76001233300020200093202 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., dieciséis (16) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001-23-33-000-2020-00932-02 (3645-2024) Demandante: Carmen Emilia Maldonado Navarro Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial1 Temas: Prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Asunto Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada en contra de la sentencia proferida el 15 de mayo de 2024 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala Transitoria, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 1.

Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones 1. Carmen Emilia Maldonado Navarro presentó demanda2 en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso-Administrativo3, en 1 En adelante DEAJ. 2 La demanda fue presentada el 22 de julio de 2020.

Acta en el folio 13 del expediente digital en el índice 2 de Samai. 3 En adelante CPACA. Radicado: 76001-23-33-000-2020-00932-02 (3645-2024) Demandante: Carmen Emilia Maldonado Navarro 2 orden a que se inaplicaran por inconstitucionales los artículos de los decretos 57 de 1993, 106 de 1994, 43 de 1995, 36 de 1996, 76 de 1997, 64 de 1998, 44 de 1999, 2740 del 2000, 1475 de 2001, 673 de 2002, 3569 de 2003, 4172 de 2004, 936 de 2005, 389 de 2006, 618 de 2007, 658 de 2008, 723 de 2009, 1088 de 2010, 1039 de 2011, 784 de 2012, 1024 de 2013 y 194 de 2014 en los que se dispuso que el 30% del salario correspondía a la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 y los decretos 1257 de 2015, 245 de 2016, 1013 de 2017, 337 de 2018, 991 de 2019 y 299 de 2020. 2.

Como consecuencia de lo anterior que se declarara la nulidad de la Resolución [DESAJCLR17-1671] del 2 de junio de 2017 proferida por la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Cali4 y el acto ficto presunto negativo generado por la falta de respuesta al recurso de apelación propuesto contra esa decisión, por medio de los cuales se le negó el reconocimiento de la prima especial de servicios como un emolumento adicional al salario básico y la respectiva reliquidación de sus prestaciones sociales. 3.

A título de restablecimiento del derecho solicitó: i) la reliquidación y pago de: a) la prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 como un emolumento adicional al salario; c) las prestaciones sociales devengadas que se calcularon con base en el 70% de la asignación básica; ii) la actualización del valor de la condena; iii) los intereses previstos en los artículos 192 y 193 del CPACA; y iv) la condena en costas a la parte demandada. 1.1.2.

Fundamentos fácticos 4. Como hechos relevantes se señalaron los siguientes5: 4.1. Carmen Emilia Maldonado Navarro ejerció el cargo de juez de la República en la ciudad de Cali, Valle del Cauca, desde el año 2003 hasta, por lo menos, el 10 de agosto de 2017. 4.2. El 30 de mayo de 2017 solicitó ante la DESAJ el reconocimiento de la prima especial de servicios como un monto adicional al salario básico y la reliquidación de sus prestaciones sociales de acuerdo con el 100% de la asignación mensual decretada por el gobierno nacional. 4.3.

La DESAJ profirió la Resolución DESAJCLR17-1671 del 2 de junio de 2017 4 En adelante DESAJ. 5 Folios 3 al 5 del documento 3 en el índice 2 de Samai. Radicado: 76001-23-33-000-2020-00932-02 (3645-2024) Demandante: Carmen Emilia Maldonado Navarro 3 mediante la cual negó la anterior solicitud. La demandante presentó recurso de apelación contra esa decisión el 15 de junio de 2017, pero la entidad no dio respuesta. 1.1.3.

Normas violadas y concepto de violación 5. Como tales se señalaron los artículos 25 y 53 de la Constitución Política y 2 y 14 de la Ley 4ª de 1992. 6. En cuanto al concepto de violación, expuso lo siguiente6: 6.1. De acuerdo con la postura del Consejo de Estado7 las primas deben ser reconocidas como un beneficio adicional al salario, pues entender que dichos beneficios se encuentran incluidos en la asignación mensual básica implicaría disminuir la base salarial sobre la cual se calculan las prestaciones sociales lo que a su vez significaría una desmejora de las condiciones laborales y un desconocimiento del principio de progresividad y no regresividad en materia laboral. 6.2.

A partir de la anterior interpretación es claro que la prima especial de servicios no se ha pagado en debida forma, pues en lugar de entenderse como un plus del salario se determinó que el 30% de la asignación básica mensual de los servidores judiciales sería entendida como tal, por lo que no solo se dejó de reconocer dicho emolumento sino que las prestaciones sociales de origen laboral se calcularon solo a con base en el 70% del salario. 6.3.

La parte demandada debe reconocer la prima especial de servicios por todo el tiempo en que la demandante ha laborado en la administración de justicia y ha tenido derecho a percibirla y debe reliquidar las prestaciones sociales en virtud del 30% del salario que fue deducido. 1.2. Contestación de la demanda 7. La DESAJ se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda de acuerdo con las siguientes razones8: 7.1.

De acuerdo con la sentencia del 2 de septiembre de 20199 la prima especial de 6 Folios 6 al 9 del expediente digital en el índice 2 de Samai. 7 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 19 de mayo de 2010. Radicado 25000-23-25-000-2005-01134-01 (0419-07). 8 Documento 12 del expediente digital en el índice 2 de Samai. 9 Radicado 11001-03-25-000-2007-00098-00 (1831-07).

Radicado: 76001-23-33-000-2020-00932-02 (3645-2024) Demandante: Carmen Emilia Maldonado Navarro 4 servicio creada por medio del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 debe pagarse como un emolumento adicional al salario y deben reliquidarse las prestaciones sociales de acuerdo con el 30% del salario deducido. Sin embargo, debe atenderse el término de prescripción previsto en el Decreto 3135 de 1969. 7.2.

La prima especial de servicios se ha pagado de manera adicional al salario desde la expedición del Decreto 272 de 2021, por lo que resulta inviable reconocer los dineros causados antes de la citada fecha por no existir apropiación presupuestal para ello. 7.3. Son procedentes las excepciones de «inexistencia de causa para demandar» y prescripción. 1.3.

La sentencia apelada 8. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala Transitoria, en sentencia proferida el 15 de mayo de 2024, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. La parte resolutiva es del siguiente tenor10: «PRIMERO: INAPLICAR por inconstitucional el artículo 8º del Decreto 194 de 2014. En su lugar, se dispone aplicar al sub lite el artículo 53 de la Constitución Política, conforme con lo explicado en la parte motiva de este proveído.

SEGUNDO: DECLARAR NO PROBADAS la excepción denominada “Inexistencia de causa para demandar”. DECLARAR PARCIALMENTE FUNDADA la excepción de prescripción trienal formulada por la parte demandada, según lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: DECLARAR la nulidad de la Resolución DESAJCLR17-1671 del 02 de junio de 2017 “Por medio de la cual se resuelve un Derecho de Petición” y del acto ficto configurado ante el silencio de la administración frente al recurso de apelación interpuesto contra la resolución atrás citada.

CUARTO: A título de restablecimiento del derecho, CONDENAR a la parte demandada a reconocer y pagar en favor de la señora Carmen Emilia Maldonado Navarro identificada con C.C. No. 31.199.303, la prima especial de servicios consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, liquidándola como un incremento del 30% respecto del 100% del salario básico, a partir del 30 de mayo de 2014 y hasta el 31 de diciembre de 2020, en todo caso según los tiempos de servicio prestados por la parte demandante como Juez de la República, sin que supere el tope fijado anualmente por el Gobierno Nacional, teniendo en cuenta que constituye factor de salario solo para efectos de las cotizaciones al sistema de seguridad social.

La parte demandada también deberá 10 Documento 40 del expediente digital en el índice 2 de Samai. Radicado: 76001-23-33-000-2020-00932-02 (3645-2024) Demandante: Carmen Emilia Maldonado Navarro 5 reliquidar y pagar las prestaciones sociales y salariales (prima de navidad, prima de servicios, vacaciones, cesantías, prima de vacaciones, bonificación por servicios prestados) de la señora Carmen Emilia Maldonado Navarro identificada con C.C. No. 31.199.303, teniendo en cuenta para tal efecto una base de liquidación del 100% de la remuneración básica mensual, incluyendo el 30% descontado erróneamente a título de prima especial.

La parte demandada deberá asumir el pago de lo ordenado en esta sentencia siempre y cuando la liquidación del periodo comprendido entre el 30 de mayo de 2014 y el 31 de diciembre de 2020 arroje valores en favor de la parte demandante, sin pasar por alto que a partir de la expedición del Decreto 272 de 2021 se estableció de manera expresa que la prima especial de servicios debe ser pagada mensualmente como una suma adicional a la asignación básica. […]» [sic]. 9.

Para tal efecto se pronunció en los siguientes términos: 9.1. De las pruebas aportadas al proceso se encontró que Carmen Maldonado Navarro laboró como juez de la República desde el 1 de julio de 2003 hasta, por lo menos, el 30 de junio de 2020 según certificado aportado al proceso. 9.2. En virtud de la actual posición del Consejo de Estado sobre la materia, la demandante tiene derecho al pago de la prima especial de servicios como un monto adicional al salario y no como parte de él, lo que implica que la demandada debe desembolsar el porcentaje del salario faltante y el valor resultante de la reliquidación de sus prestaciones sociales y aportes a pensión. Las sumas causadas antes del 30 de mayo de 2014 se encuentran prescritas y la mentada prima solo constituye factor de salario para realizar los mencionados aportes al sistema de seguridad social. 9.3.

Solo hay lugar a efectuar el pago mencionado en caso de que de la reliquidación efectuada resulte un monto en favor de la demandante, teniendo en cuenta el tope establecido por el gobierno nacional y que a partir del Decreto 272 de 2021 ya se efectúa el reconocimiento de la prima en los términos explicados en la sentencia. 9.4. La falta de disponibilidad presupuestal no puede ser utilizada como excusa para no cumplir con los deberes salariales del empleador, pues así lo consideró la Corte Constitucional en sentencia T-098 de 2004. 1.4.

El recurso de apelación 10. La DEAJ presentó recurso de apelación en el que solicitó que se revocara la Radicado: 76001-23-33-000-2020-00932-02 (3645-2024) Demandante: Carmen Emilia Maldonado Navarro 6 sentencia de primera instancia de acuerdo con las siguientes razones11: 10.1. La prima especial de servicio no tiene carácter salarial por expresa disposición normativa por lo que el porcentaje de dicha prestación no puede hacer parte de la reliquidación de las prestaciones sociales, posición que fue avalada por la Corte Constitucional en sentencia C-279 de 1996. 10.2.

A partir del Decreto 272 de 2021 se ha efectuado el pago de la prima especial de servicio como un monto adicional al salario y calculado con base en el 100% de la asignación básica decretada anualmente por el gobierno nacional. En tal sentido, el presupuesto asignado corresponde a los emolumentos causados desde la vigencia del citado decreto, por lo que no existe apropiación presupuestal para asumir obligaciones previas derivadas de los efectos de la sentencia del 2 de septiembre de 201912. 1.5.

Alegatos de conclusión en segunda instancia 11. De conformidad con el numeral 5 del artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, en cuanto no fue necesario el decreto de pruebas, no hubo traslado a las partes para alegar13. 1.6. El Ministerio Público 12. El Ministerio Público no emitió concepto en esta oportunidad14. 2.

Consideraciones 2.1. Problemas jurídicos 13. De acuerdo con los argumentos expuestos en el recurso de apelación, lo que delimita la competencia del juez en segunda instancia15, se circunscriben a 11 Documento 44 del expediente digital en el índice 2 de Samai. 12 Radicado 41001-23-33-000-2016-00041-02 (2204-2018). 13 Auto en el índice 4 de Samai. 14 No obra memorial en el portal Samai. 15 Pues así lo dispone el artículo 328 del CGP, que señala: «Artículo 328.

Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.

En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. Radicado: 76001-23-33-000-2020-00932-02 (3645-2024) Demandante: Carmen Emilia Maldonado Navarro 7 establecer ¿si la prima especial de servicio prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 tiene carácter salarial para la reliquidación de las prestaciones sociales? y ¿si la falta de disponibilidad presupuestal de la entidad demandada puede condicionar el reconocimiento del derecho reclamado o el cumplimiento de la condena? 2.2.

Marco Normativo y jurisprudencial 2.2.1. La prima especial del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 para los servidores públicos de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar 14. El literal e) numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Política le asignó al Congreso de la República la función de expedir las leyes y, por medio de ellas, señalar los objetivos y criterios a los que debe sujetarse el gobierno al fijar, entre otros, el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso de la República y de la fuerza pública. 15.

En ejercicio de la señalada atribución constitucional, el Congreso de la República expidió la Ley 4ª de 1992, mediante la cual, en su artículo 14, indicó lo siguiente: «El Gobierno Nacional establecerá una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial16 para los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los Jueces de la República, incluidos los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero (1o.) de enero de 1993.

Igualmente tendrán derecho a la prima de que trata el presente artículo, los delegados departamentales del Registrador Nacional del Estado Civil, los Registradores del Distrito El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella.

En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia». 16 Aparte subrayado declarado exequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-279- 96 de 24 de junio de 1996, magistrado ponente Hugo Palacios Mejía. «El legislador conserva una cierta libertad para establecer, qué componentes constituyen, o no salario; así como la de definir y desarrollar el concepto de salario, pues es de su competencia desarrollar la Constitución. El considerar que los pagos por primas técnicas y especiales no sean factor salarial, no lesiona los derechos de los trabajadores, y no implica una omisión o un incorrecto desarrollo del especial deber de protección que el Estado colombiano tiene en relación con el derecho al trabajo, ni se aparta de los deberes que Colombia ha adquirido ante la comunidad internacional».

Radicado: 76001-23-33-000-2020-00932-02 (3645-2024) Demandante: Carmen Emilia Maldonado Navarro 8 Capital y los niveles Directivo y Asesor de la Registraduría Nacional del Estado Civil.

PARÁGRAFO. Dentro del mismo término revisará el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad». [Se resalta]. 16. Por su parte, mediante el Decreto 57 de 1993 el gobierno nacional fijó el régimen salarial y prestacional aplicable a los servidores públicos de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar vinculados a partir de su vigencia y previó que las personas vinculadas antes del 28 de febrero de 1993 podrían optar por una sola vez por el régimen salarial y prestacional establecido en ese decreto (artículo 2). 17.

Igualmente, en su artículo 6 señaló que «[ se considerará como Prima, sin carácter salarial, el treinta por ciento (30%) del salario básico mensual de los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, de los Jueces de la República, de los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, los Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar». 18.

Con posterioridad, el Congreso de la República expidió la Ley 332 de 1996, mediante la cual señaló que la prima especial prevista para los funcionarios mencionados en la norma [artículo 14 de la Ley 4ª de 1992] y para los fiscales de la Fiscalía General de la Nación, con la excepción allí establecida [la relativa a la opción de acogerse a la escala salarial de esta entidad], haría parte del ingreso base únicamente para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación. Igualmente, indicó que también se aplicaría a «los Magistrados Auxiliares y abogados asistentes de las Altas Cortes, Magistrados de los Consejos Seccionales de la Judicatura, Magistrados del Tribunal Nacional, y Magistrados del extinto Tribunal Disciplinario y los Procuradores delegados de la Procuraduría General de la Nación». 19.

Posteriormente, el gobierno nacional dictó los decretos salariales anuales 106 de 1994, 43 de 1995, 36 de 1996, 47 de 1997, 64 de 1998, 43 de 1999, 2739 de 2000, 1474 de 2001, 673 de 2002, 3568 de 2003, 4171 de 2004, 935 de 2005, 389 de 2006, 618 de 200717, 658 de 2008, 723 de 2009, 1388 del 2010, 1039 del 2011, 874 del 2012, 1024 del 2013 y 194 del 2014, 997 del 2019, 301 del 2020, 981 del 2021, 470 del 2022, 902 del 2023, 284 del 2024 y 594 del 2025 mediante los cuales ratificó que la prima especial del 30% no constituye factor salarial, al respecto señaló: «[e]n cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, se considerará como Prima, sin carácter salarial, el treinta por ciento (30%) del salario básico mensual de los 17 Los apartes de los decretos, entre otros, expedidos desde 1993 hasta el 2007 que contenía la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 sin carácter salarial fueron anulados por la Sección Segunda del Consejo de Estado mediante la sentencia del 29 de abril del 2014 de radicado 11001-03-25-000-2007-00087-00 (1686-07).

M.P. María Carolina Rodríguez Ruiz. Radicado: 76001-23-33-000-2020-00932-02 (3645-2024) Demandante: Carmen Emilia Maldonado Navarro 9 Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, de los Jueces de la República, de los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, los Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar18». 20.

Adicionalmente previó que para los servidores públicos del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado [secretario general; magistrado auxiliar; jefe de control interno; directores administrativo, de planeación, de Registro Nacional de Abogados, de unidad; secretario de Sala o Sección y relator]; de la Dirección Nacional de Administración Judicial [directores nacional, administrativo y seccional] y de los Tribunales Judiciales [abogado asesor], el 30% de la remuneración mensual se consideraba prima especial sin carácter salarial. 21.

A partir de lo cual, surgieron 2 interpretaciones: la primera, según la cual la prima creada por el Congreso de la República con la Ley 4ª de 1992, correspondía al 30% del valor de la asignación básica, y que este era adicional al 100% de esa asignación, lo que resultaba en un 130% [esto, sumada la prima con el salario básico]; la segunda, consideraba que correspondía tomar el 70% como asignación mensual básica y el 30% restante era el que correspondía a la prima especial de servicios recientemente creada, lo que sumado daría el 100% de los ingresos laborales de los servidores; es decir, descontaba del 100% el 30% denominado como prima. 22.

Para solucionar la controversia, la Sección Segunda del Consejo de Estado mediante la sentencia del 2 de septiembre de 201919, fijó, entre otras, las siguientes pautas: «1. La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor.

La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. 2. Todos los beneficiaros de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente 3.

Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el 18 Excepto en los decretos 1105 del 2005, 234 del 2016, 1003 del 2017 y 338 del 2018 en los cuales no se hizo referencia a dicha prima en los términos señalados. 19 Consejo de Estado, Sección Segunda, radicado 41001-23-33-000-2016-00041-02 (2204-18) MP.

Carmen Anaya De Castellanos (Conjuez) Radicado: 76001-23-33-000-2020-00932-02 (3645-2024) Demandante: Carmen Emilia Maldonado Navarro 10 artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial. 4.

Los demás beneficiarlos de la prima especial de servicios que no estén sometidos a límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional. 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de [1968] y 1848 de 1969. 6.

La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías. Este 80% es un piso y un techo» [sic]. 23. Es decir que el concepto de prima ha sido reconocido con anterioridad por esta corporación como un valor adicional al ingreso de los servidores, ya sea de naturaleza prestacional o salarial, por lo que representa un incremento en los ingresos derivados de la relación laboral y nunca un factor de descuento en detrimento de los trabajadores.

Esta tesis fue reiterada por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, a través de la sentencia del 2 de septiembre de 201920. 24. Asimismo, el Consejo de Estado21 declaró la nulidad de algunas normas que reglamentaban la prima especial, pues consideró que «[d]e acuerdo con los criterios 20 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 2 de septiembre de 2019, 41001-23-33-000- 2016-00041-02(2204-2018). 21 Radicado 11001-03-25-000-2007-00087-00 (1686-07).

M.P. María Carolina Rodríguez Ruiz. Declaró la nulidad de los siguientes artículos: los siguientes Artículos: 9º del Decreto 51 de 1993; 9º y 10º del Decreto 54 de 1993; 6º del Decreto 57 de 1993; 9º del Decreto 104 de 1994; 6º del Decreto 106 de 1994; 9º y 10º del Decreto 107 de 1994; 10º y 11º del Decreto 26 de 1995; 7º del Decreto 43 de 1995; 9º del Decreto 47 de 1995; 9º del Decreto 34 de 1996; 10º, 12º y 14º del Decreto 35 de 1996; 6º del Decreto 36 de 1996; 9º del Decreto 47 de 1997; 9º, 11º y 13º del Decreto 56 de 1997; 6º del Decreto 76 de 1997; 6º del Decreto 64 de 1998; 9º del Decreto 65 de 1998; 9º, 11º y 13º del Decreto 67 de 1998; 9º, 11º y 13º del Decreto 37 de 1999; 9º del Decreto 43 de 1999; 6º del Decreto 44 de 1999; 9º, 11º y 13 del Decreto 2734 de 2000; 9º del Decreto 2739 de 2000; 7º del Decreto 2740 de 2000; 9º del Decreto 1474 de 2001; 7º del Decreto 1475 de 2001; 9º, 11º y 13º del Decreto 1482 de 2001; 7º del Decreto 2720 de 2001; 9º del Decreto 2724 de 2001; 9º, 11º y 13º del Decreto 2730 de 2001; 6º del Decreto 673 de 2002; 9º del Decreto 682 de 2002; 8º, 10º y 12º del Decreto 683 de 2002; 8º, 10º y 12º del Decreto 3548 de 2003; 9º del Decreto 3568 de 2003; 6º del Decreto 3569 de 2003; 8º, 10º y 12º del Decreto 4169 de 2004; 9º del Decreto 4171 de 2004; 6º del Decreto 4172 de 2004; 8º, 10º y 12º del Decreto 933 de 2005; 9 del Decreto 935 de 2005; 6º del Decreto 936 de 2005; 9º del Decreto 388 de 2006; 6 del Decreto 389 de 2006; 8º, 10º y 12º del Decreto 392 de 2006; 9º del Decreto 617 de 2007; 6º del Decreto 618 de 2007; 8º, 10º y 12º del Decreto 621 de 2007; y los Arts. 8º, 9º, y 11 del Decreto 3048 de 2007.

Radicado: 76001-23-33-000-2020-00932-02 (3645-2024) Demandante: Carmen Emilia Maldonado Navarro 11 establecidos en la ley marco, esto es la Ley 4ª de 1992, es claro que el Gobierno Nacional contravino los criterios fijados por el legislador con la expedición de los decretos demandados, pues como se pudo observar, el literal a) del artículo 2° de la mencionada Ley estableció que de ninguna manera se podían desmejorar los salarios y prestaciones sociales.

Sin embargo, los decretos demandados interpretaron erróneamente y aplicaron indebidamente la ley 4ª de 1992 al haber mermado el salario de un grupo de servidores públicos, razón suficiente para determinar que son contrarios a la Constitución y la Ley, así como para declarar su nulidad». [Se resalta]. 25. A tales conclusiones llegó la Sala de Conjueces luego de considerar que22 «la interpretación correcta que se debe hacer del Art. 14 de la Ley 4ª de 1992 y de los Decretos 43 de 1995, 36 de 1996 y 76 de 1997 es la que sea acorde con los principios constitucionales, en especial, los de progresividad y favorabilidad.

En esas condiciones, esta Sala entiende que la prima especial a que se refieren dichas normas debe ser un incremento y no una disminución de la remuneración básica de los servidores señalados en las mismas, entre ellos, los Magistrados de Tribunal de Distrito Judicial». De acuerdo con lo anterior, la prima especial del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 corresponde a un valor adicional al salario básico. 2.2.2.

La prescripción del derecho a la prima especial de servicios y la imprescriptibilidad de los aportes a seguridad social en pensión 26. La prescripción de los derechos laborales se encuentra prevista en el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968 según el cual la exigibilidad de los derechos de origen laboral se extingue en un plazo de 3 años contados desde el momento en el que el derecho reclamado se hace exigible, plazo que puede interrumpirse por uno igual a partir de la reclamación efectuada por el trabajador.

La citada disposición fue reiterada a través del artículo 102 del Decreto 1848 de 1969. 27. En la sentencia del 2 de septiembre de 200923, el Consejo de Estado determinó que en materia de la prima especial de servicio de que trata el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 la prescripción debe computarse de manera retroactiva desde la fecha de interposición de la reclamación administrativa y en los términos del citado Decreto 3135 de 1968, es decir, teniendo en cuenta la fecha de exigibilidad del derecho. 28.

Para establecer lo anterior la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado consideró que la exigibilidad de los derechos salariales surgidos 22 Tal como lo había considerado el Consejo de Estado en la Sentencia del 31 de octubre de 2012, Expediente 2001-0642, Conjuez Ponente: María Carolina Rodríguez Ruiz. 23 Consejo de Estado, Sección Segunda, radicado 41001-23-33-000-2016-00041-02 (2204-18) MP.

Carmen Anaya De Castellanos (Conjuez) Radicado: 76001-23-33-000-2020-00932-02 (3645-2024) Demandante: Carmen Emilia Maldonado Navarro 12 a partir del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 se predica del «momento de la entrada en vigencia de la Ley 4 de 1992 que la creó y con la expedición del decreto que la reglamentó primigeniamente, esto es, el Decreto 57 de 1993». 29.

Lo anterior obedece a que los salarios de los servidores judiciales beneficiarios de la citada prestación se actualizan anualmente con los decretos salariales expedidos por el gobierno nacional que establece la escala salarial que regirá para la respectiva anualidad, de modo que no es la fecha de ejecutoria de la sentencia del 29 de abril de 2014 que declaró la nulidad de los decretos salariales la que determina el punto de partida para el cómputo de la prescripción. 30.

Ahora bien, en materia de prescripción no ocurre lo mismo respecto de los aportes pensionales, pues tales cotizaciones constituyen un deber de tracto sucesivo del empleador que se relaciona de manera directa tanto con el derecho fundamental a la seguridad social previsto en el artículo 48 superior24 como con los principios laborales de irrenunciabilidad, in dubio pro-operario, igualdad, progresividad y no regresividad y con la sostenibilidad fiscal del sistema de seguridad social en pensiones. 31.

En tal sentido, esta corporación ha considerado inadmisible que el paso del tiempo o la superación del plazo establecido para que opere la prescripción convalide el incumplimiento del deber de efectuar los aportes parafiscales de la seguridad social, pues ello podría generar inseguridad sobre la cobertura del riesgo de vejez del trabajador. 32.

Así, en palabras de esta Sección en sentencia CE-SUJ2-0525 «no aplica el fenómeno prescriptivo frente a los aportes para pensión, en atención a la condición periódica del derecho pensional y en armonía con los derechos constitucionales a la igualdad e irrenunciabilidad a los beneficios mínimos laborales». Lo anterior obedece a que los aportes pensionales se relacionan en mayor media con el deber del empleador de cumplir con sus obligaciones frente al sistema parafiscal. 33.

Ahora bien, vale la pena precisar que a la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 solo le fue otorgado carácter salarial para efectos pensionales por medio del artículo 1 de la Ley 332 de 1996, en el que se indicó lo siguiente: «la prima especial prevista en el primer inciso del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 […] harán parte del ingreso base únicamente para efectos de la liquidación de la pensión 24 ARTICULO 48.

La Seguridad Social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la Ley. 25 Sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016, radicado 23001-23-33-000-2013-00260-01 (0088-2015) Radicado: 76001-23-33-000-2020-00932-02 (3645-2024) Demandante: Carmen Emilia Maldonado Navarro 13 de jubilación, para lo cual se harán las cotizaciones de pensiones establecida por la Ley». 34.

El hecho de que la prima especial de servicios fuera factor salarial solo para efectos pensionales a partir de la vigencia de la Ley 332 de 1996 y no desde su creación fue objeto de estudio por parte de la Corte Constitucional a través de la sentencia C-444 de 1997, en la que se explicó lo siguiente en torno al derecho a la igualdad: «Es cierto que la ley 332, al otorgar carácter salarial a la prima especial de que trata el artículo 14 de la ley 4a. de 1992, otorgó un beneficio para los futuros pensionados, beneficio que se traduce en un mayor valor de la asignación pensional, en relación con la que reciben quienes se pensionaron con anterioridad a su vigencia. Este hecho, sin embargo, no les desconoce derecho alguno, pues éstos consolidaron su derecho pensional bajo la vigencia de un régimen diverso, en el cual la prima especial no podía ser tenida en cuenta para efectos de la liquidación de la pensión, y por ello recibieron su asignación en el monto señalado en la ley.

Por otra parte, y tal como se indicó, el legislador, si así lo hubiera querido, podría haber ordenado la reliquidación de las pensiones a quienes la obtuvieron bajo la vigencia del artículo 14 de la ley 4ª de 1992. Pero el que no lo hubiese hecho, no desmejora ni desconoce sus derechos». 35. De acuerdo con lo anterior, a pesar de que los aportes al sistema pensional son imprescriptibles, la prima especial de servicios no tenía carácter salarial ni siquiera en materia pensional hasta la vigencia de la Ley 332 de 1996, pues la Ley 4ª de 1992 no lo previó de ese modo.

En consecuencia, no hay lugar a conceder aportes por la citada prima antes del 28 de diciembre de 1996, fecha de vigor de la Ley 332 de ese año. 2.3. Caso concreto 2.3.1. Hechos probados 36. En el expediente se encuentra acreditado lo siguiente: 36.1. Carmen Emilia Maldonado Navarro desempeñó el cargo de juez de la República desde el 1 de julio de 2003 hasta el 12 de enero de 202426, según se extrae del certificado del 9 de abril de ese año27. 36.2.

El 30 de mayo de 2017 solicitó a la DESAJ el pago de la prima especial de servicios creada por medio del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 como un monto 26 Folios 35 y 36 del documento 15 del expediente digital en el índice 2 de Samai. 27 Documento 31 del expediente digital en el índice 2 de Samai Radicado: 76001-23-33-000-2020-00932-02 (3645-2024) Demandante: Carmen Emilia Maldonado Navarro 14 adicional al salario y la respectiva reliquidación de sus prestaciones sociales de acuerdo con el 100% de la asignación básica mensual28. 36.3.

La DESAJ emitió la Resolución DESAJCLR17-1671 del 2 de junio de 2017 mediante la cual negó lo pretendido con fundamento en que dio estricto cumplimiento a los decretos salariales anuales proferidos por el gobierno nacional y que la prima especial de servicios no tiene carácter salarial por lo que no es procedente reliquidar las prestaciones sociales que devengó29. 36.4.

El 20 de junio de 2017 Carmen Emilia Maldonado Navarro presentó recurso de apelación30 contra la anterior decisión, el cual fue concedido por medio de la Resolución DESAJCLR17-1900 del 27 de junio de 201731 pero no fue resuelto por la entidad demandada. 2.4. Análisis sustancial 37. A efectos de abordar los problemas jurídicos planteados se advierte que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala Transitoria, declaró la nulidad de la Resolución DESAJCLR17-1671 del 2 de junio de 2017 y del acto ficto generado por la falta de pronunciamiento contra esa decisión. Ordenó el pago de la prima especial de servicios como un emolumento adicional al salario y la diferencia surgida por la reliquidación de todas las prestaciones sociales percibidas de acuerdo con el 100% de la asignación básica. 38.

El cumplimiento de la condena se condicionó a que no se superara el tope establecido por el gobierno nacional y a que se tuviera en cuenta que la entidad demandada pagó la prima especial de servicios en los términos indicados por el Consejo de Estado desde la vigencia del Decreto 272 de 2021. Finalmente declaró la prescripción de las sumas causadas antes del 30 de mayo de 2014 y no condenó en costas en esa instancia. 39.

En el recurso de alzada la DEAJ cuestionó el supuesto carácter salarial asignado a la prima especial de servicio por parte del a quo y alegó la imposibilidad presupuestal para cumplir la condena impuesta en la sentencia de primera instancia. 40. Pues bien, frente al primer argumento de la DEAJ la Sala recuerda que tal como se indicó en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 y en la sentencia C-279 de 1996 de 28 Folios 25 al 30 del documento 15 en el expediente digital en el índice 2 de Samai. 29 Folios 13 al 17 del documento 15 en el expediente digital en el índice 2 de Samai. 30 Folios 8 al 10 del documento 15 en el expediente digital en el índice 2 de Samai. 31 Folio 1 documento 15 en el expediente digital en el índice 2 de Samai.

Radicado: 76001-23-33-000-2020-00932-02 (3645-2024) Demandante: Carmen Emilia Maldonado Navarro 15 la Corte Constitucional la prima especial de servicios no tiene carácter salarial y en consecuencia no debe hacer parte del cálculo de liquidación de las prestaciones sociales, con excepción de los aportes a seguridad social en pensiones.   41.

Así, es importante señalar que la reliquidación de las prestaciones sociales ordenada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca no obedece a que se le otorgue carácter salarial a la prima especial de servicios, sino a la inclusión en la base de liquidación del 30% del salario que había sido deducido de la asignación básica por la incorrecta interpretación de la norma.  42.

En ese sentido, las órdenes de reajuste dictadas por el juez de primera instancia recaen sobre el 30% correspondiente a la diferencia salarial [en otras palabras, la diferencia en la asignación básica] dejada de pagar y que generó que el salario se fraccionara y no por la prima especial de servicios propiamente dicha. Es decir, el restablecimiento del derecho relacionado con la reliquidación de las prestaciones sociales no obedece al supuesto carácter salarial de la prima especial, sino del porcentaje del salario al que se le restó dicho carácter. 43.

Por su parte, en relación con la falta de disponibilidad presupuestal para cumplir lo ordenado por el juez de primera instancia, la Sala destaca que esta situación no es una justificación que valide el incumplimiento de las obligaciones laborales y prestacionales por parte de las entidades públicas. En consecuencia, no existe sustento legal o jurisprudencial para afectar los derechos de la demandante por una supuesta deficiencia económica del empleador. 44.

De ese modo, el incumplimiento de las órdenes de restablecimiento del derecho no solo desconocería los derechos laborales, sino también los mandatos legales previstos en las leyes 4ª de 1992 y 332 de 1996 que son claros y expresos. 45. Por lo tanto, a pesar de las dificultades financieras manifestadas, a la entidad le corresponde reconocer y pagar los derechos causados a favor de Carmen Emilia Maldonado Navarro, para lo cual deberá adoptar las medidas que considere necesarias para cumplir con las obligaciones laborales y prestacionales que le impone la ley y que gozan de prelación en los términos explicados por la Corte Constitucional en las sentencias SU-995 de 1999 y SU-484 de 2008. 46.

Por lo anterior, se confirmará la sentencia de primera instancia que ordenó el pago de la prima especial de servicios como un emolumento adicional al salario básico y la reliquidación de las prestaciones sociales de acuerdo con el 100% de la asignación mensual establecida por el gobierno nacional. Radicado: 76001-23-33-000-2020-00932-02 (3645-2024) Demandante: Carmen Emilia Maldonado Navarro 16 47.

Sin embargo, para mayor claridad, en el cumplimiento del fallo de primera instancia se adicionará el ordinal cuarto de la parte resolutiva para precisar que los aportes a pensión concedidos por el a quo deben realizarse de acuerdo con el 100% del salario básico decretado por el gobierno nacional más el 30% de la prima especial de servicio que solo es factor de salario para efectos pensionales desde la entrada en vigencia de la Ley 332 de 1996 que así lo dispuso.

Además de lo anterior, se indicará que los citados aportes son imprescriptibles, por lo tanto deberán reajustarse por todo el tiempo en que la demandante haya percibido la prima especial de servicios. 2.5. Costas 48. El artículo 188 del CPACA prevé la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo y dispone lo siguiente: «Artículo 188.

Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 49.

Para la Sala, la palabra «disponer» a la que hace referencia la norma enunciada no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución. 50. Por ello, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones, corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.32 51.

Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron 32 En el mismo sentido - Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 1 de diciembre de 2016, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter, radicación 70001- 23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014).

Radicado: 76001-23-33-000-2020-00932-02 (3645-2024) Demandante: Carmen Emilia Maldonado Navarro 17 dichas costas. 52. En el caso concreto, como no se evidenció que la parte vencida actuase con temeridad o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, la Sala se abstendrá de imponerlas en esta instancia. 3.

Conclusión 53. Con fundamento en lo expuesto la Sala encuentra que la prima especial de servicios no tiene carácter salarial y que la orden de reliquidación de las prestaciones sociales no obedece al pago de la prima especial de servicios, sino al porcentaje del salario dejado de pagar o catalogado como la citada prima. Además, las dificultades financieras de la entidad no justifican el incumplimiento de sus obligaciones de origen laboral.

Finalmente, se adicionará el fallo de primera instancia para aclarar que los aportes pensionales son imprescriptibles por lo que el reajuste de tales aportes debe efectuarse por todo el tiempo en que la demandante haya percibido la aludida prestación luego de la entrada en vigencia de la Ley 332 de 1996. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A Primero. Adicionar el ordinal cuarto de la sentencia de primera instancia del 15 de mayo de 2024, que quedará del siguiente modo:

La parte demandada también deberá reliquidar y pagar las prestaciones sociales y salariales (prima de navidad, prima de servicios, vacaciones, cesantías, prima de vacaciones, bonificación por servicios prestados) de la señora Carmen Emilia Maldonado Navarro identificada con C.C. No. 31.199.303, teniendo en cuenta para tal efecto una base de liquidación del 100% de la remuneración básica mensual, incluyendo el 30% descontado erróneamente a título de prima especial.

La parte demandada deberá asumir el pago de lo ordenado en esta sentencia siempre y cuando la liquidación del periodo comprendido entre el 30 de mayo Radicado: 76001-23-33-000-2020-00932-02 (3645-2024) Demandante: Carmen Emilia Maldonado Navarro 18 de 2014 y el 31 de diciembre de 2020 arroje valores en favor de la parte demandante, sin pasar por alto que a partir de la expedición del Decreto 272 de 2021 se estableció de manera expresa que la prima especial de servicios debe ser pagada mensualmente como una suma adicional a la asignación básica.

Los aportes a seguridad social en pensión son imprescriptibles, por lo que la demandada deberá reliquidar y pagar a la administradora de pensiones las diferencias surgidas entre lo pagado y lo que en realidad corresponde durante todo el tiempo en que la demandante haya percibido o perciba la prima especial de servicios consignada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992; para la reliquidación de los aportes deberá tenerse en cuenta el 100% del salario básico decretado por el gobierno nacional más el 30% de la citada prima que solo es factor de salario para efectos pensionales desde la vigencia de la Ley 332 de 1996 (28 de diciembre de 1996).

Segundo. Confirmar en todo lo demás la sentencia apelada del 30 de junio de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de este proveído. Tercero. No condenar en costas en esta instancia. Cuarto. Efectuar las anotaciones correspondientes en la plataforma Samai del Consejo de Estado.

Quinto. Notificar esta decisión en los términos del artículo 205 del CPACA. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente Con aclaración de voto JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. MLBC