CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero Ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., veinte (20) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Procede la Sala a decidir la impugnación formulada por la Presidencia de la República contra el fallo del 28 de agosto de 2025, emitido por el Consejo de Estado, Sección Quinta, que amparó el derecho fundamental de petición del accionante.
ANTECEDENTES 1.1 Contexto fáctico De manera preliminar, esta Sala procederá a enunciar los argumentos expuestos por el actor frente a la vulneración alegada. Luego, se revisará lo relativo a la procedencia de la acción de tutela y, finalmente, se determinará lo que corresponda en torno a las pretensiones de este mecanismo constitucional. 1.2 La demanda de tutela El 1 de julio de 2025, el señor Nixon Acosta Matallana, interpuso el presente recurso de amparo, con el fin de obtener la protección de su derecho fundamental de petición, presuntamente vulnerado por el presidente de la República, Gustavo Petro Urrego.
Por consiguiente, solicitó que se ordene al presidente de la República emitir una respuesta de fondo «donde recolecte las remisiones por competencia realizadas al Ministerio de Trabajo, Ministerio del Interior, Alcaldías de Cali, Medellín y Bogotá y vincule a la Policía Nacional a las oficinas asesoras como Jefatura Nacional del Servicio de Policía» para precisar lineamientos de control frente a sedes sindicales que, al desplegar actividades económicas abiertas al público, desnaturalizan el derecho de asociación. Igualmente, requirió que dicha respuesta se profiera punto por punto y en lenguaje comprensible para cualquier ciudadano. De otra parte, pidió que el Ministerio del Trabajo explique la ausencia de coordinación con las autoridades de policía y su falta de acompañamiento en inspección, vigilancia y control; y, adicionalmente, que el jefe de Gobierno impulse una política pública que disponga, al menos: (i) la respuesta oportuna a los requerimientos de policía sobre tales sedes;
(ii) el acompañamiento investigativo y sancionatorio del Ministerio del Trabajo conforme al artículo 355 del CST; (iii) la expedición por las alcaldías de los actos administrativos particulares en los términos de la sentencia C-204 de 2019; y (iv) la capacitación de los uniformados por las dependencias competentes para la correcta aplicación de la Ley 1801 de 2016 en el control de actividades que trascienden a lo público. 1.3 Hechos El accionante expuso que, el 22 de abril de 2025, presentó derecho de petición dirigido al señor Gustavo Petro Urrego presidente de la República, en el cual, manifestó: «DERECHO DE PETICI[Ó]N [DE] INFORMACI[Ó]N [DE] SEDES SINDICALES CON ACTIVIDAD ECONOMICA DE VENTA Y CONSUMO DE LICOR, DE BOGOTA A FIN DE REALIZAR [UN] PROYECTO INVESTIGATIVO DE TRABAJO DE GRADO EN LA ESPECIALIZACION EN DERECHO DE POLIC[Í]A EN LA ESPOL».
Además, de la información requerida respecto de la ciudad de Bogotá, también solicitaba datos en el mismo sentido del Distrito de Medellín y Santiago de Cali. En la solicitud indicó que, varias sedes sindicales operaban de hecho como clubes nocturnos o discotecas y eludían controles de policía, situación que, a su juicio, afectaba el orden público y la convivencia ciudadana.
Señaló hallazgos en operativos sobre venta de licor adulterado, consumo de estupefacientes e ingreso de menores, y advirtió un vacío jurídico que llevaba a las autoridades a abstenerse de intervenir por el riesgo de vulnerar el derecho de asociación o de incurrir en responsabilidades disciplinarias o penales en el caso de la fuerza pública.
En ese contexto, formuló una serie de preguntas orientadas a establecer (i) si el Gobierno nacional y las autoridades de Bogotá, Medellín y Cali conocían la problemática y contaban con información sobre su impacto en el orden público; (ii) si, a partir de la sentencia C-204 de 2019, se habían expedido actos administrativos particulares, guías de actuación o políticas públicas para regular estas sedes sindicales y permitir su inspección, vigilancia y control, incluso mediante el cierre definitivo cuando incumplen la normatividad o el uso del suelo;
(iii) qué actuaciones habían adelantado las alcaldías y gobernaciones para intervenir estos establecimientos; (iv) si el Ministerio del Trabajo había ejercido sus competencias de investigación, sanción y eventual cancelación del registro sindical frente al uso de estas sedes para encubrir actividades económicas de alto impacto; y (v) qué medidas o políticas adicionales ha adoptado el Gobierno nacional para atender dicha problemática.
El 29 de abril de 2025, mediante Oficio OFI25-00079319-GFPU, la Oficina Asesora de la Presidencia remitió la petición por competencia, con fundamento en el artículo 21 de la Ley 1755 de 2015, a los correos electrónicos correspondientes a los Distritos de Santiago de Cali, Medellín y Bogotá y de los Ministerios del Interior y del Trabajo; y le informó que permaneciera atento a los medios de contacto informados, para recibir las respuestas.
Por lo anterior, consideró insuficiente dicha actuación por cuanto, según afirmó, la Presidencia se limitó a trasladar la comunicación y a sugerirle la gestión directa con las entidades receptoras, lo que produjo respuestas dilatorias y remisiones internas sin que se brindara una respuesta de fondo a la petición, circunstancia que vulneró el derecho fundamental de petición. 1.4 Contestaciones de la acción 1.4.1 La Secretaría Jurídica Distrital de Bogotá manifestó que, por razones de competencia la acción de tutela de la referencia fue remitida a la Secretaría Distrital de Seguridad, Convivencia y Justicia, a la Secretaría de Gobierno y a la Secretaría General de la Alcaldía Mayor de Bogotá. En ese orden de ideas, carecía de legitimación en la causa por pasiva, por lo que, solicitó la desvinculación del alcalde mayor de Bogotá. D, C., del presente trámite. 1.4.2 El Distrito Especial de Santiago de Cali – Secretaría de Seguridad y Justicia adujo que, revisada su base de datos, no se encontró registro de petición presentada por el accionante ni constancia de traslado de aquella.
Por lo anterior, sostuvo que, no ha vulnerado derecho fundamental alguno, en consecuencia, solicitó que, se niegue el amparo y se disponga su desvinculación del proceso por falta de legitimación en la causa por pasiva. 1.4.3 El Distrito Especial de Santiago de Cali precisó que, verificados sus canales oficiales, no existe registro de la petición ni constancia de traslado; por ende, no hay actuación u omisión imputable que haya afectado el derecho de petición, dado que carecía de conocimiento del asunto y no recibió radicación alguna.
En consecuencia, solicitó su desvinculación del mecanismo constitucional. 1.4.4 El Distrito de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín indicó que, verificado el sistema, no obra registro de petición alguna elevada por el accionante. Por lo anterior, pidió ser desvinculado del trámite por falta de legitimación en la causa por pasiva. 1.4.5 La Secretaría General de la Alcaldía Mayor de Bogotá. D, C sostuvo que, tras revisar el Sistema Integrado de Gestión Documental y el sistema «Bogotá te Escucha», no halló prueba del traslado del Oficio OFI25-00079319 GFPU ni radicación directa ante la dependencia. En ese marco, y dada la falta de competencia de la Secretaría General para pronunciarse de fondo, alegó que, no existe actuación u omisión imputable que configure la vulneración del derecho de petición, por lo que solicitó negar el amparo y ser desvinculada de la acción de tutela. 1.4.6 El Departamento Administrativo de la Presidencia de la República afirmó que, no vulneró el derecho de petición, pues la comunicación EXT25-00057406 fue atendida mediante el Oficio OFI25-00079319 GFPU del 29 de abril de 2025, con el cual se remitió por competencia a las alcaldías de Bogotá, Medellín y Santiago de Cali, así como a los Ministerios del Interior y del Trabajo, lo anterior, fue comunicado al peticionario.
Aportó las trazabilidades del sistema ESCRIBE y la certificación CERT25-003237 del 15 de julio de 2025 que acreditan el envío; en consecuencia, solicitó negar las pretensiones de la tutela respecto del presidente de la República por tratarse de un asunto ya tramitado y trasladado a las autoridades competentes. 1.4.7 La Jefatura Nacional del Servicio de Policía expuso que, la controversia ya fue conocida y decidida por el Juzgado 28 Penal del Circuito con Función de Conocimiento de Bogotá en la acción de tutela núm. 11001-31-09-028-2025-00128-00, en la cual, se presentaron pretensiones idénticas y que, mediante sentencia del 14 de julio de 2025, negó el amparo.
Con fundamento en ello, alegó temeridad al presentar el demandante una nueva acción de tutela fundamentada en los mismos hechos, pretensiones y partes. Además, indicó que, el derecho de petición del actor fue oportunamente atendido: las solicitudes radicadas en el sistema SIPQR2S fueron respondidas mediante comunicado oficial GS-2025-020731-JESEP del 15 de mayo de 2025, remitido al correo suministrado por el peticionario. 1.4.8 La Secretaría de Gobierno del Distrito de Bogotá afirmó que, tras verificar en el aplicativo ORFEO, no existe radicación ni traslado de petición presentada por el actor ante esa dependencia. Señaló que, la solicitud fue inicialmente dirigida a la Presidencia de la República y remitida por competencia a otras entidades, sin que la Secretaría hubiere sido destinataria expresa; por ello, solicitó declarar improcedente la acción de tutela respecto de la Secretaría y, en consecuencia, su desvinculación del trámite constitucional ante la falta de legitimación en la causa por pasiva. 1.4.9 La Personería de Bogotá expuso que, una vez verificado el sistema SINPROC registró dos requerimientos previos del actor (radicado. 11940 del 11 de febrero de 2025 y 4295879 del 30 de abril de 2025); por tratarse de asuntos ajenos a su competencia, fueron trasladados al Ministerio de Trabajo y a la Procuraduría General de la Nación, con aviso al peticionario.
Concluyó que no existe actuación u omisión atribuible a la entidad que hubiere vulnerado derechos fundamentales. Por lo que, solicitó declarar improcedente el amparo constitucional por ausencia de vulneración de derechos fundamentales a la parte actora. 1.4.10 La Secretaría General de la Policía Nacional sostuvo que, carece de legitimación en la causa por pasiva.
Precisó que, la solicitud fue dirigida al presidente de la República y no le fue remitida por los canales oficiales, por lo que no puede atribuírsele omisión alguna. 1.4.11 La Secretaría de Seguridad, Convivencia y Justicia de Bogotá. D, C., sostuvo que, las solicitudes del accionante desbordan el ámbito de protección de la acción de tutela, por cuanto no versan sobre derechos fundamentales exigibles sino sobre asuntos de política pública, coordinación interinstitucional y gestión administrativa.
Enfatizó que, tales materias deben canalizarse por vías democráticas y administrativas, sin que el juez constitucional asuma funciones de supervisión estructural del Estado, conforme a la jurisprudencia de la Corte Constitucional (T-394 de 2021). Con fundamento en lo anterior, pidió su desvinculación del trámite constitucional, al no tener legitimación en la causa por pasiva y no configurarse vulneración atribuible a su actuación y por haber obrado dentro de la ley y en el marco de sus competencias. 1.5 Providencia impugnada Mediante fallo del 28 de agosto de 2025, la Sección Quinta de esta Corporación, amparó el derecho de petición del accionante y ordenó a la Presidencia de la República que remitiera al Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín y al Distrito de Santiago de Cali la petición presentada el 22 de abril de 2025 por el accionante.
Asimismo, dispuso que, el Ministerio del Interior y el Ministerio del Trabajo respondieran la solicitud elevada por el señor Acosta Matallana. La decisión se sustentó en que, la Presidencia no acreditó constancia idónea de remisión de la solicitud a las entidades territoriales citadas. Respecto de las carteras ministeriales, aplicó la presunción de veracidad prevista en el artículo 20 del Decreto 2591 de 1991, por no haber rendido informe dentro del trámite. 1.6 La impugnación Inconforme con la anterior decisión, la Presidencia de la República la impugnó parcialmente, para cuyo propósito sostuvo que, mediante Oficio OFI25-00079319 / GFPU 13150001 del 29 de abril de 2025, comunicó al accionante, a través del correo electrónico nixon.acosta@correo.policia.gov.co, que su petición había sido trasladada a las alcaldías de Santiago de Cali y Medellín. Además, anexó unas certificaciones de la Oficina de Tecnología y Sistemas de Información, en las que se puso de presente que la respuesta al derecho de petición fue entregada satisfactoriamente al correo electrónico del accionante el 15 de julio de 2025, y que los traslados a las alcaldías de Santiago de Cali y Medellín se remitieron correctamente a contactenos@cali.gov.co y atencion.ciudadana@medellin.gov.co, respectivamente.
Con base en ello, sostuvo que, no hubo omisión de su parte ni vulneración del derecho fundamental de petición. Por lo tanto, pidió revocar los numerales segundo y tercero de la sentencia del 28 de agosto de 2025 y, en consecuencia, negar el amparo. II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia En virtud de los artículos 32 del Decreto Ley 2591 de 1991 y 25 del Acuerdo 80 del 12 de marzo de 2019 expedido por la Sala Plena del Consejo de Estado, esta Subsección es competente para conocer de la presente impugnación. 2.2 Problema Jurídico Determinar si, respecto de la remisión de la petición presentada por el accionante el 22 de abril de 2025 a los Distritos de Medellín y de Santiago de Cali, se configuró la carencia actual de objeto por hecho superado, según lo afirmado por la Presidencia de la República en la impugnación. 2.3 La acción La acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992, 1382 de 2000 y 1983 de 2017, fue concebida como un mecanismo excepcionalísimo para la protección de los derechos fundamentales de los ciudadanos, en todo tiempo y lugar frente a su amenaza o trasgresión, en principio, frente a la acción o la omisión de cualquier autoridad pública, y, en casos concretos respecto a particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir la ocurrencia de un perjuicio irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio.
El perjuicio se considera irremediable cuando concurren unas circunstancias específicas que si bien se analizan en cada caso concreto, deben hallarse presentes, a saber: (i) que su ocurrencia sea inminente, es decir, no resulta suficiente que exista una mera posibilidad de que se produzca el daño; (ii) que la gravedad de los hechos sea de tal magnitud que cause un daño de gran intensidad sobre la persona afectada;
(iii) que resulte urgente la medida de protección para que el sujeto supere la condición de amenaza en la que se encuentra; y (iv) que la acción sea impostergable, esto es, que de configurarse el perjuicio no exista forma de reparar el daño producido a ese derecho. 2.4 La Carencia actual de objeto por hecho superado La acción de tutela se encuentra orientada a garantizar la efectividad de los derechos fundamentales de las personas, cuando ellos sean vulnerados o amenazados por la acción u omisión de una autoridad pública; sin embargo, si la circunstancia que dio origen a la trasgresión desaparece, se configura el fenómeno que se conoce como hecho superado, el cual da como resultado una carencia de objeto para decidir de fondo el asunto.
Al respecto, la Corte Constitucional ha definido este fenómeno jurídico en los siguientes términos: 35. La carencia actual de objeto en los trámites de tutela. La carencia actual de objeto es un fenómeno jurídico que se presenta cuando la causa que motivaba la solicitud de amparo se extingue o “ha cesado” y, por lo tanto, el pronunciamiento del juez de tutela frente a las pretensiones de la acción de tutela se torna innecesario, dado que “no tendría efecto alguno” o “caería en el vacío”.
Este fenómeno puede configurarse en tres hipótesis: (i) daño consumado, el cual tiene lugar cuando “se ha perfeccionado la afectación que con la tutela se pretendía evitar, de forma que (…) no es factible que el juez de tutela dé una orden para retrotraer la situación”; (ii) hecho sobreviniente, el cual se presenta cuando acaece una situación que acarrea la “inocuidad de las pretensiones” y que no “tiene origen en una actuación de la parte accionada dentro del trámite de tutela”; y (iii) hecho superado, que ocurre cuando la “pretensión contenida en la acción de tutela” se satisfizo por completo por un acto voluntario del responsable.
La Corte Constitucional ha aclarado que el hecho superado se configura cuando la satisfacción del derecho parte de ‘una decisión voluntaria y jurídicamente consciente del demandado, por razones ajenas a la intervención del juez constitucional. El cumplimiento de los fallos de tutela de los jueces de instancia no configura la carencia actual de objeto en sede de revisión. (Destaca la Sala) Conforme a lo anterior, resulta necesario analizar si la presunta vulneración de los derechos fundamentales invocados en el caso sub examine aún persisten o si, por el contrario, la pretensión planteada para procurar su defensa ha sido satisfecha, esto es, si se configuró el fenómeno jurídico de carencia actual de objeto por hecho superado. 2.5 Caso concreto El señor Nixon Acosta Matallana, acude a la acción de tutela, con el fin de obtener la protección de su derecho fundamental de petición, presuntamente vulnerado por el señor presidente de la República, Gustavo Petro Urrego.
Lo anterior por cuanto, presentó el 22 de abril de 2025, un derecho de petición dirigido al señor presidente de la República, mediante el cual, pretende se le brinde: «[…] INFORMACI[Ó]N [DE] SEDES SINDICALES CON ACTIVIDAD ECONOMICA DE VENTA Y CONSUMO DE LICOR, DE BOGOT[Á] A FIN DE REALIZAR [UN] PROYECTO INVESTIGATIVO DE TRABAJO DE GRADO EN LA ESPECIALIZACI[Ó]N EN DERECHO DE POLIC[Í]A EN LA ESPOL».
Además, de la información requerida respecto de la ciudad de Bogotá, también solicitaba datos en el mismo sentido de las ciudades de Medellín y Cali. Del examen del trámite de la acción constitucional, la Sala advierte que, la Presidencia de la República remitió la siguiente información: el 5 de septiembre de 2025, desde la cuenta contacto@presidencia.gov.co, se enviaron los Oficios OFI25-00079319 / GFPU 13150001, OFI25-00079349 / GFPU 13150001 y OFI25-00079350 / GFPU 13150001, todos ellos del 29 de abril de 2025 al correo electrónico del accionante: nixon.acosta@correo.policia.gov.co, y a las direcciones del Distrito Especial de Santiago de Cali (contactenos@cali.gov.co) y del Distrito de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín (atencion.ciudadana@medellin.gov.co).
Esta actuación acredita la remisión por competencia y la comunicación al peticionario, como se detalla a continuación: En este contexto, la Sala considera que, en el asunto se configura una carencia actual de objeto por hecho superado, teniendo en cuenta que, la conducta que se consideraba vulneradora de los derechos fundamentales invocados por el accionante por parte del accionado ya cesó. En efecto, la petición presentada el 22 de abril de 2025 por el tutelante fue remitida a los entes territoriales competentes y se le remitió copia de dicha actuación. En consecuencia, no procede un pronunciamiento adicional frente a la Presidencia de la República.
III. DECISIÓN Por las razones expuestas, la Sala declarará la carencia actual de objeto por hecho superado, en lo que concierne a la Presidencia de la República por haber enviado copia del oficio mediante el cual, remitió el derecho de petición del 22 de abril de 2025, presentado por el accionante, al Distrito Especial de Santiago de Cali y al Distrito de Medellín; razón por la cual, se revocará el ordinal segundo y tercero (letra a) de la decisión impugnada respecto a la Presidencia de la República.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, FALLA:
PRIMERO. REVOCAR el ordinal segundo de la sentencia del 28 de agosto de 2025, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, mediante la cual se amparó el derecho fundamental de petición del actor frente a la Presidencia de la República.
SEGUNDO. REVOCAR la orden contenida en letra (a) del ordinal tercero de la sentencia del 28 de agosto de 2025 proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, por los motivos señalados en esta providencia.
TERCERO. DECLARAR la carencia actual de objeto por hecho superado respecto de la Presidencia de la República, frente al amparo del derecho de petición invocado por el señor Nixon Acosta Matallana, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
CUARTO. CONFIRMAR en lo demás la sentencia impugnada.
QUINTO. NOTIFICAR este fallo a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991.
SEXTO. COMUNICAR la presente decisión a la Sección Quinta del Consejo de Estado y remitir copia.
SÉPTIMO. Ejecutoriada esta providencia, como lo prevé el artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 1991, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.
En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.