CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D.C., quince (15) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Radicación número: 25000-23-42-000-2016-01229-01 (2808-2020) Actora: MARÍA EUGENIA FLÓREZ VERGARA Demandado: ESE hoy Subred integrada de Servicios de Salud Sur antes Hospital El Tunal III Nivel ESE Acción: Medio de Control de Nulidad y restablecimiento del derecho conforme al artículo 138 CPACA Temas: Sanción de destitución del cargo e inhabilidad general por el término de diez (10) años; la alteración material en el contenido de la Historia Clínica de un paciente, comporta falta disciplinaria; legalidad de los actos administrativos demandados La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 8 de noviembre de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda Subsección B, mediante la cual accedió a las pretensiones de la demanda al declarar la nulidad de los actos administrativos acusados y condenar al restablecimiento del derecho.
I.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda La señora María Eugenia Flórez Vergara quien actúa por conducto de apoderada judicial, interpuso el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 CPACA, mediante el cual solicitó fuera declarada la nulidad de los siguientes actos administrativos: -Auto N° 021 fallo de primera instancia del 29 de enero de 2015, mediante el cual declaró responsable disciplinariamente a la señora María Eugenia Flórez Vergara por haber incurrido en la falta gravísima del numeral 1° del artículo 48 de la Ley 734 de 2002 y le impuso sanción de destitución e inhabilidad general por el término de diez (10) años en el ejercicio de funciones públicas, decisión adoptada por el Jefe Oficina Control Interno Disciplinario del Hospital El Tunal III nivel ESE. -Auto N° 02 del 23 de abril de 2015 fallo de segunda instancia proferido por el Gerente de la institución hospitalaria, mediante el cual confirmó en su integridad el Auto N° 021 del 29 de enero de 2015. -Resolución N° 141 del 11 de junio de 2015 a través de la cual el Gerente de la demandada hizo efectiva la sanción de “suspensión destitución e inhabilidad general por el término de (10) años para el ejercicio de funciones públicas, impuesta a la funcionaria María Eugenia Flórez Vergara” (sic). -Resolución N° 163 del 18 de junio de 2015 mediante la cual corrigió un yerro de la Resolución N° 141 del 11 de junio anterior, en cuanto al cargo del cual fue destituida la sancionada.
A título de restablecimiento del derecho solicitó se condene a la demandada a reintegrar a la accionante al cargo que venía desempeñando o a otro igual o de superior categoría; ordene el pago de todos los salarios y demás emolumentos dejados de percibir desde la fecha de la desvinculación -18 de junio de 2015- hasta el día en que se haga efectiva la sentencia que dispuso el reintegro, sumas debidamente indexadas; pidió el pago de la indemnización de perjuicios causados, que se declare que no existió solución de continuidad en la prestación de servicios, que se cumpla la sentencia según los artículos 176 al 178 CCA (sic) y se condene en costas a la demandada.
Estimó los perjuicios materiales así: $180.000.000 por concepto de daño emergente correspondiente a la pérdida económica como consecuencia de la destitución por diez años; $70.000.000 por concepto de lucro cesante por la pérdida de la ganancia, beneficio o utilidad debido al perjuicio causado por el proceso litigioso y, por concepto de perjuicios morales que pidió al fallador efectuara dicha liquidación de manera oficiosa.
Los hechos que fundamentan las anteriores pretensiones fueron relatados por la apoderada de la demandante en los siguientes términos: La señora María Eugenia Flórez Vergara prestó sus servicios a la entidad demandada desde el 2 de junio de 1999 hasta el 6 de junio de 2015, siendo su último cargo desempeñado el de profesional universitario código 219 grado 12 cumpliendo labores como Trabajadora Social.
Los hechos que motivaron la investigación disciplinaria y la expedición de los actos administrativos acusados –que califica de arbitrarios, injustos e ilegales-, dan cuenta que el comité de historias clínicas del Hospital El Tunal III Nivel ESE, el 21 de mayo de 2013 revisó lo ocurrido con las notas registradas en la historia clínica de la menor Leidi Nimicica, en las que se observa que posterior al egreso de la paciente y al proceso de fotocopiado, fueron agregadas palabras a la nota original y sello de la profesional María Eugenia Flórez, por lo que esta habría incurrido en presunta adulteración de documento público.
Normas violadas y concepto de la violación: La parte demandante invocó como transgredidas por los actos administrativos acusados de nulidad: los artículos 2º, 3°, 5°, 6°, 9°, 13, 17, 18, 20, 23,25, 43 y 128 de la Constitución Política y los artículos 5º, 6º, 9º, 13, 17, 18, 20, 23, 43 y 128 de la Ley 734 de 2002 y la Ley 1150 de 2007 (no citó una norma en particular).
La profesional del derecho afirmó que si bien es cierto, la demandante complementó la historia clínica de la paciente que era menor de edad, se acreditó con el material probatorio allegado a la actuación disciplinaria que dicha adición nunca fue mal intencionada, pues aquella obedeció a circunstancias que eran necesarias para la evolución “psico familiar y social de la menor”, por lo que se le debió excluir de responsabilidad disciplinaria, al estar desprovista de intención, dolo o premeditación. De allí que no se acreditó el grado de culpabilidad.
No se podía afirmar en el proceso disciplinario que se encuentra acreditada la ilicitud sustancial en la conducta enrostrada, pues la cuestionada complementación de la historia clínica de la paciente menor de edad, no puso en riesgo la salud de la usuaria ni la prestación del servicio solicitado. Cuestionó que la entidad de salud demandada no tuvo en cuenta en la actuación disciplinaria, el principio de la buena fe en la actuación de la demandante acorde con el artículo 83 de la Carta Política, aunado a que las pruebas testimoniales recaudadas en la actuación disciplinaria favorecen a la actora, como quiera que a los declarantes no les constaba los hechos motivo de investigación, circunstancia especial que dejaba sin piso jurídico la responsabilidad endilgada.
En suma, aduce que la sanción disciplinaria adolece de tipicidad, ilicitud sustancial y culpabilidad. También invocó la causal de nulidad de falta de motivación, ya que los fallos disciplinarios demandados no expresaron los hechos claros y exactos que dieron origen para tomar la decisión arbitraria e injusta de destituirla por diez años, lo que le causó un perjuicio que debe ser reparado, pues revisadas las resoluciones 141 del 11 de junio corregida por la 163 del 18 de junio ambas de 2015, sólo se limitaron a señalar que existió una falta grave disciplinaria (sic), sin enumerar taxativamente las causas legales o reglamentarias que sustentaron dicha decisión. En atención a lo sucintamente expuesto, la vocera de la parte activa indicó que su prohijada se desempeñó en el cargo del cual fue desvinculada por la entidad hospitalaria demandada, con honradez, eficiencia, lealtad, profesionalismo y que no existió razón para ser sancionada, obedeciendo dicha determinación a razones de carácter político o burocrático, que implicaron la desviación de poder y afectaron la buena y eficiente prestación del servicio.
Por tanto, a juicio de la demandante la Administración vulneró las preceptivas constitucionales y legales al privarla de la estabilidad laboral, incurrieron en desconocimiento de las normativas en que debían fundarse, aunado a que la sanción disciplinaria se profirió sin observancia de las garantías procesales, pues carecía de la prueba suficiente que demostrara los elementos estructurantes de la falta disciplinaria, como son la tipicidad, antijuridicidad y culpabilidad. 1.2.
Contestación de la demanda La Subred Integrada de servicios de Salud SUR ESE antes Hospital El Tunal III, descorrió traslado de la demanda por conducto de apoderado judicial, quien respecto de los hechos afirmó que varios no le constaban, otros que eran ciertos y otros los negó, al tiempo que se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, con fundamento en los siguientes argumentos: La accionante pretende la nulidad de los actos administrativos que la sancionaron disciplinariamente, decisión adoptada luego de haberse agotado el respectivo procedimiento en el que se le respetaron a la funcionaria sus garantías procesales, por cuanto se le otorgó la oportunidad de interponer los respectivos recursos de impugnación en el marco de la Ley 734 de 2002.
Indicó que se logró acreditar que la sancionada adicionó una Historia Clínica que también resultó contraria a la verdad, por lo que en el expediente se mencionó que dicha actuación implicó una falsedad en documento privado. Durante el trámite procesal, la actora interpuso una nulidad que fue negada por el operador disciplinario, al observar que en el trámite de la investigación no se le violaron los derechos al debido proceso y defensa.
Señaló que la actuación disciplinaria logró acreditar que la señora María Eugenia Flórez Vergara, incumplió con el deber de realizar un adecuado registro de la historia clínica, pues aprovechándose de su cargo realizó una alteración en fecha posterior que además fue alejada de la realidad al no ser veraz, conducta que se enmarcó en el numeral 1° del artículo 48 de la Ley 734 de 2002.
Adujo que en el sub judice, la sanción se produjo porque se acreditó que la accionante alteró un documento privado que está sujeto a reserva, como lo es la Historia Clínica en los términos de la Resolución 1995 de 1999, por lo que incumplió la sancionada con el deber que le asistía como servidora pública dada su experiencia en el cargo, que la hacía conocedora de la falta cometida, sin que mediara causal alguna de justificación o de exclusión de responsabilidad.
Propuso las excepciones denominadas presunción de legalidad de los actos administrativos y la excepción denominada aplicación del debido proceso, llamando la atención en el sentido de que el control de legalidad efectuado por esta jurisdicción, no puede convertirse en una tercera instancia. 1.3. Audiencia Inicial El 7 de noviembre de 2018 ante el Despacho Ponente del Tribunal de primera instancia, se adelantó la audiencia inicial del artículo 180 de la Ley 1437 de 2011, a la cual asistieron los apoderados de las partes en litigio y la delegada del Ministerio Público.
Se fijó como problema jurídico a resolver, determinar si es procedente la declaratoria de nulidad del Auto N° 021 fallo de primera instancia de fecha 29 de enero de 2015; el Auto N° 02 del 23 de abril de 2015 y la Resolución N° 141 del 11 de junio de 2015 corregida mediante Resolución N° 163 del 18 de junio de 2015 actos expedidos dentro de la actuación disciplinaria adelantada contra la demandante, o si gozan de legalidad. 1.4.
La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda Subsección B mediante sentencia del 8 de noviembre de 2019 accedió a las pretensiones de la demanda y adoptó las siguientes determinaciones: i) declaró la nulidad de los fallos disciplinarios de primera y segunda instancia fechados 29 de enero y 23 de abril ambos de 2015; ii) ordenó al gerente de la demandada reintegrar a la señora María Eugenia Flórez Vergara al cargo que ocupaba o a uno de igual o superior categoría; iii) condenó al pago de los salarios y demás emolumentos dejados de percibir desde el 18 de junio de 2015 al día en que se cumpla el fallo; iv) ordenó la actualización de las sumas adeudadas según el artículo 187 CPACA, v) dispuso la eliminación de la sanción a nivel interno de la Entidad y ante la Procuraduría General de la Nación; vi) Negó los perjuicios materiales y morales, el daño emergente y lucro cesante al no estar acreditados, vii) no condenó en costas a la demandada.
Respecto de la pretensión de nulidad de las resoluciones 141 del 11 y 163 del 18 ambas proferidas en junio de 2015 por la entidad demandada, el a quo se abstuvo de emitir pronunciamiento como quiera que se trata de actos administrativos de ejecución que no son susceptibles de control judicial. Encontró desvirtuada la presunción de legalidad de los fallos sancionatorios, con fundamento en la apreciación efectuada al material probatorio allegado a la actuación disciplinaria conformado por: i) el fallo de primera instancia del 29 de enero de 2015 proferido por la Oficina de Control Interno que encontró disciplinariamente responsable a la señora Maria Eugenia Flórez Vergara de la conducta tipificada en el numeral 1° del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, decisión confirmada en forma integral por el gerente del Hospital en el fallo de segunda instancia del 23 de abril de 2015; ii) la versión libre rendida por la disciplinada el 26 de junio de 2013; iii) los testimonios de las señoras Judy Alexandra Sanabria y Constanza Castillo Salazar rendidos en la actuación disciplinaria y; iv) el extracto de la hoja de vida de la investigada.
A juicio de la primera instancia, la demandada al destituir e inhabilitar por el término de diez (10) años a la demandante, incurrió en vulneración al principio de la buena fe y desviación de poder al no haber efectuado una adecuada valoración probatoria, pues en lo relativo a la tipicidad de la conducta, señaló que a la accionante le fue endilgada la falta del numeral 1° del artículo 48 de la Ley 734 de 2002 al reprocharle que, aprovechándose de su condición de servidora pública cambió el contenido original de la historia clínica N° 96062223151 consecutivo 542880 de la menor Leidi Lorena Nimicica Rubiano sin justificación alguna.
Sobre el particular el Tribunal de primera instancia afirmó “que sí hubo una serie de inconsistencias dentro del manejo de la historia clínica; logrando evidenciar que si completó de manera posterior en lo referente a quién realizó la evolución de la paciente, pero este solo hecho no quiere decir que se cometió el delito de falsificación de documento privado, como quiera que lo que se completó en el referido documento, fue realizado por la persona quien conoció de la evolución de la paciente.
Ahora bien frente a lo añadido de manera posterior la palabra ‘NO’, como lo señaló la misma actora no comprometió ni puso en riesgo la salud de la paciente, ni la prestación del servicio ni influyó en la evolución de la paciente, ni alteró el contenido de fondo, en lo relacionado con las condiciones de ingreso, ni el tratamiento, seguimiento y evolución de la paciente, cumpliendo todos los protocolos establecidos en la Resolución 1995 de 1999, como son su integralidad, secuencialidad, racionalidad científica, disponibilidad y oportunidad”.
Consideró que la actuación enrostrada a la demandante se enmarcó en los parámetros del artículo 4° de la citada resolución, sin que ello implicara que por el hecho de haber realizado una anotación en la que indicó que “no se firmó”, incurrió en el delito de falsificación de documento privado como erróneamente lo indicó el operador disciplinario, pues al contrario lo que quiso demostrar la empleada, fue indicar que efectivamente no se firmó. Según lo expuesto, a juicio de la primera instancia, a pesar de que si se completó de manera posterior la historia clínica de una paciente, se trató de una acción que no se puede tener como un delito de falsificación en documento privado, pues la demandante lo que hizo fue una complementación de la historia clínica sin alterar el contenido de la misma, al no haberlo hecho con el fin de falsificarla sino con el de completarla, por tanto erró la demandada al haberle endilgado a título de dolo, la falta gravísima del numeral 1° del artículo 48 de la Ley 734 de 2002.
En cuanto a la ilicitud sustancial de la conducta acorde con el artículo 5° de la Ley 734 de 2002, indicó que la accionada no probó que el actuar de la disciplinada conllevara tal ilicitud, pues si bien es cierto complementó o adicionó la historia clínica de una paciente, dicha actuación no afectó el buen funcionamiento y prestación del servicio.
A la anterior conclusión arribó, con fundamento en el alcance probatorio que le dio a la versión libre de la funcionaria quien reconoció que efectuó una modificación de la historia clínica original de la paciente al agregar la palabra “NO” e introducir su sello; igualmente apreció los testimonios de las señoras Judy Alexandra Sanabria y Constanza Castillo Salazar quienes coincidieron en afirmar, que la investigada sí complementó la historia clínica de la paciente de manera posterior, pero solo en relación con la persona que realizó la evolución. Advirtió el Tribunal Administrativo de Cundinamarca que “si bien las historias clínicas se deben diligenciar de manera simultánea o inmediatamente después de la ocurrencia de la prestación del servicio, en el caso en concreto, se evidencia que la misma solo se completó en cuanto a la persona que atendió a la paciente y en cuanto a la palabra “NO”, aspectos estos que pese a no ser aplaudidos por esta colegiatura, tampoco tienen la connotación de una falta disciplinaria que acarree la destitución e inhabilidad para el ejercicio del cargo por el término de 10 años”.
Destacó que el error en que incurrió la demandante, no puso en ningún momento en riesgo la atención de la usuaria ni afectó la prestación del servicio, por lo que no es posible considerar que a toda falta disciplinaria se le indilgue una licitud sustancial, puesto que puede existir un quebrantamiento formal de la norma sin que ello genere un resultado jurídico lesivo para el bien jurídico protegido, por tanto, el comportamiento de la señora Flórez Vergara es disciplinariamente irrelevante, motivo por el cual procede la anulación de los actos demandados. 1.5.
El recurso de apelación El apoderado judicial de la Sub Red Integrada de Servicios de Salud Sur ESE interpuso recurso de apelación, mediante el cual pidió la revocatoria del fallo del 8 de noviembre de 2019 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y en su lugar se nieguen las pretensiones de la demanda, con fundamento en las siguientes razones de inconformidad: La decisión adoptada por el fallador no dimensionó la magnitud e importancia que reviste la historia clínica, dentro del contexto médico legal y deontológico del ejercicio de las profesiones sanitarias, por cuanto es el documento en el que se refleja no sólo la práctica médica o acto médico, sino también el cumplimiento de los principales deberes del profesional sanitario respecto de su paciente, acorde con el marco legal fijado en la Ley 23 de 1981, su decreto reglamentario 3380 de 1981 y la Resolución 1995 de 1999 proferida por el Ministerio de Salud, normativa según la cual todos los aspectos que rodean y afectan la historia clínica, no pueden ser obviados por el profesional de la salud.
Afirmó que, en el presente caso, se encuentra acreditado que la demandante incurrió en violación al régimen disciplinario, al dejar espacios en blanco en la historia clínica y posteriormente efectuar intercalaciones, falta que no puede ser minimizada por la jurisdicción, dada la naturaleza del documento y las implicaciones de carácter médico legal que implica el incumplimiento de las disposiciones de la Resolución 1955 de 1999, asunto debidamente motivado en los actos administrativos acusados.
Cuestionó el reconocimiento y pago de los salarios y demás emolumentos dejados de percibir desde el 18 de junio de 2015 hasta el día en que se cumpla el reintegro, al considerar que desborda la extensión de lo que se puede considerar como restablecimiento del derecho, si se tiene en cuenta las consideraciones generales esgrimidas por los órganos de cierre sobre la responsabilidad que le asiste a cada persona en la generación de los recursos necesarios para su auto manutención. Por lo anterior, apreció que la indemnización reconocida a la accionante, no solo desnaturaliza el derecho al trabajo, sino que contraviene principios estructurales del Estado Social de Derecho, por cuanto no se puede presumir la incapacidad de las personas para atender sus propias necesidades y, sobre esta base, edificar el alcance de las obligaciones del Estado, por cuanto ello anula el principio de autonomía personal.
En suma, cuestionó la entidad demandada el reconocimiento del restablecimiento del derecho al conceder la indemnización por la supuesta injusta terminación del vínculo laboral, al partir del presupuesto que en virtud de la desvinculación laboral y hasta que se produzca el reintegro, cesó en este caso la obligación de la investigada de asumir la responsabilidad de proveerse sus propios ingresos sin pretender que sea el empleador el que los sufrague, máxime cuando dicha decisión se adoptó mediante actos administrativos expedidos conforme al marco legal. 1.6.
Alegatos de conclusión en segunda instancia y concepto del Ministerio Público. De acuerdo con certificación secretarial del 23 de noviembre de 2021, en el sub judice las partes demandante y demandada, así como la Procuraduría Segunda Delegada ante esta Sección y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, luego de haberse vencido el término concedido de conformidad con el numeral 4° del artículo 247 CPACA modificado por el artículo 632 de la Ley 1564 de 2012 para presentar alegatos de conclusión ante esta instancia judicial, guardaron silencio no obstante haberse enviado las respectivas notificaciones registradas a índice 11 del aplicativo SAMAI.
II. CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la entidad de salud demandada. 2. Planteamiento del problema jurídico En el presente caso el problema jurídico que se debe abordar es determinar, si le asiste la razón a la parte demandada al solicitar la revocatoria de la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al considerar que contrario a lo decidido, la actuación disciplinaria se ajustó al marco legal al encontrar acreditada la tipicidad y la antijuridicidad de la conducta atribuida a la demandante como falta disciplinaria.
Bajo esta óptica se verificará si se encontraron acreditadas las exigencias para la estructuración de la sanción disciplinaria, como son la tipicidad, la ilicitud sustancial y la culpabilidad, sobre todo si la conducta endilgada fue constitutiva del delito de falsedad en documento privado, contrario a las apreciaciones y decisión de la primera instancia. Para desarrollar el anterior planteamiento jurídico, la Sala se ocupará de los siguientes temas: 2.1.
Actos administrativos demandados, 2.2. Control de legalidad de las sanciones disciplinarias; 2.3. De la actuación disciplinaria adelantada en una entidad del sector salud; 2.4. Hechos probados; 2.5. Resolución del caso concreto; 2.5.1. Legislación que regula el documento denominado Historia Clínica; 2.5.2. Del delito de falsedad en documento privado; 2.5.3.
Legalidad de los actos administrativos demandados. 2.1. Actos Administrativos demandados 2.1.1. Auto N° 021 del 29 de enero de 2015 fallo de primera instancia proferido por la Jefatura de la Oficina de Control Interno Disciplinario del Hospital El Tunal ESE, que en la parte resolutiva dispuso: “PRIMERO: DECLARAR probado y no desvirtuado el cargo formulado en contra de MARÍA EUGENIA VERGARA, identificada con la cédula de ciudadanía N° xx, quien funge como Profesional Universitario código 219 grado 12 área de trabajo social del hospital ESE El Tunal de Bogotá, en atención a las razones anotadas en la parte considerativa de esta decisión.
SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, DECLARAR responsable disciplinariamente a la señora MARÍA EUGENIA FLÓREZ VERGARA, identificada con la cédula de ciudadanía N° xx, de la falta gravísima contenida en el numeral 01 del artículo 48 del Código Disciplinario Único, que establece lo siguiente: ‘1. Realizar objetivamente una descripción típica consagrada en la ley como delito sancionable a título de dolo, cuando se cometa en razón, con ocasión o como consecuencia de la función o cargo, abusando del mismo.
(…)’ La declaratoria de responsabilidad por este cargo formulado se hace a título de dolo.
TERCERO: Como consecuencia de la declaratoria de responsabilidad por la falta disciplinaria anteriormente señalada, imponer como sanción al disciplinado de destitución e inhabilidad general por el término de (10) diez años en el ejercicio de funciones públicas de conformidad con lo señalado en la parte motiva del presente proveído. (…)” 2.1.2.
Auto N° 02 del 23 de abril de 2015 fallo de segunda instancia expedido por la Gerencia General del Hospital El Tunal III Nivel ESE, que al resolver la apelación en contra del fallo de primera instancia, dispuso: “PRIMERO: CONFIRMAR la totalidad del auto N° 021 calendado de 29 de enero de 2015 mediante el cual el Jefe de la Oficina de Control Interno Disciplinario Dra. INGRIT LINETH VÁSQUEZ CELY profirió fallo de primera instancia en contra de la funcionaria MARÍA EUGENIA FLÓREZ VERGARA.
SEGUNDO: Contra la presente providencia no procede recurso alguno. (…)” Según se lee, la actuación administrativa demandada sancionó a la señora María Eugenia Flórez Vergara con destitución e inhabilidad por diez (10) años, pues la encontró responsable de la falta disciplinaria consignada en el numeral 1° del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, al realizar objetivamente una descripción típica consagrada en la ley como delito sancionable a título de dolo, en este caso, con el punible de falsedad en documento. 2.2.
Control de legalidad de las sanciones disciplinarias Desde el punto de vista de las facultades del juez contencioso al efectuar el control de legalidad, en el año 2013, esta Sección señaló que esta revisión efectuada por el juez contencioso administrativo es plena, por lo que no puede estar supeditada a limitaciones ni restricciones, sin que por ello se constituyera tampoco en una tercera instancia, sobre el particular resultan pertinentes los siguientes considerandos: “No hay restricciones a la facultad de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para enjuiciar los actos de naturaleza disciplinaria.
(….) El control judicial contencioso administrativo del acto administrativo disciplinario no puede constituir una instancia más dentro de la actuación. La interpretación y aplicación de la ley, son el ejercicio de la autonomía funcionalmente conferida al servidor que tiene el poder disciplinario. El control de legalidad del acto no autoriza per se, la imposición de un criterio de interpretación y valoración diferente, ello sólo es posible en los casos en los que la decisión desborde los límites que imponen la Constitución y la ley.
El examen de legalidad del acto no es un juicio de corrección sino de validez. (…)” (subrayado fuera de texto) Según se lee en el aparte destacado, el control de legalidad del acto administrativo que impuso la sanción disciplinaria, puede ser objeto de interpretación y valoración diferente en aquellos casos en los que desborde el límite fijado por la Carta Política y por la ley.
El anterior criterio fue reiterado en el año 2017 mediante providencia en la que se determinó que el control judicial es integral, al dejar de ser un simple control de legalidad a ser un juicio sustancial del acto sancionador, a la luz del respeto por la garantía de los derechos fundamentales del disciplinado. Así se consideró en sentencia de unificación del 9 de agosto de 2016, al efectuar las siguientes consideraciones: “En conclusión: El control judicial de las decisiones adoptadas por los titulares de la acción disciplinaria, es integral.
Según lo discurrido, ha de concluirse que el control judicial es integral, lo cual se entiende bajo los siguientes parámetros: 1) La competencia del juez administrativo es plena, sin "deferencia especial" respecto de las decisiones adoptadas por los titulares de la acción disciplinaria. 2) La presunción de legalidad del acto administrativo sancionatorio es similar a la de cualquier acto administrativo. 3) La existencia de un procedimiento disciplinario extensamente regulado por la ley, de ningún modo restringe el control judicial. 4) La interpretación normativa y la valoración probatoria hecha en sede disciplinaria, es controlable judicialmente en el marco que impone la Constitución y la ley. 5) Las irregularidades del trámite procesal, serán valoradas por el juez de lo contencioso administrativo, bajo el amparo de la independencia e imparcialidad que lo caracteriza. 6) El juez de lo contencioso administrativo no sólo es de control de la legalidad, sino también garante de los derechos. 7) El control judicial integral involucra todos los principios que rigen la acción disciplinaria. 8) El juez de lo contencioso administrativo es garante de la tutela judicial efectiva”.
De acuerdo con el anterior precedente judicial, se observa que el papel del juez contencioso debe ser integral al verificar las causales de nulidad de los actos administrativos puestos a control, ya que deberá examinar aquellas causales conexas con derechos fundamentales a fin de optimizar la tutela judicial efectiva, dando cumplimiento al precepto constitucional de primacía del derecho sustancial frente al formal.
Por manera tal, que el juez de legalidad, al efectuar la valoración del material probatorio allegado a la actuación disciplinaria, está habilitado para verificar la legalidad, pertinencia y conducencia de la sanción proferida, por cuanto mediante su objetiva y razonable ponderación, podrá tener elementos de juicio para determinar la legalidad del acto objeto de nulidad.
El citado precedente también se refirió al tema de la ilicitud sustancial, al considerar que el juez está autorizado para realizar el análisis de racionalidad, razonabilidad y/o proporcionalidad respecto de la misma, al punto que, si el asunto lo exige, puede valorar los argumentos que sustenten la afectación sustancial del deber funcional y las justificaciones expuestas por el disciplinado. 2.3.
De la actuación disciplinaria adelantada en una entidad del sector salud En el presente caso, de acuerdo con los fallos disciplinarios de primera y de segunda instancia objeto de nulidad, la señora María Eugenia Flórez Vergara fue sancionada por la demandada al haber incurrido en la falta calificada como gravísima a título de dolo, consignada en la siguiente disposición de la Ley 734 de 2002: “ARTÍCULO 48.
FALTAS GRAVÍSIMAS. Son faltas gravísimas las siguientes: 1. Realizar objetivamente una descripción típica consagrada en la ley como delito sancionable a título de dolo, cuando se cometa en razón, con ocasión o como consecuencia de la función o cargo, o abusando del mismo.” Por tanto, resulta evidente que la actuación disciplinaria adelantada por la demandada en contra de la ahora accionante estuvo sometida al anterior Estatuto o Código Único Disciplinario consignado en la Ley 734 de 2002 por lo que esta Sala verificará si la ESE, cumplió el marco legal al adelantar la actuación disciplinaria en contra de la demandante, que debió someterse entre otras a las siguientes previsiones normativas: “ARTÍCULO 2o.
TITULARIDAD DE LA ACCIÓN DISCIPLINARIA. Sin perjuicio del poder disciplinario preferente de la Procuraduría General de la Nación y de las Personerías Distritales y Municipales, corresponde a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus dependencias.
El titular de la acción disciplinaria en los eventos de los funcionarios judiciales, es la jurisdicción disciplinaria. La acción disciplinaria es independiente de cualquiera otra que pueda surgir de la comisión de la falta. (…) ARTÍCULO 4o. LEGALIDAD. El servidor público y el particular en los casos previstos en este código sólo serán investigados y sancionados disciplinariamente por comportamientos que estén descritos como falta en la ley vigente al momento de su realización. ARTÍCULO 5o.
ILICITUD SUSTANCIAL. La falta será antijurídica cuando afecte el deber funcional sin justificación alguna. (…)
ARTÍCULO 13. CULPABILIDAD. En materia disciplinaria queda proscrita toda forma de responsabilidad objetiva. Las faltas sólo son sancionables a título de dolo o culpa. (…)
ARTÍCULO
23. LA FALTA DISCIPLINARIA. Constituye falta disciplinaria, y por lo tanto da lugar a la acción e imposición de la sanción correspondiente, la incursión en cualquiera de las conductas o comportamientos previstos en este código que conlleve incumplimiento de deberes, extralimitación en el ejercicio de derechos y funciones, prohibiciones y violación del régimen de inhabilidades, incompatibilidades, impedimentos y conflicto de intereses, sin estar amparado por cualquiera de las causales de exclusión de responsabilidad contempladas en el artículo 28 del presente ordenamiento.
(…)
ARTÍCULO
44. CLASES DE SANCIONES. El servidor público está sometido a las siguientes sanciones: Destitución e inhabilidad general, para las faltas gravísimas dolosas o realizadas con culpa gravísima. (…)
ARTÍCULO
45. DEFINICIÓN DE LAS SANCIONES. 1. La destitución e inhabilidad general implica: a) La terminación de la relación del servidor público con la administración, sin que importe que sea de libre nombramiento y remoción, de carrera o elección, o b) La desvinculación del cargo, en los casos previstos en los artículos 110 y 278, numeral 1, de la Constitución Política, o c) La terminación del contrato de trabajo, y d) En todos los casos anteriores, la imposibilidad de ejercer la función pública en cualquier cargo o función, por el término señalado en el fallo, y la exclusión del escalafón o carrera.
(…)
ARTÍCULO
46. LÍMITE DE LAS SANCIONES. La inhabilidad general será de diez a veinte años; la inhabilidad especial no será inferior a treinta días ni superior a doce meses; pero cuando la falta afecte el patrimonio económico del Estado la inhabilidad será permanente. (…)
ARTÍCULO 128. NECESIDAD Y CARGA DE LA PRUEBA. Toda decisión interlocutoria y el fallo disciplinario deben fundarse en pruebas legalmente producidas y aportadas al proceso por petición de cualquier sujeto procesal o en forma oficiosa. La carga de la prueba corresponde al Estado. (…)
ARTÍCULO 131. LIBERTAD DE PRUEBAS. La falta y la responsabilidad del investigado podrán demostrarse con cualquiera de los medios de prueba legalmente reconocidos. (…)
ARTÍCULO 141. APRECIACIÓN INTEGRAL DE LAS PRUEBAS. Las pruebas deberán apreciarse conjuntamente, de acuerdo con las reglas de la sana crítica. En toda decisión motivada deberá exponerse razonadamente el mérito de las pruebas en que ésta se fundamenta.
ARTÍCULO 142. PRUEBA PARA SANCIONAR. No se podrá proferir fallo sancionatorio sin que obre en el proceso prueba que conduzca a la certeza sobre la existencia de la falta y de la responsabilidad del investigado.” 2.4. Hechos probados 2.4.1. Auto No 021 del 29 de enero de 2015 fallo de primera instancia proferido por la Jefatura de la Oficina de Control Interno Disciplinario, mediante el cual fue sancionada la funcionaria María Eugenia Flórez Vergara con destitución e inhabilidad general por el término de diez (10) años para el ejercicio de funciones públicas.
Respecto de las motivaciones y análisis de los elementos estructurantes de la responsabilidad disciplinaria efectuados por el operador disciplinario, se hará el análisis respectivo en la resolución del caso concreto. 2.4.2. Acta de notificación personal a la investigada María Eugenia Flórez Vergara del fallo de primera instancia, llevada a cabo el día 12 de febrero de 2015. 2.4.3.
Recurso de apelación interpuesto por la sancionada contra el Auto N° 021 del 29 de enero de 2015 proferido por la Oficina de Control Interno Disciplinario de la entidad hospitalaria. 2.4.4. Auto No 032 del 18 de febrero de 2015 fallo de segunda instancia emitido por el Gerente General del Hospital El Tunal ESE, que confirmó en su integridad el fallo de primera instancia recurrido. 2.4.5.
Constancia desfijación Edicto del 5 de junio de 2015, mediante el cual se notificó el fallo de segunda instancia proferido en contra de la investigada. 2.4.6. Oficio del 18 de junio de 2015 suscrito por el Gerente de la entidad hospitalaria mediante el cual le comunicó a la señora María Eugenia Flórez Vergara el contenido de la Resolución N° 141 del 11 de junio de 2015 corregida mediante Resolución 163 del 18 del mismo mes y año, mediante las cuales ejecutaron la destitución 2.4.7.
Oficio del 22 de abril de 2019 suscrito por la directora de gestión del Talento Humano de la Subred integrada de Servicios de Salud Sur ESE dirigido al Tribunal de primera instancia, mediante el cual allegó en un (1) CD copia digitalizada de la Historia Laboral de la ex funcionaria María Eugenia Vergara. 2.5. Resolución del caso concreto Motivó la interposición del presente control de nulidad y restablecimiento del derecho, la inconformidad de la demandante en contra de los fallos disciplinarios proferidos por la Oficina de Control Interno y por la Gerencia General en su momento del Hospital El Tunal III Nivel ESE, mediante los cuales fue sancionada con destitución e inhabilidad general por el término de diez (10 años), lo que conllevó el retiro del cargo que desempeñaba como Profesional Universitario código 219 grado 12 Área de Trabajo Social.
En criterio de la parte activa, la sanción disciplinaria consignada en los actos administrativos demandados está viciada de nulidad al adolecer de falta de motivación, desviación de poder y vulneración al principio de la buena fe –esta última no es considerada una causal de nulidad en los términos del artículo 137 CPACA-, ya que la falta a ella endilgada tipificada en el numeral 1° del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, no transgredió el ordenamiento penal, dado que los operadores disciplinarios no efectuaron una adecuada valoración probatoria.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante sentencia del 8 de noviembre de 2019, acogió los cargos de nulidad, al encontrar acreditado que en efecto los hechos objeto de investigación disciplinaria no alcanzaron a transgredir el ordenamiento jurídico -ni disciplinario ni penal-, por cuanto la funcionaria no cometió la falta en los términos en los que le fue reprochada por la autoridad disciplinaria, de allí que no se acreditó ni la ilicitud sustancial ni la responsabilidad de la ex funcionaria requisitos estructurantes de la conducta disciplinaria.
En suma para el a quo, la demandada al imponer el correctivo de 10 años de destitución e inhabilidad general, le vulneró a la señora María Eugenia Flórez Vergara la presunción de la buena fe que orientó su actuación, por cuanto el hecho de haber complementado la historia clínica de una paciente menor de edad sin alterar su contenido, no lo hizo con el fin de falsificar dicho documento sino de simplemente adicionarlo, motivo por el cual erró la demandada al haberle endilgado la falta gravísima a título de dolo y calificó de irrelevante el proceder de la actora, pues fue ella misma fue quien adicionó su propia anotación. El apoderado de la ESE interpuso recurso de apelación mediante el cual solicitó la revocatoria del fallo de primera instancia, al cuestionar que el fallador no dimensionó la magnitud e importancia que reviste la Historia Clínica en el contexto médico legal a la luz de la legislación que la reglamenta, según la cual los aspectos que atañen a tal documento no pueden ser obviados por el profesional de la salud.
Insistió que en el presente caso se acreditó que la sancionada sí vulneró el régimen disciplinario, al haber dejado espacios en blanco en la Historia Clínica de una paciente y haber efectuado intercalaciones, conducta que constituye falta irregular que no puede ser minimizada por esta jurisdicción, dadas las implicaciones que reviste el citado documento, asunto que fue debidamente motivado en los actos administrativos acusados.
También cuestionó el restablecimiento del derecho en los términos en que fue reconocido por la primera instancia, pues no le corresponde al Estado costear la manutención de un funcionario que fue desvinculado del servicio, pues ante tales contingencias es al administrado a quien le corresponde prever sus recursos económicos y no asumir que ese está ante un incapaz.
Luego de efectuado el anterior devenir procesal, la Sala entrará a resolver las inconformidades planteadas por la entidad apelante, no sin antes advertir que la prueba documental arrimada al expediente es precaria, toda vez que apenas se cuenta con los fallos disciplinarios en los que fueron recepcionadas la declaración de parte rendida por la investigada y las de dos testigos.
Igualmente se evidencia que, a pesar de haber sido allegada una prueba requerida por la primera instancia mediante la cual dijo haber remitido “la totalidad del expediente administrativo de la señora María Eugenia Flórez Vergara, quien se identifica con la cédula de ciudadanía N° xx, es especial los que sustentaron la investigación disciplinaria, con la totalidad de las pruebas practicadas”, lo cierto es que al ser revisado el CD este no contiene dicha información pues la carpeta se encuentra vacía, de tal manera que no es posible apreciar dicha prueba.
Bajo el anterior enfoque, la Sala encuentra necesario contextualizar el presente control de legalidad, como quiera que por una parte tiene matices que atañen al servicio médico prestado por las entidades de salud, en particular en lo relativo a la regulación del documento denominado Historia Clínica y, por el otro a la legislación penal dada la falta endilgada que en criterio de la demandada es constitutiva del delito de falsedad en documento privado. 2.5.1.
Legislación que regula el documento denominado Historia Clínica El preámbulo de la Constitución Política de 1991 determina como uno de los fines esenciales del Estado colombiano, el de garantizar a sus integrantes la vida. Por su parte, en los artículos 48 y 49 ídem, que reglamentan la seguridad social y la salud, los concibe como servicios públicos a cargo del Estado, pero con la connotación de derechos reconocidos a toda persona, cuya regulación a nivel legal se encuentra en la Ley 100 de 1993 y demás legislación y decretos reglamentarios.
La prestación del servicio público de salud dadas las implicaciones que conlleva tanto para la persona como para la comunidad en general, está sometida a una especial vigilancia por parte de los respectivos órganos de control. Es así como el Congreso de la República expidió la Ley 23 del 18 de febrero de 1991 “Por la cual se dictan normas en materia de ética médica”, legislación que no mencionó el campo de aplicación ni el de sus destinatarios, pero por lógica y ateniéndose al tenor literal de su epígrafe, se puede colegir que sus previsiones normativas tienen como población destinataria a los profesionales de la Medicina únicamente.
En el Capítulo III denominado “De la prescripción médica, la historia clínica, el secreto profesional y algunas conductas”, estableció: “Artículo 34. La historia clínica es el registro obligatorio de las condiciones de salud del paciente. Es un documento privado, sometido a reserva, que únicamente puede ser conocido por terceros previa autorización del paciente o en los casos previstos por la ley.” Según se lee de la norma transcrita, el documento denominado Historia Clínica tiene el carácter de privado al contener las anotaciones o registros de la condición de salud de un paciente, que está sometido a reserva lo que implica que no pueda ser conocido por terceros, a menos que opere una causal o motivo legal que así lo justifique.
Esta legislación fue objeto de desarrollo a través del Decreto 3380 del 30 de noviembre de 1981 “Por el cual se reglamenta la Ley 23 de 1981”, que tampoco mencionó la población destinataria de las materias objeto de regulación, omisión que podría subsanarse a través del siguiente supuesto legal: “ARTÍCULO 23. El conocimiento que de la historia clínica tengan los auxiliares del médico o de la institución en la cual éste labore, no son violatorios del carácter privado y reservado de ésta.” (subrayado fuera de texto) De acuerdo con el anterior precepto legal, la Sala considera que las previsiones legales del Decreto 3380 de 1981 no se dirigen únicamente al gremio de los médicos, sino que abarca también el de los auxiliares del profesional de la medicina, entre estos, el del equipo interdisciplinario que labora en la respectiva institución que presta el servicio de salud.
Por tanto, no cabe duda que la legislación previó y permitió que tengan acceso y conocimiento de la Historia Clínica de un usuario de la salud denominado paciente, aquellos auxiliares del médico y los funcionarios que colaboran en la prestación del servicio, sin que ello implique la violación del carácter privado y reservado que tiene dicho documento.
Ahora bien, la Ley 23 de 1981 señaló: “Artículo 35. En las entidades del Sistema Nacional de Salud la Historia Clínica estará ceñida a los modelos implantados por el Ministerio de Salud.” No se requiere de mayor esfuerzo interpretativo para señalar que es el Ministerio de Salud, la entidad encargada de implementar el modelo de la Historia Clínica, en la gestión prestada por quienes integran el Sistema Nacional de Salud.
En cumplimiento del cometido anterior, el Ministerio de Salud expidió la Resolución 1995 del 8 de julio de 1999 “Por la cual se establecen normas para el manejo de la Historia Clínica” que entre otras disposiciones interesan para la resolución del presente control de legalidad, las siguientes: “ARTÍCULO 1.- DEFINICIONES. a) La Historia Clínica es un documento privado, obligatorio y sometido a reserva, en el cual se registran cronológicamente las condiciones de salud del paciente, los actos médicos y los demás procedimientos ejecutados por el equipo de salud que interviene en su atención. Dicho documento únicamente puede ser conocido por terceros previa autorización del paciente o en los casos previstos por la ley.
(…) c) Equipo de Salud. Son los Profesionales, Técnicos y Auxiliares del área de la salud que realizan la atención clínico asistencial directa del Usuario y los Auditores Médicos de Aseguradoras y Prestadores responsables de la evaluación de la calidad del servicio brindado. (…)
ARTÍCULO 2. - AMBITO DE APLICACIÓN. Las disposiciones de la presente resolución serán de obligatorio cumplimiento para todos los prestadores de servicios de salud y demás personas naturales o jurídicas que se relacionen con la atención en salud.
ARTÍCULO 3. - CARACTERÍSTICAS DE LA HISTORIA CLÍNICA. Las características básicas son: Integralidad: La historia clínica de un usuario debe reunir la información de los aspectos científicos, técnicos y administrativos relativos a la atención en salud en las fases de fomento, promoción de la salud, prevención específica, diagnóstico, tratamiento y rehabilitación de la enfermedad, abordándolo como un todo en sus aspectos biológico, psicológico y social, e interrelacionado con sus dimensiones personal, familiar y comunitaria.
Secuencialidad: Los registros de la prestación de los servicios en salud deben consignarse en la secuencia cronológica en que ocurrió la atención. Desde el punto de vista archivístico la historia clínica es un expediente que de manera cronológica debe acumular documentos relativos a la prestación de servicios de salud brindados al usuario.
Racionalidad científica: Para los efectos de la presente resolución, es la aplicación de criterios científicos en el diligenciamiento y registro de las acciones en salud brindadas a un usuario, de modo que evidencie en forma lógica, clara y completa, el procedimiento que se realizó en la investigación de las condiciones de salud del paciente, diagnóstico y plan de manejo.
Disponibilidad: Es la posibilidad de utilizar la historia clínica en el momento en que se necesita, con las limitaciones que impone la Ley. Oportunidad: Es el diligenciamiento de los registros de atención de la historia clínica, simultánea o inmediatamente después de que ocurre la prestación del servicio.
ARTÍCULO 4. - OBLIGATORIEDAD DEL REGISTRO. Los profesionales, técnicos y auxiliares que intervienen directamente en la atención a un usuario, tienen la obligación de registrar sus observaciones, conceptos, decisiones y resultados de las acciones en salud desarrolladas, conforme a las características señaladas en la presente resolución ARTÍCULO 5.- GENERALIDADES.
La Historia Clínica debe diligenciarse en forma clara, legible, sin tachones, enmendaduras, intercalaciones, sin dejar espacios en blanco y sin utilizar siglas. Cada anotación debe llevar la fecha y hora en la que se realiza, con el nombre completo y firma del autor de la misma. (…)
ARTÍCULO 14. - ACCESO A LA HISTORIA CLÍNICA. Podrán acceder a la información contenida en la historia clínica, en los términos previstos en la Ley: 1) El usuario. 2) El Equipo de Salud. 3) Las autoridades judiciales y de Salud en los casos previstos en la Ley. 4) Las demás personas determinadas en la ley.
PARAGRAFO. El acceso a la historia clínica, se entiende en todos los casos, única y exclusivamente para los fines que de acuerdo con la ley resulten procedentes, debiendo en todo caso, mantenerse la reserva legal. (…)
ARTICULO 21. - SANCIONES. Los Prestadores de Servicios de Salud que incumplan lo establecido en la presente resolución, incurrirán en las sanciones aplicables de conformidad con las disposiciones legales vigentes.” A modo enunciativo pues será objeto de comentario y análisis más adelante, la Sala concluye que la Historia Clínica contiene los actos médicos y los demás procedimientos ejecutados por el equipo de salud integrado por Profesionales, Técnicos y Auxiliares del área de la salud que realizan la atención clínico asistencial directa del Usuario y los auditores médicos de aseguradoras y prestadores responsables de la evaluación de la calidad del servicio brindado, por lo que no cabe duda que las previsiones normativas de la Resolución 1995 de 1999, aplican para los prestadores de servicios de salud y demás personas naturales o jurídicas de dicho gremio.
Del mismo modo se contempló que ante el incumplimiento de los deberes a cargo del citado personal, se verán sujetos a las distintas sanciones según corresponda. A nivel jurisprudencial la Sección Tercera Subsección C de esta corporación se pronunció en los siguientes términos: “Para el cumplimiento de la obligación de elaborar una historia clínica conforme al deber normativo, deben satisfacerse ciertos criterios: a) claridad en la información (relativa al ingreso, evolución, pruebas diagnósticas, intervenciones, curaciones o profilaxis, tratamientos, etc.); b) fidelidad en la información que se refleje y que corresponda con la situación médica del paciente y, con el período en el que se presta la atención médica; c) que sea completa tanto en el iter prestacional, como en la existencia de todo el material que debe reposar en los archivos de la entidad de prestación de la salud; d) debe dejarse consignado dentro de la historia clínica de manera ordenada, cronológica y secuencial toda la información de diagnóstico, tratamientos, intervenciones quirúrgicas, medicamentos y demás datos indispensables que reflejen el estado de salud del paciente; e) debe orientar y permitir la continuidad en la atención y proporcionar al médico la mejor información, posible, para adoptar decisiones sin improvisación para así ofrecer las mejores alternativas médicas, terapéuticas y/o quirúrgicas, siempre con el objetivo de resguardar la eficacia del derecho a la salud consagrado en el artículo 49 de la Carta Política.” (subrayado fuera de texto) Sobre el archivo único de las historias clínicas en sede de tutela, esta misma Subsección dijo: “La resolución 1995 de 1999, permite concluir que es responsabilidad de los prestadores del servicio de salud tener un archivo único de las historias clínicas de todos los usuarios.
Este archivo único de historias clínicas tiene como finalidad recopilar toda la información del estado de salud de los pacientes, con el objeto de poder brindar información oportuna de las mismas cuando así se requiera.” 2.5.2. Del delito de falsedad en documento privado El ordenamiento penal consignado en el Código Penal Ley 599 del 24 de julio de 2000 "Por la cual se expide el Código Penal", en atención al bien jurídico tutelado, en el Título IX de los delitos contra la Fe Pública estipuló en el Capítulo III De la Falsedad en documentos, los siguientes tipos penales: artículo 286 Falsedad ideológica en documento público, artículo 287 Falsedad material en documento público, artículo 288 Obtención de documento público falso y en el artículo siguiente señaló: “ARTÍCULO 289.
Falsedad en documento privado. El que falsifique documento privado que pueda servir de prueba, incurrirá, si lo usa, en prisión de dieciséis (16) a ciento ocho (108) meses.” Observa la Sala que la disposición normativa transcrita, no definió como tal el tipo penal, sino que se limitó a exigir que el documento falsificado tenga los alcances de documento privado –por contera será el que no tiene los alcances de documento público- en todo caso sí exigió como requisito determinante que pueda servir de prueba, al tiempo que estipuló la pena a imponer.
De igual manera se evidencia que este tipo penal, no cualificó la calidad de la persona que lo pueda cometer, de allí que abre la posibilidad que sea un servidor público o un particular quien incurra en este ilícito, en todo caso, si exigió el uso de dicho documento contrario a la realidad, en contraste con el artículo 286 ídem que sí exige la calidad de sujeto activo calificado.
El delito de falsedad en documento privado tiene como verbo rector falsificar, que, de acuerdo con el diccionario de la Real Academia Española, significa falsear o adulterar algo. Fabricar algo falso o falto de ley, copiar, imitar. La Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia como órgano de cierre de la jurisdicción penal, respecto del delito de falsedad en documento privado, emitió el siguiente pronunciamiento, que se constituye de suma ilustración para la resolución del presente caso: “Del primero se tiene que es un tipo penal cuyo verbo rector es “falsificar”, esto es, faltar a la verdad, adulterar o contrahacer un documento privado, supeditado a su uso con fines probatorios.
La Sala ha establecido que la conducta punible comprende dos modalidades diferenciables, pues puede configurarse con la alteración material del documento apócrifo, esto es, tachar, borrar suprimir o cualquier acción tendiente a alterar su texto; o en «hacer aparecer como verdaderos, hechos que no han sucedido o presentar de una determinada manera hechos que acontecieron en forma distinta, es decir, faltar a la verdad en el documento, o falsearlo ideológicamente».
Se requiere, en todo caso, el uso del documento espurio, entendido como su introducción en el tráfico jurídico en calidad de prueba apta, en sí misma, de crear, modificar o extinguir una determinada situación jurídica; ora capaz de desbordar la esfera de interés de sus creadores y afectar derechos de terceros. (subrayado nuestro) Es pues con fundamento en el referenciado marco legal y jurisprudencial de cara al escaso material probatorio aportado al expediente, que la Sala desde ya anuncia la revocatoria de la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que declaró la nulidad de los fallos disciplinarios de primera y segunda emitidos por la demandada, al encontrar esta instancia judicial que la señora María Eugenia Flórez Vergara no logró desvirtuar la presunción de legalidad que los ampara, con fundamento en las siguientes razones. 2.5.3.
Legalidad de los actos administrativos demandados La Sala hará un suscito recuento de la motivación del operador disciplinario al proferir el fallo de primera instancia para endilgar la falta disciplinaria que dio lugar a la destitución de diez (10) años a la demandante, a la luz del material probatorio arrimado al expediente disciplinario que es con el único que se cuenta.
Es así como el Fallo disciplinario de primera instancia del 29 de enero de 2015, en cuanto al resumen de los hechos que motivaron la actuación disciplinaria, consignó: “El Doctor JAIMES JUNIOR EASTMON MAHECHA Subgerente de Atención al Usuario del Hospital El Tunal III Nivel ESE, mediante oficio de mayo 22 de 2013, informa a este despacho: ‘… lo ocurrido con las notas registradas en la Historia Clínica de la menor Leydi Nimicica, en las cuales se evidencia que posterior al egreso del paciente y al proceso de fotocopiado, se agregan palabras a la nota original y sello del profesional de trabajo social Dr. María Eugenia Flórez Vergara…’ Anexa 3 fotocopias del folio N° 8 de la historia en mención es de anotar que esta situación fue detectada por el líder de servicios ambulatorios el 19 de marzo de 2013, al revisar el caso de la menor con funcionarios del Bienestar Familiar y la Fiscalía, dado que los mencionados solicitaron copia de la historia clínica y en ese momento al parecer la profesional de trabajo social, se dirige a las centrales de fotocopiado y agrega información en la nota realizada el día anterior”.
(subrayado y negritas nuestras) Colige la Sala que los hechos irregulares al parecer sucedieron el día 18 de marzo de 2013, en los que la ahora accionante al revisar la historia clínica de la paciente que había atendido en el hospital, se percató que le había faltado incluir información en dicho documento y no vio reparo en enmendar dicha omisión y completarla, adicionando una expresión y poniendo su propio sello.
En términos generales la adición que hizo la funcionaria a la Historia Clínica de la menor fue la de incluir la expresión “No” a la frase que decía “Se firma acta de compromiso”, por lo que en el escrito adicionado quedó “No se firma acta de compromiso”, luego procedió a poner su sello y demás datos de identificación. Siendo así resulta necesario mirar el contexto y los efectos que conllevó dicha adición, aspecto este que fue inadvertido por el Tribunal de primera instancia, a quien le correspondía verificar si la adición de la palabra NO implicaba o no la alteración material del contenido de la Historia Clínica de la paciente, luego de efectuada dicha adición y con posterioridad a la terminación de la atención hospitalaria.
Así las cosas, resulta pertinente determinar cuáles fueron los efectos jurídicos que acarreó la actuación censurada en que incurrió la investigada, como quiera que no es lo mismo respecto de la implicación que dicho acto pudo tener en el escenario propio de la prestación del servicio de salud –por la falta de la firma y del sello de la Trabajadora Social- o si trascendió al proceso que se adelantaba en el que participaron otras entidades como el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y la Fiscalía General de la Nación –por la supuesta falta de la firma del padre de la menor de edad en el acta de compromiso-.
Para despejar las anteriores dudas, resulta necesario recurrir al texto mismo del fallo disciplinario de primera instancia fechado 29 de enero de 2015, en el que se efectuaron las siguientes conclusiones: “-Se realizó un registro de la Historia Clínica tiempo después a la atención lo cual debió ser INMEDIATA conforme a lo establecido por la Resolución 1955 de 1999. -Hubo una adición y modificación de la Historia Clínica conforme a la existencia de dos copias de la misma que fueron analizados por 11 personas tal y como consta en acta de comité de Historias clínicas en donde dejaron constancia de que vista la historia clínica original y la copia para los soportes de la cuenta y/o facturas se antepuso la palabra NO, posteriormente la palabra COMPROMISO y adicionalmente el sello del Trabajador Social MARÍA EUGENIA FLÓREZ VERGARA, situación que en ningún momento desconoció la disciplinada y en todo el término de la investigación al contrario lo aceptó, cuando en su versión libre manifestó: ‘(…). -Que a folio 120 del expediente se aportó por parte de la Trabajadora Social MARÍA EUGENIA FLÓREZ VERGARA el acta de compromiso suscrita por el señor Gabriel Nimicia y la Trabajadora Social lo cual no correspondía a la modificación del registro realizado en la Historia Clínica al quedar ‘NO se firma acta de compromiso’, de la misma manera lo afirmó en escrito radicado el día 24 de diciembre del año 2013 lo que presuntamente se configura en un presunto delito de falsedad en documento privado que en materia disciplinaria obedece a la realización objetiva de una descripción típica consagrada en la ley como delito. -Testimonio de Constanza Castillo Salazar quien manifestó que para el momento de los hechos: ‘(…) situación que coincide con lo narrado por la funcionaria María Eugenia Flórez Vergara dentro de su versión libre y a lo largo de la investigación y confirma una vez más que hubo una modificación en el registro de la Historia Clínica por parte de la citada funcionaria.
En suma del análisis con sana crítica y valoración conjunta de las pruebas obrantes en el proceso y de acuerdo a la motivación razonada se concluye que obran pruebas que conducen a la certeza sobre la existencia de la falta disciplinaria y a la responsabilidad del disciplinado de acuerdo a lo señalado en los artículos 141 y 142 de la codificación disciplinaria, como tampoco existe prueba alguna de que haya existido causal alguna que excluya la responsabilidad del investigado”.
(subrayado fuera de texto) De acuerdo con los apartes subrayados se observa que el operador disciplinario impuso la sanción objeto de la presente nulidad, con fundamento en las siguientes motivaciones: i) el registro realizado por la ex funcionaria a la Historia Clínica de la paciente menor de edad, no fue inmediato sino con posterioridad a la atención en salud, como quiera que se hizo el 19 de marzo de 2013 y la niña había sido atendida el día anterior; ii) se antepuso la palabra NO, posteriormente la palabra COMPROMISO y adicionalmente el sello de la Trabajadora Social, hechos que nunca fueron negados por la actora y; iii) el contenido de la información alterada es respecto del acta de compromiso suscrita por el señor Gabriel Nimicia y la Trabajadora Social, que no correspondía al texto de la modificación del registro realizado en la Historia Clínica al quedar ‘NO se firma acta de compromiso”.
Respecto del argumento defensivo esgrimido por la investigada ante el operador disciplinario, el mismo fallo transcribió la versión libre rendida por la señora María Eugenia Flórez Vergara el día 26 de junio de 2013, en la que bajo la gravedad del juramento afirmó: “(…) Yo muy gentilmente subo con ella donde la jefe Alexandra Sanabria para que le de una copia de la Historia junto con la fiscal y el grupo del ICBF en mi presencia revisan la revisan la Historia y piden copia, en el momento en que veo que empiezan a pasar las hojas evidencio que en una de las hojas donde estaba mi evolución social del día 18 de marzo de 2013 veo que mi nota estaba incompleta y no tenía mi sello ni mi nombre ni mi firma ni nada, posteriormente la jefe Alexandra con uno de los funcionarios manda sacarle copia de la Historia y yo muy ingenuamente subí a la fotocopiadora y le dije a la niña que estaba sacando las fotocopias que yo no había completado mi evolución y que me permitiera la historia clínica, la funcionaria que estaba sacando las fotocopias no quería que se le aumentara eso sin orden de la jefe Alexandra, pero lo hice porque tenía que quedar en la historia quien hizo la evolución y el sello por si se requería para algo, pensando en que no se completó la evolución por el acelere de la congestión en el momento de estar realizando la evolución de la historia clínica en el servicio de urgencia me pasa la funcionaria de autorizaciones de nombre Nayibe ya no trabaja acá, otro caso para definir un concepto social de un seguimiento por no capacidad de pago y deje de hacer lo que estaba haciendo en la historia de Leidy Nimicica la paciente.
(…) esta fue la situación que se me presentó que yo completé la evolución ese díay le puse el sello, como se puede evidenciar en la historia estaba incompleta, sin embargo vuelvo a leer la evolución en la fotocopiadora y veo que en una de las oraciones finales no quedó completa y después de que la escribo le pongo la palabra NO, error que cometí por la misma situación de la forma que llega la fiscal, me encontraba estresada por todo el trabajo del servicio de urgencias (…)” (subrayado y negritas nuestras) Según los apartes destacados de la versión libre rendida por la señora Flórez Vergara, la Sala observa que la investigada reconoció que la Historia Clínica de la paciente que había atendido, estaba incompleta al no haberla terminado luego de su evolución, omisión que pretendió obviar al día siguiente al efectuar, por una parte, las adiciones al registro en lo que competía a la evolución de la paciente dada su función como Trabajadora Social al colocarle su sello nombre y firma, y, por el otro lado, en lo que atañe a la expresión “NO” introducida al acta de compromiso firmada por el padre de la menor.
Contrario a lo considerado por el a quo, esta actuación sí alteró la verdad material del documento de salud al quedar como si el progenitor no la hubiera suscrito, lo cual se aleja de la realidad. Esta omisión sin duda alguna, configura conducta disciplinaria, por cuanto sin asomo de duda evidencia la ilicitud sustancial de la falta disciplinaria endilgada por la entidad demandada al alejarse la servidora pública de sus deberes funcionales, análisis inadvertido por el a quo.
Por tanto, no resultan suficientes las razones defensivas esgrimidas por la demandante para restarle solidez y declarar la nulidad de la actuación disciplinaria, relativas a la ausencia de culpa porque su actuación no había sido malintencionada al no pretender falsificar la Historia Clínica de la paciente sino la de complementarla, toda vez que era una funcionaria que llevaba más de 8 años trabajando en dicho empleo por lo que tenía experiencia en el mismo.
El Tribunal de primera instancia dió total credibilidad a los argumentos exculpativos de la demandante, perdiendo de vista que la diligencia de versión libre, no está considerada como un medio de convicción o probatorio, sino que es un mecanismo o garantía de defensa con el que cuenta el inculpado durante la actuación disciplinaria, en ejercicio del derecho de defensa material con miras a la garantía de contradicción. Así fue considerado en el siguiente precedente jurisprudencial: “La versión libre no es un medio de prueba sino un derecho del investigado que puede hacer valer antes de proferirse el fallo de primera instancia, en ese sentido es susceptible de ser ejercido o no por el encartado, tal y como ocurre con los demás derechos procesales señalados en la referida disposición. Lo anterior resulta corroborado por el artículo 130 ídem, en el cual se enuncian los medios de prueba aceptados en el proceso disciplinario sin que se haga alusión a la versión libre”.
Precisamente el artículo 92 de la Ley 734 de 2002, señala como uno de los derechos del investigado en su condición de sujeto procesal: “(…) 3. Ser oído en versión libre, en cualquier etapa de la actuación, hasta antes del fallo de primera instancia”. Por otra parte, la Sala llega a la convicción que erró el a quo al considerar que la ingenua complementación efectuada por la demandante al incluir la expresión “NO”, de manera alguna había alterado el contenido de la Historia Clínica, comoquiera que ocurrió todo lo contrario, ya que sí se había firmado el acta de compromiso por el padre de la paciente, documento este que sería utilizado por el ICBF y la Fiscalía General de la Nación. Acerca de la alteración material de la Historia Clínica, resulta necesario mencionar la consideración efectuada en el fallo disciplinario de primera instancia del 29 de enero de 2015, debido al cambio de la realidad respecto de la supuesta falta de firma del acta de compromiso, consignó: “Como bien se alude en escrito de alegaciones ‘si bien se complementó la Historia Clínica (sic) menor Leidy Lorena Nimicia Rubiano’ en primer lugar conforme al artículo 3° de la Resolución 1955 de 1999 una de las características de la Historia Clínica es la Oportunidad la cual obedece al diligenciamiento de los registros de atención de la Historia Clínica, simultánea o inmediatamente después de que ocurre la prestación del servicio, lo cual no ocurrió toda vez que como se identifica por la disciplinada lo hizo en el momento en la autoridad pública solicitó la Historia Clínica, pero lo más relevante es que la nota complementaria tampoco correspondía con la verdad en razón a que si existía acta de compromiso suscrita por el padre y no como negativamente se afirmó en la Historia Clínica que es a todas luces una modificación que cambia en todo el sentido de la misma” (subrayado nuestro) Otro aspecto que fue obviado por el a quo es el relativo a la compulsa de copias que hizo en su momento el Hospital El Tunal de la actuación disciplinaria a la Fiscalía General de la Nación, así se encuentra acreditado: “Así como lo definió la Procuraduría General de la Nación debe entenderse para el caso en particular la importancia de la veracidad de los registros del profesional de Trabajo Social que interviene en la Historia Clínica, pues independientemente de los profesionales de medicina y enfermería que registran la atención del paciente, también se encuentran otros profesionales que para el caso en particular influyen dentro de la Historia Clínica, máxime cuando para el caso particular se trataba de una menor de edad que además tiene una especial protección de carácter constitucional y legal, situación que por demás fue enviada a la Fiscalía por encontrarnos en un presunto de falsedad en documento privado.” (subrayado fuera de texto) En cuanto a la ilicitud sustancial por desconocimiento del deber funcional, el fallo de segunda instancia del 23 de abril de 2015 consignó: “La aquí investigada como funcionaria al servicio de este ente hospitalario y de acuerdo con su formación y experiencia personal, debía tener un comportamiento adecuado y ejemplar, como también especial cuidado en el cumplimiento de todos los deberes a ella impuestos, desprendiéndose que la investigada por entendimiento y lógica tenía pleno conocimiento de su actuar y de los deberes y obligaciones que debía cumplir y sin embargo, fue su querer no acatar esta normas de obligatorio cumplimiento, motivo por el cual la conducta reprochable de la investigación no se encuentra justificada.
Del presente caso aquí investigado, incumplió con el deber de realizar un adecuado registro en la Historia Clínica y de igual manera aprovechando de su cargo lo realizó de manera posterior y además fuera de la realidad, enmarcándose ello en una falta gravísima contemplada en el numeral 1 el artículo 48 de la Ley 734 de 2002 cuando alude: ‘(…) Realizar objetivamente una descripción típica consagrada en la ley cómo delito sancionable a título de dolo, cuando se cometa en razón, con ocasión o cómo consecuencia de la función o cargo, o abusando del mismo (…)”.
(subrayado fuera de texto) De acuerdo con las anteriores consideraciones esgrimidas en los fallos disciplinarios objeto de nulidad, esta Sala encuentra que pierden solidez las siguientes argumentaciones del Tribunal de primera instancia: “la entidad accionada no probó que el actuar de la disciplinada conllevara a una ilicitud sustancial, ya que si bien es cierto existió una complementación o adición en la historia clínica de la paciente, la misma no afectó el deber funcional y por ello no se puede originar la falta disciplinaria, de tal forma que es actuación que se le endilgó no afectó el buen funcionamiento y prestación del servicio por parte de la actora”.
Para esta Sala de decisión, resulta por demás ligera e irresponsable la anterior conclusión, la cual se evidencia por la contrariedad en que incurrió la primera instancia, pues a pesar de haber reconocido que la señora María Eugenia Flórez Vergara si complementó o adicionó una historia clínica, tal conducta no le merecía reproche, como quiera que precisamente el deber funcional si se afectó en el presente caso toda vez que la ex funcionaria con su actuación, interfirió en el ejercicio adecuado de la prestación del servicio en lo que atañía a la función como Trabajadora Social del Hospital, frente al proceso que se adelantaba con otras autoridades públicas como el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y la Fiscalía General de la Nación. Por tanto, el Tribunal adoptó una postura de sí pero no, es decir ambigua, al considerar que la investigada incurrió en conductas irregulares pero que no constituían falta, postura descartada desde la óptica del derecho sancionador, al no haber apreciado en rigor y bajo las reglas de la sana crítica, las siguientes circunstancias: Resulta evidente que se configuró el quebrantamiento de la legislación médica referida en acápites anteriores tal y como lo enrostró el operador disciplinario, por cuanto la sancionada en su condición de Trabajadora Social en su momento del Hospital El Tunal, hacía parte del equipo de profesionales del área de la salud que prestó la atención clínico asistencial directa a la paciente menor de edad.
De allí que es evidente la infracción a las características de la historia clínica, como quiera que la conducta desplegada por la sancionada, no cumplió con la integralidad del documento desde la perspectiva social dado su desempeño laboral como trabajadora social; el de la disponibilidad, por cuanto no estaba lista y completa para ser utilizada la historia clínica por el equipo de funcionarios del Instituto Colombiano de Bienestar Social y la Fiscalía General de la Nación y, el de la oportunidad, toda vez que el diligenciamiento de los registros de atención de la Historia Clínica, debe efectuarse de manera simultánea o inmediatamente después de que ocurre la prestación del servicio, mientras que en el sub judice según se vio, la sancionada complementó la Historia Clínica con posterioridad al egreso de la paciente.
En últimas el comportamiento desplegado por la señora Flórez Vergara no fue diligente, al no haber consignado tan pronto atendió a la menor de edad en la Historia Clínica de forma clara y sin dejar intercalaciones ni espacios en blanco, sino que cayó en cuenta de una omisión en que había incurrido y no vio reparo en enmendarla con posterioridad, aunado a que le adicionó una expresión, que cambió el contenido del registro en lo que relativo a la atención de la Trabajadora Social.
Pero lo que más llama la atención, es que el Tribunal de primera instancia haya considerado “el comportamiento de la señora María Eugenia Flórez Vergara, con ocasión de los hechos relacionados con el proceso, es disciplinariamente irrelevante”, por cuanto no obstante a pesar de haber reconocido que había actuado de manera irregular por el hecho de haber adicionado la expresión NO tal hecho “no comprometió o puso en riesgo la salud de la paciente, ni la prestación del servicio, ni influyó en la evolución de la paciente, ni alteró el contenido de fondo, en lo relacionado con las condiciones de ingreso, ni el tratamiento, seguimiento y evolución de la paciente”, apreciaciones que la Sala califica de ligeras y carentes de justificación al haberse evidenciado lo contrario.
Lo anterior, toda vez que como ya se ha destacado no se puede perder de vista el contexto de la adición de la expresión NO que cambió rotundamente el contenido de la frase en que se adicionó, al negar que se hubiera llevado a cabo compromiso, pasando por alto el a quo que no se trató del compromiso de la funcionaria, sino el del progenitor de la menor ante otras autoridades públicas como el ICBF y FGN.
Sobre este aspecto no hizo ningún análisis el Tribunal. Así las cosas, a juicio de esta colegiatura el enfoque y la decisión adoptada por el Tribunal de primera instancia, evidencia un menosprecio por la garantía y seriedad de la información y demás registros que deben reposar en el documento denominado Historia Clínica, por lo que le asiste la razón al apoderado de la demandada, al reprochar que el a quo “no tuvo en cuenta la magnitud e importancia que reviste la historia clínica, dentro del contexto médico legal y deontológico del ejercicio de las profesiones sanitarias”.
Por otra parte, no es de recibo la afirmación de la providencia impugnada según la cual “Esta Sala al estudiar el material probatorio obrante en el proceso advierte que si hubo una serie de inconsistencias dentro del manejo de la historia clínica, logrando evidenciar que si completó de manera posterior en lo referente a quien realizó la evolución de la paciente, pero este solo hecho no quiere decir que se cometió el delito de falsificación de documento privado”.
Lo anterior, por cuanto evidencia una confusión el a quo, pues el habérsele endilgado a la demandante que con su actuación incurrió en falta constitutiva de delito, no se exigía de sentencia condenatoria por parte de la jurisdicción penal, pues es bien sabido que una misma conducta puede transgredir tanto el derecho penal como el disciplinario.
De tal manera que se ha dado pleno reconocimiento a la autonomía del régimen disciplinario frente al proceso penal, por lo que la absolución en una jurisdicción no conlleva necesariamente a la misma decisión en el ámbito disciplinario, como quiera que cada una de las acciones, no obstante tener en común el ejercicio del poder correccional y punitivo del Estado, procuran la tutela de bienes jurídicos distintos.
Esta Subsección, al analizar el tema de la diferencia entre los procesos disciplinario y penal y que la absolución ante esta última jurisdicción, no implica per se la exoneración en el proceso disciplinario, sentó la siguiente línea: “A juicio del Consejo de Estado, el bien jurídico protegido por la acción disciplinaria es distinto del que es propio del proceso penal.
En efecto, aunque la investidura oficial es relevante, los tipos penal y disciplinario son distintos en su estructura básica, y por lo mismo la absolución penal no implica necesariamente la exoneración en el proceso correccional. El bien jurídico protegido por la norma penal es más amplio y genérico, pues se hallan involucrados los valores e intereses de toda la sociedad.
Por el contrario, el interés protegido por la acción disciplinaria es institucional, es decir más reducido en su ámbito, (…) Además, el reconocimiento de que el legislador puede consagrar tipos disciplinarios y tipos penales para sancionar la conducta de los funcionarios públicos, muestra por sí solo la distinta naturaleza y la independencia de las actividades penal y correccional.” (subrayas fuera de texto) En punto al tema de los testimonios la Sala no encuentra de qué manera benefician los intereses de la demandante por cuanto no la exoneran de la responsabilidad en la falta disciplinaria enrostrada, como pareció entenderlo el Tribunal de primera instancia. La señora Judy Alexandra Sanabria ante el Jefe de la Oficina de Control Interno Disciplinario del Hospital El Tunal ESE declaró bajo el apremio del juramento lo siguiente: “PREGUNTADO: Manifiéstele al despacho si usted sabe y le consta que conducta desplegó la disciplinada en dicha historia.
RESPONDIO: En el momento en que me solicitan la Historia Clínica el personal de Bienestar Familiar copia de la misma envié un funcionario del área a la central de fotocopiado con la Historia Clínica para tomar la copia correspondiente una vez se surte ese trámite el funcionario custodio de la Historia Clínica en ese momento y el personal de central de fotocopiado me informan que la Doctora María Eugenia solicitó la Historia para completar una nota en la misma y tomar nuevamente copia de ese folio antes de entregarlo a la entidad que lo estaba requiriendo.
PREGUNTADO: Manifiéstele al despacho que conducta realizó la disciplinada en dicha historia ya que en respuesta anterior usted ha manifestado es el procedimiento que se utilizó y que se enteró por los funcionarios de fotocopiado. RESPONDIO: Me refería en la narración anterior que se colocó una adición a una descripción posterior al proceso de atención, cuando ya el paciente había egresado de la institución y la historia ya se encontraba en proceso administrativo para ser archivada es decir no se cumplió lo descrito en la Resolución 1995 en la cual se manifiesta que una vez se termina el proceso de atención del paciente, se deber realizar la nota con la fecha, firma del autor y que estas notas no sean completas”.
(subrayado nuestro) Resulta creíble la anterior declaración en la que la testigo dio cuenta de la conducta irregular desplegada por la sancionada, dada la información a ella suministrada por quienes presenciaron la alteración de la Historia Clínica acto que dijo transgredió la Resolución 1995 de 1999. Otro testimonio es el de la señora Constanza Castillo Salazar quien declaró también bajo la gravedad del juramento ante el mismo operador disciplinario de primera instancia, lo siguiente: “(…) PREGUNTADO: Infórmele al despacho si al momento de sacar las fotocopias la funcionaria María Eugenia Flórez Vergara se encontraba presente allí. CONTESTO: Si cuando yo llegué al fotocopiado ella estaba ahí. (…) PREGUNTADO: Infórmele al despacho si usted vio cuando la funcionaria María Eugenia Flórez Vergara tomó la Historia para colocar el sello y además escribir en la misma.
RESPONDIÓ: No yo no vi, pero Nelly tenía una copia anterior de la historia clínica la que habían tomado para la facturadora y esa no tenía nada escrito (…) De suma importancia resulta la declaración de la testigo Claudia Constanza, quien afirmó que a pesar de no haber visto a María Eugenia efectuando la acción irregular, si se percató que eran distintos los contenidos de la primigenia Historia Clínica frente a la que se expidió luego del proceso de fotocopiado para las entidades públicas que la estaban solicitando.
Por tanto, apreciadas las anteriores declaraciones bajo la sana crítica que la conforman la lógica y la experiencia, esta Sala evidencia que las testigos coincidieron en afirmar acerca de las condiciones de tiempo, modo y lugar en que se llevó a cabo la actuación disciplinaria enrostrada a la demandante, que no fue otra distinta que la de alterar en su contenido material la Historia Clínica de una usuaria del servicio de salud prestado por la entidad hospitalaria demandada.
Tampoco es de recibo aducir como fundamento defensivo, en aras de sustentar la supuesta ausencia de culpabilidad en el actuar reprochable de la ex servidora pública, que la adición efectuada al documento de salud de una paciente no la hizo de forma mal intencionada ni con dolo o premeditación porque su única motivación fue la de terminar el proceso de evolución “psico familiar y social de la menor”.
Lo anterior, por cuanto la ex funcionaria con grado de escolaridad profesional, tenía conocimiento y experiencia de las implicaciones que dicha actuación podía conllevar, dado su desempeño laboral como Trabajadora Social de la demandada. Sobre este aspecto la Sala destaca el siguiente aparte del fallo disciplinario de segunda instancia objeto de nulidad: “La aquí investigada como funcionaria al servicio de este ente hospitalario y de acuerdo con su formación y experiencia personal, debía tener un comportamiento adecuado y ejemplar, como también especial cuidado en el cumplimiento de todos los deberes a ella impuestos, desprendiéndose que la investigada por entendimiento y lógica tenía pleno conocimiento de su actuar y de los deberes y obligaciones que debía cumplir y sin embargo, fue su querer no acatar estas normas de obligatorio cumplimiento, motivo por el cual la conducta reprochable de la investigación no se encuentra justificada.” Es pues con fundamento en la anterior consideración que se desvanece la supuesta ausencia de ilicitud sustancial de la conducta disciplinaria endilgada a la demandante, al afirmar que no había sido justificada ni motivada en las decisiones disciplinarias.
Y es que fue tan irresponsable su actuación que no fue por su propia cuenta que evidenció la omisión en los datos necesarios en la Historia Clínica de la paciente, sino que dicha situación se presentó con posterioridad a la atención médica de la usuaria cuando el Comité de Historias Clínicas del Hospital se percató de dicha irregularidad.
Respecto de la Ilicitud sustancial que a toda costa la parte activa quiere obviar con el argumento de que la complementación de la Historia Clínica, no puso en riesgo la salud de la usuaria paciente menor de edad ni la prestación del servicio solicitado, la Sala no lo comparte, como quiera que este análisis se debe efectuar desde la perspectiva del incumplimiento del deber funcional que tenía la demandante, de realizar un adecuado y veraz registro de la Historia Clínica de la usuaria en lo que a ella le concernía como Trabajadora Social de la entidad hospitalaria.
De tal manera que lo reprochable de su conducta es que, aprovechándose de su cargo, realizó en fecha posterior una alteración que además fue alejada de la realidad, al no ser veraz, conducta que a todas luces se enmarcó en el numeral 1° del artículo 48 de la Ley 734 de 2002. Por último la Sala dirá que en el libelo introductorio de la demanda, no se aportó prueba que sustentara la afirmación esgrimida por la profesional del derecho que apoderaba los intereses de la demandante según la cual, la desvinculación laboral de su prohijada había obedecido a razones de carácter político o burocrático que implicaron la desviación de poder y afectaron la buena y eficiente prestación del servicio, aseveración que al carecer de evidencia o prueba que así la corrobore, raya en el campo de las conjeturas irresponsables que no se compadecen en un escenario como lo es el del control contencioso de legalidad que pretendió poner en entre dicho los fallos disciplinarios demandados.
En vista de que esta instancia sí verificó en el sub judice, que la sanción disciplinaria se profirió con observancia de las garantías procesales por cuanto el operador disciplinario, contó con la prueba que condujo a la certeza, sobre la existencia de la falta y la responsabilidad de la investigada -quien nunca negó la conducta endilgada sino su falta de intención-, la providencia del 8 de noviembre de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda Subsección B, será revocada tal y como así se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia, para en su lugar, negar las pretensiones de la demanda.
Sobre la condena en costas En relación con la condena en costas, es importante destacar que no procede de manera automática, pues como se indica en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, “(…) solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación (…)”. Por ello, al observar que en el trámite del proceso no se causaron, esta Sala no las impondrá a la parte demandante por cuanto tampoco se acreditaron.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley. III. FALLA Artículo Primero. - REVOCAR la sentencia del 8 de noviembre de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda Subsección B, para en su lugar, NEGAR las súplicas de la demanda, con fundamento en las consideraciones esgrimidas en la parte motiva de esta providencia. Artículo Segundo. - Sin condena en costas, en esta instancia, según se dijo en precedencia. Artículo Tercero. - En firme esta providencia DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La presente providencia fue discutida y aprobada en la Sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA