Radicado: 05001-33-33-011-2016-00515-01 (3039-2025) Demandante: Lina María Toro Piedrahita Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., veintiuno (21) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Recurso Extraordinario de Unificación de Jurisprudencia Radicación: 05001-33-33-011-2016-00515-01 (3039-2025) Demandante: Lina María Toro Piedrahita Demandado: E.S.E. Hospital General de Medellín - Luz Castro de Gutiérrez Tema: Admisibilidad del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. I. ASUNTO 1.
La señora Lina María Toro Piedrahita interpuso recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia contra la sentencia de segunda instancia proferida el 2 de julio de 2025 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Octava de Decisión. 2. Como fundamento del citado medio de impugnación, la parte demandante manifestó que el fallo recurrido desconoció la sentencia SUJ-025-CE-S2-2021 del 9 de septiembre de 2021, proferida por la Sección Segunda en proceso radicado 05001-23-33-000- 2013-01143-01 (1317-2016).
II. CONSIDERACIONES Admisibilidad del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia 3. El control relativo a la admisión del recurso exige estudiar la sustentación de este a efectos de determinar que cumpla las exigencias del artículo 262 del CPACA. Esta norma contempla su contenido mínimo y prevé que el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia debe incluir: (i) la designación de las partes;
(ii) la indicación de la sentencia recurrida; (iii) la relación concreta, breve y sucinta de los hechos objeto de debate; y (iv) la indicación precisa de la sentencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada, junto con las razones que le sirven de fundamento. 4. En lo que se refiere al último de los requisitos anotados, es importante precisar que no todas las decisiones que profiere el Consejo de Estado, como máxima autoridad de la jurisdicción contencioso-administrativa, adquieren la naturaleza de Radicado: 05001-33-33-011-2016-00515-01 (3039-2025) Demandante: Lina María Toro Piedrahita Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 sentencia de unificación, porque esa calidad se reservó para las providencias que de manera expresa señala el artículo 270 del CPACA.1 5.
De otro lado, conviene insistir en que no basta con la indicación precisa de la providencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada pues, como se anotó, el artículo 262 del CPACA exige que, además, se aduzcan «[…] las razones que le sirven de fundamento», requisito que supone para la parte recurrente realizar un ejercicio de comparación entre la ratio decidendi que utilizaron, de un lado, la sentencia de unificación y, de otro, la sentencia impugnada en sede extraordinaria. 6.
De allí se desprende la necesidad de que las temáticas o conceptos sobre las que versan las decisiones contrastadas sea la misma y, por supuesto, que esta identidad de materia no se predique simplemente respecto de los argumentos de paso u obiter dicta sino de las razones esenciales de la decisión u ratio decidendi. De no satisfacerse esa exigencia, no será factible la admisión del recurso extraordinario. 7.
Es pertinente resaltar que el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia no puede convertirse en una tercera instancia por medio del cual las partes discutan sus inconformidades respecto de las decisiones adoptadas en el proceso ordinario, en única o segunda instancia. 8. Su carácter extraordinario y excepcional implica que el cumplimiento de los presupuestos previstos para que se conceda y se admita deben analizarse con rigor, no por una interpretación vaga y abierta respecto de los requisitos de procedencia, sino porque en realidad, con su ejercicio, se pretende «[…] asegurar la unidad de la interpretación del derecho, su aplicación uniforme y garantizar los derechos de las partes y de los terceros que resulten perjudicados con la providencia recurrida y, cuando fuere el caso, reparar los agravios […]»2. 9.
Explicados los requisitos que debe reunir la sustentación del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, se puede adoptar por el consejero alguna de estas decisiones, de conformidad con el artículo 265 del CPACA modificado por el artículo 74 de la Ley 2080 de 2021. «Concedido el recurso por el Tribunal y remitido el expediente al Consejo de Estado se someterá a reparto en la sección que corresponda.
Si el recurso reúne los requisitos legales, el magistrado ponente lo admitirá. Si carece de los requisitos consagrados en el artículo 262, señalará los defectos para que el 1 Artículo 270. Sentencias de unificación jurisprudencial Para los efectos de este Código se tendrán como sentencias de unificación jurisprudencial las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia o precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas al mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1995, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009. 2 Artículo 256 del CPACA.
Radicado: 05001-33-33-011-2016-00515-01 (3039-2025) Demandante: Lina María Toro Piedrahita Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 recurrente los subsane en el término de cinco (5) días, si este no lo hiciere, lo rechazará y ordenará devolver el expediente al despacho de origen.
El recurso también será rechazado cuando fuere improcedente pese a haberse concedido.
PARÁGRAFO. El recurso se rechazará de plano y se condenará en costas al recurrente, cuando no se fundamente directamente en una sentencia de unificación jurisprudencial o cuando sea evidente que esta no es aplicable al caso.» III. ANÁLISIS DEL DESPACHO 10. Se expresó que la providencia del 2 de julio de 2025 desconoció la sentencia de unificación del Consejo de Estado SUJ-025-CE-S2-2021 núm. interno 1317-2016 del 9 de septiembre de 2021. 11.
Advierte el despacho que la decisión presuntamente desconocida fue adoptada por la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado, dentro del marco del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho ejercido en vigencia del CPACA, que en la parte resolutiva dispuso lo siguiente: «PRIMERO. Unificar la jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en el sentido de precisar las siguientes reglas en las relaciones laborales encubiertas o subyacentes: (i)La primera regla define que el concepto de «término estrictamente indispensable», al que alude el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tiene que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la Administración, de forma esencialmente temporal y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia. (ii)La segunda regla establece un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del expediente.
(iii) La tercera regla determina que frente a la no afiliación al sistema de la Seguridad Social en salud, por parte de la Administración, es improcedente la devolución de los valores que el contratista hubiese asumido de más, en tanto se recaudaron como recursos de naturaleza parafiscal.» [negrillas originales del texto] 12. Ahora bien, la recurrente en su escrito pretende: Radicado: 05001-33-33-011-2016-00515-01 (3039-2025) Demandante: Lina María Toro Piedrahita Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 «[…]ANULAR la sentencia proferida por la Sala sexta de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia la cual consta de fecha dos (02) de julio de dos mil veinticinco (2025), en su lugar, dictar una en su reemplazo, confirmando la decisión de primera instancia, mediante la cual, se acogieron parcialmente las pretensiones de la demanda.» 13.
En el recurso se expresó que la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2- 2021, proferida por la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado, estableció los indicios que permiten desentrañar el elemento de subordinación y precisó los tres componentes esenciales de la relación laboral: la prestación personal del servicio, la subordinación y la remuneración. Señaló que, mientras en la citada providencia se tuvo por acreditada la concurrencia de dichos elementos, el Tribunal Administrativo de Antioquia no logró reconocer la subordinación ni la remuneración directa por parte de la entidad hospitalaria. 14.
Sostuvo que en ambos casos la temática central es el contrato estatal de prestación de servicios y la existencia de una posible relación laboral subyacente o encubierta, por lo que las reglas jurisprudenciales fijadas en la SUJ-025-2021 resultan aplicables al presente asunto. 15. La actora indicó que celebró múltiples contratos de prestación de servicios de manera sucesiva, lo cual desvirtúa el elemento de temporalidad del vínculo contractual y constituye un indicio fuerte de subordinación. 16.
Expuso además que, del conjunto probatorio conformado por los contratos, certificaciones, testimonios y cuadros de turno, se desprende que la demandante cumplía todos los indicios que permiten acreditar la subordinación, pues prestaba sus servicios de forma personal, en las instalaciones del Hospital, sujeta a turnos, protocolos y directrices de la entidad. 17.
Agregó que la decisión impugnada desconoció la primacía de la realidad y los indicios de subordinación reconocidos por la jurisprudencia, al exigir demostración de una subordinación y remuneración directa, cuando aquella puede configurarse de manera indirecta si la entidad ejerce control efectivo, fija horarios, imparte órdenes y dirige las actividades, aun cuando los pagos se canalicen a través de intermediarios. 18.
Finalmente, sostuvo que tratándose del personal asistencial de enfermería, la jurisprudencia ha reconocido una presunción de subordinación, por lo que correspondía a la entidad demandada desvirtuar su existencia, y no a la trabajadora acreditar formalmente cada uno de los elementos del vínculo laboral. 19. Desde ya se estima que el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia debe rechazarse, por las siguientes razones: 20.
En efecto, los argumentos del recurso se orientan a cuestionar la valoración Radicado: 05001-33-33-011-2016-00515-01 (3039-2025) Demandante: Lina María Toro Piedrahita Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 probatoria efectuada por el Tribunal sobre la existencia de subordinación y la procedencia del reconocimiento laboral, y no a evidenciar una oposición jurídica con la regla fijada en la SUJ-025-CE-S2-2021. 21.
Sobre el particular, esta Subsección, ha reiterado lo siguiente: «Por su parte, la SUJ-025-CE-S2-2021, aunque aborda reglas sobre la ejecución de contratos de prestación de servicios y la continuidad entre ellos, no guarda identidad fáctica ni jurídica con el asunto debatido, pues no versa sobre la acreditación de una relación laboral encubierta como eje de la decisión, sino sobre condiciones generales de temporalidad contractual.
En ese sentido, tampoco resulta procedente invocar dicha providencia como parámetro de comparación para efectos del recurso extraordinario.»3 22. De acuerdo con lo anterior, se evidencia que la sentencia de unificación invocada no resulta idónea como parámetro de contraste, pues su objeto se circunscribe a precisar reglas de temporalidad contractual, sin que en ella se haya decidido sobre la configuración de una relación laboral encubierta ni sobre los criterios para valorar la subordinación en cada caso particular. 23.
Así pues, los argumentos del recurso están dirigidos a controvertir la valoración fáctica y jurídica del juez de instancia y no el desconocimiento de la sentencia de unificación invocada. 24. Sobre el particular, esta Corporación ha precisado lo siguiente: «[…] tanto la jurisprudencia de esta corporación como de la Corte Constitucional ha sido diáfana en señalar que el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia es improcedente para revivir el debate probatorio adelantado en primera y segunda instancia con el objeto de obtener una decisión distinta a la controvertida […]».4 25.
Así las cosas, en virtud del artículo 265 del CPACA el despacho rechazará el recurso. Lo anterior, en tanto a que el presente recurso extraordinario no puede convertirse en una instancia adicional para que las partes insistan en los argumentos plasmados en el proceso ordinario. 26. Sin embargo, no se condenará en costas al recurrente, toda vez que no se encuentran causadas ni comprobadas.
Por lo expuesto, se 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Auto de súplica del 14 de agosto de 2025. Radicación nro. 76111-33-33-001-2019-00043-01 (0123-2025) 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Auto de 22 de septiembre de 2022.
CP. Rafael Francisco Suárez Vargas. Radicación nro. 68001 33 33 003 2017 00283 01 (0348-2022) Radicado: 05001-33-33-011-2016-00515-01 (3039-2025) Demandante: Lina María Toro Piedrahita Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 RESUELVE Primero: Rechazar de plano el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto por la señora Lina María Toro Piedrahita contra la sentencia de segunda instancia proferida el 2 de julio de 2025 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Octava de Decisión. Segundo: Abstenerse de condenar en costas en el presente trámite.
Tercero: Ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría devolver el expediente al tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el consejero de estado en sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley y el art. 186 del CPACA