CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., veintiuno (21) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Radicación número: 11001-03-15-000-2024-02071-00 Solicitante: EDGAR VANEGAS DURÁN Autoridad: CONSEJO DE ESTADO-SALA VEINTISIETE ESPECIAL DE DECISIÓN Referencia: ACCIÓN DE TUTELA TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL-Requisitos generales y especiales de procedencia. RELEVANCIA CONSTITUCIONAL-La acción de tutela no es una instancia adicional del proceso ordinario.
La Sala decide la solicitud de tutela interpuesta por Edgar Vanegas Durán contra el Consejo de Estado-Sala Veintisiete Especial de Decisión.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de tutela El 26 de abril de 2024, Edgar Vanegas Durán, a través de apoderada judicial, formuló acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales a la seguridad social y al debido proceso, que alegó vulnerados por el Consejo de Estado-Sala Veintisiete Especial de Decisión al proferir la sentencia del 20 de septiembre de 2023, que declaró fundado el recurso extraordinario de revisión 1 que la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social-UGPP interpuso contra la sentencia del 16 de junio de 2022, dictada por el Consejo de Estado-Sección Segunda-Subsección B 1 Identificado con rad. n°.: 11001-03-15-000-2022-06408-00. 2 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-02071-00 Solicitante: Edgar Vanegas Durán Acción de tutela – Sentencia de primera instancia dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho2 que el solicitante interpuso contra la UGPP.
En virtud del amparo, se pide ordenar a la autoridad judicial accionada proferir una sentencia de reemplazo que se ajuste al ordenamiento y a lo que se encontró probado y argumentado en las sentencias del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho. 2. Hechos relevantes Edgar Vanegas Durán laboró como servidor público en forma discontinua entre 1977 y 1998.
También laboró como docente en distintas universidades privadas entre 1981 y 2016. El solicitante cotizaba aportes a pensión a Caprezipa y Cajanal, pero el 1° de marzo de 2000 solicitó su traslado a Colfondos. En petición del 8 de mayo de 2012, dirigida a la UGPP como sucesora de Cajanal, el solicitante pidió el reconocimiento de su pensión de jubilación. En oficio ADP 009370 del 28 de junio de 2013, la UGPP se declaró incompetente para reconocer esa pensión, ya que el interesado se encuentra activo en el régimen de ahorro individual.
El 17 de marzo de 2016, el solicitante pidió su traslado del régimen de ahorro individual al régimen de prima media. Colfondos efectuó el traslado de aportes y rendimientos a Colpensiones, de modo que en Resolución GNR 368147 del 5 de diciembre de 2016 Colpensiones reconoció pensión de vejez a favor del solicitante. Agotado lo anterior, el solicitante formuló demanda de nulidad y restablecimiento del derecho para que se declarara nulo el acto administrativo ADP 009370 del 28 de junio de 2013.
En apoyo de las pretensiones, planteó que cumple los requisitos para pensionarse bajo el régimen de transición de la Ley 100 de 1993. El asunto correspondió al Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección Segunda- Subsección D, que en sentencia del 27 de febrero de 2020 accedió a las pretensiones de la demanda. La UGPP formuló recurso de apelación contra esa 2 Identificado con rad. n°.: 11001-33-41-045-2016-00013-01. 3 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-02071-00 Solicitante: Edgar Vanegas Durán Acción de tutela – Sentencia de primera instancia sentencia. El 16 de junio de 2022, el Consejo de Estado-Sección Segunda- Subsección B confirmó la decisión y concluyó que la UGPP era la competente para resolver la solicitud pensional.
La UGPP formuló recurso extraordinario de revisión contra la sentencia del 16 de junio de 2022, con fundamento en el artículo 20 de la Ley 797 de 2993. El 20 de septiembre de 2023, el Consejo de Estado-Sala Veintisiete Especial de Decisión declaró fundado el recurso extraordinario de revisión, revocó la sentencia recurrida y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.
Alegó que la pensión de jubilación que se le concedió al solicitante por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado excedió lo debido legalmente y es incompatible con la pensión de vejez que Colpensiones le reconoció, porque ambas provienen del tesoro público y cubren el mismo riesgo, la vejez. 3. Fundamentos de la solicitud El solicitante sostiene que la autoridad judicial accionada vulneró los derechos fundamentales invocados, pues no se motivó e incurrió en desconocimiento del precedente, violación directa de la Constitución y, en los defectos fáctico, sustantivo y procedimental absoluto.
Aduce que la sentencia reprochada fue incongruente, ya que desbordó el análisis de los argumentos contenidos en el recurso extraordinario de revisión, el cual esgrimió que el solicitante ya contaba con pensión de vejez previamente reconocida por Colpensiones y la pensión reclamada en la demanda resultaba incompatible por la prohibición de doble erogación del erario.
Sin embargo, la decisión estudió si la UGPP era competente para tramitar y reconocer la solicitud pensional, de modo que desvió «ilegalmente» la litis en un sentido que no fue propuesto ni desarrollado en el recurso. Además, esa decisión desconoció los hechos probados ante los jueces ordinarios y se apartó injustificadamente del criterio fijado en sentencia SU-062 de 2010, según el cual las personas amparadas por el régimen de transición pueden regresar, en cualquier tiempo, al régimen de prima media para pensionarse bajo las normas 4 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-02071-00 Solicitante: Edgar Vanegas Durán Acción de tutela – Sentencia de primera instancia anteriores a la Ley 100 de 1993.
En esa medida, al trasladarse a Colpensiones, plantea que resulta «incuestionable» la ineficacia del traslado a Colfondos. Advierte que la causación de sus derechos pensionales fue anterior a ese traslado y que la pensión de vejez reconocida por Colpensiones se ocasionó por aportes privados efectuados por el solicitante en su calidad de docente catedrático en el sector privado, situación autorizada por el artículo 128 de la Constitución. Plantea que la jurisprudencia ha permitido devengar simultáneamente una pensión de jubilación por servicios prestados en el sector público y una pensión de vejez ocasionada por servicios en el sector privado, de modo que la decisión también desconoce aquel criterio.
Agrega que, al encontrar probada la incompatibilidad entre dos derechos pensionales causados, la autoridad judicial valoró indebidamente las pruebas e incurrió en un exceso ritual manifiesto que desconoce el principio de supremacía de la realidad sobre las formas. Califica la decisión como arbitraria y sin motivación. Por demás, indica que es sujeto de especial protección constitucional, pues es una persona de la tercera edad con sordera y un carcinoma de vejiga. 4.
Trámite procesal El 7 de mayo de 2024 se admitió la acción de tutela y se ordenó su notificación a la autoridad judicial accionada, así como a la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social-UGPP, en calidad de tercera con interés. En el escrito de contestación, la UGPP, al oponerse al amparo, adujo que la solicitud pretende una instancia adicional al proceso ordinario y al recurso extraordinario de revisión, fundada en la inconformidad del solicitante con la decisión judicial que le negó el derecho al reconocimiento doble de una prestación ya reconocida por Colpensiones.
Agregó que pretende fines exclusivamente económicos y no acredita un perjuicio irremediable. Con fundamento en lo expuesto, pidió que se declare improcedente la tutela. 5 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-02071-00 Solicitante: Edgar Vanegas Durán Acción de tutela – Sentencia de primera instancia El Consejo de Estado-Sala Veintisiete Especial de Decisión guardó silencio.
La Secretaría General del Consejo de Estado aportó enlace digital al expediente del recurso extraordinario de revisión, visible en índice 10 de Samai. CONSIDERACIONES 5. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si procede la acción de tutela contra la sentencia que declaró fundado un recurso extraordinario de revisión contra una sentencia que decidió un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 6.
Análisis de la Sala El Consejo de Estado conoce de la acción de tutela, de conformidad con los artículos 86 de la C. Pol y 43 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia-LEAJ. La Sala es competente para decidir la solicitud con arreglo a lo dispuesto por el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991 y el Acuerdo n°. 80 del 12 de marzo de 2020 de la Sala Plena de la Corporación. La Corte Constitucional ha señalado que la acción de tutela procede excepcionalmente contra providencias judiciales, si se advierte la afectación manifiesta y grosera de un derecho constitucional fundamental3.
De conformidad con su jurisprudencia, la tutela contra providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos: i) que la controversia tenga relevancia constitucional; ii) que el afectado haya agotado todos los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios que tuvo al alcance, salvo que se configure un perjuicio irremediable; iii) que la tutela se formule con inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que esta trascienda a la decisión controvertida; v) que la solicitud señale con claridad los hechos y argumentos en los que funda la presunta vulneración; vi) que la providencia reprochada no se haya proferido en una acción de tutela4. 3 Corte Constitucional, sentencia C-590 del 8 de junio de 2005. 4 Ibidem. 6 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-02071-00 Solicitante: Edgar Vanegas Durán Acción de tutela – Sentencia de primera instancia Si se encuentran satisfechos todos los requisitos generales, la tutela prosperará al comprobarse alguno de estos defectos especiales: falta de competencia del juez; trasgresión absoluta del procedimiento; valoración equivocada u omisión de una prueba; falta de aplicación, indebida aplicación o interpretación errónea de un precepto; error inducido; falta de motivación de la providencia; desconocimiento del “precedente” constitucional que da alcance a un derecho fundamental y violación directa de la Constitución. Relevancia constitucional La Sala Plena del Consejo de Estado ha indicado los siguientes elementos para determinar si una acción de tutela cumple con el requisito de relevancia constitucional5: (i) que el actor cumpla una carga argumentativa suficiente, para lo cual no basta con enunciar la vulneración de derechos fundamentales, sino que se deben expresar las razones de índole constitucional que revelan un juicio de desvalor respecto de tales derechos, cuya fuente es la providencia judicial censurada;
(ii) Que la tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada y; (iii) que la controversia verse sobre un asunto constitucional y no meramente legal y/o económico. En sentencia SU-215 de 2022, la Corte Constitucional reiteró que los elementos antes expuestos son criterios relevantes para estudiar el presupuesto de relevancia constitucional.
Sostuvo que “la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial”. Precisó que el requisito de relevancia constitucional es consecuencia del carácter subsidiario de la acción de tutela y de la especialidad de los jueces naturales del asunto, tanto en materia ordinaria como constitucional.
Además de lo anterior, la Corte indicó que: «(…) la exigencia de relevancia constitucional cumple cuatro finalidades principales; a saber: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) 5 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado. Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). 7 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-02071-00 Solicitante: Edgar Vanegas Durán Acción de tutela – Sentencia de primera instancia la protección de la autonomía e independencia de los jueces;
(iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal».
Caso concreto La providencia reprochada declaró fundado el recurso extraordinario de revisión, que invocó las causales previstas en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 y en el artículo 250.7 CPACA en atención a que la sentencia recurrida concedió una pensión de jubilación con base en aportes previamente computados por Colpensiones para el reconocimiento de una pensión de vejez, lo que configura las prohibiciones de doble asignación del erario previstas en el artículo 128 de la Constitución y, en materia pensional, en el artículo 13 de la Ley 100 de 1993.
Contrario a lo que se afirma en la solicitud, el problema jurídico de la decisión se contrajo al análisis de esas causales. La Sala Veintisiete Especial de Decisión advirtió que las causales invocadas son excluyentes, pues la contenida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 gira en torno al reconocimiento de una prestación en exceso, mientras que el artículo 250.7 CPACA censura el reconocimiento de una prestación sin cumplir los requisitos legales.
Al abordar la causal contenida en el artículo 250.7 CPACA, encontró que la prestación no debió ser ordenada a la UGPP, ya que, al momento de consolidarse el derecho pensional, esto es, el 6 de julio de 2006, el solicitante se encontraba afiliado a Colfondos, régimen al cual se trasladó el 1 de marzo de 2000, de modo que la UGPP no era competente para reconocer la pensión de jubilación. Agregó que la decisión recurrida no tuvo en cuenta que, durante el transcurso del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, Colpensiones reconoció una pensión de vejez a favor del solicitante mediante Resolución GNR 368147 de 2016, cuyo artículo quinto dispone que esa prestación económica «es incompatible con cualquier otra asignación del Tesoro Público».
La incompatibilidad de la pensión de 8 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-02071-00 Solicitante: Edgar Vanegas Durán Acción de tutela – Sentencia de primera instancia vejez reconocida por Colpensiones y la pretendida en la demanda se fundamenta en que ambas fueron liquidadas con base en las cotizaciones que el solicitante efectuó durante su vinculación tanto en el sector público como en el privado.
Por las razones expuestas, negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. Sin embargo, negó la solicitud de la UGPP para el reintegro de los valores percibidos con motivo de lo ordenado en la sentencia, ya que esas sumas fueron percibidas sin mediar alguna actuación de mala fe. La Sala advierte que los argumentos presentados por el solicitante no acreditan una vulneración o amenaza de derechos fundamentales, sino que se encaminan a volver sobre la controversia decidida por el juez de conocimiento y esgrimen divergencias de carácter netamente legal.
Además de ello, revisados los fundamentos jurídicos que motivaron la decisión, la Sala estima que provienen de una interpretación razonable de las pruebas aportadas al expediente, así como del marco legal y jurisprudencial aplicable al asunto. Al no advertirse una actuación caprichosa o arbitraria por parte de la autoridad judicial accionada, resulta improcedente que el juez del amparo revise o evalúe la interpretación y alcance dado por el juez natural del asunto.
La acción de tutela no es una instancia adicional al proceso ordinario, ni está prevista para desconocer la autonomía e independencia que caracterizan las actuaciones judiciales. Por las razones expuestas, la solicitud no cumple con el requisito general de relevancia constitucional. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: DECLARAR improcedente la solicitud de tutela de Edgar Vanegas Durán contra el Consejo de Estado-Sala Veintisiete Especial de Decisión. 9 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-02071-00 Solicitante: Edgar Vanegas Durán Acción de tutela – Sentencia de primera instancia SEGUNDO: En caso de no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito posible. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ