Radicado: 63001-23-33-000-2012-00163-01 (54981) Demandantes: Manuel Alfredo Ospina Balderrama y otros 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá D.C., treinta (30) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Acción de reparación directa Radicación: 63001-23-33-000-2012-00163-01 (54981) Demandantes: Manuel Alfredo Ospina Balderrama y otros Demandados: Superintendencia de Economía Solidaria y Juan Carlos Flórez Ruiz Tema: Responsabilidad del Estado por omisión de control y vigilancia de la gestión del agente liquidador de una cooperativa.
Se confirma la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones porque, tal como lo señaló el tribunal, para el momento en que se presentó la demanda no había terminado el proceso de liquidación, razón por la cual el daño reclamado en las pretensiones es eventual o hipotético. SENTENCIA Verificada la inexistencia de irregularidades que invaliden la actuación, la Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 29 de mayo de 2015 por el Tribunal Administrativo del Quindío que negó las pretensiones de la demanda.
Esta Subsección es competente para conocer el recurso de apelación, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 150 del CPACA. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca era competente para conocer el proceso en primera instancia de acuerdo con el numeral 6 del artículo 152 del mismo código. El recurso de apelación fue admitido mediante auto del 3 de septiembre de 20151.
En el auto del 8 de octubre de 20152 se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para que presentaran alegatos de conclusión y concepto, respectivamente. La parte demandante3, la Superintendencia de Economía Solidaria4 y Juan Carlos Flórez Ruiz5 presentaron alegatos de conclusión oportunamente. El Ministerio Público guardó silencio. 1 Cuaderno principal, folios 1079 – 1080. 2 Cuaderno principal, folio 1086. 3 Cuaderno principal, folios 1087 – 1093. 4 Cuaderno principal, folios 1100 – 1109. 5 Cuaderno principal, folios 1094 – 1098.
Radicado: 63001-23-33-000-2012-00163-01 (54981) Demandantes: Manuel Alfredo Ospina Balderrama y otros 2 I.
ANTECEDENTES A.- Posición de la parte demandante 1.- El 11 de diciembre de 2012 Zuley Edimer Ramírez Mora, Roberto Perdomo Ramírez, Luz Marina Vega Garzón, Alexander Ospina Gil, Leonardo Soler Bonilla, Liber Vargas Sánchez, Jorge Enrique Bohórquez Arce, Cenelia Herrera Zossa, Luz Edy Ochoa Cortés, Julieth Londoño Carrillo, Manuel Alfredo Ospina Balderrama, Lina Maryuri Rivera Henao, Luz Stella Cardona Mejía y José Guillermo Jaramillo Cárdenas (en adelante, <<los demandantes>>) presentaron demanda6 de reparación directa contra la Superintendencia de Economía Solidaria (en adelante, <<la Superintendencia>>) para que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas: <<PRIMERA: Que se declare administrativamente responsable a la SUPERINTENDENCIA DE ECONOMÍA SOLIDARIA, representada legalmente por el señor Superintendente ENRIQUE VALENCIA MONTOYA, o por quien haga sus veces, por todos los daños y perjuicios ocasionados a los DEMANDANTES con ocasión de las fallas en las que han incurrido en el proceso de intervención, posesión y liquidación de la COOPERATIVA NACIONAL DE CAFETEROS CALARCÁ LTDA – COOCAFE LTDA EN LIQUIDACIÓN. SEGUNDA: Que como consecuencia de la anterior declaración, se condene al ente DEMANDADO a reconocer y pagar a favor de los DEMANDANTES las sumas que se indican a continuación, y que corresponden a los valores que fueron reconocidos en la liquidación de COOCAFE LTDA EN LIQUIDACIÓN a los DEMANDANTES en su condición de ex trabajadores y acreedores laborales por concepto de salarios y prestaciones sociales, los cuales fueron establecidos en las Resoluciones No. 002 de 2011 y No. 003 de 2011, y en las resoluciones que resolvieron los recursos de reposición interpuestos por los DEMANDANTES: (…) TERCERA: Que se pague a favor de mis mandantes los intereses moratorios a la tasa máxima legal vigente sobre todas las sumas reconocidas a partir del día 12 de abril de 2011, fecha en la que se expidió la Resolución de reconocimiento, calificación, graduación y/o rechazo de las reclamaciones presentadas en el proceso de liquidación forzosa administrativa de COOCAFE EN LIQUIDACIÓN. CUARTA: Que se condene a LA DEMANDADA a pagar las sumas reconocidas debidamente indexadas, de acuerdo a las tablas de variación del índice de precios al consumidor emitidas por el DANE.
QUINTA: Que se de cumplimiento a la sentencia de conformidad con lo estipulado en los artículos 192, 193, 194 y 195 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. SEXTA: Que se condene en costas a LA DEMANDADA, incluidas las agencias en derecho, de conformidad con lo establecido en el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.>> 2.- La parte demandante basó sus pretensiones en las siguientes afirmaciones: 2.1.- Mediante Resolución No. 20103500003695 del 25 de mayo de 2010, la 6 Cuaderno principal No. 1, folios 1 – 24.
Radicado: 63001-23-33-000-2012-00163-01 (54981) Demandantes: Manuel Alfredo Ospina Balderrama y otros 3 Superintendencia ordenó la toma de posesión para liquidar la Cooperativa Nacional de Cafeteros de Calarcá Ltda. – Coocafe Ltda. (en adelante, <<Coocafé>> o <<la Cooperativa>>) y designó como liquidador a Juan Carlos Flórez Ruiz. 2.2.- Los demandantes, que eran trabajadores de Coocafé y acreedores por concepto de salarios y prestaciones sociales, se hicieron presentes en el proceso de liquidación para reclamar sus acreencias, las cuales se encontraban en el primer orden de prelación de pagos de conformidad con lo establecido en el artículo 2495 del Código Civil. 2.3.- Por medio de la Resolución No. 001 del 2 de septiembre de 2010, el agente liquidador aceptó la valoración de los activos del inventario de Coocafé. Al no ser recurrida por ninguno de los acreedores de la Cooperativa quedó en firme y, por lo tanto, la enajenación de los activos debía realizarse por los valores establecidos en ella. 2.4.- Mediante la Resolución No. 002 del 12 de abril de 2011 el agente liquidador reconoció, calificó y graduó las reclamaciones económicas presentadas por los acreedores de Coocafé, entre ellas, las de los demandantes, que fueron reconocidas en su integridad y graduadas en el primer orden de prelación de pagos.
Contra la anterior decisión se presentaron recursos por parte de los acreedores de la Cooperativa; estos recursos fueron resueltos en diferentes actos administrativos que, a grandes rasgos, modificaron la cuantía de las acreencias reconocidas. 2.5.- En la demanda se alega que durante el trámite del proceso administrativo el agente liquidador incurrió en una serie de irregularidades y omisiones que afectaron la masa de la liquidación de la Cooperativa, lo cual impidió que los demandantes obtuvieran el pago de sus acreencias.
En efecto, el agente liquidador: a.- Vendió los bienes de la Cooperativa por debajo de su valor comercial. b.- No adelantó las gestiones y actuaciones tendientes a obtener el pago y recuperación de la cartera de Coocafé. c.- No constituyó una junta asesora, lo que negó a los acreedores la posibilidad de vigilar, controlar y controvertir las irregularidades y omisiones en las que el agente liquidador incurrió durante el proceso. d.- Incumplió su deber de administrar adecuadamente la Cooperativa.
Ello, porque incurrió en una serie de gastos y costos innecesarios que afectaron la masa de la liquidación, tal y como lo informó la misma contralora del proceso de liquidación. e.- Incumplió su obligación de presentar correctamente la póliza de manejo y Radicado: 63001-23-33-000-2012-00163-01 (54981) Demandantes: Manuel Alfredo Ospina Balderrama y otros 4 cumplimiento exigida para asegurar su buen desempeño. La póliza se presentó de manera extemporánea, esto es, 18 meses después de lo pertinente, y en razón de una denuncia efectuada por los acreedores.
El valor asegurado, además, era irrisorio. f.- Omitió relacionar en el inventario de bienes y en los avalúos varios activos tangibles e intangibles de Coocafé, tales como el establecimiento de comercio denominado “Club Cafetero del Quindío” y maquinaria y equipo industrial. 2.6.- Lo anterior impidió que los demandantes obtuvieran el pago de sus acreencias.
Este daño es imputable a la Superintendencia porque omitió controlar y vigilar la gestión del agente liquidador, pese a que en forma reiterada fue requerida para que adelantara las actuaciones necesarias para evitar el deterioro del patrimonio de la Cooperativa. B.- Posición de la parte demandada 3.- La Superintendencia se opuso a las pretensiones de la demanda7 y formuló los siguientes argumentos: 3.1.- Los accionantes presentaron la demanda antes de tiempo porque el proceso de liquidación de Coocafé no había finalizado.
En consecuencia, no existía certeza de haberse ocasionado un daño antijurídico a los demandantes, pues hasta tanto no terminara el proceso de liquidación no podría saberse si los demandantes tendrían la posibilidad de recuperar sus acreencias. 3.2.- De conformidad con el artículo 294 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, el proceso de liquidación se adelantaba bajo la dirección y responsabilidad del agente liquidador.
La Superintendencia se limitaba a hacer un seguimiento al proceso de liquidación, pero no contaba con facultades para codirigir o cogestionar junto con el agente liquidador los asuntos propios de la liquidación. 3.3.- Era el agente liquidador quien debía responder por los perjuicios que causara a la entidad liquidada o a los acreedores con las actuaciones adelantadas en contravención de las disposiciones especiales que regulaban el proceso de liquidación. 3.4.- No estaba demostrado que el daño reclamado por los demandantes hubiera sido causado por una acción u omisión suya. 4.- Juan Carlos Flórez Ruiz, vinculado al proceso en el auto admisorio de la demanda por haber fungido como agente liquidador de Coocafé, se opuso a las pretensiones de la demanda8 y afirmó que no era cierto que hubiera incurrido en 7 Cuaderno principal No. 2, folios 448 – 471. 8 Cuaderno principal No. 2, folios 687 – 702.
Radicado: 63001-23-33-000-2012-00163-01 (54981) Demandantes: Manuel Alfredo Ospina Balderrama y otros 5 irregularidades u omisiones que afectaran la masa de la liquidación. Para justificar su dicho, formuló los siguientes argumentos: 4.1.- El precio de venta de los bienes de la Cooperativa fue fijado con base en los avalúos técnicos contratados durante el trámite del procedimiento de liquidación. Los avalúos de los bienes de Coocafé fueron aceptados mediante la Resolución No. 001 del 2 de septiembre de 2010, la cual no fue recurrida por los acreedores de la Cooperativa ni por los interesados en el proceso liquidatorio, aun cuando contra ella procedía el recurso de reposición. 4.2.- La Cooperativa en realidad no contaba con una cartera que el agente liquidador pudiera cobrar.
Las cuentas por cobrar reflejadas en los estados financieros de Coocafé contenían (i) deudas que no podían ser cobradas en tanto no contaban con títulos ejecutivos ni garantías que las respaldaran, (ii) anticipos laborales que habían sido otorgados en 2007 y que ya habían sido conciliados con los extrabajadores, y (iii) deudas ficticias producto de la manipulación de los estados financieros para compensar las pérdidas que venía afrontando la Cooperativa. 4.3.- No era cierto que hubiera omitido activos en el inventario de los bienes de la Cooperativa.
El establecimiento de comercio denominado “Club Cafetero del Quindío” no fue inventariado porque se encontraba en total abandono y deterioro y porque no se encontraba en funcionamiento. En lo que respecta a la maquinaria y al equipo industrial de propiedad de Coocafé, estos fueron entregadas en comodato a otra empresa que luego fue intervenida por la Superintendencia de Sociedades.
Esta situación impidió que la maquinaria fuera incluida en el inventario de Coocafé porque el agente interventor designado por la Superintendencia de Sociedades en todo momento impidió el ingreso a las instalaciones de la empresa intervenida y se opuso a la venta de la maquinaria. 4.4.- No estaba obligado a crear una junta asesora. 4.5.- No era cierto que hubiera administrado incorrectamente la Cooperativa.
Los gastos y costos en que incurrió, tales como aquellos necesarios para lograr la actualización de la contabilidad de Coocafé, eran los estrictamente necesarios para el adecuado desarrollo del proceso de liquidación. 4.6.- Las compañías aseguradoras a las que solicitó la expedición de la póliza exigida se mostraron renuentes a su expedición. Solo hasta el 6 de octubre de 2011 pudo obtener la expedición de la póliza.
C.- Sentencia recurrida Radicado: 63001-23-33-000-2012-00163-01 (54981) Demandantes: Manuel Alfredo Ospina Balderrama y otros 6 5.- En sentencia del 29 de mayo de 20159 el Tribunal Administrativo del Quindío negó las pretensiones de la demanda porque el daño reclamado por los demandantes era hipotético o eventual. Para adoptar esta decisión explicó que: 5.1.- En el momento en que se presentó la demanda, el proceso de liquidación de Coocafé no había terminado, motivo por el cual era imposible conocer con certeza el estado o situación en la que se encontraban las acreencias de los demandantes.
Solo cuando terminara el proceso liquidatorio se conocería si los demandantes podrían obtener el pago de sus acreencias y, por ende, si sufrieron perjuicios y su magnitud. Así las cosas, toda reclamación anterior a ese momento no podría dar lugar a indemnización alguna por fundarse un perjuicio eventual o meramente hipotético. D.- Recurso de apelación 6.- Los demandantes solicitan revocar la sentencia de primera instancia10 y acceder a las pretensiones de la demanda.
En el recurso de apelación presentan los siguientes reparos: 6.1.- Contrario a lo considerado por el tribunal, el daño reclamado por los demandantes es cierto. En efecto, las pruebas obrantes en el expediente, en particular los informes financieros emitidos por el agente liquidador, demuestran que Coocafé no contaba con los recursos suficientes para atender el pago de las acreencias de los demandantes. 6.2.- En oportunidades anteriores el Consejo de Estado ha reconocido que durante el proceso de liquidación, tanto la entidad intervenida como los interesados en el proceso pueden sufrir daños ciertos.
De esta forma, ha considerado que no es necesario esperar hasta la finalización del proceso liquidatorio para presentar la demanda. 6.3.- El proceso de liquidación de Coocafé sí había terminado en el momento en el que los demandantes radicaron la demanda. El plazo de la liquidación venció el 25 de noviembre de 2011, fecha para la cual la Superintendencia no había emitido acto administrativo alguno que prorrogara o suspendiera dicho plazo.
Aun cuando la Superintendencia suspendió el proceso de liquidación en febrero de 2013, lo cierto es que tal suspensión fue manifiestamente extemporánea. 6.4.- En el expediente están demostradas las irregularidades y omisiones en las que incurrió el agente liquidador, las cuales afectaron la masa de la liquidación a tal punto que impidieron el pago de las acreencias de los demandantes. 9 Cuaderno principal, folios 1033 – 1048. 10 Cuaderno principal, folios 1064 – 1070.
Radicado: 63001-23-33-000-2012-00163-01 (54981) Demandantes: Manuel Alfredo Ospina Balderrama y otros 7 II. CONSIDERACIONES E.- Decisión a adoptar 7.- La Sala confirmará la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda. Esta decisión se adopta porque, tal como lo señaló el tribunal, para el momento en que se presentó la demanda el proceso de liquidación de la Cooperativa no había culminado, pues no se había emitido el acto administrativo de terminación de la existencia legal de la entidad intervenida que, en los términos del artículo 9.1.3.6.6 del Decreto 2555 de 201011, determinaba la finalización del trámite liquidatorio.
Por esta razón, no puede considerarse que, definitivamente, las acreencias de los demandantes no habrían sido pagadas, pues esta certeza solo se da con el cierre del proceso liquidatorio. 8.- Sin que sea necesario pronunciarse sobre la procedencia de la reclamación formulada, ni de los presupuestos exigidos por la jurisprudencia para que el Estado deba reparar daños que se imputen por omisión en la vigilancia, lo cierto es que los demandantes reclaman no haber recibido el pago de sus acreencias y ello solo puede constatarse una vez termine el proceso y se determinen los créditos que no podrán ser pagados.
La terminación del proceso de liquidación no se da con el vencimiento del término, sino con el acto administrativo que declara terminada la existencia legal de la entidad intervenida, momento para el cual queda dilucidado lo relacionado con el pago de las acreencias. 9.- Si bien el artículo 9.1.3.6.1 del Decreto 2555 de 2010 establece que la liquidación forzosa no podrá prolongarse por más de cuatro años, lo cierto es que en este caso no se ha excedido dicho término legal.
F.- Condena en costas 10.- Como el recurso de apelación fue resuelto de manera desfavorable para los demandantes, la Sala los condenará en costas de acuerdo con lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 365 del CGP y fijará las agencias en derecho en seis (6) salarios mínimos mensuales legales vigentes para cada uno de los demandados, de conformidad con el numeral 3.1.3. del artículo 6 del Acuerdo 1887 de 2003.
Las agencias en derecho son fijadas en el referido valor porque tanto la Superintendencia como Juan Carlos Flórez Ruiz intervinieron en el trámite de la segunda instancia. III. DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley 11 Aplicable al proceso de liquidación de Coocafe por lo dispuesto en el artículo 9.1.3.10.4 del Decreto 2555 de 2010.
Radicado: 63001-23-33-000-2012-00163-01 (54981) Demandantes: Manuel Alfredo Ospina Balderrama y otros 8
RESUELVE
PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia de primera instancia proferida el 29 de mayo de 2015 por el Tribunal Administrativo del Quindío.
SEGUNDO: CONDÉNASE en costas a la parte demandante. Fíjense las agencias en derecho en seis (6) salarios mínimos mensuales legales vigentes para cada uno de los demandados.
TERCERO: DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Con firma electrónica Con firma electrónica ALBERTO MONTAÑA PLATA MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Presidente Magistrado Con firma electrónica FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado