CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., veintitrés (23 ) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Radicación número: 11001-03-15-000-2024-06797-01 Accionante: LUIS MIGUEL USMA RODRÍGUEZ Autoridad: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA Referencia: ACCIÓN DE TUTELA TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL-Requisitos generales y especiales de procedencia. RELEVANCIA CONSTITUCIONAL-La acción de tutela no es una instancia adicional del proceso ordinario.
La Sala decide la impugnación interpuesta por el accionante contra el fallo proferido el 7 de febrero de 2025, por el Consejo de Estado-Sección Tercera-Subsección A, que declaró improcedente la acción.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de tutela Luis Miguel Usma Rodríguez, en nombre propio, formuló acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales de petición, al trabajo, al debido proceso, al mínimo vital, a la vida, a la igualdad y a la familia, que alega vulnerados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección Primera- Subsección A, al haber proferido la providencia del 15 de noviembre de 2024, en el marco de nulidad y restablecimiento del derecho1 que promovió contra Bogotá D.C.- Secretaría Distrital de Movilidad.
En virtud de la acción de tutela, solicita que los derechos alegados sean tutelados. Pide que se deje sin efectos la providencia reprochada y, en consecuencia: 1 Identificado con número de radicado: 11001-33-34-001-2022-00332-01. 2 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-06797-01 Accionante: Luis Miguel Usma Rodríguez Acción de tutela – Segunda instancia «Se declaren nulos y deje SIN EFECTOS JURÍDICOS POR SU FALSA MOTIVACIÓN o por vicio de interpretación jurídica constitucional, o por ser violatorias de Derechos Fundamentales, de las resoluciones que emitió la SECRETARIA DE MOVILIDAD DE BOGOTA, ( ) y las decisiones erróneas de interpretación por parte de la judicatura de primera y segunda instancia, que ha conocido sobre el presente asunto, en materia administrativa.
Se Declare Nula, y deje SIN EFECTO JURÍDICO POR VIOLACIÓN FLAGRANTE DEL DERECHO FUNDAMENTAL AL DEBIDO PROCESO, la resoluciones de infracción sanción y multa del este ciudadano por parte de la SECRETARIA DE MOVILIDAD BOGOTA TRIBUNAL DE CUNDINAMARCA, Y JUEZ DE PRIMERA INSTANCIA. De la misma forma se ordene emitir acto administrativo donde opere la caducidad, la prescripción y la decisión de pagar en costas por la judicatura al ciudadano afectado en el debido proceso y derecho de defensa.» 2.
Hechos relevantes El 19 de julio de 2022, Luis Miguel Usma Rodríguez, incoó el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra Bogotá D.C.-Secretaría Distrital de Movilidad. Esto con el fin de fuera declarada la nulidad de las Resoluciones No. 12470 del 16 de marzo de 2021 y No. 100-02 del 27 de enero de 2022. Por medio de estas la entidad ordenó la imposición del comparendo de Rad. nº 1001000000025188856 en su contra y lo declaró contraventor de la infracción D-12, contenida en el artículo 131 de la Ley 769 de 20022.
El asunto correspondió en primera instancia al Juez Primero Administrativo del Circuito de Bogotá quien, por sentencia del 25 de junio de 2024, negó las pretensiones. El demandante apeló. El asunto fue conocido en segunda instancia por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección Primera-Subsección A quien, por sentencia del 15 de noviembre de 2024, confirmó la decisión. 3.
Fundamentos de la solicitud 2 Por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan otras disposiciones. ( ) Artículo 131 ( ) Conducir un vehículo que, sin la debida autorización, se destine a un servicio diferente de aquel para el cual tiene licencia de tránsito. 3 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-06797-01 Accionante: Luis Miguel Usma Rodríguez Acción de tutela – Segunda instancia El accionante considera que la autoridad judicial vulneró sus derechos fundamentales de petición, al trabajo, al debido proceso, al mínimo vital, a la vida, a la igualdad y a la familia, al proferir la providencia del 15 de noviembre de 2024.
El actor no hace mención a un defecto específico contra la providencia judicial que reprocha. Sin embargo, los argumentos que expone se encuentran orientados a cuestionar la valoración probatoria efectuada por la accionada, en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho incoado por el. Afirma que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección Primera-Subsección A no valoró en debida forma el material probatorio obrante en el expediente de la referencia, pues de este no era factible concluir que el demandante había incurrido en la conducta descrita en el comparendo impuesto.
En virtud de lo anterior, sostiene que: «no existió elemento probatorio que corroborara el servicio público que estaba prestando el señor usma rodriguez sin embargo se tiene que el aquo y adquem coinciden en que no se le vulnero los derechos al debido proceso derecho de defensa y la interpretación que puede dar el agente de tránsito en la imposición del comparendo con la inmovilización de automotor.
( ) el solo testimonio del agende de transito no puede ser suficiente para castigar de manera abismal a los ciudadanos cuando no se demuestra con verosimilitud lo pretendido en materia administrativa. Comparendos. A las resoluciones y por supuesto a la fecha de hoy estaría prescrita la presente infraccion y multa.» Adicionalmente cuestiona la condena en constas impuesta por el ad quem y esgrime que esta le genera una pérdida de recursos económicos, afectando parte de los derechos fundamentales que invoca.
Plantea que: «la segunda instancia castiga al conductor al pago de costas, en relación a esa desproporción en un entendimiento que no va ajustado a la normas y a la ley, con la pérdida de recursos económicos que en la hipótesis de la infracción no puede generarse una afectación al mínimo vital y el derecho al trabajo.» 4. Trámite de primera instancia El 13 de diciembre de 2024 se admitió la acción de tutela, se ordenó su notificación a la autoridad judicial accionada, así como a la Secretaría Distrital de Movilidad de 4 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-06797-01 Accionante: Luis Miguel Usma Rodríguez Acción de tutela – Segunda instancia Bogotá D.C, en calidad de tercera con interés. También se comunicó la decisión a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado para lo de su cargo.
En el escrito de contestación, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección Primera-Subsección A, por medio del Honorable Magistrado ponente de la providencia reprochada, solicitó que se denieguen las pretensiones de la acción. Adujo que el accionante no demostró la vulneración de los derechos fundamentales que manifiesta. Planteó que lo que en realidad pretende es una instancia adicional al proceso ordinario.
Esgrimió que la acción no cumple con los requisitos generales ni específicos de procedencia de acción de tutela contra providencia judicial y que esta careció del sustento probatorio requerido para argumentar lo planteado. Mediante sentencia del 7 de febrero de 2025, el Consejo de Estado-Sección Tercera-Subsección A, declaró improcedente la acción. Sostuvo que esta carece de relevancia constitucional.
En un primer lugar consideró que esta no cumple con la carga argumentativa mínima suficiente, pues el actor se limitó a manifestar su inconformidad con la providencia que reprocha, sin explicar lo que cuestiona. En un segundo lugar planteó que el accionante no acredita el perjuicio irremediable que manifiesta, por lo que, para el a quo constitucional, lo que en realidad pretende el actor es una instancia adicional al proceso ordinario.
Por último sostuvo que la pretensión de eliminar la condena en costas tiene un móvil económico, a todas luces improcedente también en sede constitucional. El accionante impugnó. adujo que los jueces que conocieron del procesos ordinario incurrieron un una vía de hecho en las sentencias que profirieron en el marco del proceso ordinario.
Planteó que los elementos probatorios obrantes en el mismo daban cuenta de que las resoluciones demandadas fueron expedidas con base en una falsa motivación. CONSIDERACIONES 5. Cuestión previa Aunque la parte accionante dirige los reproches contra ambas sentencias proferidas en el marco del proceso ordinario en el que fungió como parte demandante, esta 5 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-06797-01 Accionante: Luis Miguel Usma Rodríguez Acción de tutela – Segunda instancia Sala solo analizará lo expuesto con base en la sentencia del 15 de noviembre de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección Primera- Subsección A, en tanto fue la providencia que puso fin al proceso y confirmó en todas sus partes lo resuelto por el A Quo. 6.
Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si se debe confirmar, modificar o revocar la sentencia del 7 de febrero de 2025, proferida por el Consejo de Estado-Sección Tercera-Subsección A, declaró improcedente la acción. 7. Análisis de la Sala El Consejo de Estado conoce de la acción de tutela, de conformidad con los artículos 86 de la Constitución. Política y 43 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia-LEAJ.
La Sala es competente para decidir la impugnación contra el fallo de primera instancia con arreglo a lo dispuesto por el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991 y el Acuerdo n°. 80 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena de la Corporación. La Corte Constitucional ha señalado que la acción de tutela procede excepcionalmente contra providencias judiciales, si se advierte la afectación manifiesta y grosera de un derecho constitucional fundamental3.
De conformidad con su jurisprudencia, la tutela contra providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos: i) que la controversia tenga relevancia constitucional; ii) que el afectado haya agotado todos los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios que tuvo al alcance, salvo que se configure un perjuicio irremediable; iii) que la tutela se formule con inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que ésta trascienda a la decisión controvertida; v) que la solicitud señale con claridad los hechos y argumentos en los que funda la presunta vulneración; vi) que la providencia reprochada no se haya proferido en una acción de tutela4. 3 Corte Constitucional, sentencia C-590 del 8 de junio de 2005. 4 Ibidem. 6 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-06797-01 Accionante: Luis Miguel Usma Rodríguez Acción de tutela – Segunda instancia Si se encuentran satisfechos todos los requisitos generales, la tutela prosperará al comprobarse alguno de estos defectos especiales: falta de competencia del juez; trasgresión absoluta del procedimiento; valoración equivocada u omisión de una prueba; falta de aplicación, indebida aplicación o interpretación errónea de un precepto; error inducido; falta de motivación de la providencia; desconocimiento del “precedente” constitucional que da alcance a un derecho fundamental y violación directa de la Constitución. Relevancia constitucional La Sala Plena del Consejo de Estado ha indicado los siguientes elementos para determinar si una acción de tutela cumple con el requisito de relevancia constitucional5: (i) que el actor cumpla una carga argumentativa suficiente, para lo cual no basta con enunciar la vulneración de derechos fundamentales, sino que se deben expresar las razones de índole constitucional que revelan un juicio de desvalor respecto de tales derechos, cuya fuente es la providencia judicial censurada;
(ii) Que la tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada y; (iii) que la controversia verse sobre un asunto constitucional y no meramente legal y/o económico. En sentencia SU-215 de 2022, la Corte Constitucional reiteró que los elementos antes expuestos son criterios relevantes para estudiar el presupuesto de relevancia constitucional.
Sostuvo que “la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial”. Precisó que el requisito de relevancia constitucional es consecuencia del carácter subsidiario de la acción de tutela y de la especialidad de los jueces naturales del asunto, tanto en materia ordinaria como constitucional.
Además de lo anterior, la Corte indicó que: «(…) la exigencia de relevancia constitucional cumple cuatro finalidades principales; a saber: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y 5 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado.
Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). 7 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-06797-01 Accionante: Luis Miguel Usma Rodríguez Acción de tutela – Segunda instancia restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal».
Caso concreto El accionante considera que la autoridad judicial accionada vulneró sus derechos fundamentales de petición, al trabajo, al debido proceso, al mínimo vital, a la vida, a la igualdad y a la familia, al haber proferido la providencia del 15 de noviembre de 2024, que confirmó lo resuelto por el a quo. Afirmó que esta fue proferida con fundamento en una indebida valoración del material probatorio aportado.
Sostuvo que este daba cuenta de que las resoluciones demandadas fueron expedidas con base en una falsa motivación, pues en ningún momento se comprobó que el demandante hubiera incurrido en la conducta descrita en la orden de comparendo impuesta. Consideró que en realidad no se comprobó la existencia de una contraprestación económica respecto del supuesto servicio público prestado por el.
El Tribunal accionado, conforme al material probatorio aportado y el marco normativo y jurisprudencial aplicable al caso, consideró, contrario a lo manifestado por el accionante, que: «(…) no le asiste razón a lo manifestado, ya que dicha situación de pago del servicio de transporte, se evidenció directamente y acorde al testimonio del agente de tránsito que realizó el procedimiento contravencional, quien, según su relato, presenció que el acompañante del señor Usma Rodríguez mencionó que la única relación que tenía con el conductor era la prestación de un servicio de transporte y por ello le habría cancelado la totalidad del servicio.
Aunque el pago del servicio de transporte es un elemento configurador, el que en algunos eventos, el agente de tránsito no pueda percibir un intercambio monetario en físico, no quiere decir que no estuviera pactado o que no se hubiera realizado, es de conocimiento público, que los pagos que se realizan a vehículos particulares que prestan servicios de transporte no autorizados, pueden pactarse bien sea en efectivo, con tarjeta de crédito, débito o por alguna plataforma digital dispuesta por las entidades bancarias (Tales como: Nequi, Daviplata, entre otras), por ello se deduce que así no pueda probarse el pago del servicio, no implica que este no se haya prestado y que por tanto, no se le pueda endilgar la comisión de la infracción D-12. 8 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-06797-01 Accionante: Luis Miguel Usma Rodríguez Acción de tutela – Segunda instancia El demandante omitió indicar las razones por las que la declaración en cuestión resultó insuficiente, contradictora e incongruente.
En consecuencia, ha de colegirse que en el procedimiento sancionatorio sí se acreditó, mediante declaración, la existencia de la mencionada contraprestación, motivo por el cual no prosperan las presuntas falencias de orden probatorio que afirmó el actor, toda vez que la decisión sancionatoria tuvo un fundamento consecuente que no fue desvirtuado en ninguna instancia del proceso.» Respecto de la supuesta insuficiencia probatoria expuesta por el demandante en el recurso de alzada, y nuevamente reprochada en sede de tutela, el Tribunal accionado sostuvo que: «cuando se realizan estos procedimientos que culminan con la imposición de un comparendo y/o una inmovilización del vehículo el material probatorio puede resultar poco considerando el tiempo, modo y lugar en que se desarrolla el mismo.
Por tanto, la finalidad del procedimiento administrativo que se abre posterior a la imposición de las sanciones permite que el ciudadano ejerza su derecho de defensa y contracción y que, en virtud de esto, aporte y solicite todas las pruebas pertinentes que pretendan controvertir la conducta endilgada. En el caso concreto se tiene que, el señor Usma Rodríguez mostró un desinterés palpable al no entrar a controvertir la prueba en que la Secretaría Distrital de Movilidad sustentó la infracción que originó la expedición de los actos acusados.
Para la Administración fue claro que el actor, en el momento de los hechos, estaba prestando un servicio de transporte para el que no estaba calificado.» Adicional a lo anterior, la autoridad consideró que el demandante no solicitó, en el momento procesal oportuno, la práctica de ninguna prueba que refutara lo determinado por la entidad demandada en las Resoluciones demandadas: «No es claro porque el señor Usma Rodríguez no solicitó ninguna prueba con miras a probar que no se encontraba prestando un servicio de transporte.
Las únicas pruebas que solicitó fueron: (i) la declaración del agente de tránsito y (ii) el certificado de estudios técnicos en seguridad vial del mismo. Se colige que de las pruebas solicitadas no se obtuvo alcance o fuerza de ley suficiente para demostrar su no responsabilidad en la comisión de la infracción, ni tampoco se logró desvirtuar lo consignado en la orden de comparendo.» La Sala advierte que los argumentos presentados por el accionante no acreditan una vulneración o amenaza de derechos fundamentales, sino que se encaminan a volver sobre la controversia decidida por el juez de conocimiento y esgrimen divergencias 9 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-06797-01 Accionante: Luis Miguel Usma Rodríguez Acción de tutela – Segunda instancia de carácter netamente legal y económico.
El Tribunal accionado, en la providencia reprochada, consideró, con base en el material probatorio obrante en el expediente ordinario, que no procedía acceder a las pretensiones del demandante respecto de la declaratoria de nulidad de las resoluciones acusadas, pues el comparendo respecto del cual manifestó su inconformidad, estuvo debida y legalmente impuesto.
Además de ello, revisados los fundamentos jurídicos que motivaron la decisión, la Sala estima que provienen de una interpretación razonable de las pruebas aportadas al expediente, así como del marco legal y jurisprudencial aplicable al asunto. Al no advertirse una actuación caprichosa o arbitraria por parte de la autoridad judicial accionada, resulta improcedente que el juez de tutela revise o evalúe la interpretación y alcance dado por el juez natural del asunto.
La acción de tutela no es una instancia adicional al proceso ordinario, ni está prevista para desconocer la autonomía e independencia que caracterizan las actuaciones judiciales. Por las razones expuestas, la acción de tutela no cumple con el requisito general de relevancia constitucional. Aunado a lo anterior, la Sala observa que el trasfondo de la controversia que ya fue decidida por el juez de conocimiento y que pretende sea debatida nuevamente en sede de tutela se refiere también al pago de un comparendo de tránsito tema ajeno al juez constitucional de tutela al tratarse de un asunto económico6, circunstancia que refuerza el no cumplimiento del requisito de relevancia constitucional.
Así mismo, el accionante manifiesta su inconformidad sobre la condena en costas impuesta en su contra y pide dejar sin efectos dicha decisión. Esta pretensión también netamente económica y de naturaleza legal, escapa la órbita del juez de tutela, que debe verificar la vulneración o amenaza de derechos fundamentales. Por demás, la jurisprudencia constitucional ha señalado que ese tipo de pretensiones “deben ser resueltas mediante los mecanismos ordinarios dispuestos para su trámite, toda vez que le está prohibido al juez de tutela inmiscuirse en materias de carácter netamente legal o reglamentario que han de ser definidos por las jurisdicciones correspondientes”.7 6 Idem 7 Corte Constitucional, sentencia SU-128 de 2021. 10 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-06797-01 Accionante: Luis Miguel Usma Rodríguez Acción de tutela – Segunda instancia Así las cosas, la Sala habrá de confirmar la sentencia del 7 de febrero de 2025, proferida por el Consejo de Estado-Sección Tercera-Subsección A, que declaró improcedente la acción, por los motivos antes expuestos.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 7 de febrero de 2025, proferida por el Consejo de Estado-Sección Tercera-Subsección A, que declaró improcedente la acción, por los motivos expuestos.
SEGUNDO: ENVIAR esta actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ADRIANA POLIDURA CASTILLO NICOLÁS YEPES CORRALES vf