Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES (E) Bogotá, D.C., siete (7) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 20001-23-39-000-2017-00167-01 (1794-2019) Demandante: Betty Luz Molina Villero Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Temas: Reconocimiento de Pensión Gracia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la sentencia proferida el 22 de noviembre de 2018 por el Tribunal Administrativo del Cesar, que accedió a las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA, la señora Betty Luz Molina Villero, por conducto de apoderado, formuló demanda en orden a que se declare la nulidad de las siguientes Resoluciones: i) UGM031996 del 8 de febrero de 2012, que le negó el reconocimiento de la pensión gracia; y ii) UGM054508 del 16 de agosto de 2012, que resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la anterior decisión y la confirmó. 2 Radicación: 20001-23-39-000-2017-00167-01 (1794-19) Demandante: Betty Luz Molina Villero Los mencionados actos fueron proferidos por la extinta Caja Nacional de Previsión Social, en adelante Cajanal.
Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, la accionante solicitó condenar a la UGPP a lo siguiente: i) reconocer y pagar la pensión gracia de jubilación equivalente al 75% del salario promedio mensual percibido al momento de la adquisición del estatus pensional; ii) cancelar el valor de las mesadas pensionales y adicionales con los correspondientes reajustes de ley desde la fecha de acreditación de requisitos de pensionada; iii) cumplir la sentencia al tenor de lo dispuesto en los artículos 192 y 195 del CPACA; y iv) condenar en costas procesales. 1.1.2.
Hechos Como hechos relevantes, el apoderado de la demandante señaló los siguientes: i) La señora Betty Luz Molina Villero nació el 16 de junio de 1958, luego cumplió 50 años de edad, el 16 de junio de 2008. ii) Prestó servicios como docente territorial por más de 20 años de la siguiente manera: Entidad territorial Tipo de vinculación Sustento legal pruebas Desde DD/MM/AA Hasta DD/MM/AA Tiempo DD/MM/AA Departamento del Cesar Nombramiento en propiedad Nacionalizada Resolución 03130 del 16 de diciembre de 1980 08/10/1989 20/11/1989 13/01/00 Municipio de Valledupar Nombramiento en propiedad Nacionalizada Decreto 544 del 23 de febrero de 1981 12/03/1981 28/09/2009 07/07/28 TIEMPO TOTAL 20/08/28 TIEMPO TOTAL SERVIDO: 28 años, 8 meses y 20 días NOTA: 20 años de servicios: 30 DE ENERO DE 2001 Edad 50 años: 16 de junio de 2008 3 Radicación: 20001-23-39-000-2017-00167-01 (1794-19) Demandante: Betty Luz Molina Villero iii) Cumplió 20 años de servicio al magisterio con honradez, idoneidad y buena conducta. iv) El 8 de octubre de 2009, solicitó ante Cajanal el reconocimiento de la pensión gracia; sin embargo, esta petición fue negada, mediante los actos administrativos enjuiciados. 1.1.3.
Normas violadas y concepto de violación Como tales se señalaron los artículos 1, 2, 4, 29, 48 y 53 de la Constitución Política; 1, 3 y 4 de la Ley 114 de 1913; 6 de la Ley 116 de 1928; 3 de la Ley 37 de 1933; 4 de la Ley 4 de 1966; 5 del Decreto 1743 de 1966; 3 del Decreto Ley 2277 de 1979; y el literal a) del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989.
Al desarrollar el concepto de violación, el apoderado de la actora expuso lo siguiente: i) Cajanal en los actos administrativos no analizó ni dio aplicación al artículo 1° de la Ley 91 de 1989, en el sentido de interpretar que la vinculación en el departamento del Cesar ostentó naturaleza territorial - nacionalizada, por cuanto los nombramientos o designaciones de la interesada provinieron de la entidad territorial. ii) Así pues, Cajanal estaba en la obligación de reconocer la prestación gracia al haberse demostrado, insistió, que la señora Molina Villero sumó más de 20 años de servicio a la docencia a través de vinculaciones de orden departamental y/o nacionalizado, y 50 años de edad. 1.2.
Contestación de la demanda 4 Radicación: 20001-23-39-000-2017-00167-01 (1794-19) Demandante: Betty Luz Molina Villero El apoderado de la UGPP se opuso a las pretensiones de la demanda y expuso las siguientes razones de defensa:1 Los actos administrativos que incumben a este proceso fueron debidamente motivados, pues Cajanal al momento de resolver tuvo en cuenta las disposiciones aplicables vigentes, por lo que consideró que existe una inconsistencia en las certificaciones aportadas a la actuación administrativa con el propósito de acreditar los 20 años de servicios exigidos en la Ley 114 de 1913, razón por la cual no es posible contabilizar el período presuntamente laborado antes del 31 de diciembre de 1980.
Así las cosas, no existe mérito para el reconocimiento de la pensión solicitada. Propuso las excepciones de falta de requisitos pensionales o inexistencia de la obligación y prescripción. 1.3. La sentencia apelada El Tribunal Administrativo del Cesar, mediante sentencia escrita proferida el 22 de noviembre de 2018, accedió a las pretensiones de la demanda, con sustento en las siguientes consideraciones:2 i) De las pruebas obrantes en el plenario se observa que la actora tiene más de 50 años de edad, así como también, al no haber pesado sobre ella alguna sanción disciplinaria o llamado de atención mientras ejerció la labor docente, es dable afirmar que desarrolló sus funciones de manera honrada y con buena conducta. ii) De igual modo, en el expediente reposa copia de la Resolución 3130 de 1980, por medio de la cual la Gobernación del Cesar reconoció a favor de la peticionaria un pago en razón a los servicios prestados al departamento en calidad de maestra 1 Folios 91 al 95. 2 Folios 164 al 181.
Con ponencia del magistrado Oscar Iván Castañeda Daza. 5 Radicación: 20001-23-39-000-2017-00167-01 (1794-19) Demandante: Betty Luz Molina Villero de grado transitorio B, como supernumeraria, en la Escuela Urbana de La Paz, entre el 8 de octubre y el 20 de noviembre de 1980, período desestimado por la entidad, lo que trajo como consecuencia la negativa del reconocimiento prestacional deprecado. iii) Adicionalmente, se encuentra demostrado que la señora Molina Villero estuvo vinculada desde el 23 de febrero de 1981 hasta el 9 de octubre de 2012, en la Escuela Urbana Fray Joaquín de La Paz. iv) Respecto de los motivos sustentados por la UGPP en sede administrativa y judicial se debe señalar que el derecho reclamado subsiste para los docentes que se vincularon al servicio oficial antes del 31 de diciembre de 1980, sin que se exija una forma específica de vinculación, ni período, ni si quiera que para esa fecha estuviera activo, pues basta que hubiere sido vinculado antes de esa data (además de los otros requisitos). v) Así entonces, siendo que la actora demostró haber estado vinculada antes del 31 de diciembre de 1980, y que dicho nombramiento temporal o transitorio puede ser tenido en cuenta en atención a los derroteros expuestos en la jurisprudencia del Consejo de Estado, deviene la declaratoria de nulidad de los actos administrativos enjuiciados. vi) Se tendrán por prescritas las mesadas causadas con anterioridad al 8 de noviembre de 2013, en virtud de la prescripción trienal, en tanto se tomó como fecha la de presentación de la demanda. 1.4.
El recurso de apelación El apoderado de la UGPP interpuso recurso de apelación contra la referida sentencia con base en los siguientes argumentos:3 3 Folios 187 al 189. 6 Radicación: 20001-23-39-000-2017-00167-01 (1794-19) Demandante: Betty Luz Molina Villero i) No se comparten las consideraciones del a quo por cuanto la vinculación laboral anterior al 31 de diciembre de 1980 no puede computarse, ya que no fue certificada en el respectivo formato de historia laboral, al paso que en el documento que reposa en el expediente la entidad nominadora especificó que inició labores hasta el 23 de febrero de 1981.
Aunado a ello, el presunto tiempo fungido en 1980 fue causado por la suscripción de un contrato de prestación de servicios, es decir, la solicitante no tenía un vínculo docente legal y reglamentario. ii) Adicionalmente, el fallador desestimó el espíritu de la norma orientado a equiparar los ingresos de los docentes provinciales con los pagados por el Ministerio de Educación Nacional. iii) En suma, la actora pretende beneficiarse de una recompensa que no le corresponde, pues el mero hecho de haber tenido un contrato de prestación de servicios por mes y medio con un ente territorial antes de 1981, no la habilita para acceder a una prestación vitalicia y susceptible de sucesión. 1.5.
Alegatos de conclusión en segunda instancia Las partes demandante y demandada reiteraron los argumentos expuestos en las oportunidades procesales.4 1.6. El Ministerio Público El agente del Ministerio Público no rindió concepto.5 La Sala decide, previas las siguientes 2. Consideraciones 4 Memoriales obrantes en los índices 18 y 20 de la Plataforma Samai. 5 Folio 283. 7 Radicación: 20001-23-39-000-2017-00167-01 (1794-19) Demandante: Betty Luz Molina Villero 2.1.
El problema jurídico El problema jurídico consiste en determinar si la demandante tiene derecho a que la UGPP le reconozca la pensión gracia, en aplicación del régimen consagrado en la Ley 114 de 1913 y demás normas que regulan dicha prestación. 2.2. Marco normativo El artículo 1° de la Ley 114 de 1913 dispuso que los maestros de escuelas primarias oficiales «que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley».
Por su parte, las Leyes 116 de 19286 y 37 de 19337 consagraron la posibilidad de que los docentes obtuvieran la pensión gracia computando los años laborados en la enseñanza secundaria, normalista o como inspectores de instrucción pública, siempre y cuando cumplieran los demás requisitos fijados por el artículo 4 de la Ley 114 de 1913, pues estos no fueron modificados por la normativa posterior.8 Dentro de los requerimientos para acceder al mencionado beneficio, el artículo 4 ibidem incluyó el referente a que el educador no haya recibido o reciba «otra pensión o recompensa de carácter nacional».9 6 Artículo 6.
Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a esta complementan. Para el computo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria cono en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. 7 Artículo 3.
Las pensiones de jubilación de los maestros de escuela rebajadas por decreto de carácter legislativo, quedaran nuevamente en la cuantía señalada por las leyes. Hácense extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los años de servicios señalados por la Ley, en establecimientos de enseñanza secundaria. 8 Al respecto pueden consultarse las siguientes providencias del Consejo de Estado: i) sentencia de 16 de junio de 1995, radicado: 10665; ii) sentencia de 29 de agosto de 1997, radicado: S-699. 9 Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.
Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 8 Radicación: 20001-23-39-000-2017-00167-01 (1794-19) Demandante: Betty Luz Molina Villero En virtud de dicho condicionamiento, la Sala Plena del Consejo de Estado, mediante Sentencia S-699 de 1997 del 29 de agosto de 1997, concluyó que «la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella.
Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales».10 Al respecto, es preciso resaltar que la prestación en comento se creó con la finalidad de compensar a los profesores adscritos a entidades territoriales en razón a la diferencia salarial que se evidenciaba en comparación con los docentes nacionales; sin embargo, este objetivo inicial perdió su fundamento con ocasión del proceso de nacionalización de la educación que instituyó la Ley 43 de 1975 y en razón a que el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 dispuso que tal beneficio sería compatible con la pensión ordinaria de jubilación, «aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación».
En virtud de la expedición de la Ley 91 de 1989, la Sala Plena de esta corporación, en la referida Sentencia S-699 de 1997, afirmó que la pensión gracia debe reconocerse a los docentes nacionalizados, en aras de «colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional.
Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4. Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento. 10 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de agosto de 1997, radicado: S-699.
También pueden consultarse las siguientes providencias de la Sección Segunda que han acogido igual lineamiento: i) Subsección A, sentencia del 10 de marzo de 2016, radicado: 52001-23-33-000-2013-00145-01 (2604-2014); ii) Subsección B, sentencia del 1 de marzo de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2013-06449-01 (3989-2015); y iii) Subsección B, sentencia del 30 de enero de 2020, radicado: 23001-23-33-000-2016-00431-01 (5640-2018).
En similar sentido, puede consultarse la Sentencia C-085 de 2002, proferida por la Corte Constitucional. 9 Radicación: 20001-23-39-000-2017-00167-01 (1794-19) Demandante: Betty Luz Molina Villero labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales».
Ahora bien, la Ley 91 de 1989 pretendió desmontar el reconocimiento de la pensión gracia en consideración a que ya no existía la diferencia salarial anotada; sin embargo, en su artículo 15, numeral 2, literal a), previó lo siguiente: Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] 2.
Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. La Sentencia C-489 de 2000 declaró la exequibilidad condicionada de la expresión «vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980» contenida en la norma transcrita, bajo el entendido de que «las situaciones jurídicas particulares y concretas que se hubieran consolidado antes de entrar en vigencia la ley 91/89, esto es, antes del 29 de diciembre de 1989, quedan a salvo de la nueva normatividad por cuanto constituyen derechos adquiridos que el legislador no podía desconocer».
Mediante sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022,11 la Sección Segunda del Consejo de Estado analizó el alcance de la citada disposición, en consonancia con la jurisprudencia constitucional proferida en la materia, con el fin de determinar si era necesario tener consolidado el derecho pensional al 29 de diciembre de 1989. Al respecto, se explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 contiene dos fechas relevantes para estudiar el derecho a la pensión gracia, a saber: 11 Radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 10 Radicación: 20001-23-39-000-2017-00167-01 (1794-19) Demandante: Betty Luz Molina Villero 1) 31 de diciembre de 1980 - constituye el último momento en que podía realizarse la vinculación del docente que pretendiera el reconocimiento pensional. 2) 29 de diciembre de 1989 - corresponde a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989; sin embargo, esta «no puede entenderse como un plazo que demarque la última oportunidad para consolidar el derecho a la pensión gracia».12 En este orden de ideas, tiene derecho a que se le reconozca la pensión gracia aquel docente que haya tenido una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y que cumpla con las exigencias de la Ley 114 de 1913 y demás normas que la desarrollaron, sin importar el momento en que logre colmar los requisitos de edad y tiempo de servicio, es decir, que lo haga antes o después del 29 de diciembre de 1989.
Al respecto, esta corporación explicó lo siguiente:13 […] la línea jurisprudencial del Consejo de Estado se ha encaminado a afirmar que la condición para el reconocimiento de la pensión gracia «es que la vinculación del docente territorial sea anterior al 31 de diciembre de 1980, contando tiempos posteriores siempre y cuando se demuestren como nacionalizados o territoriales».14 […] conforme a lo indicado en la Sentencia C-506 de 2006, en consonancia con los antecedentes legislativos de la Ley 91 de 1989, se concluye que esta disposición buscó proteger las reivindicaciones laborales alcanzadas por los educadores hasta ese momento, dentro de las que se encontraba la pensión gracia de jubilación; por ende, el único límite temporal que se impuso consistió en que los docentes territoriales y nacionalizados demostraran haber ingresado al magisterio con antelación al 31 de diciembre de 1980, pues a ellos se les debería seguir respetando el régimen pensional que los cobijaba, en otras palabras, se protegieron tanto los derechos adquiridos como las expectativas de completar los requisitos para obtener el derecho pensional, pues las normas seguirían proyectando sus efectos en el tiempo para los servidores vinculados en la forma indicada. […] 12 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 13 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 14 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 19 de septiembre de 2019, radicado: 11001- 03-15-000-2019-02219-01 (AC). 11 Radicación: 20001-23-39-000-2017-00167-01 (1794-19) Demandante: Betty Luz Molina Villero v) La Sentencia C-506 de 2006, antes estudiada, aclara el entendimiento frente al límite temporal fijado por la Ley 91 de 1989, el cual consiste en garantizar el acceso a la pensión gracia de aquellos docentes que se vieron inmersos en el proceso de nacionalización de la educación, es decir, ingresaron con antelación al 31 de diciembre de 1980 y, por lo tanto, no podían ver truncada la posibilidad de completar los requisitos previstos para obtener dicho beneficio por tratarse de una conquista laboral respecto de la cual tenían aspiraciones legítimas. vi) Mediante la Sentencia SU-014 de 2020, la Corte Constitucional explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».
A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989. Bajo este contexto, se fijó como regla de unificación que «[l]os docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».
Una vez aclarado este aspecto, es preciso tener en cuenta que para determinar la plaza docente que permite obtener el beneficio pensional en comento, en sentencia del 21 de junio de 2018,15 esta corporación fijó las siguientes reglas de unificación:16 (i) los recursos del antiguo situado fiscal, regulados tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales;
(ii) la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el 15 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 16 Para mayor claridad se separaron cada una de las reglas, pero se conservó el contenido literal de la sentencia transcrita. 12 Radicación: 20001-23-39-000-2017-00167-01 (1794-19) Demandante: Betty Luz Molina Villero respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo;
(iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas de la respectiva localidad, o de las -situado fiscal- cuando se sufragaban los gastos a través de los endógenas exógenas fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones; y (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial.
El escenario normativo y jurisprudencial antes transcrito permite concluir que, en lo que atañe al requerimiento de acreditar de 20 años en el servicio educativo para acceder a la pensión gracia, los docentes deben demostrar una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y pueden acumular dichos tiempos con los posteriores laborados en similar condición. A su vez, no se les puede exigir haber completado todos los requisitos antes del 29 de diciembre de 1989 y tampoco es válido impedir el acceso al beneficio pensional bajo el argumento de que los salarios fueron pagados total o parcialmente con recursos provenientes del situado fiscal o del sistema general de participaciones, pues « lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada».17 2.3.
Hechos probados 2.3.1. Edad y tiempo de servicios 17 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 13 Radicación: 20001-23-39-000-2017-00167-01 (1794-19) Demandante: Betty Luz Molina Villero i) Conforme a su cédula de ciudadanía la señora Betty Luz Molina Villero nació el 16 de junio de 1958, por lo tanto, cumplió 50 años de edad el 16 de junio de 2008.18 ii) El 16 de diciembre de 1980, mediante la Resolución 3130, «por la cual se autoriza un pago», el gobernador del departamento del Cesar, en uso de sus atribuciones legales, autorizó el pago por la suma de $10.266, 52 a favor de la señora Molina Villero, con cargo al programa 6.0, título III, articulo 6.06 supernumerario, por los servicios prestados al departamento en calidad de maestra grado transitorio B, en la escuela urbana de La Paz, durante el tiempo comprendido entre el 8 de octubre y el 20 de noviembre de 1980.19 iii) Mediante constancia suscrita por el jefe general de archivo y hojas de vida de la Secretaría de Educación del departamento del Cesar, se hizo constar que la actora prestó servicios en el ramo de la educación básica primaria en el municipio de La Paz, legalizada con la Resolución 3130 del 16 de diciembre de 1980, por 40 días entre el 8 de octubre y el 20 de noviembre de 1980.20 iv) A través del Formato Único para Expedición de Certificado de Historia Laboral, la Secretaría de Educación del municipio de Valledupar certificó que la actora fue designada a través del acto administrativo 0544 del 23 de febrero de 1981, como docente y el vínculo se prorrogó desde el 12 de marzo de 1981 hasta el 28 de septiembre de 2009, período en el cual fue objeto de traslados al interior de ese municipio.21 En dicho certificado se dejó constancia de que el tipo de vinculación de la demandante fue nacionalizado. v) Posteriormente, fue emitido un nuevo Formato Único para Expedición de Certificado de Historia Laboral por la Secretaría de Educación del municipio de 18 Folio 20. 19 Folio 31. 20 Folio 32.
Certificado del 22 de septiembre de 2009. 21 Folio 33. Certificado del 28 de septiembre de 2009. 14 Radicación: 20001-23-39-000-2017-00167-01 (1794-19) Demandante: Betty Luz Molina Villero Valledupar en el que hizo constar la misma información y agregó que la docente fue retirada del servicio el 9 de octubre de 2012.22 vi) Según el certificado de salarios emitido el 23 de septiembre de 2009 por la Secretaría de Educación del municipio de Valledupar, la señora Molina Villero devengó entre 2007 y 2008, los factores salariales de asignación básica, prima de navidad y prima de vacaciones.23 vii) El jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Alcaldía de Valledupar hizo constar que según fue informado por la Secretaría de Educación Municipal, revisada la hoja de vida de la docente no se encontró registros de antecedentes disciplinarios.24 2.3.2.
Actuación administrativa i) El 8 de febrero de 2012, Cajanal profirió la Resolución UGM031996 y negó la solicitud de reconocimiento y pago de una pensión mensual vitalicia de jubilación gracia elevada por la demandante el 8 de octubre de 2009,25 toda vez que a 31 de diciembre de 1980 no se encontraba vinculada a la docencia oficial.26 ii) El 16 de agosto de 2012, Cajanal expidió la Resolución UGM054508, por la cual resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la anterior decisión y la confirmó.27 2.4.
El caso concreto. Análisis de la Sala Teniendo en cuenta el anterior recuento fáctico, en consonancia con el marco normativo y jurisprudencial descrito en acápites anteriores, la Sala confirmará la 22 Folio 124. 23 Folios 34 y 35. 24 Folio 125. Constancia del 12 de junio de 2018. 25 Folio 22. 26 Folios 23 y 24. 27 Folios 25 al 30. 15 Radicación: 20001-23-39-000-2017-00167-01 (1794-19) Demandante: Betty Luz Molina Villero decisión del a quo que accedió al reconocimiento de la pensión gracia a favor de la demandante al observar las siguientes circunstancias.
Para efectos metodológicos, el tiempo de servicio prestado por la demandante en la docencia oficial se estudiará en dos momentos relevantes, pues a cada uno le corresponden análisis normativos y probatorios independientes, conforme se explicará, a continuación. 2.4.1. Primer período. Del 8 de octubre al 20 de noviembre de 1980 En este lapso la señora Betty Luz Molina Villero desarrolló actividades en calidad de maestra en la Escuela Urbana del municipio de La Paz, tal como fue reconocido por el gobernador del departamento del Cesar con el Decreto 3130 del 16 de diciembre de 1980.
Bajo este escenario, tal como lo determinó el a quo, se encuentra acreditado que la demandante prestó servicios en calidad de docente territorial, en atención a que 16 Radicación: 20001-23-39-000-2017-00167-01 (1794-19) Demandante: Betty Luz Molina Villero el gobernador del departamento del Cesar reconoció que aquella fungió como maestra al servicio del departamento, concretamente en la Escuela Urbana del municipio de La Paz, y por tal motivo autorizó el pago de los emolumentos correspondientes con cargo al programa de supernumerarios.
Teniendo en cuenta esta última afirmación, se puede inferir válidamente que la vinculación de la actora se dio en condición de supernumeraria. Respecto de esta forma de incorporación debe precisar la Sala que esta Corporación en múltiples pronunciamientos ha sostenido que los servicios prestados por docentes vinculados en forma temporal deben ser tenidos en cuenta para el cómputo de los 20 años exigidos en la Ley 114 de 1913.
En tal sentido se pronunció la Subsección en sentencia del 13 de febrero de 2014, al señalar lo siguiente:28 En este punto, vale la pena aclarar que no le asiste razón a la entidad demanda (sic) al señalar que los tiempos que la demandante pretende hacer valer, en los que laboró por los periodos arriba mencionados como docente interina para cubrir licencias de otros docentes, no pueden ser tenidos en cuenta como quiera que no se generó relación laboral alguna y ningún tipo de vinculación, pues la Corte Constitucional29 ha venido sosteniendo, lo siguiente: “… Sostuvo que, en ningún caso, esos parámetros de contratación son imputables al docente quien, sin importar la forma como ha de ser vinculado, cumple funciones similares en el campo educativo y, en consecuencia, está obligado a acreditar iguales condiciones de formación y experiencia. Ello, por supuesto, descarta que la ley y las propias instituciones, dentro de la autonomía de que gozan para darse sus propios estatutos, puedan establecer regímenes restrictivos que desconozcan el derecho de los docentes ocasionales y hora cátedra, a percibir las prestaciones sociales reconocidas por el orden jurídico para todos los trabajadores públicos o privados, las cuales deben otorgarse en proporción al tiempo laborado. [Resalta la Sala].
En consecuencia, esta Subsección encuentra que la vinculación de la señora Molina Villero como docente supernumeraria puede ser tenida en cuenta para el reconocimiento de la pensión gracia, pues para ello no resulta «relevante la forma en la que fue provisto el empleo, es decir, si lo fue en carrera o en forma interina o 28 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 13 de febrero de 2014, radicado 17001 23 31 000 2012 00008 01(2022-13), M.P. Alfonso Vargas Rincón. 29 Sentencia C-517 de 1999 17 Radicación: 20001-23-39-000-2017-00167-01 (1794-19) Demandante: Betty Luz Molina Villero temporal, pues no existe diferencia en la forma en que dichos servidores desarrollan la actividad docente con aquellos que han sido nombrados en propiedad».30 Ahora, para la parte apelante, dicho tiempo de labores no tuvo lugar con ocasión de un nombramiento o designación temporal del gobernador del Cesar, sino ante la suscripción de un contrato de prestación de servicios, y en ese orden, al no contar con una vinculación legal y reglamentaria, a su juicio, no podría beneficiarse de la prestación en comento, pues no resultaría satisfecho el requisito exigido de ostentar el empleo de docente antes del 31 de diciembre de 1980.
A ese respecto debe precisar la Sala que dicha afirmación carece de soporte probatorio en el dossier, y que, en gracia de discusión, los contratos de prestación de servicios son computables para efectos de acreditar los 20 años de ejercicio de la docencia en el nivel territorial o nacionalizado requeridos para beneficiarse del derecho pensional reclamado.
En reciente providencia, esta Sala sostuvo lo siguiente respecto de la vinculación contractual en la docencia oficial:31 En estos casos, dada la naturaleza de la función docente, el principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades cobra especial relevancia, habida cuenta de que la labor desempeñada a través de contratos u órdenes de prestación de servicios desentraña una verdadera relación de trabajo sobre la apariencia que haya querido ocultarla, comoquiera que los maestros vinculados bajo esa modalidad de contratación, se insiste, cumplen similares funciones a los de planta que están sujetos a un específico régimen legal y reglamentario y, además, deben acreditar iguales condiciones de formación y experiencia. De igual forma, en lo que respecta a este tipo de vinculación, en particular cuando se trata de maestros, la Corte Constitucional es del criterio que la «[ ] primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales, es un principio constitucional [ ]», y si el intérprete judicial, «[ ] en un caso concreto, decide, porque lo encuentra probado, otorgarle a un docente-contratista el carácter de trabajador al servicio del Estado, puede hacerlo con base en el artículo 53 de la CP [ ]». 30 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 3 de noviembre de 2022, radicado 25000234200020130396301 (6014-2018), M.P. William Hernández Gómez. 31 Ver entre otras sentencias del: 10 de noviembre de 2022, rad. 05001-23-33-000-2014-1000-01 (0823-2017);15 de julio de 2010.
Rad. 25000 23 25 000 2007 91356 01 (1465-09); 10 de marzo de 2016, radicado 52001-23-33-000-2013-00145-01 (2604-14); del 19 de febrero de 2018, Rad: 25000234200020150003201 (2300–2017); 11 de marzo de 2001, radicado 52001-23-33-000-2016- 00499-01(2298-19); 19 de julio de 2018, radicado 17001-23-33-000-2013-00457-01 (3598-14). 18 Radicación: 20001-23-39-000-2017-00167-01 (1794-19) Demandante: Betty Luz Molina Villero En estos casos, dada la naturaleza de la función docente, el principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades cobra especial relevancia, puesto que la labor desempeñada a través de órdenes de prestación de servicios desentraña una verdadera relación de trabajo sobre la apariencia que haya querido ocultarla, comoquiera que los maestros vinculados bajo esa modalidad de contratación, se insiste, cumplen similares funciones a los de planta que están sujetos a un específico régimen legal y reglamentario y, además, deben acreditar iguales condiciones de formación y experiencia. Por tanto, la Sala valida el tiempo laborado por el accionante como docente mediante contratos de prestación de servicios, para que sea contabilizado con el ejercido en propiedad, circunstancia que le permite, previo estudio de su caso particular, acceder al reconocimiento de la pensión gracia. Por consiguiente, el lapso en que se desarrollen actividades docentes a través de la figura de la contratación es claramente computable para adquirir la prestación deprecada, pues «el tiempo requerido para el reconocimiento de la pensión gracia no solo es aquel que se deriva de las relaciones regulares y en titularidad, debido a que se trata de una prestación cimentada en la prestación efectiva de labores de educador»,32 siempre y cuando, la vinculación sea territorial.
Teniendo en cuenta todo lo anterior, de los documentos reproducidos se extraen elementos que permiten determinar de manera inequívoca que para efectos de ejecutar la labor docente encomendada a la demandante no se inmiscuyó al Ministerio de Educación Nacional en la designación, se desempeñó en una escuela de carácter territorial y sus emolumentos fueron cancelados con recursos propios.
Aunado a ello, no encuentra vocación de prosperidad el argumento de la apelación que pretende se desestime la vinculación precaria antes del 31 de diciembre de 1980, por cuanto esta no debería generar derecho a la pensión gracia; puesto que no se puede perder de vista que, en lo que atañe al requisito de acreditar 20 años en el servicio educativo para acceder a la pensión gracia, los docentes deben demostrar una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y pueden acumular dichos tiempos con los posteriores laborados en similar condición. En ese orden, no existe soporte legal o jurisprudencial que 32 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 10 de noviembre de 2022, rad. 05001-23-33- 000-2014-1000-01 (0823-2017). 19 Radicación: 20001-23-39-000-2017-00167-01 (1794-19) Demandante: Betty Luz Molina Villero permita exigir a los interesados en esta pensión un tiempo de servicio mínimo o específico con anterioridad a la fecha ibidem, como lo pretende la entidad accionada.
Finalmente, el recurso de apelación también sugiere que la vinculación laboral anterior al 31 de diciembre de 1980 no puede computarse, ya que no fue certificada en el respectivo formato de historia laboral, consideración que no comparte la Sala por cuanto no existe un único documento o una única prueba que permita acreditar el tipo de vinculación de los docentes que pretendan el reconocimiento de la pensión gracia. Sobre la procedencia de la prueba para la verificación de la vinculación de los docentes, la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018 señaló lo siguiente: vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial […] De suerte que, en el presente caso, no se puede desconocer que en el dossier reposa copia del acto por medio del cual se reconoció la prestación del servicio por parte de la docente, del que se extrae con claridad los extremos temporales de la relación y la autoridad nominadora.
Por consiguiente, verificada la pertinencia del medio de prueba para establecer la naturaleza del vínculo sostenido por la actora durante el lapso en mención, no cabe duda de que este fue territorial. Así las cosas, este primer período resulta computable para determinar el derecho a la pensión gracia reclamada, el cual corresponde a 1 mes y 12 días, y adicionalmente acredita el requisito de haber ostentado una vinculación territorial con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. 2.4.2.
Segundo período. Del 12 de marzo de 1981 al 30 de enero de 200133 33 Fecha en la que completó 20 años de servicios de carácter territorial. 20 Radicación: 20001-23-39-000-2017-00167-01 (1794-19) Demandante: Betty Luz Molina Villero Este segundo período la señora Betty Luz Molina Villero prestó servicios como maestra de prescolar en propiedad, nombrada con el Acto Administrativo 544 del 23 de febrero de 1981, del que da cuenta las certificaciones enviadas por la Secretaría de Educación del municipio de Valledupar: En relación con este vínculo, debe advertir la Sala que al plenario solo se allegaron certificados de historia laboral, pero no obra el referido acto de nombramiento, pese a que el Tribunal requirió a la mencionada entidad para que lo enviara.
No obstante, tal circunstancia no constituye un obstáculo para definir el asunto, teniendo en cuenta que el tiempo de servicio prestado a partir de marzo de 1981, no ha sido objeto de controversia por parte de la demandada, ni en la actuación administrativa ni dentro del proceso y, por el contrario, esta ha reconocido dicho tiempo como nacionalizado. 21 Radicación: 20001-23-39-000-2017-00167-01 (1794-19) Demandante: Betty Luz Molina Villero En efecto, en la Resolución UGM031996 del 8 de febrero de 2012 [acto demandado], por la cual se negó el reconocimiento de la pensión gracia a la demandante, se relaciona como tiempo de servicio acreditado por esta el prestado desde el 23 de febrero de 1981 hasta el 28 de septiembre de 2009, con vinculación de carácter nacionalizado, como puede apreciarse a continuación: El argumento de la entidad para negar el derecho reclamado en ese acto administrativo se contrae específicamente a desconocer la vinculación ocurrida con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, la cual fue estudiada en el numeral anterior de estas consideraciones.
Asimismo, esta fue la razón de defensa que esgrimió en la contestación de la demanda, donde alegó que no es posible contabilizar el período presuntamente laborado antes del 31 de diciembre de 1980, por encontrarse mal certificado por parte de la autoridad competente, razón por la cual solo se lograba demostrar el ejercicio de la docencia a partir de febrero de 1981, lo que traduce en que no se 22 Radicación: 20001-23-39-000-2017-00167-01 (1794-19) Demandante: Betty Luz Molina Villero acreditó el requisito de vinculación anterior a 1980 exigida en estos casos.
Los referidos argumentos, además, constituyeron el eje de los alegatos de conclusión en primera y segunda instancia. Así las cosas, del acto administrativo que se estudia se advierte de manera inequívoca que se trata de una vinculación de carácter territorial, por cuanto en aquel no se especifica que la plaza sea nacional y/o que la designación provenga directamente o por autorización del Ministerio de Educación Nacional.
En este orden de ideas, este segundo período analizado, que suma un total de 19 años, 11 meses, y 18 días, tal como acertadamente lo consideró el a quo, también resulta válido para estudiar las pretensiones de la demandante. Así las cosas, el tiempo de servicio computable para obtener la pensión gracia corresponde al siguiente: Carácter de la plaza ocupada Desde Hasta Tiempo laborado Día Mes Año Día Mes Año Días Meses Años Territorial 08-10-1980 20-11-1980 12 1 0 Territorial 12-03-1981 30-01-2001 18 11 19 TOTAL 0 0 20 De esta manera, la demandante acreditó con suficiencia el ejercicio de la profesión docente en plazas del orden territorial y nacionalizado por más de 20 años y cumplió con la exigencia de haberse vinculado antes del 31 de diciembre de 1980, tal como lo determinó el a quo; por lo tanto, se itera, la interesada cumplió el requisito del tiempo de servicio previsto por el legislador para acceder a la prestación pretendida.
La señora Molina Villero cuenta con más de 50 años de edad y durante su ejercicio como docente no se registraron sanciones disciplinarias,34 es decir, que cumple con 34 Aspecto no fue objeto de discusión en sede administrativa o en la primera instancia. Además, así fue certificado por la Alcaldía de Valledupar. 23 Radicación: 20001-23-39-000-2017-00167-01 (1794-19) Demandante: Betty Luz Molina Villero los requisitos de edad, buena conducta y desempeño laboral con honradez y consagración previstos por la Ley 114 de 1913 para el reconocimiento del beneficio pensional reclamado.
Asimismo, la accionante cumplió 20 años de servicio el 30 de enero de 2001, y 50 años de edad el 16 de junio de 2008, es decir, que en ese momento adquirió el derecho pensional. En suma, como los motivos de apelación no encuentran vocación de prosperidad, pues está acreditado que la actora puede beneficiarse de la pensión gracia solicitada, se confirmará la sentencia apelada. 2.5.
De la condena en costas El artículo 188 del CPACA establece que «[s]alvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil». Con base en tal mandato, esta Subsección venía sosteniendo que para imponer condena en costas, en vigencia del CPACA, se atendía una valoración objetiva,35 en la que el juez debía ordenarlas siempre y cuando se hubieran causado y en la medida de su comprobación, sin considerar factores subjetivos como la buena fe o la temeridad de las partes.
Sin embargo, dicho criterio debe revisarse a la luz del artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en tanto adicionó un inciso al artículo 188 del CPACA para precisar que «[e]n todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 35 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-2014), actor: José Francisco Guerrero Bardi, Consejero Ponente: Dr. William Hernández Gómez. 24 Radicación: 20001-23-39-000-2017-00167-01 (1794-19) Demandante: Betty Luz Molina Villero De esta manera, debe entenderse que con la anterior modificación el juez está llamado a analizar la conducta de las partes en el proceso, así como la sustentación jurídica de sus intervenciones con el fin de determinar si es procedente o no imponer costas a cargo de alguna de ellas.
En el presente caso, los sujetos procesales ejercieron su defensa bajo la convicción de que contaban con suficiente respaldo legal, también aportaron pruebas y se apoyaron en la jurisprudencia vigente para obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses, por lo que esta Sala se abstendrá de imponer condena en costas en segunda instancia. 3.
Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en las directrices jurisprudenciales trazadas por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional en casos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, se concluye que la decisión del a quo debe ser confirmada, pues se acreditaron los requisitos previstos en la norma para acceder a la pensión gracia reclamada.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Confirmar la sentencia del 22 de noviembre de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, que accedió a las pretensiones de la demanda de la referencia, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. 25 Radicación: 20001-23-39-000-2017-00167-01 (1794-19) Demandante: Betty Luz Molina Villero Segundo. Sin condena en costas, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. En firme esta decisión, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor.
Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ LUIS EDUARDO MESA NIEVES (E) Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente AVM CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.