida el (..) 2 Conformada por los magistrados: Omar Joaquín Barreto Suárez, Myriam Stella Gutiérrez Argüello, Jaime Enrique Rodríguez Navas, Hernando Sánchez y Rafael Francisco Suárez Vargas. 3 Radicado 11001-03-15-000-2024-02869-00.
Demandante: Jesús Libardo Revelo Rosero Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2025-00129-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co treinta (30) de marzo de dos mil seis (2006) por los asesores del despacho del procurador general, MARÍA MARGARITA ESCOBAR RUEDA Y RICARDO GUZMÁN ARROYO», pruebas clave, que evidenciaban que la etapa precontractual estaba bajo la responsabilidad del gobernador titular y no de él, quien actuó como delegado temporal. 20.
Señaló como defecto sustantivo que ni la Procuraduría General de la Nación ni las autoridades judiciales que conocieron del caso realizaron un análisis profundo que demostrara que la celebración de los contratos causara un daño material o patrimonial al erario. Al respecto, sostuvo que las obras contratadas beneficiaron directamente a las comunidades afectadas al resolver problemas de alcantarillado, y que en ningún momento se cuestionó la ejecución efectiva de dichas obras.
En su concepto, esta falta de valoración objetiva sobre el perjuicio real evidenció una «injusticia», ya que la sanción impuesta carecía de fundamentación en un daño concreto y probado. 1.5. Trámite de primera instancia 21. Por auto del 24 de enero de 2025, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, admitió la solicitud de amparo.
En consecuencia, ordenó la notificación de la Subsección B, de la Sección Segunda del Consejo de Estado. 22. Asimismo, dispuso la vinculación en calidad de tercero con interés de la Procuraduría General de la Nación. 1.6. Intervenciones 1.6.1. Procuraduría General de la Nación 23. Solicitó que se declarara improcedente la acción de tutela, por cuanto las pretensiones estaban dirigidas a promover una instancia judicial sobre lo ya resuelto en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, en el cual se decidió con estricto apego a las normas aplicables. 24.
Asimismo, precisó que, dado que la parte actora no había alegado ni demostrado una circunstancia excepcional que justificara la procedencia de la tutela, debía negarse el amparo solicitado. 1.6.2. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B 25. El magistrado ponente de la decisión reprochada sostuvo que la acción de tutela debía declararse improcedente por carecer de relevancia constitucional, ya que la parte actora se limitó a expresar su desacuerdo con la sentencia cuestionada, intentando emplear la tutela como un mecanismo adicional para impugnar lo decidido en el proceso ordinario. 26.
Argumentó que la sentencia reprochada analizó detalladamente los cargos Demandante: Jesús Libardo Revelo Rosero Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2025-00129-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y las pruebas presentadas, y concluyó que la conducta irregular atribuida al actor correspondió a un incumplimiento grave y doloso, conforme a lo establecido en la normativa disciplinaria, tal como lo confirmó la Procuraduría General de la Nación en ambas instancias. 1.7.
Sentencia de primera instancia4 27. Mediante sentencia del 11 de abril de 2025, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, declaró la improcedencia mecanismo constitucional de la referencia por no cumplir con el requisito de inmediatez. 28. La decisión anterior se fundamentó en que, entre la fecha de notificación de la sentencia enjuiciada, el 5 de abril de 2024, y la presentación de la acción de tutela, el 15 de enero de 2025, transcurrieron más de nueve meses, plazo que no es considerado razonable para justificar la demora en el ejercicio del derecho. 1.8.
Impugnación5 29. La parte actora reiteró los argumentos expuestos en el escrito de tutela. 30. Manifestó su desacuerdo con la declaración de improcedencia de la acción de tutela en primera instancia, motivada en el supuesto incumplimiento del requisito de inmediatez. Sostuvo que, en atención al requisito de subsidiariedad, interpuso previamente recurso extraordinario de revisión contra la decisión cuestionada, por lo que, a su juicio, el cómputo del plazo para evaluar la inmediatez debió contarse a partir de la notificación de la decisión de dicho recurso y no desde la notificación de la sentencia impugnada. 31.
En este sentido, enfatizó en que, desde la sanción impuesta por la Procuraduría hasta la sentencia y el fallo del recurso de revisión proferido por la Sala de Decisión n. ° 6 del Consejo de Estado, se vulneró su derecho al debido proceso, pues dichas decisiones carecieron de fundamento fáctico. Señaló que esta irregularidad procesal constituyó una violación clara a su derecho fundamental. 32.
En consecuencia, solicitó revocar la sentencia de primera instancia y, en su lugar, conceder el amparo solicitado, el cual, a su juicio, está llamado a prosperar. 1.9. Trámite en segunda instancia 33. Mediante auto del 26 de junio de 2025, el despacho sustanciador ordenó vincular a Sala Especial de Decisión n. ° 6 del Consejo de Estado, por tener interés en el proceso, en tanto las pretensiones del actor también estaban 4 Notificada el 12 de mayo de 2025. 5 Mediante escrito radicado pro el accionante el 14 de mayo de 2025.
Demandante: Jesús Libardo Revelo Rosero Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2025-00129-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co dirigidas en contra de la providencia que resolvió el mencionado recurso extraordinario. 34.
El 1 de julio de 2025, el magistrado Omar Joaquín Barreto Suárez, quien preside la respectiva sala de decisión, manifestó que la acción de tutela promovida por el señor Jesús Libardo Revelo Rosero resultaba improcedente, toda vez que los presuntos defectos alegados recaían sobre una sentencia notificada el 5 de abril de 2024, mientras que la tutela fue presentada el 15 de enero de 2025, superando ampliamente el requisito de inmediatez. 35.
Asimismo, precisó que el recurso extraordinario de revisión interpuesto por el actor fue desestimado mediante decisión del 9 de septiembre de 2024, al no acreditarse la configuración de las causales alegadas. En particular, indicó que el documento aportado como prueba no era nuevo ni decisivo, pues ya obraba en el expediente y no tenía la entidad para modificar el sentido del fallo; además, los planteamientos relativos a una supuesta nulidad correspondían en realidad a una inconformidad con la valoración probatoria efectuada por el juez. 36.
Finalmente, solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela o en su lugar, se nieguen las pretensiones. 1.10 Manifestación de impedimento del magistrado Omar Joaquín Barreto Suárez 37. Mediante escrito enviado el 9 de julio de 2025, el magistrado Omar Joaquín Barreto Suárez manifestó su impedimento para conocer y decidir el presente mecanismo constitucional, con fundamento en las causales contempladas en los numerales 4 y 6 del artículo 56 del Código de Procedimiento Penal. 38.
Lo anterior, por cuanto hizo parte de la Sala Especial de Decisión n° 6 del Consejo de Estado que profirió la sentencia del 9 de septiembre de 2024, una de las providencias que se cuestionan en esta acción de tutela. 39. Por medio del auto del 10 de julio de 2025, la sala conformada por los magistrados Gloria María Gómez Montoya, Luis Alberto Álvarez Parra, y el ponente de esta decisión declararon fundado el impedimento manifestado por el referido consejero de Estado.
II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 40. Esta Sala es competente para resolver la impugnación presentada por el accionante contra la sentencia de primera instancia proferida el 11 de abril de 2025 por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B. Lo anterior, de conformidad con lo establecido en los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, Demandante: Jesús Libardo Revelo Rosero Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2025-00129-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co modificado por el Decreto 333 de 2021, así como en el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.2.
Legitimación en la causa 41. La legitimación en la causa consiste, de una parte, en que quien promueve la acción sea el titular del derecho o del interés que se invoca como fundamento de las pretensiones que se aducen (activa), y, de otra, en que el accionado sea el sujeto frente a quien deben reclamarse y controvertirse estas (pasiva). 42.
La Sala advierte que el señor Jesús Libardo Revelo Rosero, está legitimado en la causa por activa por ser quien promovió el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 11001-03-25-000-2011- 00031-00 y el recurso extraordinario de revisión con radicado 11001-03-15-000- 2024-02869-00, procesos en los que se dictaron las providencias que se reprochan por esta vía. 43.
Por otro lado, se evidencia que la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado y la Sala Especial de Decisión n. ° 6 se encuentran legitimadas en la causa por pasiva, por ser las autoridades judiciales que dictaron la providencia objeto de reproche. 2.3. Problemas jurídicos 44. Le corresponde a la Sala determinar si revoca, modifica o confirma la decisión de primera instancia proferida el 11 de abril de 2025, por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B. 45.
Para ello, se deberá analizar si concurren los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela. De encontrarse superados, se procederá a dar respuesta los siguientes interrogantes: ● ¿El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B vulneró los derechos fundamentales invocados por la parte actora, con la expedición de la providencia del 8 de agosto de 2024 que negó las pretensiones del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 11001-03-25-000-2011- 00031-00? ● ¿La Sala Especial de Decisión n. ° 6 vulneró los derechos fundamentales invocados por la parte actora, con la expedición de la providencia 9 de septiembre de 2024, declaró infundado el recurso extraordinario de revisión con radicado 11001-03-15-000-2024-02869-00? 46.
Para resolver los interrogantes planteados, se analizarán los siguientes temas: (i) la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, (ii) los requisitos generales de procedibilidad, y de superarse los anteriores supuestos, (iii) el caso concreto. Demandante: Jesús Libardo Revelo Rosero Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2025-00129-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.4.
Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial 47. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo unificó la diversidad de criterios que esta Corporación tenía sobre la acción de tutela contra providencias judiciales, en fallo de 31 de julio de 20126. Lo anterior, porque hasta ese momento, las distintas Secciones y la misma Sala Plena tenían diferentes posturas sobre este tema7.
En la referida sentencia se estableció que la tutela contra providencias judiciales sí es procedente si se cumplen ciertos requisitos especiales y excepcionales8. 48. A su vez, los requisitos especiales y excepcionales para que proceda una acción de tutela contra providencia judicial fueron unificados por la Sala Plena de esta Corporación en la sentencia del 5 de agosto del 20149.
En esta sentencia se establecieron seis requisitos generales de procedencia10 y ocho defectos especiales en los que puede incurrir una providencia judicial11. 6 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 31 de julio de 2012, M.P. María Elizabeth García González, Rad. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. 7 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. 8 Se dijo en la mencionada sentencia “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expresado a folios 2 a 50 de esta providencia”. 9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 05 de agosto de 2014, M.P. Jorge Octavio Ramírez, Rad.
No. 11001-03-15-000-2012-02201-01. 10 Los seis requisitos generales de procedibilidad establecidos en la sentencia de unificación del 05 de agosto del 2014 son: i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; ii) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. iv);
Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora; v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y vi) Que no se trate de sentencias de tutela. 11 Los ocho defectos materiales son los siguientes: i) Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió́ la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; ii) Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó́ completamente al margen del procedimiento establecido; iii) Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; iv) Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; v) Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales; vi) Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional; vii).
Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerad y viii) Violación directa de la Constitución. Demandante: Jesús Libardo Revelo Rosero Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2025-00129-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 49.
Por tanto, previo a estudiar de fondo el asunto y establecer si se configura los defectos especiales, la Sala determinará si se superan los siguientes requisitos generales de procedencia: i) que la tutela no se dirija contra un fallo de tutela, ii) inmediatez, iii) subsidiariedad, iv) relevancia constitucional, v) identificación razonable de los hechos vulneradores del derecho, vi) efecto decisivo de la irregularidad procesal. 50.
De modo que, de no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se declara improcedente la acción de amparo, sin que se analice el fondo del asunto. Cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala estudiar si se configura uno o más de los defectos materiales o especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial.
En este mismo sentido, la Sala ha establecido que, para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que con la acción no se intente reabrir el debate de instancia. 51. Es importante recalcar que la acción de tutela no puede ser considerada como una «tercera instancia» que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. 52.
Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar si en el caso concreto concurren los requisitos de procedibilidad. En caso de encontrarlos superados, se resolverá si la sentencia censurada incurrió en los defectos aludidos 2.5. Estudio sobre los requisitos de procedibilidad 2.5.1 Inmediatez 53. Esta Sección advierte que, si bien el a quo concluyó que en este caso no se cumple con el requisito de inmediatez, al no haber sido presentada la tutela dentro de los seis meses siguientes a la ejecutoria de la sentencia de única instancia proferida el 8 de febrero de 2024, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, para esta Sala dicho requisito debe computarse a partir del día siguiente a la notificación de la providencia que resolvió el recurso extraordinario de revisión (13 de septiembre de 2024), interpuesto por el accionante contra la sentencia ordinaria aquí cuestionada. 54.
Por lo tanto, dado que la acción de tutela fue interpuesta por el accionante el 15 de enero de 2025, se tiene por satisfecho el requisito de inmediatez. En consecuencia, se procederá a analizar si el asunto cumple con los otros requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, Demandante: Jesús Libardo Revelo Rosero Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2025-00129-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en particular, se estudiará si reviste relevancia constitucional, conforme a los criterios establecidos por la Corte Constitucional y esta corporación. 2.5.2 Relevancia Constitucional 55.
Al respecto, esta Sección en sentencia del 29 de septiembre de 2022 modificó la postura que venía manejando sobre el estudio del requisito de relevancia constitucional, en especial, en aquellos casos en los cuales se hace evidente que los temas se limitan a aspectos de índole legal o económico, sin que se pueda advertir la necesidad de desarrollar un estudio de fondo sobre una posible vulneración de una garantía constitucional12. 56.
De esta manera, en esa oportunidad, se planteó que el estudio de la relevancia constitucional debía estar acompasado con los criterios establecidos por la Corte Constitucional en la sentencia SU-215 de 2022, los cuales fueron acogidos por esta Corporación. En concreto, estos presupuestos se refieren a: i) que el actor cumpla su carga argumentativa, en donde justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la vulneración de aquellos; ii) que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo sólo está instituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.
Por ende, no debe ser un debate exclusivamente legal; y iii) que no se trate de asuntos puramente económicos en los que no se advierta la tensión entre las decisiones que se enjuician y una vulneración ostensible de un derecho fundamental. Lo anterior porque estas controversias corresponde definirlas a los jueces ordinarios y la tutela no puede convertirse en una tercera instancia. 57.
Adicionalmente, en el fallo de unificación referenciado la Corte explicó que, dado que las providencias judiciales hacen tránsito a cosa juzgada, cuando se interponga un mecanismo de amparo constitucional contra una decisión judicial «el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada». 58.
Asimismo, enfatizó en que, cuando se cuestiona una providencia de una alta corte el análisis de procedencia debe ser más restrictivo teniendo en cuenta que la decisión fue proferida por un órgano de cierre y «no solo tienen relevancia en términos de seguridad jurídica, sino que también son fundamentales en la búsqueda de uniformidad de las decisiones de los jueces de menor jerarquía y, 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta.
Sentencia del 29 de septiembre de 2022. Rad. 11001-03-15-000-2022-03365-01, M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil. Demandante: Jesús Libardo Revelo Rosero Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2025-00129-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co por esta vía, en la materialización del principio de igualdad». 59.
Al abordar el caso concreto, el alto tribunal constitucional precisó que la acción de tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no una corrección del fallo cuestionado. En ese sentido, no se puede utilizar este instrumento como una instancia adicional para discutir cuestiones probatorias o formas de interpretación de las normas que se zanjaron por el juez natural.
Lo anterior como un eje fundamental para «lograr un correcto entendimiento de los hechos y del problema jurídico, pues así se previene la irrupción del juez de tutela en asuntos que no son de su competencia y se garantiza que la cuestión sea analizada a la luz de la Constitución». 2.6. Estudio de procedencia en el caso concreto 60.
La Sala anticipa que confirmará la sentencia de primera instancia, dictada el 11 de abril de 2025 por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, en la cual se declaró improcedente la acción de tutela, pero por cuanto no se satisface el requisito de relevancia constitucional. 61. Como quedó expuesto en los antecedentes de este proveído, la parte actora cuestiona la providencia del 8 de febrero de 2024 proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B13.
En dicha providencia se negaron las pretensiones de la demanda, al considerar que la sanción disciplinaria impuesta fue legal, se ajustó al debido proceso y se basó en la comisión de una falta gravísima con dolo, al haberse suscrito contratos sin seguir el procedimiento previsto en la Ley. Además, se concluyó que los actos administrativos gozan de presunción de legalidad, pues no se evidenció ninguna irregularidad sustancial que justificara su anulación. 62.
La parte tutelante señaló que la autoridad accionada incurrió en un defecto fáctico porque no se valoraron debidamente dos pruebas fundamentales para su defensa. La primera, una resolución de fecha 30 de marzo de 2006, en la cual los asesores del procurador general de la Nación ordenaron archivar las diligencias en su contra, señalando que la responsabilidad recaía sobre el gobernador titular, pues él actuaba como secretario delegado.
La segunda, el Decreto n. ° 0088 de 2005, que regulaba la distribución y ejecución de los contratos cuestionados, los cuales fueron suscritos bajo la delegación de funciones, y que el señor Revelo Rosero desconocía por su cargo. 63. A su juicio, la indebida valoración de estas pruebas produjo un error evidente en la interpretación de los hechos, afectando la correcta determinación de su responsabilidad disciplinaria. 13 En la impugnación, el actor aclaró que sus reproches de dirigían, a su vez, contra la decisión del 9 de septiembre de 2024, mediante la cual la Sala Especial de Decisión n. ° 6 declaró infundado el recurso extraordinario de revisión con radicado 11001-03-15-000-2024-02869-00.
Demandante: Jesús Libardo Revelo Rosero Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2025-00129-01 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 64. En relación con el defecto sustantivo, el señor Revelo Rosero sostuvo que la autoridad accionada no realizó un análisis adecuado para acreditar el daño material o patrimonial al erario.
Indicó que ni el órgano sancionador ni el juez colegiado lograron demostrar la existencia de perjuicio, ya que las obras beneficiaron directamente a las comunidades y fueron ejecutadas efectivamente. Asimismo, señaló que esta falta de valoración objetiva sobre el perjuicio real evidenció una injusticia, pues la sanción impuesta carecía de fundamentación en un daño concreto y probado. 65.
De lo expuesto anteriormente, esta Sección considera que la solicitud de amparo no acredita el requisito de relevancia constitucional, pues lo que realmente pretende el accionante es que se realice un nuevo estudio del caso concreto para que se ordene emitir una nueva providencia en la cual se declare la nulidad de los actos administrativos demandados dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, esto es: (i) la decisión administrativa de primera instancia de 6 de septiembre de 2006, por la cual el viceprocurador general de la Nación lo sancionó disciplinariamente con destitución e inhabilidad general por 11 años; y (ii) el acto administrativo de 26 de octubre de 2006, con el que el Procurador General de la Nación confirmó la sanción. 66.
Lo anterior, debido a que el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, consideró que los actos administrativos en cuestión gozaban de presunción de legalidad y que no existía irregularidad que justificara su anulación. Se determinó que el demandante incumplió un deber funcional esencial, tipificado como falta gravísima y dolosa, sin que se demostrara contradicción fáctica o jurídica en los cargos ni incongruencia entre la sanción y la conducta imputada. 67.
Igualmente, sostuvo que la responsabilidad por la gestión contractual recae plenamente en quien ejerce el cargo, independientemente del tiempo que dure en el mismo, y que el demandante no estaba exento de cumplir con ese deber. Refirió que la Procuraduría General de la Nación valoró integralmente las pruebas y fundamentó adecuadamente la calificación de la falta y la sanción impuesta. 68.
Por otra parte, en relación con el recurso extraordinario de revisión interpuesto por el tutelante contra la decisión aquí cuestionada, la Sala de Decisión n. º 6 del Consejo de Estado resolvió declararlo infundado, al considerar que no se configuraron las causales de revisión invocadas por el recurrente, numerales 1 y 5 del artículo 250 de la ley 1437 de 2011, toda vez que los documentos señalados como decisivos ya obraban en el expediente, fueron debidamente valorados y no se demostró que su omisión o supuesta falta de análisis hubiese conducido a una decisión distinta. 69.
Adicionalmente, señaló que en el recurso extraordinario de revisión el actor reiteró los mismos planteamientos ya expuestos en el proceso ordinario. Por tanto, se concluyó que dicho recurso fue utilizado como un mecanismo adicional para reabrir un debate jurídico y probatorio que ya había sido resuelto, Demandante: Jesús Libardo Revelo Rosero Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2025-00129-01 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sin que se demostrara la configuración de alguna de las causales previstas en el artículo 250 de la Ley 1437 de 2011 que permitiera cuestionar la validez de la sentencia objeto de reproche. 70.
Asimismo, dicha Sala Especial de Decisión recordó que el recurso extraordinario de revisión no es una tercera instancia para reabrir debates probatorios, por el contrario, se trata de un mecanismo excepcional, de carácter restringido, cuya procedencia se encuentra sujeta a las causales taxativamente establecidas por la ley. 71. En este sentido, para la Sala no es posible inferir una interpretación irracional o caprichosa por parte del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B y de la Sala Especial de Decisión n. ° 6, al proferir las sentencias del 8 de febrero de 2024 y del 9 de septiembre de 2024, respectivamente, pues al revisar las providencias cuestionadas, se advierte que las autoridades mencionadas, después de analizar el material probatorio, resolvieron cada uno de los reproches propuestos por el accionante en tanto en el proceso ordinario como en el recurso extraordinario de revisión y explicaron por qué no le asistía razón a partir del estudio de las normas y la jurisprudencia aplicable para cada caso, tal y como se estableció tanto en la sentencia del medio de control como en el recurso extraordinario de revisión. 72.
En consecuencia, se advierte que el actor reiteró los mismos argumentos a lo largo de las distintas etapas procesales, tanto en el proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho como en el recurso extraordinario de revisión. Las razones expuestas en la acción de tutela coinciden sustancialmente con las ya planteadas en dichos escenarios, centrándose su inconformidad en una presunta indebida valoración de pruebas documentales, aspecto que fue debidamente analizado y descartado tanto por el juez natural como por la Sala que resolvió el recurso extraordinario. 73.
Así las cosas, se observa que lo perseguido por la parte actora con este instrumento judicial es insistir en una controversia resuelta por el juez natural de la causa. Esto, ante la evidente manifestación de inconformidad con el criterio adoptado por la autoridad accionada y la reiteración de argumentos que fueron resueltos en el trámite ordinario como en el recurso extraordinario de revisión. 74.
Lo anterior evidencia que el verdadero propósito del accionante al interponer esta acción constitucional no es la protección de derechos fundamentales, sino cuestionar los fundamentos de las providencias judiciales que resultón adversas a sus intereses. Cuestionamientos que giran en torno aspectos de interpretación legal, buscando obtener decisiones favorables a sus pretensiones, sin plantear un debate con relevancia constitucional que justifique la intervención del juez de tutela. 75.
Por consiguiente, se confirmará la sentencia de primera instancia proferida el 11 de abril de 2025 por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, Demandante: Jesús Libardo Revelo Rosero Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2025-00129-01 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que declaró la improcedencia del amparo constitucional, pero por las razones expuestas en esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.
FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 11 de abril de 2025 proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, que declaró la improcedencia de la acción constitucional, pero por las razones indicadas en esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado «Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx»