Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., primero (1.°) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 47001-23-33-000-2018-00012-01 (0971-2022) Demandante: Amira Villanueva Llerena Demandado: Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) Tema: Caducidad de la acción Decisión: Declarar probada la caducidad de la acción. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA/LEY 1437 DE 2011 I. ASUNTO La Sala de Subsección A decide el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia del 8 de agosto de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena, que declaró la falta de legitimación en la causa por pasiva y negó las súplicas de la demanda.
II.
ANTECEDENTES 2.1. La demanda 2.1.1. Pretensiones1 La señora Amira Villanueva Llerena, por intermedio de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 de la Ley 1437 del 20112, solicitó declarar la nulidad de la Resolución GNR 2345 del 5 de enero de 2017 expedida por Colpensiones, mediante la cual se ordena a efectuar el reintegro de la suma de los dineros pagados por concepto de mesadas pensionales.
Así mismo, solicitó la nulidad de las Resoluciones GNT 38160 de 2 de febrero de 2017 y DIR 2536 del 30 de marzo de 2017 expedidas por la Gerencia Nacional de Reconocimiento de Colpensiones, por medio de las cuales se resolvieron los recursos de reposición y apelación en contra de la anterior decisión, y de la Resolución 005569 de 30 de noviembre de 2017, expedida por Dirección de Cartera 1 Folio 10 y ss del expediente 2 «Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo», en adelante CPACA.
Radicado: 47001-23-33-000-2018-00012-01 Número interno: (0971-2022) Demandante: Amira Villanueva Llerena Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 de la Gerencia Nacional de Cobro Coactivo de Colpensiones dentro del proceso de cobro coactivo DCR 20172017-001752.3 Como consecuencia de las anteriores declaraciones y a título de restablecimiento del derecho, pretende que se deje sin efecto el proceso de cobro coactivo DCR 2017-001752, adelantado por la Dirección de Carteras de Colpensiones contra la demandante, a través del cual se pretende obtener el reintegro de unas sumas de dinero por concepto de mayores valores girados provenientes del Estado.
Finalmente solicitó que se cumpla la sentencia en los términos del artículo 192 del CPACA y se condene en costas a la parte demandada. 2.1.2. Hechos4 Se indicó en la demanda que la señora Amira Villanueva Llerena laboró en la Secretaría de Educación Distrital de Santa Marta en el periodo comprendido entre el 22 de marzo de 1975 y 30 de junio de 2009 y que adquirió el estatus pensional el 7 de noviembre de 2006.
Señaló que durante 34 años, 1 mes y 8 días realizó sus aportes a Cajanal y que el 1 de junio de 2009 fue trasladada a Colpensiones, en donde cotizó sus aportes hasta el 30 de marzo de 2014, es decir, por un total de 4 años, 8 meses y 29 días. A través de Resolución GNR186857 de 18 de julio de 2013 Colpensiones reconoció una pensión de vejez a la demandante, sin embargo, esta presentó recurso de reposición y apelación contra dicha decisión por estar en desacuerdo con el régimen pensional aplicado.
Adujo que, por efectuarse su retiro efectivo del servicio, su ingreso a la nómina de pensionados se produjo a partir del 1. ° de abril de 2014 y por ello, mediante Resolución GNR 181394 de 11 de agosto de 2014 se dispuso reliquidar la mesada pensional. Sostuvo que, a través de comunicaciones de 26 de noviembre de 2015 y 13 de enero de 2016, Colpensiones le solicitó a la señora Villanueva Llerena su autorización para revocar la Resolución DNR 186857 de 18 de julio de 2013, pues advirtió que al momento del reconocimiento pensional la accionante se encontraba afiliada a Cajanal y poseía el estatus desde el 7 de noviembre de 2006, por lo que dicha entidad era la competente para reconocer el derecho.
Mediante escrito radicado el 13 de mayo de 2016, la accionante autorizó a Colpensiones para revocar la mencionada resolución, por lo que la entidad expidió 3 En audiencia inicial de 10 de abril de 2019 el Tribunal Administrativo del Magdalena declaró la falta de jurisdicción para pronunciarse sobre esta resolución. Visible a folio 262 del cuaderno 1 del expediente. 4 Folio 3 y s.s. del expediente.
Radicado: 47001-23-33-000-2018-00012-01 Número interno: (0971-2022) Demandante: Amira Villanueva Llerena Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 el acto de revocatoria GRN185064 de 23 de junio de 2016, alegando la falta de competencia. Como consecuencia del acto de revocatoria, a través de Resolución GNR 2345 de 5 de enero de 2017, la entidad ordenó suspender el giro de dineros a la pensionada, así como la devolución de los dineros pagados por concepto de pensión en el periodo comprendido entre el marzo de 2014 y junio de 2016.
Contra dicha decisión, la señora Villanueva Llerena interpuso los recursos de reposición y apelación que fueron resueltos desfavorablemente por la entidad demandada, quedando agotada la vía administrativa el 30 de marzo de 2017. El 6 de septiembre de 2016 la demandante presentó una solicitud de reconocimiento de pensión de vejez ante la UGPP, quien dio traslado del proyecto de resolución a Colpensiones, sin que esta efectuara una solicitud administrativa que ordenara deducir y reintegrar las sumas que habían sido pagadas por concepto de mesadas.
A través de Resolución RDP 23195 de 2 de junio de 2017, la UGPP reconoció la pensión de vejez a la señora Villanueva Llerena, y esta fue modificada por la Resolución RDP 29888 de 26 de julio de 2017, que precisó el porcentaje aplicable como tasa de remplazo sobre el valor del IBL. Manifestó que Colpensiones inició el proceso de cobro coactivo DCR 2017-001752 en contra de la actora, dentro del cual se expidió la Resolución 005569 de 3 de noviembre de 2017 que contiene el mandamiento de pago por concepto de reintegro de las mesadas pagadas y los intereses moratorios sobre dicha suma. 2.1.3.
Normas violadas y concepto de la violación.5 Como normas vulneradas citó el artículo 83 de la Constitución Política; el numeral 2. ° del artículo 136 y el literal C del numeral 1. ° del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. En el concepto de violación explicó que las resoluciones objeto de censura desconocen las disposiciones señaladas, pues al exigir el reintegro de las sumas pagadas a la demandante por concepto de mesadas pensionales desconocen los principios de buena fe, confianza legítima y respeto al acto propio respecto de las actuaciones administrativas.
Indicó que de acuerdo con el artículo 136 del CPACA, los actos que reconozcan prestaciones periódicas pueden ser demandados, pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe y por ello, para obtener dichos 5 Folio 14 y s.s. del expediente. Radicado: 47001-23-33-000-2018-00012-01 Número interno: (0971-2022) Demandante: Amira Villanueva Llerena Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 reintegros, resulta necesario demostrar que los particulares hubiesen actuado de la mala fe para hacerse acreedores de una prestación a la que no tenían derecho.
A pesar de lo anterior, Colpensiones no demostró que la demandante hubiese incurrido en comportamientos deshonestos, o actos dolosos y de mala fe para obtener el reconocimiento pensional, por lo que no está facultada para pretender unilateralmente el reintegro de las mesadas pensionales que pagó por equivocación propia. 2.2. Contestación de la demanda. 2.2.1.
La Administradora Colombiana de Pensiones6, por intermedio de apoderado judicial, se opuso a las pretensiones. Luego de realizar una exposición de los actos expedidos en el curso de la actuación administrativa, propuso las excepciones denominadas i) inexistencia de la obligación, (ii) presunción de legalidad de los actos administrativos, (iii) buena fe, (iv) prescripción (v) imposibilidad de costas y gastos del proceso y (v) compensación. 2.2.2.
La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones de la Protección Social UGPP 7,entidad vinculada al proceso, por intermedio de apoderado judicial se opuso a las pretensiones de la demanda y señaló que los actos demandados fueron expedidos por Colpensiones y por ello, esta entidad no tiene competencia Propuso las excepciones denominadas (i) inexistencia de la obligación, (ii) buena fe, (iii) prescripción y (iv) la excepción genérica 2.3.
La sentencia apelada 8, El Tribunal Administrativo del Magdalena, a través de la sentencia de 8 de agosto de 2019, negó las pretensiones de la demanda. Como fundamento de su decisión precisó que Colpensiones, a través de Resolución GNR 186857 de 18 de julio de 2013, reconoció la pensión de vejez a la demandante, efectiva a partir del 1. ° de abril de 2014 y que dicho acto fue revocado a través de la Resolución GNR 185064 de 23 de junio de 2016, previa autorización del demandante.
Así mismo, advirtió que la UGPP reconoció la pensión de vejez a la demandante a través de la Resolución RDP 023195 de junio de 2017, a partir del de 1. ° de mayo 6 Folios 56 y s.s. del expediente 7 Folios 56 y s.s. del expediente 8 Folio 312 y s.s. del cuaderno 1 del expediente. Radicado: 47001-23-33-000-2018-00012-01 Número interno: (0971-2022) Demandante: Amira Villanueva Llerena Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 de 2014, es decir, que ambas entidades pagaron el retroactivo pensional a partir del 1. ° de mayo de 2014.
De acuerdo con lo anterior, la señora Villanueva Llerena percibió dos asignaciones del erario público, lo cual no es permitido al tenor del artículo 128 de la Constitución. La Sala resaltó que, al momento del reconocimiento pensional por parte de la UGPP, la demandante conocía el acto proferido por Colpensiones que le ordenaba reintegrar los dineros que por error fueron girados, por lo que a través de su apoderado solicitó a la UGPP aclaración y/ complementación de la parte resolutiva de la Resolución RDP 023195 de 2 de junio de 2017, en el sentido de precisar la viabilidad o no de la obtención del retroactivo pensional ordenado en esa resolución, teniendo en cuenta que había recibido de buena fe por parte de Colpensiones el pago de las mesadas pensionales desde el 1.° de mayo de 2014, así como también solicitó a la entidad que precisara si procedía o no interadministrativamente a reintegrar los dineros recibidos por la entidad o en su defecto, se sirviera a indicar el procedimiento a seguir para ello.
A pesar de lo anterior, la UGPP, a través de oficio de 20 de noviembre de 2017, se limitó a señalar que, revisada la base de datos, el pago de las mesadas retroactivas se efectuó en el mes de agosto de 2017, sin manifestar el procedimiento que debía efectuar la actora para el reintegro de las sumas pagadas en exceso. La Sala estimó que dicha respuesta no era óbice para que la accionante se abstuviera de devolver los dineros que le habían sido pagados en exceso pues conocía perfectamente su situación, tal como lo demuestra la citada petición y además, contaba con asesoría legal, pues sus actuaciones siempre se realizaron a través de apoderado judicial.
En ese sentido, consideró que la señora Villanueva Llerena teniendo pleno conocimiento de la situación generada por el error administrativo, decidió asumir un comportamiento ajeno al de una persona proba frente a sus iguales y frente al Estado, pues el silencio que acompañó su actuación después de la respuesta dada a la UGPP ponía en duda la presunción de buena fe.
De acuerdo con las anteriores consideraciones, el juez de primera instancia señaló que, como las sumas de dinero cuyo reintegro pretendía Colpensiones también fueron pagadas por la UGPP y en atención a la incompatibilidad que existe de devengar dos asignaciones del erario público negaría las pretensiones de la demanda. 2.5. Recurso de apelación.9 La parte demandante, por conducto de apoderado judicial, interpuso recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia, al considerar que en los 9 Folio 327 del cuaderno 1 del expediente.
Radicado: 47001-23-33-000-2018-00012-01 Número interno: (0971-2022) Demandante: Amira Villanueva Llerena Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 casos en los que existe error de la administración en el reconocimiento de un derecho pensional, la administración no puede alegar su propia culpa a su favor para recuperar el dinero percibido por el pensionado de buena fe, y por ello, tiene el deber de probar la mala fe por parte del beneficiario del reconocimiento pensional.
Sostuvo que el tribunal no tuvo en cuenta las siguientes circunstancias de hecho y de derecho que pudieron haber cambiado el sentido del fallo: En primer lugar, señaló que ni Colpensiones ni la UGPP lograron acreditar la existencia de maniobras fraudulentas o engañosas por parte de la demandante para obtener el reconocimiento de su derecho pensional.
Esto por cuanto no se había demostrado la mala fe por parte de la demandante y por ello no resultaba admisible para Colpensiones pretender el reintegro de los dineros pagados, pues de lo contario se estaría desconociendo el principio de buena fe que debe regir las actuaciones administrativas. Realizó un recuento del proceso administrativo a través del que se reconoció la pensión de la demandante e indicó que luego de revocar el acto de reconocimiento pensional, Colpensiones debió informar a la UGPP de lo acontecido previamente con su solicitud pensional, como así lo hizo, pretendiendo con ello evitar cualquier interpretación relativa a querer obtener provecho indebido al recibir por segunda ocasión los dineros pagados por concepto de mesada pensional.
Así mismo, señaló que a través de petición radicada el 11 de julio de 2017 ante la UGPP, solicitó aclaración de la parte resolutiva de la Resolución RDP 023195 del 2 de junio de 2017, en el sentido de precisar la viabilidad o no de la obtención del pasivo pensional teniendo en cuenta que previamente había lo recibido de buena fe por parte de Colpensiones, así como la procedencia de que interadministrativamente se reintegraran los dineros a Colpensiones y el trámite a seguir para ello, sin embargo la respuesta de la entidad en ningún momento le impedía acceder al cobro de tales dinero, a lo que se sumaba la presunción de legalidad de tal resolución. En ese sentido, adujo que en los errores en los que incurrieron Colpensiones y la UGPP no tuvo participación ni intervención el titular del derecho pensional, quien, además, reunía los requisitos para acceder a una pensión de vejez.
Finalmente señaló que las actuaciones de la accionante se encuentran amparadas en el principio de buena fe y que de acuerdo con el artículo 136 del CCA, no hay lugar a recuperar las prestaciones pagadas de buena fe, por lo que solicitó que se revoque el fallo de primera instancia y en su lugar se acceda a las pretensiones de la demanda.
Radicado: 47001-23-33-000-2018-00012-01 Número interno: (0971-2022) Demandante: Amira Villanueva Llerena Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 2.6. Trámite en segunda instancia A través de auto de 15 de octubre de 2020 10, se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte actora y mediante auto de 23 de marzo de 202111, se ordenó correr traslado a las partes para alegar de conclusión a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y al agente del Ministerio Público para conceptuar en segunda instancia, respectivamente.
Las partes demandantes, demandada, el Ministerio Público y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado guardaron silencio. La UGPP, entidad vinculada al proceso presentó escrito de alegatos y reiteró los argumentos expuestos en la contestación. Solicitó que se declare la falta de legitimación en la causa por pasiva, pues no existe relación entre la entidad y los hechos constitutivos del litigio, así como tampoco existió daño u omisión por parte de la Unidad.
En ese sentido solicitó que se confirmara la decisión de primera instancia. Como no se observa causal que invalide lo actuado, la Sala de Subsección procede a decidir previas las siguientes, III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia Esta Subsección es competente para conocer del asunto de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 15012 de la Ley 1437 de 2011. 3.2.
Marco de análisis de la segunda instancia Según el artículo 328 del Código General del Proceso, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a los argumentos del apelante. Si ambas partes apelan la sentencia, el superior resolverá sin limitaciones. En el asunto objeto de estudio, el demandante es apelante único, por lo que la competencia de la Sala de Subsección se encuentra limitada a los argumentos esgrimidos en el recurso de apelación. Lo anterior no obsta para que la Sala pueda declarar de oficio la excepción de 10 Folio 382 del cuaderno 1 del expediente. 11 Folio 384 del cuaderno 1 del expediente. 12 « El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia. […]».
Radicado: 47001-23-33-000-2018-00012-01 Número interno: (0971-2022) Demandante: Amira Villanueva Llerena Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 caducidad, pues este fenómeno procesal opera ipso iure o de pleno derecho, es decir que no admite renuncia, por lo que juez debe declararla de oficio cuando la encuentre acreditada, lo anterior, de conformidad con el artículo 187 CPACA. 3.3.
Problema Jurídico La Sala de Subsección establecerá si en el presente asunto operó la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. 3.4. Marco normativo y jurisprudencial aplicable al caso 3.3.1 Caducidad La caducidad debe entenderse como un fenómeno jurídico en virtud del cual el administrado pierde la facultad de accionar ante la jurisdicción, por no ejercer su derecho dentro del término que señala la ley.
Esta Corporación ha señalado que la caducidad, es el fenómeno jurídico que extingue la oportunidad de quien pretende controvertir la existencia de un derecho en sede judicial, cuando ha transcurrido el tiempo para interponer un medio de control u otro mecanismo previsto en la ley. De ahí que, el término constituya un presupuesto procesal a través del cual se limita el ejercicio de los derechos individuales y subjetivos de los administrados para la reclamación judicial de los mismos, en desarrollo el principio de seguridad jurídica bajo criterios de racionalidad y suficiencia temporal.
(…)”5. Así, la obligación de presentar la demanda dentro del término previsto por el legislador constituye un presupuesto procesal que habilita al juez para pronunciarse sobre el fondo de las pretensiones de la demanda. La Ley 1437 de 2011, al consagrar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, dispuso en su Artículo 138: “ARTÍCULO 138.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del Artículo anterior.
Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a partir de la notificación de aquel.” Radicado: 47001-23-33-000-2018-00012-01 Número interno: (0971-2022) Demandante: Amira Villanueva Llerena Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Por su parte, los numerales 1 (literal c) y 2 (literal d) del Artículo 164 del C.P.A.C.A. señalan la oportunidad para presentar la demanda, o el término de caducidad de la pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho, para lo cual distingue el contenido del acto administrativo atacado, así: “ARTÍCULO 164.
Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: (…) 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: (…) d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales.
(Subrayado, negritas de la sala.)” De acuerdo con lo anterior, el fenómeno jurídico de la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho opera, salvo expresas excepciones, cuando la respectiva demanda se interpone después de transcurridos 4 meses siguientes a la comunicación, notificación, ejecución o publicación del correspondiente acto administrativo. 3.5.
Caso concreto 3.5.1. Hechos Probados • La señora Amira Villanueva Llerena nació el 7 de noviembre de 1951, según consta en la copia de la cedula de ciudadanía. 13 • De acuerdo con el certificado de periodos de vinculación laboral para bonos pensionales,14 y el reporte de semanas cotizadas expedido por Colpensiones15, la demandante laboró en el Distrito de Santa Marta y realizó sus aportes a Cajanal en el periodo comprendido entre el 22 de mayo de 1975 y el 30 de septiembre de 2010, es decir, durante 34 años, 1 mes y 8 días y a Colpensiones en el periodo comprendido entre el 1 de octubre de 2010 hasta el 30 de marzo de 2014, es decir, por un total de 4 años, 8 meses y 29 días. 13 Contenido en el CD contenido en el folio 185 del cuaderno 1 del expediente. 14 Contenido en el CD que se encuentra en el folio 185 del cuaderno 1 del expediente. 15 Folio 177 y siguientes del cuaderno 1 del expediente.
Radicado: 47001-23-33-000-2018-00012-01 Número interno: (0971-2022) Demandante: Amira Villanueva Llerena Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 • Mediante Resolución GNR186857 de 18 de julio de 2013 Colpensiones reconoció una pensión de vejez a la demandante, pero la dejó en suspenso hasta tanto acreditara el retiro efectivo del servicio.16 • A través de Resolución GNR 181394 de 11 de agosto de 2014 Colpensiones reliquidó la pensión de la señora Villanueva Llerena por efectuarse su retiro efectivo del servicio, y ordenó su ingreso a la nómina de pensionados a partir del 1. ° de abril de 2014.17 • Colpensiones le solicitó a la señora Villanueva Llerena su autorización para revocar la Resolución DNR 186857 de 18 de julio de 2013, a través de comunicaciones de 26 de noviembre de 2015 y de 13 de enero de 201618. • Mediante escrito radicado el 13 de mayo de 2016, esta autorizó a Colpensiones para revocar la Resolución GNR186857 de 18 de julio de 2013.19 • A través de Resolución GRN185064 de 23 de junio de 2016, Colpensiones revocó la Resolución GNR186857 de 18 de julio de 2013, alegando la falta de competencia para reconocer y pagar la pensión.20 • Mediante Resolución GNR 2345 de 5 de enero de 2017, Colpensiones suspendió el giro de dineros a la demandante, y ordenó la devolución de los dineros pagados por concepto de pensión en el periodo comprendido entre el marzo de 2014 y junio de 2016.21 • Contra la anterior decisión interpuso los recursos de reposición y apelación, que fueron resueltos a través de las Resoluciones GNR 38160 de 2 febrero de 2017 y DIR 2536 de 30 de marzo de 2017 en las que confirmó la Resolución GNR 2345 de 5 de enero de 2017. • La Resolución DIR 2536 de 30 de marzo de 2017 fue notificada a la demandante el 17 de abril de 2017.22 16 Folio 27 del cuaderno 1 del expediente 17 Folio 32 del cuaderno 1 del expediente 18 Contenido en el CD visible a folio 185 del cuaderno 1 del expediente. 19 Folio 55 del cuaderno 1 del expediente 20 Folio 58 del cuaderno 1 del expediente. 21 Folio 63 del cuaderno 1 del expediente 22 Contenido en el CD visible a folio 185 del cuaderno 1 del expediente.
Radicado: 47001-23-33-000-2018-00012-01 Número interno: (0971-2022) Demandante: Amira Villanueva Llerena Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 • El 6 de septiembre de 2016 la demandante presentó una solicitud de reconocimiento de pensión de vejez ante la UGPP, quien dio traslado del proyecto de resolución a Colpensiones, sin que esta efectuara una solicitud administrativa que ordenara deducir y reintegrar las sumas que habían sido pagadas por concepto de mesadas. • A través de Resolución RDP 23195 de 2 de junio de 201723, la UGPP reconoció la pensión de vejez a la señora Villanueva Llerena, y esta fue modificada por la Resolución RDP 29888 de 26 de julio de 2017, que precisó en porcentaje aplicable como tasa de remplazo sobre el valor del IBL. • En escrito radicado el 11 de julio de 2017 ante la UGPP, la demandante solicitó aclaración y o complementación de la parte resolutiva de la Resolución RDP 23195 de 2 de junio de 2017 en relación a la posibilidad de reintegrar interadministrativamente a Colpensiones las sumas pagadas a la demandante por concepto de pensión el periodo comprendido entre el 1. ° de mayo de 2014 al 1. ° de junio de 2016 o del procedimiento para ello.24 23 Folio 116 del cuaderno 1 del expediente 24 Folio 123 del cuaderno 1 del expediente Radicado: 47001-23-33-000-2018-00012-01 Número interno: (0971-2022) Demandante: Amira Villanueva Llerena Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 • A través de oficio de 20 de noviembre de 2017 la UGPP dio respuesta a la anterior solicitud.25 • Mediante Auto ADP 008874 de 21 de noviembre de 2017 la UGPP le comunicó a la demandante que remitió el proyecto de la Resolución GNR 2345 del 5 de enero de 2017 sin que la entidad se pronunciara al respecto.26 3.5.2.
Análisis de la Sala En el caso objeto de estudio, la señora Amira Villanueva Llerena presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de que se declare la nulidad de la Resolución GNR 2345 del 5 de enero de 2017 expedida por Colpensiones, mediante la cual se ordena a la demandante a efectuar el reintegro de la suma de los dineros pagados por concepto de mesadas pensionales y de las Resoluciones GNT 38106 de 2 de febrero de 2017 y DIR 2536 del 30 de marzo de 2017 expedidos por la Gerencia Nacional de Reconocimiento de Colpensiones a través de la cual se resolvieron los recursos de reposición y 25 Folio 112del cuaderno 1 del expediente 26 Folio 128 del cuaderno 1 del expediente Radicado: 47001-23-33-000-2018-00012-01 Número interno: (0971-2022) Demandante: Amira Villanueva Llerena Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 apelación contra dicha decisión. Así mismo, se solicitó la nulidad de la Resolución 001752 de 30 de noviembre de 2017, expedida por Dirección de Cartera de la Gerencia Nacional de Cobro Coactivo de Colpensiones dentro del proceso de cobro coactivo DCR 20172017- 001752, sin embargo, en el curso de la audiencia inicial tramitada en primera instancia el juez declaró probaba la excepción de falta de jurisdicción sobre esta última, y dicha decisión quedó en firme, pues contra ella no se presentaron recursos, por lo que el presente asunto se circunscribe a determinar únicamente la legalidad de las primeras resoluciones.
Teniendo en cuenta que el caso concreto no se discute la legalidad de los actos expedidos dentro del proceso de cobro coactivo, sino de actos expedidos por Colpensiones a través de los cuales se ordenó el reintegro de las mesadas pensionales pagadas a la demandante, y que los mismos tienen carácter laboral, esta sección es competente para conocer del presente asunto.
Ahora bien, advierte la Sala que el artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 estableció el término en el cual la persona debe acudir a la jurisdicción a impugnar un acto administrativo de contenido particular para evitar la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, y para el efecto consagró el plazo de cuatro (4) meses siguientes al día de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo.
Revisado el expediente se observa que el último acto demandado es la Resolución DIR 2536 del 30 de marzo de 2017, que fue notificada a la demandante el 17 de abril de 2017 y que la demanda fue presentada el 17 de enero de 201827, es decir, más de 4 meses después de la notificación del acto administrativo, por lo que en el presente asunto se configuró la caducidad de la acción. Es necesario precisar que no se allegó al proceso constancia de que se hubiese presentado solicitud de conciliación prejudicial que hubiese interrumpido el término de la caducidad y que tampoco se encuentra inmersa en una de las circunstancias excepcionales en los cuales la demanda se puede presentar en cualquier tiempo.
Finalmente, advierte la Sala que otras oportunidades, esta Corporación ha señalado que cuando se discute la legalidad de actos en los que se reclaman prestaciones laborales que tengan naturaleza unitaria, frente a la pretensión de nulidad de las resoluciones mencionadas debe atenerse al término de caducidad para la presentación del medio de control que corresponde, es decir, 4 meses: “Al respecto, se señala que la suma que se le ha imputado al señor Guillermo Gutiérrez Arroyo tiene origen en el valor, que según afirma la UGPP, el demandante adeuda al Tesoro Público, en razón de dineros percibidos por concepto de pensión gracia, a pesar de que conocía que no era beneficiario de la misma. 27 Folio 1 del cuaderno 1 del expediente.
Radicado: 47001-23-33-000-2018-00012-01 Número interno: (0971-2022) Demandante: Amira Villanueva Llerena Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 “De esta manera, se aprecia que lo discutido en el presente asunto es la presunción de legalidad de la resolución que fijó el monto adeudado por el demandante, aquella que la confirmó y la que concluyó la actuación administrativa.
Es decir, lo debatido concierne a una suma única y que no se generará sucesivamente en el tiempo, porque la obligación ya fue determinada y consolidada en una prestación unitaria, esto es, la cifra de $360.118.417,60. Así las cosas, se evidencia que la prestación de que tratan los actos administrativos demandados tiene la naturaleza de unitaria.
Por ende, la pretensión de nulidad de las resoluciones mencionadas debe atenerse al término de caducidad para la presentación del medio de control que corresponde, es decir, 4 meses.”28 De acuerdo con lo anterior, aunque en las resoluciones demandadas se ordena la devolución de las mesadas pensionales, la suma se estableció como un pago único, por lo que esta no tiene el carácter de prestación periódica que haga posible que los actos acusados puedan demandarse en cualquier tiempo.
En ese sentido la Sala revocará la decisión que negó las pretensiones de la demanda y declarará probada la ocurrencia del fenómeno de la caducidad. 3.7. De la condena en costas en segunda instancia. En el caso concreto, no se advierte que haya lugar a condenar en costas pues aunque en anteriores oportunidades esta Sala de Subsección realizaba una valoración objetiva para determinar si había, o no, lugar a condenar en costas, actualmente, con la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021, es procedente efectuar un estudio respecto de la conducta de las partes en el proceso y la carencia de fundamentación jurídica, por lo que en esos términos al hacer extensiva esa interpretación al caso bajo análisis, de la revisión de los argumentos presentados por las partes, no puede observarse dicha situación, y por el contrario se observa que se sustentaron las razones en defensa jurídica de los intereses y, por ende, no se condenará en costas.
FALLA PRIMERO: Revocar la sentencia de 8 de agosto de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena, dictada dentro del proceso del epígrafe, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Declarar probada de oficio la configuración del medio exceptivo de caducidad, conforme a las consideraciones realizadas en precedencia. 28 Consejo de Estado -Sala de lo Contencioso Administrativo -Sección Segunda -Subsección A. Auto de 9 de septiembre de 2021 Radicación número: 25000-23-42-000-2016-04690-01(2538-21) consejero ponente: William Hernández Gómez Radicado: 47001-23-33-000-2018-00012-01 Número interno: (0971-2022) Demandante: Amira Villanueva Llerena Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 TERCERO: Sin condena en costas.
CUARTO: Ejecutoriada esta decisión, devolver el expediente al Tribunal de origen previas las anotaciones pertinentes en el programa «SAMAI».
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.