25000234200020140174602 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., veinticuatro (24) de agosto de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 25000-23-42-000-2014-01746-02 (6138-2022) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Demandado: Carlos Ernesto Rosas Tascón Temas: Lesividad.

Reconocimiento de pensión gracia. Tiempos de servicio de un docente nacional. Reintegro de mesadas pagadas ante demostración de fraude global. Cambio jurisprudencial respecto al condicionamiento de la sentencia con acuerdo de pago. REVOCA SENTENCIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto la parte demandante contra la sentencia proferida el primero (1°) de agosto de dos mil veintidós (2022) por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES La UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) instauró demanda en contra del señor CARLOS ERNESTO ROSAS TASCÓN en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, ello bajo la modalidad de lesividad, con el fin de que se acceda a las siguientes PRETENSIONES1 Que se declare la nulidad de la Resolución RDP 026613 del 12 de junio de 2013, por medio de la cual la UGPP reconoció una pensión gracia a favor del demandado 1 Folio 142 vuelto, C1. 2 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2014-01746-02 (6138-2022) en cumplimiento de un fallo de tutela.

Que a título de restablecimiento del derecho se condene al accionado a restituir a la entidad de manera indexada, la suma correspondiente a las mesadas pensionales pagadas a las cuales no tenía derecho, junto con el pago de los intereses comerciales y moratorios conforme lo previsto en el artículo 192 del CPACA. Que se imponga el pago de las costas a cargo de la parte pasiva.

HECHOS 2 Los hechos en que se fundamenta la demanda pueden resumirse de la siguiente manera. Que el demandado nació el 8 de marzo de 1955 y durante su vida laboral tuvo una vinculación como docente oficial al servicio del departamento de Cundinamarca, nombrado por el Ministerio de Educación, desde el 5 de mayo de 1977 hasta el 3 de junio de 2005, esto bajo una relación legal y reglamentaria del orden nacional.

Que el 15 de junio de 2005, el señor Rosas Tascón solicitó ante la extinta Cajanal el reconocimiento y pago de una pensión gracia. Que mediante la Resolución 38851 del 9 de agosto de 2008, dicha autoridad negó lo reclamado al aducir que había acreditado el tiempo de servicio mediante una vinculación del orden nacional. Que el mencionado docente y varios educadores más interpusieron acción de tutela contra la mencionada entidad, a fin de que les fuera concedida la aludida prestación, a lo cual efectivamente accedió el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Magangué (Bolívar) mediante sentencia del 6 de octubre de 2006 dictada en el proceso con radicado 2006-00194, quien ordenó el reconocimiento de aquel derecho con el fin de amparar los derechos fundamentales al debido proceso, la igualdad y la seguridad social de los reclamantes.

Que al margen de esta decisión judicial, la entonces Caja Nacional de Previsión Social EICE en varias oportunidades se abstuvo de darle cumplimiento al precisar que el accionado no acreditaba los requisitos legales para otorgarle la pensión gracia, ello a través de las Resoluciones 25153 del 31 de mayo de 2007, 57747 del 17 de diciembre de 2007 y 04523 del 3 de febrero de 2009.

Que posteriormente, la UGPP acatando la referida sentencia de tutela expidió la Resolución RDP 026613 del 12 de junio de 2013 con la que concedió el pago de la aludida prestación a favor del demandado en cuantía de $1.185.512 y con efectividad a partir del 8 de marzo de 2005. 2 Folios 141 vuelto a 142, C1. 3 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2014-01746-02 (6138-2022) TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida mediante auto del 17 de junio de 20143, y notificada al señor Carlos Ernesto Rosas Tascón,4 quien presentó memorial de contestación5 en el que manifestó que los educadores que fueron vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, para efectos de las prestaciones económicas y sociales mantendrían el régimen del que gozaban en cada entidad territorial, por lo que si se tiene en cuenta que el accionado tuvo un nombramiento antes de la referida fecha, tendría que entenderse que de conformidad con la Ley 43 de 1975, aquel debe ser considerado como un docente nacionalizado, condición que le permite tener derecho a la pensión gracia. Que la sentencia del 6 de octubre del 2006 proferida por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Magangué (Bolívar), hizo tránsito a cosa juzgada constitucional, por lo que la decisión de reconocimiento pensional resultaba inmutable e inmodificable en clave de una prerrogativa adquirida a la que se le debía dar cumplimiento sin reparo, y no como lo hizo la entidad actora al abusar de su derecho de acción mediante la interposición de un medio de control temerario que va en contra de los derechos fundamentales del demandado.

La parte pasiva interpuso como excepciones las que denominó, ineptitud sustantiva de la demanda, cosa juzgada, falta de jurisdicción y competencia, violación de la Constitución y de los derechos fundamentales al demandado, imposibilidad de control judicial del acto administrativo, desconocimiento del precedente judicial, cobro de lo no debido, buena fe del demandado y genérica o innominada.

A través de auto del 14 de mayo de 20156 se ordenó la suspensión provisional de los efectos de la Resolución RDP 026613 del 12 de junio de 2013 expedida por la UGPP, por medio de la cual se reconoció y ordenó el pago de la pensión gracia en favor del señor Rosas Tascón, disposición que fue acatada por la UGPP mediante Resolución RDP 021627 del 28 de mayo de 2015.

Dicha providencia fue apelada de manera extemporánea, por lo que no se le dio el respectivo trámite de segunda instancia. En la audiencia inicial,7 mediante auto proferido el 4 de octubre de 2017 por el tribunal de origen, se declararon no probadas las excepciones previas formuladas por el demandado (puntualmente la de cosa juzgada constitucional), respecto de la cual formuló recurso de apelación que fue resuelto por esta Corporación mediante providencia del 11 de diciembre de 2017,8 en el sentido de confirmar la decisión 3 Folio 168, C1. 4 Folio 173, C1. 5 Folios 176 a 200, C1 y 201 a 335, C2. 6 Folios 19 a 21, C5. 7 Folios 627 a 628, C3. 8 Folio 456, C3. 4 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2014-01746-02 (6138-2022) inicial.

Adicionalmente, en esta diligencia se fijó el litigio estableciéndose el objeto de la demanda y las pretensiones frente a las cuales se orientaría la decisión, se señaló que no existía ánimo conciliatorio y se efectuó el decreto de pruebas conforme al artículo 180 numeral 10 de la Ley 1437 de 2011. Finalmente se corrió traslado para alegar de conclusión a fin de dictar el respectivo fallo de manera escrita con posterioridad.

SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN9 El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B dictó sentencia escrita el 1° de agosto de 2022, a través de la cual negó las pretensiones de la demanda al asegurar que en el expediente se demostró que el señor Carlos Ernesto Rosas Tascón laboró como docente territorial y nacionalizado por espacio de 37 años, 6 meses y 6 días, cumpliendo con el requisito de años de servicio previsto por la norma aplicable para el reconocimiento de la pensión gracia. Que el hecho de que en una certificación se indique que el docente es nacional, no implica que en efecto así sea, pues como quedó en evidencia, el demandado siempre fue nombrado por el gobernador del departamento de Cundinamarca, o por los alcaldes de los municipios de Facatativá y Mosquera, siendo precisamente los actos de nombramiento los que determinan la calidad del educador.

Que conforme a la reciente sentencia de unificación proferida por el Consejo de Estado, la financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender lo propio, de manera que así fuera para atender las acreencias de personal nacionalizado o nacional, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas.

Que en tal sentido, el accionado sí reunía los requisitos para acceder a la pensión gracia, pues se encuentra demostrado que cumplió 50 años de edad el 8 de marzo de 2005, prestó sus servicios como docente en planteles departamentales y distritales por más de 20 años, se encontraba vinculado como educador oficial antes del 31 de diciembre de 1980 al haber ingresado desde el 5 de mayo de 1977, y finalmente se desempeñó con honradez y consagración, toda vez que no obra en el expediente administrativo ninguna evidencia que demuestre lo contrario.

Que mediante auto del 14 de mayo de 2015 se ordenó la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandado por medio de la cual se reconoció la pensión gracia a favor del señor Carlos Ernesto Rosas Tascón, cuyo acatamiento 9 Folios 775 a 788, C4. 5 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2014-01746-02 (6138-2022) se materializó por parte de la entidad accionante conforme a la Resolución RDP 021627 del 28 de mayo de 2015.

Que al haberse determinado que el demandado sí tiene derecho a la prestación debatida, resultaba necesario ordenar el levantamiento de la medida cautelar y por lo tanto condenar a la parte activa al pago debidamente indexado de las mesadas pensionales que se dejaron de cancelar en virtud de dicha decisión. EL RECURSO DE APELACIÓN10 La parte demandante en su escrito de apelación solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia y se acceda a la totalidad de sus pretensiones, para lo cual sostuvo que es errado considerar que lo único que determina la calidad de docente son los actos de nombramiento, pues en realidad lo determinante para arribar a esa conclusión es verificar cuál fue la plaza ocupada y bajo qué condiciones lo hizo, es decir, si fue como educador nacionalizado o nacional.

Que para evidenciar lo anterior, se presentó como prueba la certificación 851 del 7 de abril de 2005 en la que específicamente se señala que el señor Carlos Ernesto Rosas Tascón prestó sus servicios al Estado como docente nacional durante 27 años, 11 meses y 3 días, específicamente en el Instituto Técnico Industrial del Municipio de Facatativá. Que conforme al material probatorio recaudado en el proceso, se extrae que el accionado laboró como profesor de educación básica secundaria, nombrado por el Ministerio de Educación con certificación de vinculación en propiedad de carácter nacional desde el 5 de mayo de 1977 hasta el 3 de junio de 2005, por lo que es posible concluir que no cumplió con los requisitos para acceder a la pensión gracia, pues lo cierto es que laboró todo el tiempo para la Nación y no acreditó 20 años de actividad laboral en el nivel territorial, bien fuera departamental, municipal o distrital, o incluso en el orden nacionalizado según lo exigido por la Ley 114 de 1913.

PRONUNCIAMIENTO DE LAS PARTES De conformidad con el numeral 4° del artículo 247 del CPACA, una vez admitido el recurso de apelación,11 las partes guardaron silencio. Adicionalmente, al no haberse practicado pruebas de segunda instancia, conforme al numeral 5° de esta misma normativa, no se corrió traslado para alegar de conclusión.12 POSICIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO 10 Folios 793 a 795, C4. 11 Índice 4 de la plataforma SAMAI. 12 Ver constancia secretarial a folio 805, C4. 6 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2014-01746-02 (6138-2022) El agente del Ministerio Público no rindió concepto.13 CONSIDERACIONES DE LA SALA El problema que debe resolver la Subsección, es el de determinar si el período de labor del demandado como docente oficial, lo fue bajo una vinculación del orden nacional que no pueda ser tenida en cuenta para consolidar la pensión gracia. Si ello es así, se tendrá que establecer si es procedente el reintegro a favor de la UGPP de las sumas de dinero percibidas por el accionado por tal concepto.

Marco normativo y jurisprudencial En primer lugar, debe destacarse que la pensión gracia ostenta esa denominación, habida cuenta de que es un beneficio prestacional que no requiere efectuar cotizaciones de ninguna clase, sino, entre otros requisitos, esencialmente demostrar la acumulación de un tiempo de servicio al Estado, tal como se determinó en la Ley 114 de 1913, la cual en su artículo 1° señaló que, «Los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley […]» Por su parte, el artículo 3° de la norma en cita estableció que, «Los veinte años de servicio podrán contarse computando servicios en diversas épocas y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la ley que la creó», mientras que el artículo 4º consagró que, para gozar de la gracia de la pensión se torna indispensable que el reclamante demuestre el cumplimiento de los siguientes postulados. «[…] Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.

Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.

Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.» Con base en lo anterior, es claro que un maestro de primaria podía recibir de manera simultánea una pensión de carácter departamental y una nacional, pero en ningún caso dos pensiones de este último orden. 13 Idem. 7 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2014-01746-02 (6138-2022) Posteriormente, la pensión gracia se extendió a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de la instrucción pública en virtud del artículo 6° de la Ley 116 de 1928, pero solo aquellos que laboraran en colegios departamentales o municipales, planteamiento que se deriva de la prohibición «[…] de recibir dos pensiones nacionales y que conserva su vigencia, pues la ley 116 citada, en su artículo 6° señaló que el beneficio se concretaría […] En los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que esta complementan […].

Lo que supone el cumplimiento de los requisitos consagrados en el numeral cuarto de esta Ley»14. Con la expedición de la Ley 37 de 1933 se extendió el alcance de este derecho a los maestros de establecimiento de enseñanza secundaria, sin embargo, no se efectuaron modificaciones o adiciones a los requisitos previamente previstos para el efecto.

Aunado a ello, la Ley 24 de 1947 consagró que, «Cuando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año». De hecho, la Ley 4ª de 1966, en su artículo 4º, modificó la Ley 24 de 1947, indicando que «la pensión de gracia se liquidará con base en el 75% del promedio mensual obteniendo en el último año de servicio».

Ahora bien, sobre la prerrogativa bajo estudio también resulta necesario precisar como marco normativo aplicable al caso, que mediante la Ley 43 de 1975 se desarrolló en Colombia el proceso de nacionalización de la educación, comprendido desde el 1º de enero de 1976 hasta el 31 de diciembre de 1980. Bajo tal contexto fue expedida con posterioridad la Ley 91 de 1989, por medio de la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en la que a través del artículo 15 se reiteró el derecho a la pensión gracia para los docentes oficiales en los siguientes términos. «ARTÍCULO 15.

A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1° de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: (…) 2. Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1° de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de 1990, 14 Consejo de Estado, Sección Segunda-Subsección- A, Sentencia de 11 de octubre de 2007, C. P. Dr. Gustavo Gómez Aranguren, expediente 0417-07. 8 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2014-01746-02 (6138-2022) cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.» Por otro lado, la jurisprudencia de esta corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que en virtud de sus condiciones, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, excluyendo a los docentes nacionales de su reconocimiento.

Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 199715 señaló que, «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].» (Negrilla fuera de texto).

De hecho, en punto a la naturaleza de la vinculación del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201816 planteó una serie de lineamientos interpretativos de obligatoria observancia en materia de reconocimiento de la pensión gracia, de los cuales, respecto al interrogante de si los docentes ostentan la condición de educadores nacionales solo por el hecho de que los recursos para el pago de sus acreencias laborales provengan del presupuesto general de la Nación, se arribó a las siguientes conclusiones. «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). 15 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón. 16 Proceso identificado con radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014), de Gladys Amanda Hernández Triana contra la UGPP. 9 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2014-01746-02 (6138-2022) iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» (Resaltado del texto original) En atención a lo descrito hasta este punto, se advierte que el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo verdaderamente importante para el reconocimiento de la pensión gracia, al margen del origen de los recursos que financian el pago de los salarios y prestaciones de los educadores.

Incluso, también resulta evidente que para efectos de determinar si un docente es nacional, territorial o nacionalizado, debe verificarse en primer lugar la naturaleza de la plaza a ocupar, lo cual se puede advertir observando quién y bajo qué competencia se expide el acto administrativo de nombramiento, valga decir, si se da por parte de los alcaldes o gobernadores directamente en calidad de empleadores, con independencia de los recursos que se utilicen para su financiación, o si lo propio ocurre en virtud de una autorización legal mediante la 10 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2014-01746-02 (6138-2022) cual dichas autoridades posesionan y en general administran al personal de educadores en nombre y representación del Ministerio de Educación Nacional conforme a los artículos 9 y 10 de la Ley 29 de 1989.

Finalmente, debe recalcarse que en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE- S2-2022 del 11 de agosto de 202217 la Sección Segunda también fijó como regla jurisprudencial sobre la interpretación que debe darse al artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».

Se precisa además que las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial, tal como sucede con el asunto bajo examen en esta oportunidad.

Sobre la devolución de mesadas percibidas de buena fe El artículo 83 de la Constitución Política prevé que, «Las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas». Sobre el particular, esta Corporación18 ha planteado lo siguiente. «[Este] Principio […] no constituye un postulado absoluto, sino que tiene límites demarcados por principios de igual categoría constitucional, como la prevalencia del interés general, la vigencia de un orden justo y el desarrollo de la función administrativa con base en los principios de igualdad, moralidad, eficacia y economía, entre otros.

En este sentido, no podemos entender al principio de la buena fe de manera aislada y como un fin en sí (sic) mismo, por cuanto se debe concebir el ordenamiento jurídico no como una pura acumulación de preceptos concretos encerrados en sí mismos, o como una simple mescolanza de normas, sino como un sistema coherente, ordenado, según el principio de no contradicción» Por su parte, la Corte Constitucional19 señaló que, «[…] En los debates al interior de la Asamblea Nacional Constituyente se señaló que tanto los particulares como las autoridades están sujetos a los mandatos de honestidad, lealtad y sinceridad, integradores del principio de la buena fe.

Para los 17 Proceso identificado con radicación 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), de Hirma Nubia Jiménez Lozano contra la UGPP. 18 Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 1 de septiembre de 2014. Radicación: 25000-23-25-000- 2011-00609-02 (3130-2013). Actor: CAJANAL EICE en Liquidación - Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP.

Demandado: Luz Mery Melo Melo. 19 Sentencia C-527 de 2013. 11 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2014-01746-02 (6138-2022) primeros, como una barrera que evita el abuso del derecho; y para los segundos, como un límite a los excesos y a la desviación del poder.

Allí también se explicó que el reconocimiento de la presunción de buena fe pretendía superar la desconfianza hacia el particular en sus actuaciones ante la administración pública, con el fin de humanizar las relaciones jurídicas y reducir los requisitos y procedimientos exigidos por las autoridades. 4.2.- Desde sus inicios la Corte ha examinado el significado y alcance de la buena fe, que ha dejado de ser considerada únicamente un principio general del derecho para constituirse en un verdadero postulado constitucional que cumple un papel integrador del ordenamiento y de las relaciones entre particulares, y entre estos y el Estado.

La sentencia C-840 de 2001 define la buena fe como la pieza fundamental de todo el ordenamiento jurídico, que incorpora el valor de la confianza como un presupuesto de las relaciones sociales que trascienden en la vida jurídica. Al mismo tiempo, señala, funge como criterio para valorar el comportamiento de los sujetos de derecho y regla de conducta que debe ser observada tanto en el ejercicio de sus derechos como en el ámbito de los deberes y obligaciones […]» De lo anterior se colige que el principio de buena fe es aquel que exige a los particulares y a las autoridades públicas ajustar sus comportamientos a una conducta honesta, leal y conforme con las actuaciones que podrían esperarse de una persona correcta.

Bajo el anterior razonamiento, y según lo prescribe el numeral 1, literal c) del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, disposición que reprodujo el contenido del numeral 2 del artículo 136 del CCA, no habrá lugar a recuperar lo que fuese pagado a particulares de buena fe. Al respecto, esta Sección20 en los casos en que las prestaciones periódicas, tales como la pensión, han sido recibidas como resultado de un error de la administración, ha mantenido una posición pacífica en punto a que no procederá la devolución de las mesadas por haber sido percibidas de buena fe.

Específicamente se ha sostenido lo siguiente. «La Sala observa que evidentemente a la demandante no le asistía el derecho al reajuste que le fue reconocido y que implicó el pago de la mesada pensional a partir del 1º de enero de 1996 en un monto equivalente a seiscientos diez mil novecientos cincuenta y nueve pesos con noventa y un centavos ($610.959,91) cuando por este 20 Sentencia de 17 de mayo de 2007.

Número interno: 3287-05. Véanse también: Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 1 de septiembre de 2014. Radicación: 25000- 23-25-000-2011-00609-02 (3130-2013). Actor: CAJANAL EICE EN LIQUIDACIÓN, hoy Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP. Demandado: Luz Mery Melo Melo.

Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 21 de junio de 2007. Número interno: 0950-2006. Actora: Univ. Distrital Francisco José de Caldas. Demandado: Arturo Spin Ramírez. Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 6 de marzo de 2008. Radicado: 68001-23-15-000-2001-03370- 01 (0488-07). Actor: Universidad Industrial de Santander. Demandado: Ismael Pinto Rincón. Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 17 de noviembre de 2016.

Radicado: 130012333000201300149 01 (2677-2015). Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP. Demandado: Manuel Baquero Nova. 12 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2014-01746-02 (6138-2022) concepto le correspondía solamente la suma de quinientos sesenta y cinco mil novecientos sesenta y cinco pesos con sesenta y cuatro centavos ($565.965,64).

Lo anterior teniendo en cuenta que como obtuvo el derecho pensional a partir del 1º de enero de 1996 no le era aplicable el incremento previsto en el artículo 143 de la Ley 100 de 1993. No obstante, lo anterior, la entidad demandada no estaba facultada para pretender unilateralmente recuperar las sumas de dinero que por equivocación pagó pues fueron recibidas por la actora de buena fe.

En esa medida, los pagos efectuados por la entidad tienen amparo legal porque fueron recibidos de buena fe por la demandante y en ese orden, no obstante, la legalidad del acto que dispuso el reintegro, la Sala considera que la administración no probó ni en la vía gubernativa ni en la judicial la mala fe de la demandante en la obtención de los reajustes pagados».

(Negrita de la Sala) Por lo tanto, dado que el principio de buena fe trae consigo una presunción de legalidad, que admite prueba en contrario, le corresponde a quien la echa de menos, probar que el peticionario actuó de mala fe. Sin embargo, repárese que al hablarse de un error de la administración (reconocer la pensión a quien no reúne los requisitos), esta no puede con posterioridad alegar a su favor su propia culpa, a fin de recuperar un dinero que fue recibido por una persona sin ningún tipo de dolo o actuación malintencionada.21 No obstante, en aquellos casos en que esta situación no se consolide, es decir, que el error no devenga de la administración, se deberá analizar cada caso particular, para determinar si hay lugar o no a la devolución de los dineros.

Sobre este último aspecto, deberá tenerse en cuenta que esta Sala22 reconoce el reintegro de las mesadas causadas y abonadas al docente, siempre y cuando resulte evidente, por ejemplo, un fraude global en el reconocimiento de la prestación, el cual se configura por una serie de actuaciones dudosas o fraudulentas. Al respecto, tal supuesto se podría estructurar cuando a pesar de la negativa reiterada de la administración sobre la pensión reclamada, el educador insiste en obtenerla y para el efecto acude ante el juez de tutela, pero esto bajo unas condiciones irregulares que no se ajustan a su realidad fáctica, tal como sería la presentación de la demanda en un domicilio diferente al de su residencia, o básicamente en distritos judiciales que no corresponden a su último lugar de servicios ni al de la expedición de los actos que negaron la prestación, pues lo cierto es que tales situaciones controvierten la buena fe. 21 En este sentido, se pronunció recientemente la Subsección B, de la Sección Segunda en las sentencias del 17 de noviembre de 2016, número interno: 2677-15, y del 29 de junio de 2017, número interno: 4321-2016. 22 Sentencias del 1.° de septiembre de 2014, radicado: 25000232500020110060902 (3130-2013), 18 de mayo de 2017, radicado: 73001233300020140072701 (4274-16); 10 de mayo de 2018 Radicado: 20001233300020140003801 (3069-16); 14 de febrero de 2019 Radicación: 17001233300020150058801 (2321- 18); 28 de octubre de 2021 Radicación: 66001 2333 000 2015 00221 01 (4963-2018); 11 de marzo de 2021 Radicación: 15001-23-33-000-2014-00301-01(4976-18); entre otras. 13 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2014-01746-02 (6138-2022) Resolución del caso concreto En primer lugar, se resalta que para definir el presente litigio es innecesario efectuar un análisis integral de los requisitos legales para acceder a la pensión gracia, toda vez que el centro de discusión frente al reconocimiento de la prestación a favor del demandado, radica en verificar la pertinencia o no de computar un tiempo de servicio que la entidad accionante asegura que es de carácter nacional, y que por lo tanto no sería válido para el efecto.

Pues bien, de acuerdo con los preceptos legales y el criterio jurisprudencial expuesto en el acápite del marco normativo aplicable, para esta Subsección es claro que se ha mantenido la tesis de que los docentes nacionales no tienen derecho a beneficiarse de la pensión gracia regulada inicialmente en la Ley 114 de 1913, y ampliada en sus beneficiarios a partir de las Leyes 116 de 1928 y 37 de 1933.

En efecto, si bien las tres normas citadas disponen que, además de los maestros de escuelas primarias oficiales, también se debe reconocer el derecho a profesores de escuelas normales, inspectores de instrucción pública y maestros que hubiesen completado el tiempo de servicio señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria, dicho reconocimiento solo se predica de aquel grupo de docentes, siempre que tengan la connotación de haber sido vinculados en una plaza nacionalizada o territorial.

Luego, aun si se trata de un docente vinculado por el Ministerio de Educación Nacional que prestó sus servicios en educación primaria, secundaria o normalista, este no tendría derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia. Así las cosas, la Sala advierte que al señor Carlos Ernesto Rosas Tascón le fue reconocida la pensión gracia a través de la Resolución RDP 026613 del 12 de junio de 2013,23 esto en cumplimiento de un fallo de tutela proferido por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Magangué (Bolívar),24 quien determinó que, entre otros, el demandado había acreditado a cabalidad el cumplimiento de los requisitos previstos en la Ley 114 de 1913 para ser acreedor del derecho pensional pretendido, por lo que amparó sus garantías constitucionales al debido proceso y a la igualdad.

Para el efecto, se encuentra demostrado que en el mencionado acto administrativo, la UGPP tuvo en cuenta los tiempos laborados por el accionado como docente en el departamento de Cundinamarca entre el 5 de mayo de 1977 y el 3 de junio de 2005, esto es, por un lapso aproximado de más de 28 años, lo cual permitiría inferir en principio que el educador cumplía dos de los requisitos esenciales para ser beneficiario de la prestación en comento, es decir, la vinculación anterior al 31 de 23 Folios 117 a 119, C1. 24 Folios 46 a 64, C1. 14 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2014-01746-02 (6138-2022) diciembre de 1980 y el requisito temporal de 20 años de servicio como maestro oficial.

No obstante, la Subsección advierte que del material probatorio obrante en el expediente, es posible inferir lógica y válidamente que la relación legal y reglamentaria del demandado durante el mencionado lapso, lo fue en calidad de docente nacional, pues tal como lo ha planteado el Consejo de Estado, dichos educadores son aquellos que fueron nombrados directamente por el Gobierno Nacional a través del Ministerio de Educación, o por los gobernadores y alcaldes del país en virtud de una autorización legal mediante la cual dichas autoridades podían administrar las plantas del personal docente de las instituciones educativas nacionales y nacionalizadas conforme al artículo 9 de la Ley 29 de 1989.

Lo anterior se afirma aun en la medida en que, si bien no se encuentra en el proceso la copia del acto administrativo de nombramiento del demandado como maestro oficial desde la aludida fecha, lo cierto es que la naturaleza como nacional de dicha relación legal y reglamentaria sí es posible extraerla y determinarla en el presente caso, ello a partir de otros medios probatorios como certificaciones, constancias y su respectiva valoración bajo elementos propios de la sana crítica, pues tal posibilidad incluso fue contemplada por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018 cuando se señaló lo siguiente. «[…] vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. […]» En tal sentido, al verificar la certificación 851 emitida el 7 de abril de 2005 por el coordinador de hojas de vida de la Gobernación de Cundinamarca,25 así como la constancia suscrita el 20 de enero de 2009 por el rector del Instituto Técnico Industrial de Facatativá,26 se logra establecer que, en efecto, la vinculación del accionado fue del orden nacional, pues no solo así se indica expresamente en el primer documento, sino que en el segundo se señala que aquel fue nombrado en el cargo de docente de tiempo completo en la sección de educación básica primaria en virtud de la Resolución 04576 proferida el 25 de mayo de 1977 por el mismo Ministerio de Educación, esto con efectos fiscales desde el 5 de mayo del mismo año, siendo trasladado a la referida institución por parte de la Secretaría de Educación Departamental de Cundinamarca según la Resolución 000375 del 16 de enero de 2009.

Ello se extrae de las imágenes que se presentan a continuación. 25 Folio 34, C1. 26 Folio 576, C3. 15 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2014-01746-02 (6138-2022) Incluso, el hecho de que el accionado laboró para el Ministerio de Educación Nacional y por lo tanto era maestro oficial del mismo orden, se corrobora a partir de la copia del acta de posesión del señor Rosas Tascón,27 de la cual se extrae que el alcalde del municipio de Facatativá adelantó la diligencia, pero solo en cumplimiento de la Resolución 4576 del 25 de mayo de 1977.

Sobre dicho acto administrativo se confirma que fue expedido por la referida cartera gubernamental, tanto así que de lo propio tuvo conocimiento el mencionado funcionado en virtud de un telegrama enviado por dicha entidad. Por consiguiente, es dable inferir que, si bien la posesión se concretó por parte de dicha entidad territorial, ello tuvo lugar en representación de la Nación en razón de la autorización legal para administrar su personal docente.

Al respecto se coloca de presente la siguiente imagen. 27 Folio 707, C4. 16 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2014-01746-02 (6138-2022) De hecho, en el presente caso se observa que al demandado le fue reconocida una pensión de invalidez mediante la Resolución 165 del 8 de mayo de 2015,28 expedida por la Secretaría de Educación del municipio de Mosquera, para lo cual se precisó tanto en la parte motiva como resolutiva del acto, que aquel accedía a dicha prestación por los servicios prestados como docente con vinculación nacional, tal como se observa a continuación. Finalmente, a partir del Decreto 562 del 3 de julio de 2015,29 por medio del cual el alcalde de la aludida entidad territorial retiró del servicio al accionado desde esa misma fecha por calificación de invalidez, es posible destacar como se indicó expresamente en el acto, que aquel había desempeñado el cargo de docente desde el 5 de mayo de 1977, vinculado en virtud de la Resolución 4576 del 25 de mayo de dicha anualidad, por lo que no habría duda de que toda la relación legal y reglamentaria sostenida durante estos extremos temporales, lo fue en condición de educador oficial del orden nacional, pues solo tuvo un nombramiento que derivó del propio Ministerio de Educación. 28 Folio 710, C4. 29 Folio 711, C4. 17 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2014-01746-02 (6138-2022) Ahora bien, pese a que según los Decretos 02817 del 17 de agosto de 199930 y 02311 del 23 de agosto de 2000,31 se advierte que la Secretaría de Educación Departamental de Cundinamarca incorporó al señor Carlos Ernesto Rosas a su planta de personal en calidad de docente oficial para el núcleo del municipio de Facatativá, tal situación para nada significa que se hubiese cambiado la naturaleza jurídica de su vínculo inicial con el Ministerio de Educación, es decir, como educador nacional.

Lo anterior toda vez que el hecho de que se hubiese certificado a dicha entidad territorial para prestar el servicio educativo en virtud de la Resolución 3077 del 2 de agosto de 1997, o lo propio también para el municipio de Mosquera conforme a la Resolución 0002 del 4 de enero de 2010,32 donde el demandado terminó su labor oficial, no implica necesariamente que los docentes como aquel que entraran a formar parte de la estructura funcional de dichas autoridades serían nombrados y posesionados en tales plazas como si se tratara de una nueva relación legal y reglamentaria, pues la incorporación referida solo correspondía a la necesidad de formalizar el cambio de administración del aludido servicio y a la financiación de las acreencias laborales de los maestros oficiales nacionales y nacionalizados a través del Sistema General de Participaciones y los Fondos Educativos Regionales, ello en virtud de las facultades previstas para el efecto en cabeza de los distritos, departamentos y municipios según las Leyes 29 de 1989, 60 de 1993 y 715 de 2001, pero en todo caso, sin la variación de la vinculación original que aquellos detentaban.

En suma, es posible deducir con base en el material probatorio practicado en la actuación que, el único tiempo laborado como docente por parte del demandado fue el ocurrido entre el 5 de mayo de 1977 y el 3 de julio de 2015, esto en desarrollo de una vinculación del orden nacional sostenida con el Ministerio de Educación. Por lo tanto, aun si el accionado hubiese cumplido el requisito de edad, el haber laborado antes del 31 de diciembre de 1980 con naturaleza jurídica del vínculo nacional, y demostrar el desempeño de sus funciones con honradez; lo cierto es que el mencionado lapso de labor educativa estatal resultaba inviable para consolidar el derecho que le había sido reconocido por la UGPP en cumplimiento de un fallo de tutela, pues dicho período se acumuló en ejecución de una relación legal y reglamentaria del mentado orden que no podía ser computado para satisfacer uno de los requisitos esenciales de la configuración de esta prestación. En consecuencia, habrá de revocarse el fallo apelado respecto de esta decisión a fin de acceder a las pretensiones de nulidad de la parte activa. 30 Folios 567 a 571, C3. 31 Folios 572 a 575, C3. 32 Folios 578 a 580, C3. 18 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2014-01746-02 (6138-2022) Definido lo anterior y debido a la apelación de la totalidad de la sentencia por parte de la entidad actora que busca que se acceda a todos sus pedimentos, para la Sala resulta indispensable verificar la procedencia de acceder al restablecimiento del derecho solicitado que el juez de origen denegó, esto es, el reintegro de las sumas percibidas por el demandado a título de mesadas.

Sobre el punto debe recordarse que el numeral 1°, literal c) del artículo 164 del CPACA, previó que «[…] no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe […]». Esto conlleva que en todo caso en el que se pretenda la devolución de sumas de dinero, deberá demostrarse que quien las recibió actuó de manera malintencionada, pues como se precisó, la buena fe se presume.

Por el contrario, la mala fe por ejemplo tiene lugar cuando se despliegan actividades dolosas y conscientes como sucede en el evento en que un administrado acude a la interposición de una acción de tutela en un lugar diferente al de su domicilio, o al de la última ubicación en la que prestó su servicio, o al de la expedición de los actos administrativos a demandar, esto incluso a sabiendas de que el derecho reclamado se le había negado expresamente en las diversas oportunidades que tuvo para el efecto.33 Precisamente, al observar que el fallo de tutela del 6 de octubre de 200634 que ordenó a la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia a favor de varios educadores oficiales, entre estos al señor Rosas Tascón, fue proferido por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Magangué (Bolívar), cuyo titular en su momento era el señor Arnedys Payares Pérez, se logra advertir que a lo largo de esa actuación constitucional se presentaron una serie de situaciones fraudulentas, lo cual se corrobora en el entendido de que dicho servidor judicial fue investigado y condenado disciplinaria y penalmente por la materialización de un fraude global y la comisión del delito de prevaricato por acción, pues así se extrae de la sentencia T- 218 de 2012 proferida por la Corte Constitucional en la que se analizó y constató lo propio al señalar que, «[…] un hecho relevante para controvertir dicha validez – que también permite cuestionarla desde la cláusula rebus sic stantibus –, es la Formulación de Pliego de Cargos por parte del Consejo Seccional de la Judicatura de Bolívar, con fecha del cinco (5) de octubre de dos mil nueve (2009), que se elevó contra el Juez Segundo Civil del Circuito de Magangué. Dos son los elementos a destacar en la referida actuación. Por una parte, el hecho de que las actuaciones de la mencionada autoridad judicial, dentro del trámite de la tutela del dos mil seis (2006), se consideren “(…) como grave dolosas (…)”, dado que en el fallo “(…) es evidente (…) que (…) desconoció la procedibilidad de la acción de amparo (…) por cuanto existía otro mecanismo de protección judicial, [y] no se daban los presupuestos para que operara como mecanismo transitorio (…)”.

Por la otra, que se exponga que carecía 33 Sobre el particular se puede revisar la sentencia de esta Subsección del 23 de mayo de 2019, con radicación 76001233100020090029501 (3106-16). ISS contra Luis Alberto Valencia Rodríguez 34 Folios 336 a 372, C2. 19 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2014-01746-02 (6138-2022) de competencia, con fundamento en las siguientes razones: 1.

Ninguno de los accionantes contaba con cédula de ciudadanía de Magangué o Bolívar, 2. Ninguno tenía su residencia en ese departamento, y prestaron sus labores en Departamentos diferentes al mencionado, 3. El lugar donde se profirieron las resoluciones que denegaban la prestación fue Bogotá, misma ciudad donde se recibirían notificaciones la parte demandante.

Por ello, los presupuestos de la competencia en la acción de tutela no permitían que conociera del caso (Cuad. 1B, Folios 75- 80). En este orden de ideas, y con posterioridad a la formulación del pliego de cargos, una Sala del Consejo Seccional de la Judicatura del Atlántico –Sala Jurisdiccional Disciplinaria Dual de Descongestión- decidió tal asunto el diecisiete (17) de noviembre de dos mil diez (2010) y expuso que la conducta cometida por el Juez de Magangué se adecuaba “(…) a la modalidad de gravísima dolosa (…)” y daría lugar al tipo penal de “(…) prevaricato por acción (…)”.

Por ello, resolvió “Declarar disciplinariamente responsable, al doctor Arnedys José Payares Pérez (…) de incurrir en falta gravísima dolosa (…) [e] imponer sanción de destitución (…) e inhabilidad para ejercer cargos públicos por espacio de diez (10) años” (Cuad. 5, folio 191 y ss). […]» De hecho, en casos similares al presente (pero de otro despacho judicial investigado), en los que se advirtió que los docentes accionantes presentaron acción de tutela que le correspondió al Juzgado Primero Laboral del Circuito de Ciénaga (Magdalena), a pesar de que dicho municipio no era el de su residencia ni donde laboraron por última vez como educadores, esta Subsección35 ya se ha pronunciado de manera pacífica al plantear que, «[…] En razón de lo expuesto, se encuentra que se desconoció la línea jurisprudencial de ésta Corporación sobre los requisitos para obtener el beneficio de la pensión gracia; las reglas de competencia consagradas en los Decretos 2591 de 1991 y 1382 de 2009; y se puso en entredicho la buena fe de la señora Omaira Córdoba Montaña. Sobre el particular, se tiene que esta subsección en asuntos de similares contornos, ha accedido a la devolución de sumas por concepto del reconocimiento de la pensión gracia, en virtud de lo dispuesto por el Juzgado Primero Laboral de Ciénaga, en los siguientes términos: En la sentencia del 25 de enero de 2018, expediente 5216-16, consejero Ponente William Hernández Gómez, se precisó: En el presente asunto se advierte que la actora no demandó la nulidad de la Resolución 33346 del 24 de octubre de 2005 mediante la cual Cajanal EICE (ff. 101-106 c.1) denegó el reconocimiento y pago de la pensión gracia. Sin embargo, y aunque su domicilio y el último lugar donde se prestó el servicio docente fue el municipio del Espinal, Tolima (ff. 19, 33, 63 ibidem);

Gloria Digna Lara Ospina junto con otros docentes instauró acción de tutela ante el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Ciénaga, Magdalena, a fin de obtener el reconocimiento pensional, lo cual obtuvo por medio de la sentencia del 7 de abril de 2006. 35 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 11 de marzo de 2021.

Radicado: 15001-23-33-000-2014-00301-01(4976-18) 20 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2014-01746-02 (6138-2022) En consideración a ello, le asiste razón a la entidad cuando afirma que la servidora actuó de mala fe, siendo improcedente la aplicación de la disposición prevista en el numeral 2 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, como quiera que está acreditado que la aquí demandada aunque ya había obtenido un pronunciamiento en sede administrativa contenido en la Resolución 33346 de 2005, que inicialmente denegó la pensión, frente a la cual se abstuvo de iniciar cualquier acción ordinaria para controvertir su legalidad, de forma intencional y consciente presentó acción de tutela en un lugar diferente al domicilio y sin el lleno de los requisitos que prevé la ley, esto es, 20 años de servicio.

De lo expuesto, queda claro que la actuación de la demandada se enmarca dentro del concepto de mala fe o «fraude global» como lo decantó esta subsección23 en un caso de similares circunstancias […]. En ese orden, procede la devolución por parte de Gloria Digna Lara Ospina de las sumas que le han sido canceladas por concepto del reconocimiento pensional.

Para el efecto, la UGPP deberá suscribir con la demandada un acuerdo de reembolso, que preste mérito ejecutivo, «en condiciones tales que los montos y plazos acordados para tal efecto no pongan en condiciones de indignidad al obligado, para lo cual deberá tenerse en cuenta sus condiciones socio económicas». A través de la sentencia del 22 de febrero de 2018, expediente 1186-16, consejero Ponente: Gabriel Valbuena Hernández, se dijo lo siguiente: […].en lo que concierne a la mala fe que en sentir de la entidad actora, le asistió a la tercera interesada al impetrar la acción de tutela en lugar diferente al de su trabajo y domicilio, se debe tener en cuenta que tal como lo consideró la Corte Constitucional en la sentencia T-218 de 2012, en este asunto de igual manera al juez primero laboral del circuito de Ciénaga le estaba legalmente vedado asumir el conocimiento de este mecanismo constitucional, porque además de desconocer el principio de la subsidiariedad y del juez natural de la causa, era indudable que la accionante no residía ni prestó sus servicios en esa municipalidad como tampoco en el departamento de Magdalena, sino en el municipio de Espinal ubicado en el departamento del Tolima, ello ligado a que el acto previo a través del cual Cajanal negó el reconocimiento de la pensión gracia había sido expedido en Bogotá. Por manera que la buena fe de la señora María Ofelia Sánchez Zuluaga, contrario a lo determinado por el tribunal, se encuentra absolutamente desvirtuada en la medida en que adelantó actuaciones dudosas como partícipe de un fraude global a fin de obtener decisión judicial favorable, que se tradujo en el reconocimiento de la pensión gracia a la que a todas luces no tenía derecho, lo cual permite predicar que es procedente ordenar que devuelva los dineros que hubiere podido devengar por dicho concepto y que le fueron ilegalmente reconocidos, los que además se deben indexar al momento de efectuarse el pago, tal como en asunto de idénticos contornos se determinó. En consecuencia, para que se haga efectivo el reembolso de las sumas que la tercera interesada percibió, la administración deberá suscribir un acuerdo de pago, que preste mérito ejecutivo, que deberá atender a las condiciones socio- económicas de la obligada, de tal manera que los plazos y montos pactados para el efecto no menoscaben su mínimo vital. […]». 21 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2014-01746-02 (6138-2022) Con base en este mismo entendimiento jurisprudencial, para la Sala es claro que el actuar del señor Carlos Ernesto Rosas Tascón se apartó del postulado de la buena fe y a la vez demuestra su asentimiento en la materialización de un fraude global, pues a pesar de haber conocido los argumentos de la negativa de la pensión gracia por parte de la UGPP en diferentes oportunidades, decidió obtener el reconocimiento de la pensión gracia mediante una acción constitucional presentada en Magangué (Bolívar), esto es, un lugar que no coincidía con el de su domicilio que en la demanda y su contestación se indicó, era el distrito capital de Bogotá,36 ni con el último lugar en el que prestó sus servicios que fue el municipio de Mosquera (Cundinamarca),37 así como tampoco con el de expedición de los actos administrativos reprochados correspondiente a la primera entidad territorial en comento.38 De acuerdo con lo anterior, le asiste razón a la entidad demandante al afirmar que el accionado actuó de mala fe, por lo que resulta improcedente la aplicación de la disposición prevista en el artículo 164 del CPACA.

En ese orden de ideas, se revocará la decisión de negar la devolución de los dineros percibidos por el docente a título de pensión gracia, y en su lugar se ordenará a este último que reintegre a la UGPP de manera indexada los valores causados por dicho concepto desde el momento en que se hizo efectiva la prestación (8 de marzo de 2005) y hasta la fecha en que se haya materializado la orden de suspensión en el pago de las mesadas en cumplimiento del auto del 14 de mayo de 2015 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, mediante el cual se decretó la medida cautelar solicitada por la parte activa respecto del acto administrativo reprochado,39 ello con base en los montos y períodos de pago indicados en la certificación del 26 de diciembre de 2013 expedida por el Fondo de Pensiones Públicas (FOPEP).40 Cambio jurisprudencial respecto al condicionamiento de la sentencia con acuerdo de pago.

Ahora bien, tal como se verificó en su momento a partir del extracto jurisprudencial transcrito previamente, la Sección Segunda del Consejo de Estado ha tenido como línea de decisión en asuntos como el sometido a examen, la de condicionar esta orden de restablecimiento del derecho a un acuerdo de pago en atención a las condiciones socio económicas de los accionados.41 36 Folios 146 vuelto, C1 y 335, C2. 37 Folio 711, C4. 38 Folio 119 vuelto, C1. 39 Folios 19 a 21, C5. 40 Folio 25, C1. 41 Sentencias del 1.° de septiembre de 2014, Radicación:25000-23-25-000-2011-00609-02 (3130-2013); 18 de mayo de 2017, Radicación: 73001-23-33-000-2014-00727-01 (4274-2016); 25 de abril de 2019, Radicación: 15001-31-33-000-2013-00041-02 (2904-2018); 28 de octubre de 2021, Radicación: 66001-23-33-000-2015- 22 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2014-01746-02 (6138-2022) Sin embargo, una vez efectuado un nuevo estudio jurídico sobre tales litigios, que en el caso particular se justifica en razón a que se la parte activa apeló la totalidad de la sentencia, esta Subsección estima necesario realizar un cambio de postura interpretativa por reconsideración respecto de la mencionada modulación de la sentencia condenatoria, fundada esencialmente en que una vez demostrado el referido fraude global que llevó al reconocimiento ilegal de una pensión, no puede conminarse a las autoridades y a los administrados a realizar acuerdos que condicionen la exigibilidad de la sentencia y que terminen por afectar el principio de la autonomía de la voluntad privada, la eficiencia y eficacia de la administración de justicia y la prevalencia del interés general sobre el particular en punto a la protección del erario.

Para ello deberá tenerse en cuenta que toda orden de restablecimiento del derecho contenida en un fallo judicial, se constituye en una verdadera obligación que en el evento de consistir en el pago o la devolución de sumas de dinero, corresponderá a una obligación de dar, sometida por lo tanto a los preceptos básicos sobre ejecución y formas de extinción de este tipo de cargas.

Al respecto, el artículo 422 del Código General del Proceso, advierte que, «[…] Pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante, y constituyan plena prueba contra él, o las que emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial […]».

En el mismo sentido, esta Corporación42 ha reiterado los elementos formales y sustanciales del título ejecutivo al señalar que, «[…] «el título constituye un presupuesto forzoso para incoar la ejecución» y, en consecuencia, «es el documento principal a partir del cual se desarrolla el proceso ejecutivo». […] La norma consagra los requisitos del título ejecutivo: formales y sustanciales.

Los primeros hacen alusión a la prueba de la existencia de la obligación y exigen que el título ejecutivo sea auténtico y que provenga del deudor, su causante o de una providencia judicial. La autenticidad se refiere a la plena identificación del creador del documento para que no haya duda del deudor y el juez tenga certeza de quién lo suscribió. Los segundos exigen que en el título ejecutivo se refleje en favor del ejecutante una obligación clara, expresa y exigible.

Es expresa si se encuentra especificada en el título y no es el resultado de una presunción legal o de una interpretación; clara si sus elementos aparecen inequívocamente señalados y no hay duda con respecto al objeto o sujetos de la obligación, esto es, es fácilmente inteligible y se entiende en un solo sentido; y, exigible si la ejecución no depende del cumplimiento de un plazo o condición o siempre que estos se hubiesen cumplido […]». 00221-01 (4963-2018); 11 de marzo de 2021, Radicación: 15001-23-33-000-2014-00301-01 (4976-2018); 2 de marzo de 2023, Radicación: 52001-23-33-000-2015-00398-01 (2449-2017). 42 Sentencias del 14 de mayo de 2014, Radicado: 33.586; del 26 de julio de 2018 radicado 41001-23-31-000- 2010-00139-01(0490-16); del 8 de junio de 2021, Radicado: 47001-23-33-000-2018-00321-01(5549-2019); auto del 26 de febrero de 2014, Radicado: 25000 23 27 000 2011 00178 01 (19250). 23 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2014-01746-02 (6138-2022) No obstante, al considerar que en casos como el presente la orden de reintegro de sumas de dinero debe quedar sujeta a un «acuerdo de pago», se genera una desnaturalización de la sentencia como título ejecutivo, pues tal condición no permitiría cumplir con los elementos sustanciales de la obligación, principalmente su exigibilidad, en la medida en que se le impediría a la administración ejecutar de manera inmediata al demandado a fin de obtener la satisfacción de su acreencia, puesto que este último podría oponerse a ello hasta tanto la entidad suscriba un acuerdo que además deberá atender exclusivamente sus condiciones particulares, sin verificación sobre las del organismo estatal que básicamente son propias del interés general, que es el que debe primar sobre el individual de una persona que tendría ingresos adicionales como una pensión de invalidez en este caso.

Adicionalmente, debe tenerse en cuenta que exigirle a la UGPP, e incluso al mismo accionado, celebrar un acuerdo de pago para dar cumplimiento a una orden judicial, vulneraría el principio constitucional de la autonomía de la voluntad privada,43 que contempla la posibilidad de las partes de autorregularse en cuanto a la forma de contraer y extinguir derechos y obligaciones, pues si bien es posible que una vez ejecutoriada la sentencia, ambos extremos procesales de manera independiente y extrajudicial lleguen a concertaciones entre ambos para cumplir la orden de restablecimiento del derecho, puede suceder que alguno de estos no desee acceder a esa opción, sino ejecutar el fallo conforme a las previsiones del artículo 192 y siguientes del CPACA, o plantear otro modo de extinción de las obligaciones conforme lo planteado en el artículo 1.625 del Código Civil.

Como se observa, estas posibilidades deben quedar reservadas al fuero interno de decisión y autodeterminación de las partes, una vez estas tengan una sentencia ejecutoriada con una obligación clara, expresa y exigible, por lo que tal providencia no puede suplir dicho aspecto a través de una modulación o condicionamiento en cuanto al restablecimiento del derecho, pues este debe ser efectivo y pleno, más aún cuando el artículo 189 del CPACA no contempla esa opción sobre los efectos de los fallos.

En virtud de este fundamento de cambio de postura jurisprudencial, habrá de ordenarse el pago de las sumas recibidas por el señor Rosas Tascón por concepto de pensión gracia, sin ningún tipo de condicionamiento diferente al del cumplimiento de las sentencias conforme el artículo 192 del CPACA. No obstante, lo anterior no implica que sea improcedente o prohibido un acercamiento extrajudicial de las partes para llegar a un acuerdo de pago o definir cualquier otro modo de extinción de las obligaciones dinerarias contenidas en la presente providencia, solo que no será una decisión de esta Corporación, sino de cada extremo procesal en observancia de la autonomía de la voluntad privada. 43 Sobre esta garantía constitucional puede verificarse la sentencia C-029 del 3 de febrero de 2022 proferida por la Corte Constitucional en el expediente D-14088. 24 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2014-01746-02 (6138-2022) Análisis de la prescripción Sobre el particular, el Consejo de Estado44 ha señalado que la estructuración de la mentada figura requiere que transcurra un determinado lapso durante el cual no se hayan ejercido las acciones correspondientes para reclamar los derechos que considera vulnerados.

Ese tiempo se cuenta por 3 años desde que la obligación se haya hecho exigible, con una posibilidad de interrupción del término por un lapso igual, tal como lo indica el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969 aplicable al presente caso, que reza lo siguiente: Ahora, esta Subsección45 ha dispuesto que para estudiar esta figura no existe diferencia si el medio de control es presentado por un administrado particular o por la entidad pública en la modalidad de lesividad.

En este último evento, la prescripción se ha analizado desde la fecha a partir de la cual se reconoció el derecho hasta el momento en que la autoridad presentó la demanda ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Tal como se verifica en el caso concreto, la UGPP reconoció y ordenó el pago de la pensión gracia a favor del demandado mediante la Resolución RDP 026613 del 12 de junio de 2013 (notificada el 20 de junio de 2013), y presentó la demanda el 29 de abril de 2014,46 es decir, dentro de los 3 años de que trata la norma en comento, por lo que se entiende que en el presente asunto no operó el fenómeno prescriptivo sobre la devolución de las mesadas pagadas.

Por lo expuesto anteriormente, el señor Carlos Ernesto Rosas Tascón deberá reintegrar de forma indexada a favor de la UGPP las sumas que hubiese devengado por concepto de pensión gracia desde la fecha de efectividad de la prestación (8 de marzo de 2005, es decir, incluidas las percibidas a título de retroactivo pagado en 2013, ello conforme a los valores y fechas indicadas en la constancia de pagos emitida por FOPEP el 26 de diciembre de 2013,47 y hasta tanto la prestación hubiese sido suspendida en cumplimiento del auto del 14 de mayo de 2015 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, mediante el cual se decretó la medida cautelar solicitada por la parte activa respecto del acto administrativo reprochado,48 incluyendo los abonos posteriores que no hayan sido reportados, pero que se hubiesen efectuado por un eventual e hipotético nuevo ingreso en la nómina de la entidad del que no tuviera conocimiento esta Corporación, en caso de que ello hubiese ocurrido durante el desarrollo de este 44 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 15 de noviembre de 2012, número interno: 1446-2012. 45 Sentencias del 8 de febrero de 2018, Radicación:52001-23-31-000-2012-00017-02(2740-2017); del 21 de junio de 2018, Radicación: 52001-23-31-000-2012-00187-01 (1031-2016); 28 de octubre de 2021;

Radicación: 66001-23-33-000-2015-00221-01 (4963-2018). 46 Según sello de radicación y acta de reparto visibles a folios 147 vuelto y 148, C1. 47 Folio 25, C1. 48 Folios 19 a 21, C5. 25 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2014-01746-02 (6138-2022) proceso y hasta el cumplimiento efectivo de la presente sentencia. Condena en costas de segunda instancia Esta Subsección, en sentencia del 7 de abril de dos mil dieciséis (2016),49 respecto de la condena en costas en vigencia del CPACA, concluyó que la legislación varió del Código Contencioso Administrativo al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo de un criterio subjetivo a uno objetivo valorativo.

Objetivo, en cuanto prescribe que en toda sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, bien sea total o parcial o con abstención, según las reglas del Código General del Proceso; y valorativo, en cuanto se requiere que el juez revise si ellas se causaron y en la medida de su comprobación (como sucede con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad profesional realizada dentro del proceso), sin que en esa valoración se incluya la mala fe o temeridad de las partes.

Conforme a las anteriores reglas, y en atención a que el Consejo de Estado ya ha venido analizando la conducta de las partes en el proceso y la carencia de fundamentación jurídica, en el presente asunto, se procederá a estudiar dicha situación a la luz de la normativa vigente. En el presente caso, al margen de la actitud extraprocesal del demandado referente a la concurrencia en la estructuración de un fraude global, lo cierto es que de la revisión de la contestación de la demanda y las demás actuaciones a lo largo del proceso, no se observa que sea manifiesta una carencia de fundamentación legal que dé lugar a la condena en costas en ambas instancias a su cargo ante la revocatoria del fallo impugnado.

Contrario a ello, aquel en sus escritos manifestó argumentos razonables en defensa jurídica de sus intereses, tanto así que en primera instancia se negaron las pretensiones de la parte activa y no se pronunció oponiéndose al recurso de apelación. Por tal razón, al no encontrarse acreditado tal presupuesto normativo, no se condenará en costas en ninguna de las instancias.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: REVOCAR la sentencia apelada que negó las pretensiones de la demanda. 49 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291- 2014), demandante: José Francisco Guerrero Bardi. 26 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2014-01746-02 (6138-2022)

SEGUNDO: DECLARAR LA NULIDAD de la Resolución RDP 026613 del 12 de junio de 2013, por medio de la cual la entidad demandante había reconocido una pensión gracia a favor del accionado en cumplimiento de un fallo de tutela.

TERCERO: A título de restablecimiento del derecho, SE ORDENA al señor Carlos Ernesto Rosas Tascón reintegrar de forma indexada a favor de la UGPP, las sumas que hubiese devengado por concepto de pensión gracia desde la fecha de efectividad de la prestación (8 de marzo de 2005), es decir, incluidas las percibidas a título de retroactivo pagado en 2013, ello conforme a los valores y fechas indicadas en la constancia de pagos emitida por FOPEP el 26 de diciembre de 2013, y hasta tanto la prestación hubiese sido suspendida en cumplimiento del auto del 14 de mayo de 2015 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, mediante el cual se decretó la medida cautelar solicitada por la parte activa respecto del acto administrativo reprochado, incluyendo los abonos posteriores que no hayan sido reportados, pero que se hubiesen efectuado por un eventual e hipotético nuevo ingreso en la nómina de la entidad del que no tuviera conocimiento esta Corporación, en caso de que ello hubiese ocurrido durante el desarrollo de este proceso y hasta el cumplimiento efectivo de la presente sentencia.

CUARTO: ORDENAR al accionado dar cumplimiento a esta providencia de conformidad con los artículos 192 y siguientes del CPACA y demás normas complementarias y concordantes que le sean aplicables.

QUINTO: ABSTENERSE de condenar en costas de primera y de segunda instancia a la parte demandada, según lo manifestado en la parte considerativa de la sentencia.

SEXTO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ