CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejera ponente: Ana María Charry Gaitán Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de agosto de dos mil veintidós (2022) Radicación: 11001-03-06-000-2022-00160-00 Referencia: Conflicto positivo de competencias administrativas Partes: Comisión Nacional del Servicio Civil y Comisión Especial de Carrera de las Contralorías Territoriales Asunto: Autoridad competente para continuar con el desarrollo de un proceso de selección para proveer empleos en vacancia definitiva de la planta de personal de la Contraloría General de Santiago de Cali, en las modalidades ascenso y abierto, que adelanta la Comisión Nacional del Servicio Civil.

Reforma constitucional al control fiscal (Acto Legislativo 4 de 2019) y Decreto Ley 409 de 2020 La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 39 y 112, numeral 10, de la Ley 1437 de 20111, modificados por los artículos 2 y 19 de la Ley 2080 de 20212, respectivamente, procede a resolver el conflicto positivo de competencias administrativas de la referencia. I.

ANTECEDENTES 1. Hechos relevantes para resolver el conflicto De acuerdo con la información que reposa en el expediente3, los antecedentes del presunto conflicto de competencias son los siguientes: 1.1. La Comisión Nacional del Servicio Civil y los delegados de sesenta contralorías 1 Ley 1437 de 2011 (enero 28), «Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo». 2 Ley 2080 de 2021 (enero 25), «Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -ley 1437 de 2011- y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción». 3 Información extraída del expediente digital del conflicto núm. 11001-03-06-000-2022-00160-00, que hace parte de los 59 conflictos que fueron individualizados del expediente digital del conflicto 11001-03- 06-000-2021-00175-00, los cuales reposa en SAMAI.

Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-00160-00 territoriales del país se reunieron para iniciar la etapa de planeación de los procesos de selección a través de los cuales se pretendía proveer los empleos en vacancia definitiva del Sistema Especial de Carrera Administrativa de las plantas de personal de sesenta contralorías territoriales, entre los cuales se encuentra el proceso 1384 de 2020, correspondiente a la Contraloría General de Santiago de Cali.

En se sentido, se realizó una mesa de trabajo, el 31 de enero de 2019, en la Auditoría General de la República, espacio en el cual se abordaron diversos temas, tales como: i) las reglas del concurso para proyectar el acuerdo regulatorio, ii) el manual específico de funciones y competencias laborales, iii) la oferta pública de empleos de carrera, y, iv) otros temas administrativos, relacionados con los costos y algunas inquietudes propias del proceso de selección. 1.2.

En desarrollo de lo anterior, la Comisión Nacional del Servicio Civil remitió comunicaciones a las diferentes contralorías territoriales, entre las cuales se encuentra la Contraloría General de Santiago de Cali. Esto con el fin de solicitar la realización de algunas actividades, tales como: i) revisar el manual de funciones y competencias laborales frente a la normativa vigente y las necesidades de cada entidad; ii) verificar el registro de la OPEC4 en el aplicativo SIMO5; iii) gestionar recursos económicos para cubrir los costos del proceso de selección, y iv) revisar el proyecto de acuerdo y sus anexos. 1.3.

La Contraloría General de Santiago de Cali registró en el aplicativo SIMO, la Oferta Pública de Empleos de Carrera, en el que se identificaron los empleos que serían ofertados a través de concursos de ascenso y abierto, para proveer los empleos en vacancia definitiva de su planta de personal6. 1.4. El 10 de marzo de 2020, la Sala Plena de la Comisión Nacional del Servicio Civil aprobó la expedición de los sesenta acuerdos, mediante los cuales se establecieron las reglas de los procesos de selección referidos, entre los cuales se encuentra el identificado con el núm. 1384 de 2020 antes citado.

En ese sentido, en el Acta 021 de la misma fecha, se indicó lo siguiente: 4 Oferta Pública de Empleos de Carrera. 5 Sistema de apoyo para la Igualdad, el Mérito y la Oportunidad de la Comisión Nacional del Servicio Civil. 6 De acuerdo con los lineamientos contenidos en la Ley 1960 de 2019, las Circulares 0097 y 107 de 2019, que imparten instrucciones para dar cumplimiento al artículo 263 de la Ley 1955 de 2019.

Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-00160-00 Decision [sic]: Los señores Comisionados deciden por unanimidad aprobar que se expidan sesenta (60) Acuerdos mediante los cuales se establecen las reglas del Proceso de Seleccion en las modalidades de ascenso y abierto, para proveer definitivamente los empleos en vacancia definitiva pertenecientes al Sistema Especial de Carrera Administrativa de las plantas de personal de algunas Contralorias Territoriales.

De igual manera, los señores Comisionados deciden por unanimidad aprobar el presupuesto inicial de conformidad con Ia estructura de costos del Proceso de Selección denominado "Contralorias Territoriales 2020", por un valor estimado de CUATRO MIL SEISCIENTOS CUARENTA Y CINCO MILLONES CUATROCIENTOS NOVENTA Y DOS MIL VEINTISIETE PESOS MONEDA CORRIENTE ($4,645,492,027), el cual se encuentra distribuido de Ia siguiente manera: I) Total Proceso Contractual para el Operador, por un valor de DOS MIL NOVECIENTOS SETENTA Y CINCO MILLONES TRESCIENTOS CUARENTA MIL TRESCIENTOS SIETE PESOS MONEDA CORRIENTE ($2.975.340.307) y ii) Total Gastos CNSC, por un valor de MIL SEISCIENTOS SETENTA MILLONES CIENTO CINCUENTA Y UN MIL SETECIENTOS VEINTE PESOS MONEIDA CORRIENTE ($1.670.151.720). 1.5.

En consecuencia, el 12 de marzo de 2020, el presidente de la Comisión Nacional del Servicio Civil expidió el Acuerdo núm. 0193, por el cual se convoca y se establecen las reglas del proceso del selección para proveer los empleos en vacancia definitiva de la planta de personal de la Contraloría General de Santiago de Cali,, el cual, se publicó el 13 de marzo de esa anualidad en la página web de la Comisión Nacional del Servicio Civil7. 1.6.

El 2 de febrero de 2021, el presidente del Consejo Nacional de Contralores, solicitó a la Comisión Nacional del Servicio Civil celebrarun convenio interadministrativo de cooperación, en el cual la Comisión Nacional de Servicio Civil conservara la administración del Registro Público de Carrera y del Sistema de Evaluación del Desempeño Laboral, mientras se efectuaba el fortalecimiento financiero ordenado por el acto legislativo antes referido. 1.7.

No obstante, el 6 de septiembre de 2021, la Comisión Especial de Carrera de las contralorías territoriales8, a través de su presidente, informó que se había aprobado, por unanimidad, comunicar a la Comisión Nacional del Servicio Civil que se asumiría la competencia para administrar y vigilar del Sistema Especial de Carrera de dichas 7 Para consultar dicha información se suministró el siguiente enlace: https://historico.cnsc.gov.co/index.php/1358-al-1417-de-2020-contralorias-territoriales-normatividad 8 Es preciso señalar que la Comisión Especial de Carrera de las contralorías territoriales surgió a raíz de la expedición del Decreto Ley 409 de 2020, con el cual se creó el régimen de carrera especial de los servidores de las contralorías territoriales.

El artículo 5 de este decreto señala a la referida Comisión como el órgano competente para la administración y la vigilancia del mencionado régimen, lo que se precisa en el artículo 6 ibidem. Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-00160-00 contralorías, incluido el desarrollo de las convocatorias publicadas en marzo de 2020, entre las cuales se encontraba la de la Contraloría General de Santiago de Cali.

Lo anterior, con fundamento en que, por un lado, según el artículo 130 de la Constitución, el régimen de carrera de las contralorías territoriales está expresamente exceptuado de la administración y vigilancia de la Comisión Nacional del Servicio Civil, por ser de carácter especial, y, por el otro, la entrada en vigencia del Decreto Ley 409 de 2020, que creó el régimen de carrera especial. 1.8.

En vista de lo expuesto, la Comisión Nacional del Servicio Civil promovió ante la Sala de Consulta y Servicio Civil, conflicto positivo de competencias administrativas mediante oficio núm. 20211001366881 del 15 de octubre de 2021. II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado, en su inciso 3°, por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, se fijó el edicto núm. 126, el 22 de julio de 2022 en la Secretaría de esta Sala, por el término de cinco días hábiles, con el fin de que las autoridades involucradas y los particulares interesados presentaran sus alegatos o consideraciones.

En el expediente, consta que se comunicó de la existencia del presente conflicto de competencias a la Comisión Nacional del Servicio Civil; a la Comisión Especial de Carrera de las contralorías territoriales y a la Contraloría General de Santiago de Cali, para que presentaran sus alegatos o consideraciones, de estimarlo pertinente. Dentro del término de fijación las autoridades implicadas en el conflicto guardaron silencio.

Sin embargo, la Asociación de Servidores Públicos de los Órganos de Control de Colombia – ASDECCOL, a través de correo electrónico, allegaron algunas consideraciones relacionadas con el conflicto de la referencia. Cabe señalar que, los sesenta procesos de selección de contralorías territoriales identificados con los números 1358 a 1417 de 2020, llegaron a la Sala como si se tratara de un solo asunto con el radicado núm. 11001-03-06-000-2021-00175-00, el cual, fue asignado por reparto a este despacho.

Entre ellos se encuentra el 1384, que corresponde a la Contraloría General de Santiago de Cali. Sin embargo, mediante Auto del 15 de junio de 2022, se ordenó la individualización y reparto de los mismos, para tramitar así, un conflicto de competencia por cada proceso de selección. Lo anterior, con fundamento en que aun cuando la etapa de planeación de los procesos de selección referidos se hizo de forma conjunta, lo cierto es que existen sesenta procesos de selección diferentes, que corresponden, cada uno, a una actuación administrativa distinta, conforme a lo regulado en la Parte Primera de la Ley 1437 de 2011.

Cada uno de dichos procesos se inició con la publicación de la Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-00160-00 correspondiente oferta pública de empleo de carrera (OPEC) y la expedición del respectivo acuerdo, instrumentos diferentes para cada contraloría territorial. Antes de la expedición del Auto del 15 de junio de 2022, a través del cual se ordenó la individualización de los conflictos de competencia, se dictaron dos autos para mejor proveer.

Estas providencias son: Auto del 1° de febrero de 2022, a través del cual se solicitó a la Comisión Nacional del Servicio Civil copia de los documentos que soportaban los trámites referidos a las etapas denominadas de planeación y divulgación de los procesos mencionados. Sin embargo, en los 134 anexos allegados, que contienen 436 folios, se presentaban algunas inconsistencias, frente a las cuales fue preciso recaudar mayor información, a efectos de contar con todos los elementos necesarios para resolver el problema jurídico que abarca el conflicto9. 9 Expediente digital núm.1001-03-06-000-2021-00175-00, anexo 54, donde se indica que las Contralorías de Bogotá, Barranquilla, Soledad, Santa Marta, Valledupar, Guainía, Putumayo y Cundinamarca no registraron la Oferta Pública de Empleos de Carrera (OPEC) que serían ofertados, en el aplicativo SIMO -Sistema de Apoyo para la Igualdad, el Mérito y la Oportunidad de la Comisión Nacional del Servicio Civil-, lo cual daba paso a la etapa de divulgación, debido a que no habían vacantes definitivas, a ajustes en las plantas de personal o a la falta de presupuesto en dichas entidades.

Sin embargo, en el anexo 190, efectivamente aparece la OPEC de la Contraloría departamental de Cundinamarca, con radicado del 28 de noviembre de 2020 y con las firmas del representante legal y la jefa de la unidad de personal de esa entidad. Por otra parte, en los anexos 185 y 187, se observan las OPEC de las Contralorías departamentales de la Guajira y del Cauca, reportadas en el aplicativo SIMO, pero sin las correspondientes firmas de sus representantes legales y jefes de personal o quien hiciera sus veces.

Entonces, se solicitó aclarar si las OPEC, en torno a los procesos de selección números 1358 a 1417 de 2020, de estas entidades, fueron registradas y actualizadas conforme a lo establecido en el Manual Específico de Funciones y Competencias Laborales vigente, respecto de cuya obligación ejerce vigilancia la Comisión Nacional del Servicio Civil, para garantizar el cumplimiento de las normas que regulan la carrera administrativa, según lo dispuesto en el Acuerdo número 2073 de 2021 del 9 de septiembre de 2021, dada su importancia dentro de la etapa de divulgación del proceso.

Por otra parte, en el Acta número 21 del 10 de marzo de 2020, la Comisión Nacional del Servicio Civil aprobó, por unanimidad, la expedición de 60 acuerdos regulatorios, a través de los cuales se establecerían las reglas del proceso de selección en las modalidades de ascenso y abierto, como ya se indicó, para proveer los empleos en vacancia definitiva pertenecientes al Sistema Especial de Carrera Administrativa, de las plantas de personal de algunas contralorías territoriales, y el presupuesto inicial para el desarrollo del mismo, una vez efectuados los ajustes pertinentes.

No obstante, los referidos acuerdos no se aportaron al expediente, pese a que así se solicitó en el auto de pruebas referido y, al menos 30 de ellos, se relacionaron en el documento por medio del cual se trabó el conflicto, con sus respectivos números de identificación. Igualmente, se indicó que tales acuerdos habían sido publicados en la página web de la entidad, el 13 de marzo de 2020, pero tampoco se aportó el soporte requerido en el auto de pruebas.

Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-00160-00 Por lo anterior, mediante Auto del 18 de abril de 2022, se requirió a la Comisión Nacional del Servicio Civil para que aportara los documentos que aún no había enviado, con el fin de integrarlos al expediente del conflicto10. Así entonces, respecto a las ofertas públicas de empleo de carrera (OPEC), en torno a los procesos de selección números 1358 a 1417 de 2020, en el informe presentado por la Comisión Nacional del Servicio Civil, el 21 de abril del presente año, se indicó que tales ofertas fueron debidamente certificadas por los representantes legales y los jefes de talento humano de las sesenta contralorías territoriales que participan en los respectivos procesos de selección. Asimismo, se precisó que la información allí reportada corresponde a la consignada en el Manual Específico de Funciones y Competencias Laborales vigente, y que la competencia para la consolidación, modificación y reporte de aquella es de las entidades públicas interesadas en la convocatoria, en este caso, de la Contraloría General de Santiago de Cali.

Respecto de los acuerdos con los cuales se establecieron las reglas de los procesos de selección 1358 a 1417 de 2020, en las modalidades de ascenso y abierto, para proveer los empleos en vacancia definitiva pertenecientes al Sistema Especial de Carrera Administrativa de las sesenta contralorías territoriales, se allegó una relación de tales actos administrativos, entre los cuales se encuentra el núm. 0193 del 12 de marzo de 2020, correspondiente a la Contraloría General de Santiago de Cali, y la Sala pudo constatar tal información en la página web de la Comisión Nacional del Servicio Civil.

Igualmente, se señaló que los acuerdos originales y sus anexos fueron publicados en la página de la Comisión Nacional del Servicio Civil el 13 de marzo de 2020, entre los cuales se encuentra el núm. 0193 de 2020 antes mencionado. Al efecto, la entidad anexó una certificación del 9 de febrero de 2022, en la que se incluyen los pantallazos tomados de la página web que evidencian las fechas de publicación de los acuerdos. 10 A la Comisión Nacional del Servicio Civil se le solicitó: i) Remitir un informe en el cual aclarara si las OPEC de los procesos de selección 1358 a 1417 de 2020, de las Contralorías territoriales de Bogotá, Barranquilla, Soledad, Santa Marta, Valledupar, Guainía, Putumayo y Cundinamarca fueron registradas y actualizadas, conforme a lo establecido en el Manual Específico de Funciones y Competencias Laborales vigente, respecto de cuya obligación ejerce vigilancia la Comisión Nacional del Servicio Civil, para garantizar el cumplimiento de las normas que regulan la carrera administrativa, según lo dispuesto en el Acuerdo 2073 de 2021 del 9 de septiembre de 2021, dada su importancia dentro de la etapa de divulgación del proceso. ii) Allegar los acuerdos regulatorios mediante los cuales se establecieron las reglas de los procesos de selección 1358 a 1417 de 2020, en las modalidades de ascenso y abierto, para proveer los empleos en vacancia definitiva, pertenecientes al Sistema Especial de Carrera Administrativa, de las 60 contralorías territoriales, según lo expuesto en el escrito con el cual se trabó el conflicto de competencias administrativas.

(iii) Allegar los elementos de prueba que considerara pertinentes, para evidenciar la publicación de los citados acuerdos en la página web de la entidad, el 13 de marzo de 2020. Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-00160-00 III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES 3.1. Comisión Nacional del Servicio Civil Como no presentó alegatos, se retoman los argumentos indicados en el escrito de proposición del presente conflicto de competencia administrativa.

Esta entidad destacó que su competencia transitoria para adelantar los procesos de selección para la provisión de las vacantes definitivas en los empleos de carrera administrativa de las contralorías territoriales está dada desde la Ley 909 de 2004, artículo 3°, numeral 2°, facultad que ha sido confirmada, en reiteradas ocasiones, por el Consejo de Estado.

También, precisó que, posteriormente, se expidió el Acto Legislativo 4 de 2019, que le otorgó facultades extraordinarias y temporales al Presidente de la República para expedir decretos con fuerza de ley a partir de la modificación del artículo 268 superior. En ese sentido, señaló que, en virtud de estas facultades, el Gobierno expidió el Decreto Ley 409 de 2020, que creó el régimen de carrera especial de los servidores de las contralorías territoriales, el cual, en su artículo 49 consagró un régimen de transición, frente a convocatorias o procesos de selección para proveer cargos de carrera que venían adelantando las contralorías al momento de su promulgación. De acuerdo con el régimen de transición la Comisión Nacional del Servicio Civil conservaría su competencia hasta la culminación de aquellos concursos que se encontraban en curso o en fase de planeación, o que ya hubieran sido convocados, para la fecha de expedición del referido decreto.

Recuerda que esta disposición entró a regir el 16 de marzo de 2020, según el artículo 50 de dicha normativa. Adicionalmente, la Comisión Nacional del Servicio Civil precisó que, el 31 de enero de 2019, inició la etapa de planeación; que, en sesión del 10 de marzo de 2020 el concurso, que comprendía los procesos de selección 1358 a 1417 de 2020, fue aprobado por la Sala Plena de Comisionados, y que, el 13 de marzo de 2020, se publicaron los acuerdos regulatorios en la página web de la Comisión del Servicio Civil, los cuales son vinculantes tanto para dicha entidad como para las entidades destinatarias del concurso, y, son oponibles a terceros. 3.2.

Comisión Especial de Carrera de las contralorías territoriales Por su parte, la Comisión Especial de Carrera de las contralorías territoriales, tampoco se pronunció en el asunto de la referencia, pero dentro del expediente núm. 11001-03-06-000-2021-00175-00, que en principio agrupaba los procesos de selección de personal de sesenta contralorías territoriales, individualizados Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-00160-00 posteriormente, manifestó que la Comisión Nacional del Servicio Civil no tiene competencia para administrar y vigilar el sistema especial de carrera de dichas contralorías, lo que le impide continuar con el concurso de méritos publicado en marzo de 2020 para proveer empleos de carrera en dichos organismos.

Lo anterior, teniendo en cuenta que, en su criterio, ninguno de los fallos de la Corte Constitucional que han hallado viable la aplicación transitoria de la legislación general de carrera a los sistemas especiales de carrera dispuestos en la Constitución, faculta a la Comisión del Servicio Civil para administrar o vigilar tales sistemas, pues el principio de especificidad, previsto en el artículo 130 de la Constitución, impide la asignación legislativa o la asunción, por iniciativa propia, de tales atribuciones.

Por consiguiente, explicó que: [e]n vigencia del parágrafo 2o del artículo 3 de la Ley 909 de 2004, la CNSC carecía, de manera absoluta, de competencia constitucional o legislativa para adelantar gestiones inherentes o relacionadas con la administración o vigilancia de la carrera especial de las contralorías territoriales. […] Por otro lado, consideró que el artículo 49 del Decreto Ley 409 de 2020 no otorga competencia a la Comisión Nacional para administrar el concurso de méritos antes referido, ya que, en aplicación de los principios fundamentales previstos en los artículos 4, 6 y 121 de la Constitución, el legislador carece de facultades para alterar el régimen de competencias adoptado de manera expresa por la Carta fundamental, ya sea para restringirlas o extenderlas, en desmedro de las competencias constitucionales conferidas a otras autoridades.

Por último, hizo la siguiente petición especial: Sugerir igualmente a la Sala que, de manea adicional a lo anterior, con el fin de continuar con el desarrollo de las actuales convocatorias en curso y hacer efectivo el derecho de participación de los ciudadanos ya inscritos en varias de esas convocatorias, que se instruya a la Comisión Nacional del Servicio Civil y a la Comisión Especial de Carrera de las Contralorías Territoriales para que suscriban un Convenio o Acuerdo que permita a la CNSC, en nombre de la Comisión Especial, continuar con las convocatorias en curso. 3.3.

Asociación de Servidores Públicos de los Órganos de Control de Colombia – ASDECCOL ASDECCOL, presentó algunas consideraciones, en las cuales señaló que comparte los argumentos presentados por la Comisión Nacional del Servicio Civil, en torno a que, se encuentra legitimada constitucional y legalmente para adelantar los procesos de selección núm. 1158 a 1417 de 2020.

Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-00160-00 Explicó que el régimen de transición que contempla el Decreto Ley 409 de 2020 fue el resultado de diferentes intervenciones y discusiones en las cuales se puso de presente, de un lado, los procesos en curso, cuya planeación viene desde 2016, y, de otro, la conveniencia de que fuera la Comisión Nacional del Servicio Civil la que siguiera con su desarrollo.

IV. CONSIDERACIONES 4.1 La competencia general del Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil en los conflictos de competencias administrativas La primera parte del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) regula el «procedimiento administrativo». Su título III se ocupa del «procedimiento administrativo general», cuyas «reglas generales» se contienen en el capítulo I, del que forma parte el artículo 39, modificado en su inciso 3° por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, que dispone: Artículo 39.

Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.

En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos partamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. […] En el mismo sentido, el artículo 112 del código en cita, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil es: […] 10.

Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo. Una vez el expediente ingrese al Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-00160-00 despacho para resolver el conflicto, la Sala lo decidirá dentro de los cuarenta (40) días siguientes al recibo de toda la información necesaria para el efecto. […] Con base en las normas transcritas, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: i) Que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta En el presente caso, el conflicto se origina en el trámite del proceso de selección núm. 1384 de 2020 en la modalidad de concurso de méritos, iniciado por la Comisión Nacional del Servicio Civil, a través del Acuerdo núm. 0193 del 12 de marzo de 2020, para proveer cargos de carrera en la Contraloría General de Santiago de Cali. ii) Que, simultánea o sucesivamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen la competencia para conocer del asunto o la actuación administrativa particular.

La Comisión Nacional del Servicio Civil y la Comisión Especial de Carrera de las Contralorías Territoriales afirman tener la competencia para continuar con el desarrollo del proceso de selección núm. 1384 de 2020 para proveer los empleos en vacancia definitiva de la planta de personal de la Contraloría General de Santiago de Cali, en las modalidades de ascenso y abierto, iniciado por la Comisión Nacional del Servicio Civil mediante el Acuerdo núm. 0193 del 12 de marzo de 2020. iii) Que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional; o, si se trata de autoridades del nivel territorial, que no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.

En el presente caso, las dos autoridades en conflicto son del orden nacional: La Comisión Nacional del Servicio Civil fue creada por el artículo 130 de la Constitución, como responsable de la administración y vigilancia de las carreras de los servidores públicos, excepto las que tengan carácter especial. Por su parte, la Comisión Especial de Carrera de las contralorías territoriales surgió a raíz de la expedición del Decreto Ley 409 de 2020, con el cual se creó el régimen de carrera especial de los servidores de las contralorías territoriales.

El artículo 5 de dicho decreto señala a esta Comisión como el órgano competente para la administración y la vigilancia del mencionado régimen, lo que se precisa en el artículo 6º. de la misma normativa. Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-00160-00 Se concluye, por lo tanto, que en el presente caso existe un conflicto positivo de competencias administrativas, y que la Sala de Consulta y Servicio Civil está habilitada para resolverlo. 4.2.

Suspensión de los términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena que: «[m]ientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán»11. En consecuencia, el procedimiento consagrado en dicha norma, modificado en su inciso 3 por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, para el examen y la decisión de los asuntos que se plantean a la Sala como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.

El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6º de la Constitución y 137 del Código de Procedimiento Administrtivo y de lo Contencioso Administrativo, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones.

Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 4.3. Síntesis del conflicto y problema jurídico Ante la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado se ha propuesto conflicto positivo de competencias administrativas, suscitado entre la Comisión Nacional del Servicio Civil y la Comisión Especial de Carrera de las Contralorías Territoriales, con el fin de determinar la entidad que debe continuar los procesos de selección para la provisión de empleos en vacancia definitiva de sesenta contralorías territoriales.

El anterior desacuerdo surgió a raíz de la modificación del artículo 268 de la Constitución, hecha por el artículo 2° del Acto Legislativo 4 de 201912, especialmente, en relación con el numeral 10 y el parágrafo transitorio, adicionado con la reforma. 11 La remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 1 de la Ley Estatutaria 1755 de 2015. 12 Acto Legislativo 04 de 2019 (septiembre 18), «Por medio del cual se reforma el Régimen de Control Fiscal».

Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-00160-00 El numeral 10 citado otorga al contralor general de la República la atribución de proveer, mediante concurso público, los empleos de carrera de ese organismo creados por ley, y dispone que la misma ley debe determinar un régimen especial de carrera administrativa para la selección, promoción y retiro de los funcionarios de la Contraloría. Por su parte, el parágrafo transitorio adicionado otorgó facultades extraordinarias al presidente de la República para desarrollar el referido acto legislativo, en particular, para la creación del régimen de carrera especial de los servidores de las contralorías territoriales.

En ejercicio de dichas facultades, el Gobierno Nacional emitió el Decreto Ley 409 de 202013. En el artículo 49 de dicha norma se contempla un régimen de transición, frente a las convocatorias públicas o procesos de selección para proveer cargos de carrera de las contralorías territoriales que se encontraran en curso o en fase de planeación, o ya se hubieran convocado y los estuviera adelantando la Comisión Nacional del Servicio Civil, al momento de la expedición del citado decreto, que consiste en que, continuarían rigiéndose hasta su culminación por las disposiciones legales y reglamentarias de carrera administrativa vigentes en la fase de planeación o al momento de adopción del acto de la convocatoria.

La Comisión Nacional de Servicio Civil afirma que el mencionado régimen de transición resulta aplicable en este caso, pues los procesos de selección, entre los cuales se encuentra el de la Contraloría General de Santiago de Cali,, iniciaron su etapa de planeación y fueron convocados con anterioridad a la entrada en vigencia del citado decreto; mientras que la Comisión Especial de Carrera de las contralorías territoriales señaló que, al tener su régimen de carrera carácter especial según la Constitución, la Comisión Nacional del Servicio Civil, ni siquiera en vigencia de la Ley 909 de 2004, tuvo competencia para administrarlo y vigilarlo.

Entonces, en el presente conflicto positivo de competencias administrativas corresponde a la Sala definir la autoridad competente para continuar el proceso de selección núm. 1384 de 2020, para proveer los empleos en vacancia definitiva de la planta de personal de la Contraloría General de Santiago de Cali, en las modalidades de ascenso y abierto, que actualmente adelanta la Comisión Nacional del Servicio Civil, iniciado mediante el Acuerdo núm. 0193 del 12 de marzo de 2020.

Lo anterior, tomando en consideración que se trata de un sistema especial de carrera por disposición del artículo 268-10 de la Constitución, así como la existencia del régimen de transición previsto en el artículo 49 del Decreto Ley 409 de 2020. Para resolver el conflicto, la Sala analizará los siguientes temas: 13 Decreto Ley 409 de 2020 (marzo 16), «Por el cual se crea el régimen de carrera especial de los servidores de las Contralorías Territoriales».

Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-00160-00 i) el acceso a los cargos públicos a través del sistema de carrera administrativa, y el régimen especial de la Contraloría General de la República y de las contralorías territoriales; ii) la aplicación de la Ley 909 de 2004 al régimen especial de carrera administrativa de la Contraloría General de la República y de las contralorías territoriales; iii) la reforma al régimen de control fiscal efectuada mediante el Acto Legislativo 4 de 2019; y iv) la creación del régimen de carrera especial de los servidores de las contralorías territoriales, mediante la expedición del Decreto Ley 409 de 2020.

Con fundamento en lo anterior, en el punto 4.5 se extraerán algunas conclusiones, y en el punto 4.6 se resolverá el conflicto planteado. 4.4 Consideraciones de fondo. Reiteración14 4.4.1. El acceso a los cargos públicos a través del sistema de carrera administrativa, y el régimen especial de la Contraloría General de la República y de las contralorías territoriales El artículo 123 de la Constitución dispone que son servidores públicos los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y los trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios.

De forma complementaria, el artículo 125 superior consagra que los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera administrativa, salvo las excepciones allí previstas, y que el ingreso a dichos cargos y el ascenso en los mismos se harán previo cumplimiento de los requisitos y condiciones que fije la ley para determinar los méritos y las calidades de los aspirantes.

Como se infiere, esta norma establece que, en el Estado colombiano, la regla general de acceso a los cargos públicos es el sistema de carrera administrativa en virtud del mérito de los aspirantes. En términos análogos a otras normas, la Ley 443 de 199815 definió la carrera administrativa como «un sistema técnico de administración de personal que tiene por objeto garantizar la eficiencia de la administración pública y ofrecer igualdad de oportunidades para el acceso al servicio público, la capacitación, la estabilidad en los empleos y la posibilidad de ascenso». 14 Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejod e Estado, decisión del 10 de agosto de 2022, con radicación núm. 11001-03-06-000-2021-00175 M.P. Ana María Charry Gaitán. 15 Ley 443 de 1988 (junio 11)«Por la cual se expiden normas sobre carrera administrativa y se dictan otras disposiciones».

Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-00160-00 A su turno, la Ley 909 de 200416, cuyo artículo 58 derogó, entre otros preceptos, el artículo 1° de la Ley 443 de 1998, establece, en su artículo 27, que: […] La carrera administrativa es un sistema técnico de administración de personal que tiene por objeto garantizar la eficiencia de la administración publica y ofrecer; [sic] estabilidad e igualdad de oportunidades para el acceso y el ascenso al servicio público.

Para alcanzar este objetivo, el ingreso y la permanencia en los empleos de carrera administrativa se harán exclusivamente con base en el mérito, mediante procesos de selección en los que se garantice la transparencia y la objetividad, sin discriminación alguna. Es tal la importancia que nuestro ordenamiento jurídico otorga a la carrera administrativa, -con sus componentes de concurso público, mérito e igualdad de oportunidades para acceder, permanecer y ascender a los cargos públicos-, que la Corte Constitucional la ha distinguido como uno de los valores o principios que identifican la Constitución de 199117.

Sobre la carrera administrativa en la Contraloría General de la República y las contralorías territoriales, el numeral 10 del artículo 268 de la Carta estatuyó, en su texto original, que el contralor general de la República tendría, entre otras, la siguiente atribución: […] 10. Proveer mediante concurso público los empleos de su dependencia que haya creado la ley.

Esta determinará un régimen especial de carrera administrativa para la selección, promoción y retiro de los funcionarios de la Contraloría. Se prohíbe a quienes formen parte de las corporaciones que intervienen en la postulación y elección del Contralor, dar recomendaciones personales y políticas para empleos en su despacho. […] [Subraya la Sala].

Es decir, que el sistema de carrera de la Contraloría General de la República es especial y de origen constitucional. Esta regla se aplica igualmente a las contralorías departamentales, distritales y municipales, en la forma en que lo establezca la ley, pues el artículo 272 de la Constitución señala que los respectivos contralores ejercerán, en el ámbito de su jurisdicción, las funciones atribuidas al contralor general de la República, en el artículo 268, incluida la atribución del numeral 1018. 16 Ley 909 de 2004 (septiembre 23), «Por la cual se expiden normas que regulan, el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones» 17 Corte Constitucional, Sentencia C-824 de 2013. 18 «[…] Los contralores departamentales, distritales y municipales ejercerán, en el ámbito de su jurisdicción, las funciones atribuidas al Contralor General de la República en el artículo 268 en lo que Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-00160-00 En cuanto a las carreras especiales, la Corte Constitucional19 ha precisado que su creación obedece a la especificidad de las labores que se pretende regular, pues, si la selección del personal se hiciera con base en la carrera administrativa general, no podría la entidad respectiva cumplir con las funciones especiales que le han sido asignadas.

Así, la jurisprudencia constitucional ha entendido que debe existir una razón suficiente para que el legislador opte por la creación de un régimen especial, apartándose de la aplicación de la carrera administrativa general. No obstante, la particular regulación de las carreras especiales, no las exime de la sujeción a los mismos principios de la carrera administrativa general, teniendo en cuenta que: Los sistemas específicos de carrera son constitucionales en la medida en que respeten el principio general, esto es que establezcan procedimientos de selección y acceso basados en el mérito personal, las competencias y calificaciones específicas de quienes aspiren a vincularse a dichas entidades, garanticen la estabilidad de sus servidores, determinen de conformidad con la Constitución y la ley las causales de retiro del servicio y contribuyan a la realización de los principios y mandatos de la Carta y de los derechos fundamentales de las personas, a tiempo que hagan de ellos mismos instrumentos ágiles y eficaces para el cumplimiento de sus propias funciones, esto es, para satisfacer, desde la órbita de su competencia, el interés general20.

Por consiguiente, de conformidad con los artículos 268, numeral 10, y 272, inciso 6°, de la Constitución, el legislador debe determinar un régimen especial de carrera administrativa para las contralorías departamentales, distritales y municipales, que atienda a los principios constitucionales referentes al acceso a los cargos públicos. 4.4.2.

Aplicación de la Ley 909 de 2004 al régimen especial de carrera administrativa de la Contraloría General de la República y de las contralorías territoriales La Ley 909 de 2004, en su artículo 3° establece que las disposiciones en ella contenidas se aplican también a los servidores públicos de las carreras especiales, entre los que se encuentran aquellos de la Contraloría General de la República y las contralorías territoriales, claro está, «con carácter supletorio, en caso de presentarse vacíos en la normatividad que los rige», así:

ARTÍCULO

3. CAMPO DE APLICACIÓN DE LA PRESENTE LEY sea pertinente, según los principios de coordinación, concurrencia, y subsidiariedad. El control ejercido por la Contraloría General de la República será preferente en los términos que defina la ley. […]» 19 Corte Constitucional, Sentencia C-175 de 2006 M.P. Jaime Córdoba Triviño. 20 Ibídem.

Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-00160-00 […] 2. Las disposiciones contenidas en esta ley se aplicarán, igualmente, con carácter supletorio, en caso de presentarse vacíos en la normatividad que los rige, a los servidores públicos de las carreras especiales tales como: - Rama Judicial del Poder Público. - Procuraduría General de la Nación y Defensoría del Pueblo. - Contraloría General de la República y Contralorías Territoriales. […]

PARÁGRAFO 2 o. Mientras se expida las normas de carrera para el personal de las Contralorías Territoriales y para los empleados de carrera del Congreso de la República les serán aplicables las disposiciones contenidas en la presente ley. [Subraya la Sala]. Al efecto, la Corte Constitucional, en la Sentencia C-073 de 2006, declaró exequible, precisamente, la expresión «el personal de las contralorías territoriales», antes reseñada, y puntualizó: Esta Corporación al fijar el alcance de los artículos 268-10 y 272 de la Carta Política, concluyó que el régimen de carrera en las contralorías es de carácter especial por disposición del Constituyente y que, en consecuencia, frente a la misma no le asiste ninguna función de administración ni de vigilancia a la Comisión Nacional del Servicio Civil.

No obstante, como en la actualidad no se ha proferido por el legislador el régimen especial de carrera administrativa aplicable a las contralorías territoriales, la Ley 909 de 2004, en el artículo parcialmente acusado, permite la aplicación transitoria del régimen general de carrera, mientras se expiden por el legislador las normas que le serán aplicables a los servidores de dichas entidades públicas.

A juicio de esta Corporación, la citada disposición en lugar de desconocer la Constitución Política como lo sostienen los demandantes, manifiesta el ejercicio de una competencia propia del Congreso de la República, a través de la cual se pretende suplir el vacío normativo existente en el establecimiento de la carrera administrativa especial para las contralorías territoriales, garantizando que en su interior se apliquen los principios constitucionales de igualdad de oportunidades, imparcialidad, eficiencia y eficacia en el ejercicio de la función pública, que se satisfacen mediante la implementación del sistema de carrera. [Énfasis agregado].

Asimismo, en la Sentencia C-175 de 2006, la Corte Constitucional reiteró la regla antes fijada, como puede verse en el aparte que se cita a continuación: 6. Ahora bien, en cuanto al órgano encargado de la administración y vigilancia de la carrera administrativa, la Constitución dispuso la existencia de la Comisión Nacional del Servicio Civil.

En efecto, el artículo mencionado dispone que: “Habrá una Comisión Nacional del Servicio Civil responsable de la administración y vigilancia de las carreras de los servidores públicos, excepción hecha de las que tengan carácter especial”. Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-00160-00 En virtud de lo anterior, la Corte debe reiterar que, sobre las carreras especiales de origen constitucional debe existir un órgano especial que tenga la función de administrarlas y vigilarlas, diferente de la Comisión Nacional del Servicio Civil.

Lo anterior, no obsta para que, como lo reconoció la Corte Constitucional en sentencia C-073 de 2006, el legislador pueda de manera transitoria y excepcional asignar a la Comisión Nacional del Servicio Civil la administración y vigilancia de una carrera especial de origen constitucional. En efecto, en esa oportunidad la Corte concluyó que ante la falta de un régimen especial que regule la carrera de las contralorías territoriales, se justifica la aplicación temporal de la Ley 909 de 2004. [Resalta la Sala].

Por lo tanto, es evidente que el régimen de carrera administrativa en la Contraloría General de la República y en las contralorías territoriales es de carácter especial, conforme a la Constitución. Por consiguiente, en principio, la entidad responsable de la administración y vigilancia general de la carrera administrativa de los servidores públicos, esto es, la Comisión Nacional del Servicio Civil, no debe tener injerencia alguna en ello, tal como lo dispone el artículo 130 superior21.

No obstante, las normas citadas y la jurisprudencia constitucional sobre la materia, permiten concluir que a los servidores públicos que laboran en las entidades reguladas por carreras especiales, tales como las contralorías territoriales, les eran aplicables, con carácter supletorio, las disposiciones de la Ley 909 de 2004, mientras que el Legislador expedía la normativa especial correspondiente, incluyendo aquellas que regulan la competencia general de la Comisión Nacional del Servicio Civil para adelantar los procesos de selección. Teniendo en cuenta que en el caso de las contralorías territoriales la norma especial que reguló la materia surgió con la expedición del Decreto Ley 409 del 16 de marzo de 2020, antes de esa fecha era la Comisión Nacional del Servicio Civil la entidad competente para realizar los procesos de selección que se requirieran para proveer las vacantes definitivas en tales entidades.

La Sala se pronunció, recientemente, sobre la competencia de la Comisión Nacional del Servicio Civil frente a la administración y vigilancia del sistema especial de carrera administrativa de las contralorías territoriales, al resolver el conflicto positivo de competencias suscitado entre la Comisión Nacional del Servicio Civil y la Contraloría General de Risaralda, radicado con el número 11001-03-06-000-2019-00037-0022, dentro del cual puntualizó que: 21 El artículo 130 de la Constitución dispone que: «habrá una Comisión Nacional del Servicio Civil responsable de la administración y vigilancia de las carreras de los servidores públicos, excepción hecha de las que tengan carácter especial». 22 Sala de Consulta y servicio Civil, decisión del 13 de mayo de 2019, M.P. Óscar Darío Amaya Navas.

Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-00160-00 El presente conflicto positivo de competencias administrativas se presenta porque tanto la Comisión Nacional del Servicio Civil como la Contraloría de Risaralda manifiestan tener la competencia para ello. La primera de ellas argumenta que es competente en razón a que el parágrafo del artículo 3º de la Ley 909 de 2004 previó que mientras no se expidiera norma especial que regule la carrera administrativa en las contralorías territoriales se debía dar aplicación a la norma en cita.

Por su parte, la segunda de ellas afirma que tiene competencia para adelantar el concurso, en razón a que la Constitución así lo previó y conforme a la jurisprudencia y los principios constitucionales se debe dar aplicación integra a sus disposiciones. En ese orden de ideas, para la Sala es claro que si bien es cierto que la administración y vigilancia del sistema especial de carrera administrativa es competencia de las mismas Contralorías Territoriales por disposición constitucional, también es cierto que mientras se expide la ley especial, la Ley 909 de 2004 dispuso que la Comisión Nacional del Servicio Civil –CNSC pueda extender su campo de acción a las Contralorías Territoriales con el propósito de salvaguardar los fines esenciales del Estado y propender por la eficiencia en la gestión de los servicios y funciones a su cargo23 Por lo tanto, para la Sala es evidente que debiéndose aplicar a los servidores públicos de las contralorías territoriales las normas de la Ley 909 de 2004, se tiene que, en relación con la competencia que específicamente ha dado lugar al conflicto en estudio, el artículo 11 de dicha ley, relativo a Funciones de la Comisión Nacional del Servicio Civil relacionadas con la responsabilidad de la administración de la carrera administrativa, faculta a dicha Comisión para: “c) Elaborar las convocatorias a concurso para el desempeño de empleos públicos de carrera, de acuerdo con los términos y condiciones que establezcan la presente ley y el reglamento”. [Cursivas en el original; subraya la Sala].

Ahora bien, cabe aclarar que la expedición del Acto Legislativo 4 de 2019 y la consecuente emisión del Decreto Ley 409 de 2020, que introdujeron cambios normativos en torno al sistema especial de carrera administrativa de las contralorías territoriales, de todas maneras, no modifican la interpretación realizada por la Corte Constitucional y por esta Sala sobre la aplicación de la Ley 909 de 2004 y la competencia de la Comisión Nacional del Servicio Civil, como se explicará en los apartes siguientes.

Para recapitular, la Comisión Nacional del Servicio Civil es la entidad responsable de la administración y vigilancia de las carreras de los servidores públicos, según el artículo 130 de la Constitución, incluidas, aunque de manera transitoria, aquellas carreras especiales que no hubieran sido reguladas por el Legislador, como sucedía 23 «Sobre el tema se puede revisar: Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 3 de abril de 2013 con radicado número 110010306000-2012-000217-00» [3] Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-00160-00 con los servidores de la Contraloría General de la República y de las contralorías territoriales.

Lo anterior, en virtud de lo dispuesto por la Ley 909 de 2004, la jurisprudencia constitucional y la interpretación realizada por la Sala. DichaComisión, de acuerdo con el artículo 7 de Ley 909 de 2004, «es un órgano de garantía y protección del sistema de mérito en el empleo público […], de carácter permanente de nivel nacional, independiente de las ramas y órganos del poder público, dotada de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio. […]».

En consecuencia, le fueron asignadas unas funciones en relación con la administración de la carrera administrativa, entre las que se encuentran las siguientes: Artículo 11. Funciones de la Comisión Nacional del Servicio Civil relacionadas con la responsabilidad de la administración de la carrera administrativa. En ejercicio de las atribuciones relacionadas con la responsabilidad de la administración de la carrera administrativa, la Comisión Nacional del Servicio Civil ejercerá las siguientes funciones: a) Establecer de acuerdo con la ley y los reglamentos, los lineamientos generales con que se desarrollarán los procesos de selección para la provisión de los empleos de carrera administrativa de las entidades a las cuales se aplica la presente ley; b) Acreditar a las entidades para la realización de procesos de selección de conformidad con lo dispuesto en el reglamento y establecer las tarifas para contratar los concursos, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 30 de la presente ley; c) Elaborar las convocatorias a concurso para el desempeño de empleos públicos de carrera, de acuerdo con los términos y condiciones que establezcan la presente ley y el reglamento; […] h) Expedir circulares instructivas para la correcta aplicación de las normas que regulan la carrera administrativa; i) Realizar los procesos de selección para el ingreso al empleo público a través de las universidades públicas o privadas o instituciones de educación superior, que contrate para tal fin; […] Por su parte, el artículo 29 de la misma ley precisa que la provisión definitiva de los empleos públicos de carrera administrativa se hará mediante procesos de selección abiertos y de ascenso; el artículo 31 establece que la convocatoria debe ser suscrita por la Comisión Nacional del Servicio Civil y el jefe de la entidad u organismo, y es la Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-00160-00 norma reguladora de todo el concurso, por lo que obliga tanto a la Administración como a las entidades contratadas para la realización del mismo, y a los participantes.

A su vez, el artículo 2.2.6.34 del Decreto 1083 de 201524 impone a los jefes de personal, o a quienes hagan sus veces en las entidades pertenecientes a los sistemas de carrera vigilados por la Comisión Nacional del Servicio Civil, el deber de reportar los empleos vacantes de manera definitiva, en el módulo del sistema SIMO denominado Oferta Pública de Empleos de Carrera -OPEC, con la periodicidad y los lineamientos que la misma comisión establezca.

Igualmente, señala que tales entidades deben participar con la comisión en el proceso de planeación conjunta y armónica del proceso de selección, debiendo tener previamente actualizados sus respectivos Manuales de Funciones y Competencias Laborales (MFCL). También les indica que deben priorizar y apropiar el monto de los recursos destinados para adelantar el respectivo proceso de selección. En el mismo sentido, el artículo 263 de la Ley 1955 de 201925 establece que, con el fin de reducir la provisionalidad en el empleo público, las referidas entidades deben coordinar, con la Comisión, la realización de los procesos de selección para el ingreso a los cargos de carrera administrativa en vacancia definitiva, y que, definidas las fechas del concurso, esas entidades deben asignar los recursos presupuestales que les corresponden, para su financiación. 4.4.3.

La reforma al Régimen de Control Fiscal a través del Acto Legislativo 4 del 18 de septiembre de 2019 El artículo 2° del Acto Legislativo 4 del 18 de septiembre de 2019, modificó el artículo 268 de la Constitución. A continuación, se subrayan los apartes adicionados y se resaltan en negrilla algunos apartados que requieren énfasis: ARTÍCULO 2o.

El artículo 268 de la Constitución Política quedará así: Artículo 268. El Contralor General de la República tendrá las siguientes atribuciones: […] 10. Proveer mediante concurso público los empleos de carrera de la entidad creados por ley. Esta determinará un régimen especial de carrera administrativa para la selección, promoción y retiro de los funcionarios de la Contraloría. Se prohíbe a quienes formen parte de las corporaciones que intervienen en la postulación y 24 Decreto 1083 de 2015 (mayo 26), «Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Función Pública».

La última adición fue realizada mediante el Decreto 1662 de 2021 25 Ley 1955 de 2019 (mayo 25), Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022, «Pacto por Colombia. Pacto por la Equidad» Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-00160-00 elección del Contralor, dar recomendaciones personales y políticas para empleos en ese ente de control. […] Parágrafo transitorio.

La asignación básica mensual de los servidores de la Contraloría General de la República y su planta transitoria será equiparada a los de los empleos equivalentes de otros organismos de control de nivel nacional. Para la correcta implementación del presente acto legislativo, y el fortalecimiento del control fiscal, la ley determinará la creación del régimen de carrera especial de los servidores de las contralorías territoriales, la ampliación de la planta de personal, la incorporación de los servidores de la planta transitoria sin solución de continuidad y la modificación de la estructura orgánica y funcional de la Contraloría General de la República, garantizando la estabilidad laboral de los servidores inscritos en carrera pertenecientes a esa entidad y a contralorías territoriales intervenidas.

Exclusivamente para los efectos del presente parágrafo y el desarrollo de este acto legislativo, otórguense precisas facultades extraordinarias por el término de seis meses al Presidente de la República para expedir decretos con fuerza de ley. De acuerdo con lo anterior, el contralor general de la República sigue teniendo la potestad de proveer los empleos de carrera de la Contraloría que cree la ley, mediante concursos públicos.

Así que, cuando el numeral 10° de la norma en cita dispone: «Esta determinará un régimen especial de carrera administrativa para la selección, promoción y retiro de los funcionarios de la Contraloría», hace clara alusión a «la ley». En consecuencia, el régimen especial de carrera administrativa de la Contraloría General de la República y de las contralorías territoriales26 debe ser fijado mediante una ley.

De otra parte, se agregó a la norma un parágrafo transitorio, que ratifica la anterior conclusión, pues señala que «la ley determinará la creación del régimen de carrera especial de los servidores de las contralorías territoriales». Esto se encuentra en perfecta armonía con las razones expuestas por la Corte Constitucional, en las Sentencias C-076 y C-175 de 2006, y con la interpretación que de las normas pertinentes y la jurisprudencia hizo en su momento, la Sala de Consulta y Servicio Civil, es decir, que, al no haber expedido el legislador el régimen especial de carrera administrativa aplicable a las contralorías territoriales, es viable la aplicación de la Ley 909 de 2004, de manera transitoria, supliendo así el vacío normativo existente.

Así, dictado el Decreto Ley 409 de 2020, este se constituye como la norma especial aplicable. 26De acuerdo con lo establecido en el parágrafo transitorio de esta misma norma, y en el artículo 272 superior, inciso 6°: «Los contralores departamentales, distritales y municipales, ejercerán, en el ámbito de su jurisdicción, las funciones atribuidas al Contralor General de la República en el artículo 268 en lo que sea pertinente […]» Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-00160-00 Por último, es necesario recordar que, en el mismo parágrafo transitorio transcrito, se otorgan facultades extraordinarias, por seis meses, al presidente de la República para expedir decretos con fuerza de ley, con el único propósito de implementar el Acto Legislativo 4 en mención. 4.4.4.

La creación del régimen de carrera especial de los servidores de las contralorías territoriales y el régimen de transición En uso de las facultades extraordinarias conferidas por el parágrafo transitorio del artículo 268 de la Constitución Política, modificado por el artículo 2° del Acto Legislativo 4 de 2019, se expidió el Decreto Ley 409 del 16 de marzo de 2020, «[p]or el cual se crea el régimen de carrera especial de los servidores de las Contralorías Territoriales», norma que expresa en sus consideraciones, que, «[d]e conformidad con las anteriores disposiciones las contralorías territoriales deben regirse por el régimen especial de carrera, el cual tiene origen constitucional, razón por la cual se excluye de la administración y vigilancia de la Comisión Nacional del Servicio Civil tal como lo señala el artículo 130 de la Constitución Política».

En línea con lo expuesto, en el artículo 5° del decreto legislativo citado, se indica que la Comisión Especial de Carrera de las Contralorías Territoriales es el órgano al que compete la administración y vigilancia del mencionado régimen especial27, lo cual se precisa en el artículo 6° de la misma normativa28. No obstante, el Capítulo VII del mismo Decreto Ley 409 de 2020, relativo a «otras disposiciones», consagra un régimen de transición para las convocatorias públicas o procesos de selección para proveer cargos de carrera de las contralorías territoriales, como pasa a verse: Artículo 49.

Régimen de transición. Las convocatorias públicas o procesos de selección para proveer cargos de carrera de las contralorías territoriales que se encuentren en curso o en fase de planeación o ya convocados y que esté adelantando la Comisión Nacional del Servicio Civil, al momento de expedición del presente Decreto ley, continuarán rigiéndose hasta su culminación por las disposiciones legales y reglamentarias de carrera administrativa vigentes en la fase de planeación o al momento de la adopción del acto de la convocatoria.

En todo caso deberá garantizarse el concurso de ascenso. [Destaca la Sala]. 27«Artículo 5. Entes y órganos competentes. Son entes y órganos competentes para la administración, vigilancia y gestión interna del Régimen de Carrera Especial de los servidores públicos de las contralorías territoriales, los siguientes: 1. De Admínistración y Vígilancia: Comisión Especial de Carrera.[…]». 28 «Artículo 6.La Comisión Especial de Carrera.

A la Comisión Especial de Carrera le corresponde la administración y vigilancia del Régimen de Carrera Especial de los Servidores Públicos de las contralorías territoriales […]». Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-00160-00 En criterio de la Sala, esta norma se refiere claramente a las convocatorias públicas o procesos de selección para proveer cargos de carrera en las contralorías territoriales, que, a la fecha de expedición del citado decreto ley (16 de marzo de 202029), se encontraran en cualquiera de las siguientes situaciones: i) en curso (sin distinguir la etapa); ii) en fase de planeación; o iv) convocados, es decir, ya se hubiera publicado la respectiva convocatoria, Y, en cualquiera de tales eventos, la convocatoria o el proceso de selección lo estuviera adelantando la Comisión Nacional del Servicio Civil.

Ante los anteriores supuestos de hecho, el artículo transitorio dispone que las respectivas convocatorias o procesos de selección seguirán rigiéndose, hasta su culminación, por las disposiciones legales y reglamentarias de la carrera administrativa vigentes en la fase de planeación, o al momento de adoptarse el acto de la convocatoria (en este caso, la Ley 909 de 2004, como ya se explicó), lo que conduce a la aplicación de las disposiciones que desarrollan la competencia de la comisión Nacional de Servicio Civil para adelantar el proceso.

En criterio de la Sala, el efecto jurídico mencionado no se refiere solamente a las disposiciones sustanciales que regulan la carrera administrativa, sino también al procedimiento y a la competencia de la Comisión Nacional del Servicio Civil, no solamente porque las normas vigentes antes del Decreto Ley 409 de 2020 no reconocían otra autoridad competente para el caso, sino porque el mismo supuesto fáctico descrito en el parágrafo transitorio que se comenta, parte de las convocatorias públicas o los procesos de selección para la provisión de cargos en las contralorías territoriales que venían siendo tramitados por la referida Comisión. Si la intención del constituyente derivado hubiese sido la de, que tales procesos de selección pasaran automáticamente al conocimiento de un nuevo órgano de administración, como lo es la Comisión Especial de Carrera, o que quedaran sujetos, en forma inmediata, a las disposiciones legales que se expidieran, así lo habría tenido que decir en forma expresa.

Pero en su lugar, atribuyó al legislador de excepción la competencia para regular la materia. Observa la Sala que el Gobierno Nacional en su rol de legislador extraordinario, habilitado directamente por la Constitución, tampoco consideró procedente establecer este tipo de asunción automática de la competencia, por parte de la Comisión Especial de Carrera de las contralorías territoriales. 29Diario Oficial No. 51.258 de 16 de marzo 2020.

En esa misma fecha, el decreto entró en vigencia, según lo prescrito en su artículo 50: Artículo 50. Vigencia. El presente Decreto ley rige a partir de la fecha de su publicación. Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-00160-00 Por otra parte, debe precisarse que la creación y las funciones de la Comisión Especial de Carrera forman parte integrante del régimen de la carrera administrativa especial de las contralorías territoriales, que fue establecido, justamente, por el Decreto Ley 409 de 2020.

Así se desprende especialmente, de lo dispuesto en su parte pertinente por el artículo 6 ibidem: Artículo 6. La Comisión Especial de Carrera. A la Comisión Especial de Carrera le corresponde la administración y vigilancia del Régimen de Carrera Especial de los Servidores Públicos de las Contralorías territoriales y estará integrado por cinco (5) Contralores territoriales elegidos por el mismo tiempo que dure su periodo institucional.

La elección deberá hacerse dentro de los tres (3) meses siguientes al inicio del periodo de los contralores territoriales. […] [Subraya la Sala]. Como se aprecia, el objeto de la Comisión Especial de Carrera consiste en «la administración y vigilancia del Régimen de Carrera Especial de los Servidores Públicos de las Contralorías territoriales» [énfasis añadido], de lo cual se infiere que, por virtud del régimen de transición previsto en el artículo 49 del citado Decreto Ley 409 de 2020, dicha Comisión no tiene competencia para administrar ni vigilar los procesos de selección que no se rigen por el régimen de carrera especial dispuesto en dicha norma, sino por el régimen ordinario de la carrera administrativa, como sucede con las convocatorias y los procesos de selección de los empleados de las contralorías territoriales iniciados antes de la expedición de dicho decreto ley. 4.5 Conclusiones En vista de todo lo anterior, la Sala de Consulta y Servicio Civil, llega a las siguientes conclusiones generales: i) Son servidores públicos los miembros de las corporaciones públicas y los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios.

La regla general de acceso a dichos cargos públicos es la carrera administrativa, en virtud del principio del mérito. Este sistema técnico de administración de personal tiene por objeto garantizar la eficiencia de la administración pública y ofrecer igualdad de oportunidades para el acceso al servicio público, la capacitación, la estabilidad en los empleos y la posibilidad de ascenso. ii) El sistema de carrera de la Contraloría General de la República es especial, de origen constitucional, regla que se aplica también a las contralorías territoriales (departamentales, distritales y municipales). iii) Es competencia del legislador establecer el régimen especial de carrera administrativa para las contralorías departamentales, distritales y municipales.

Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-00160-00 iv) A los servidores públicos que laboran en las contralorías territoriales les eran aplicables las disposiciones de la Ley 909 de 2004, de forma transitoria, excepcional y supletoria, hasta que se expidiera la normativa especial en materia de carrera administrativa, lo que facultaba a la Comisión Nacional del Servicio Civil aplicar el régimen general para tramitar los procesos de selección que tuviesen por objeto proveer las vacantes definitivas en las contralorías territoriales, con el fin de salvaguardar los fines esenciales del Estado y propender por la eficiencia en la gestión de los servicios y funciones a su cargo.

Lo anterior, en los términos precisados por la Corte Constitucional en las Sentencias C-073 y C-175 de 2006, tal como se detalló en el numeral 4.4.2. v) Mediante el Acto Legislativo 4 de 2019 se reformó el régimen de control fiscal y se otorgaron facultades extraordinarias al presidente de la República para expedir decretos con fuerza de ley, con el objeto de, entre otros aspectos, crear el régimen de carrera especial de los servidores de las contralorías territoriales. vi) En uso de las facultades extraordinarias conferidas por la Constitución al presidente de la República, se expidió el Decreto Ley 409 de 2020, por el cual se crea el régimen de carrera especial de los servidores de las contralorías territoriales, que excluye, expresamente, de la administración y vigilancia del referido régimen, a la Comisión Nacional del Servicio Civil. vii) Sin embargo, el mismo decreto ley consagra un régimen de transición que cobija a las convocatorias públicas y procesos de selección para proveer cargos de carrera en las contralorías territoriales, que se encontraran en curso o en fase de planeación, que ya hubiesen sido convocados, y que estuviesen siendo adelantados por la Comisión Nacional del Servicio Civil al momento de la expedición del citado decreto, los cuales continuarán rigiéndose, hasta su culminación, por las disposiciones legales y reglamentarias de la carrera administrativa vigentes en la fase de planeación, o al momento de la adopción del acto de la convocatoria. viii) En contraste, las convocatorias públicas, los concursos y los demás procesos de selección de los empleados de carrera de las contralorías territoriales, que hayan iniciado o empiecen (incluyendo su fase de planeación) después del 16 de marzo de 2020 (fecha de publicación del Decreto Ley 409 de 2020), se rigen de manera exclusiva por la normativa especial contenida en dicho decreto legislativo, incluyendo las funciones asignadas a la respectiva Comisión Especial de Carrera.

En tales casos, no podrá tener injerencia alguna la Comisión Nacional del Servicio Civil, conforme lo dispuesto en el artículo 130 de la Constitución Política. 4.6. Análisis del caso concreto Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-00160-00 Teniendo en cuenta, los hechos relevantes del asunto, descritos con anterioridad, sobre los cuales no hay discusión entre las entidades trabadas en conflicto, y la normativa constitucional y legal sobre la materia, la Sala encuentra que, cuando se expidió el Decreto Ley 409 el 16 de marzo de 2020 (misma fecha en la que entró en vigencia), el proceso de selección núm. 01384 de 2020 había surtido varias etapas.

Para ese momento, en efecto se había llevado a cabo la fase de planeación, se había suscrito el acuerdo mediante el cual se convocaba al concurso, y tal acto se encontraba publicado. Para el caso de la Contraloría General de Santiago de Cali se evidencia lo siguiente: Ahora bien, como se explicó en los apartes anteriores, a los servidores públicos que laboran en las contralorías territoriales les eran aplicables las disposiciones de la Ley 909 de 2004 de forma transitoria y excepcional hasta que el legislador expidiera la normativa especial en materia de carrera administrativa, ello facultaba a la Comisión Nacional del Servicio Civil para adelantar procesos de selección para proveer las vacantes definitivas en las contralorías territoriales, en virtud de lo cual, dicho órgano tramitó el proceso núm. 1384 de 2020.

Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-00160-00 Con la entrada en vigencia del Decreto Ley 409, el 16 de marzo de 2020 la entidad competente para la administración y vigilancia del Régimen de Carrera Especial de los servidores públicos de las contralorías territoriales es la Comisión Especial de Carrera (según el artículo 5° de esta normativa), pero de conformidad con su artículo 49, corresponde a la Comisión Nacional del Servicio Civil, adelantar las convocatorias públicas o procesos de selección para promover cargos de carrera de las contralorías territoriales que se encontraran en curso, o en fase de planeación, o ya convocados a la fecha de expedición de tal ordenamiento.

Así, en criterio de la Sala, el contenido del artículo 49 se debe aplicar en el caso puesto a su consideración, pues, en efecto, mediante el Acuerdo núm. 0193 del 12 de marzo de 2020, modificado por el Acuerdo 077 de 2020, publicado el 13 de marzo siguiente en la página web de la Comisión Nacional del Servicio Civil, se convocó a concurso dentro del proceso de selección núm. 1384 de 2020, es decir, de forma previa a la expedición y entrada en vigencia del Decreto Ley 409 del 16 de marzo de 2020.

Por lo tanto, tal proceso deberá continuar rigiéndose, hasta su culminación por las disposiciones legales y reglamentarias de la carrera administrativa vigentes para la fecha de planeación, o al momento de la adopción del acto de convocatoria, en este caso, la Ley 909 de 2004, lo que incluye la competencia de la Comisión Nacional del Servicio Civil.

En virtud de lo señalado, la Sala concluye que la autoridad competente para continuar el proceso de selección núm. 1384 de 2020, para la provisión de los empleos en vacancia definitiva de la planta de personal de la Contraloría General de Santiago de Cali, en las modalidades de ascenso y abierto, es la Comisión Nacional del Servicio Civil, pues a tal proceso le resulta aplicable el régimen de transición previsto en el artículo 49 del Decreto Ley 409 de 2020 y, por lo tanto, la normativa anterior a dicho régimen especial.

En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:

PRIMERO: DECLARAR competente a la Comisión Nacional del Servicio Civil para continuar el proceso de selección núm. 1384 de 2020, para la provisión de los empleos en vacancia definitiva de la planta de personal de la Contraloría General de Santiago de Cali, en las modalidades ascenso y abierto, que actualmente adelanta la misma Comisión, según el Acuerdo 0193 del 12 de marzo de 2020.

SEGUNDO: REMITIR el expediente de la referencia a la Comisión Nacional del Servicio Civil para lo de su competencia. Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-00160-00 TERCERO: COMUNICAR la presente decisión a la Comisión Nacional del Servicio Civil; a la Comisión Especial de Carrera de las Contralorías Territoriales; a la Contraloría General de Santiago de Cali; y a ASDECCOL.

CUARTO: ADVERTIR que los términos legales a los que esté sujeta la actuación administrativa de la referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en el cual se comunique la presente decisión.

QUINTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal como lo dispone expresamente el inciso 3º del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021. La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

Comuníquese y cúmplase ANA MARÍA CHARRY GAITÁN ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Presidenta de la Sala Consejero de Estado MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ Consejera de Estado Consejero de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI, con el fin de garantizar su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.