Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá D.C., 18 de noviembre de 2024 Radicación: 25000-23-36-000-2018-01154 01 (67877) Actor: Empresa de Energía del Amazonas S.A. E.S.P. en liquidación Demandado: Cámara de Comercio del Amazonas Referencia: Acción de nulidad y restablecimiento del derecho Temas: reparación directa – daños por omisiones de registro – caducidad de la acción. Síntesis del caso: se demanda por el error en que incurrió una cámara de comercio al abstenerse de registrar unas actas que contenían la decisión de liquidar una empresa.
Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la Sentencia de 16 de abril de 2021, proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que declaró probada la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Contenido: 1. Antecedentes – 2.
Consideraciones – 3. Decisión 1.
ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte demandante – 1.2. Posición de la parte demandada – 1.3. Sentencia de primera instancia – 1.4. Recurso de apelación 1.1. Posición de la parte demandante 1. El 13 de diciembre de 2018, la Empresa de Energía del Amazonas S.A. E.S.P. en liquidación (la EEASA o la Empresa) presentó demanda1, en ejercicio de la acción de reparación directa2, en contra de la Cámara de Comercio del Amazonas (la Cámara de Comercio), con el fin de que se hiciera la siguiente declaración (se trascribe): “Primera.- Muy respetuosamente me permito solicitar al señor magistrado, se sirva declarar y condenar a la Cámara de Comercio de Leticia – Amazonas (…), a resarcir y cancelar todos los daños y perjuicios causados a la Empresa de Energía del Amazonas S.A. E.S.P. EN LIQUIDACIÓN, por la conducta omisiva desplegada con dolo, violando todo un marco normativo contenido en el Numeral 1.4.1., CapítuloPrimero, TítuloVIIIdelaCircularÚnicavigentealmomento 1 Folios 3-22 del cuaderno principal. 2 La acción fue adecuada por el tribunal a la de nulidad y restablecimiento del derecho en la sentencia de primera instancia. Radicación: 25000-23-36-000-2018-01154 01 (67877) Actor: EEASA S.A. E.S.P. en liquidación Demandado: Cámara de Comercio del Amazonas Decisión: confirma la caducidad de la acción 2 de 8 de los hechos, el numeral 5 del artículo 9; artículo 30 del Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo; artículo 34 del Código de Comercio y el artículo 1.2.3.1. del Decreto 1074 de 2015, y los preceptos legales contenidos en los artículos 86, 441 y 442 del Código de Comercio (…).
Los gastos ocasionados por la demora en la inscripción de las actas de la Asamblea de Accionistas están determinados entre el 1 de marzo de 2016, fecha en la cual se previó el inicio formal del proceso de disolución y liquidación de la Empresa de Energía del Amazonas S.A. E.S.P. de conformidad con la decisión adoptada por la Asamblea de Accionistas y consignado en el Acta No. 051 del 15 de enero de 2016, el 23 de junio de 2017, fecha en la cual la Cámara de Comercio de Amazonas inscribe el acta en mención (…)”. 2.
Los perjuicios reclamados se resumen así: Tipo de perjuicio Periodo Valor Daño emergente Entre el 1 de marzo y el 31 de diciembre de 2016 $1.222.484.779 Daño emergente Entre el 1 de enero y el 30 de junio de 2017 $1.492.112.863 3. La parte demandante narró, en síntesis, los siguientes hechos: 4. La Empresa fue registrada ante la Cámara de Comercio en 1987 como una empresa industrial y comercial del Estado.
Posteriormente, en 1999, se transformó en una empresa de servicios públicos mixta, en los términos del artículo 14 de la Ley 142 de 1994. 5. En marzo de 2010, el gobierno nacional “entregó en concesión la prestación de los servicios de energía eléctrica” a la sociedad Energía para el Amazonas S.A. E.S.P., con exclusividad en Leticia, Puerto Nariño y otras localidades.
En vista de lo anterior, la asamblea de accionistas de la EEASA “adoptó la disolución anticipada de la sociedad”. Solicitó a la Cámara de Comercio la inscripción del documento en el registro mercantil, sin embargo, el ente se abstuvo porque realizó el control de legalidad con base la naturaleza jurídica de la empresa de 1987, ignorando la transformación de 1999. 6.
La parte demandante insistió en la solicitud, por lo que, la Cámara de Comercio, mediante la Resolución 2981 de 23 de febrero de 2016 registró las actas que adoptaban la disolución anticipada de la empresa. Asimismo, mediante la Resolución 2982 de la misma fecha, registró las actas mediante las cuales hizo el cambió de gerente. Sin embargo, como consecuencia de un recurso de reposición presentado por la gobernación del Amazonas, revocó las resoluciones referidas.
Radicación: 25000-23-36-000-2018-01154 01 (67877) Actor: EEASA S.A. E.S.P. en liquidación Demandado: Cámara de Comercio del Amazonas Decisión: confirma la caducidad de la acción 3 de 8 7. La decisión no fue notificada a la sociedad demandante, que interpuso una acción de tutela. Mediante sentencia de 2 de mayo de 2016, el juzgado primero civil municipal de Leticia amparó el derecho al debido proceso de la Empresa y ordenó a la Cámara de Comercio “rehacer las actuaciones y surtir el trámite pertinente para que, en efecto, la EEASA S.A. E.S.P. pudiera ejercer su derecho de contradicción y defensa”. 8.
Pese a las diferentes actuaciones y recursos presentados ante el ente cameral no fue posible la inscripción de las actas. El 16 de agosto de 2016 la parte demandante solicitó una vez más la inscripción de las actas. El 30 de agosto del mismo año la Cámara de Comercio realizó la devolución de plano de los documentos. Ante esto, la Empresa presentó un recurso de reposición —que fue confirmado por la misma autoridad— y en subsidio de apelación. 9.
Mediante la Resolución 81699 de 2016 la Superintendencia de Industria y Comercio resolvió el recurso. En el acto, la entidad destacó que la Cámara de Comercio se equivocó al realizar el control de legalidad con base en los estatutos protocolizados en 1987, pues los mismos fueron modificados en 1999, y allí constaba que era “una sociedad anónima de nacionalidad colombiana del orden nacional, clasificada como Empresa de Servicios Públicos Mixta”.
Asimismo, la entidad, mediante la Resolución 35952, de 21 de junio de 2017, impuso una sanción a la parte demandada por los reiterados errores en que incurrió durante el estudio documental. 10. La parte demandante pudo finalmente inscribir el acta que adoptó la decisión de disolución anticipada en junio de 2017. En su concepto, los errores de la Cámara de Comercio dejaron a la sociedad en un “limbo jurídico” que retrasó el inicio del proceso de liquidación. Lo anterior la obligó a mantener sus gastos ordinarios por más de un año. 1.2.
Posición de la parte demandada 11. La Cámara de Comercio contestó la demanda3. Señaló que la parte demandante narró de manera conveniente los trámites adelantados. La Superintendencia, al resolver el recurso de apelación, sostuvo que la Empresa pretendía el registro de actos no susceptibles de serlo. Así, a su juicio, la demora en la inscripción fue consecuencia de la propia torpeza del demandante. 12.
Indicó que la parte demandante incumplió sus propios estatutos en lo relativo a la inscripción de las actas y no subsanó oportunamente los defectos señalados por la Cámara de Comercio. En todo caso, los actos administrativos proferidos por esta se presumían legales y, además, la 3 Folios 40-73 del cuaderno principal. Radicación: 25000-23-36-000-2018-01154 01 (67877) Actor: EEASA S.A. E.S.P. en liquidación Demandado: Cámara de Comercio del Amazonas Decisión: confirma la caducidad de la acción 4 de 8 decisión de no inscribir las actas fue confirmada por la Resolución 81699 de 25 de noviembre de 2016, expedida por la Superintendencia. 13.
Señaló que el periodo por el que se reclamaba la indemnización resultaba “arbitrario y caprichoso”, puesto que “el proceso liquidatorio de una sociedad no fenece con la simple inscripción, como tampoco concluye con la designación de un nuevo gerente”. La disolución de una sociedad estatal prestadora de servicios públicos era un “acto complejo” sometido al cumplimiento de numerosos requisitos para su culminación. Así, el demandante pretendía obtener el pago de gastos en los que de todos modos habría tenido que incurrir. 14.
Propuso la excepción de caducidad, porque la acción procedente era la de nulidad y restablecimiento del derecho, ya que la fuente del daño era un acto administrativo que gozaba de presunción de legalidad. Afirmó que trascurrieron más de cuatro meses entre el último acto que desestimó la inscripción y la presentación de la demanda. 15.
Propuso, además, la excepción de inexistencia del daño, con fundamento en que no estaban acreditados los elementos para declarar la responsabilidad de la parte demandada. 1.3. Sentencia de primera instancia 16. Mediante Sentencia de 16 de abril de 20214, la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca adecuó la acción de reparación directa presentada a la de nulidad y restablecimiento del derecho, y declaró la caducidad de esta. 17.
Sostuvo que, de las pruebas aportadas se concluía que la fuente del daño era el acto administrativo 16016154 de 30 de agosto de 2016, mediante el cual la Cámara de Comercio negó de plano la inscripción de las actas, y la Resolución 81699 de 25 de noviembre de 2016, a través de la cual la Superintendencia confirmó la anterior. De este modo, la parte demandante debió cuestionar su legalidad mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y no a través de la acción de reparación directa. 18.
El último acto fue notificado el 9 de diciembre de 2016, de acuerdo con el sistema de consulta de procesos de la Superintendencia, por lo que, los cuatro meses para demandar iniciaron el 10 de diciembre de 2016 y vencieron el 10 de abril de 2017. Así, la solicitud de conciliación extrajudicial presentada el 29 de agosto de 2018 no interrumpió el término, pues ya había 4 Disponible para consulta en el expediente digital, en “gestión en otros despachos”, “Tribunal Administrativo de Cundinamarca”, índice Samai 30.
Radicación: 25000-23-36-000-2018-01154 01 (67877) Actor: EEASA S.A. E.S.P. en liquidación Demandado: Cámara de Comercio del Amazonas Decisión: confirma la caducidad de la acción 5 de 8 vencido, y la demanda presentada el 14 de diciembre de 2018 fue extemporánea. 1.4. Recurso de apelación 19. La parte demandante interpuso recurso de apelación5.
Afirmó que, a partir del recurso de reposición presentado por el gobernador del departamento en contra de la inscripción de las actas 51 y 52 de 2016, “inició el calvario (…) para poder decretar y disolver la EEASA”. El gobernador señaló, equivocadamente, que se trataba de una empresa industrial y comercial del Estado, por lo que su disolución y liquidación debía ajustarse a los Decretos 254 de 2000 y 2574 de 2004, fundamento que fue acogido por la Cámara de Comercio para revocar las inscripciones.
La confusión hizo que la Cámara de Comercio profiriera actos “ilegales” con “fundamentación falsa”. 20. Afirmó que, mediante la Resolución 81699 de 2016 la Superintendencia, al confirmar la decisión de la Cámara de Comercio que se abstuvo de inscribir las actas de la Empresa, destacó que el ente había realizado el control de legalidad con base en unos estatutos desactualizados.
La misma consideración hizo la entidad al imponerle una sanción por los hechos. 21. Con base en lo anterior, sostuvo que el tribunal ignoró “las conductas ilegales desplegadas por los funcionarios de la Cámara de Comercio, a pesar de encontrarse inmersas dentro de los actos administrativos de los cuales se utilizaron para no permitir el registro”.
Señaló que las pretensiones de la demanda se encaminaron a obtener la reparación de los daños extrapatrimoniales causados por las conductas descritas y que, por tanto, debía aplicarse el término de caducidad de la acción de reparación directa. 2. CONSIDERACIONES 2.1. Síntesis de la controversia – 2.2. Caducidad de la acción – 2.3.
Condena en costas 2.1. Síntesis de la controversia 22. La Sala confirmará la decisión de primera instancia que declaró la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho porque, de acuerdo con los hechos narrados en la demanda y reiterados en el recurso de apelación, la fuente del daño fue un acto administrativo que impidió que la empresa iniciara el proceso de disolución y liquidación. Si bien la Cámara de Comercio incurrió en errores en el trámite de inscripción de las actas, lo que fue destacado por la Superintendencia, lo cierto es que, al 5 Disponible para consulta en el expediente digital, en “gestión en otros despachos”, “Tribunal Administrativo de Cundinamarca”, índice Samai 35.
Radicación: 25000-23-36-000-2018-01154 01 (67877) Actor: EEASA S.A. E.S.P. en liquidación Demandado: Cámara de Comercio del Amazonas Decisión: confirma la caducidad de la acción 6 de 8 resolver el recurso de apelación esta entidad confirmó, aunque por motivos diferentes, la decisión de la parte demandada. 2.2. Caducidad de la acción 23.
La parte demandante fundó la responsabilidad de la Cámara de Comercio de Amazonas en el hecho de que se abstuviera de inscribir las actas relativas a la disolución y liquidación de la empresa. Está acreditado que la EEASA adelantó numerosas gestiones ante la parte demandada, sin lograr el resultado esperado6. Pese a lo anterior, para la Sala, el hecho relevante es que todo el trámite concluyó con un acto administrativo que se presume legal y que se constituye en la fuente del daño. 24.
Mediante Acta 243 de 22 de abril de 20167, la junta directiva de la EEASA designó al nuevo gerente de la empresa. Mediante Acta 244 de 3 de junio de 20168, la empresa ratificó el nombramiento del gerente y presentó un “informe de gerencia del avance de proceso de liquidación” con corte a 31 de mayo de 2016. La Cámara de Comercio, mediante oficio de 21 de junio de 2016, realizó la devolución del documento porque consideró que 6 Mediante Acta 51 de 15 de enero de 2016, la asamblea de accionistas de la EEASA decidió iniciar el trámite de disolución anticipada (folios 47-55 del cuaderno de pruebas 2).
El documento fue remitido a la Cámara de Comercio de Amazonas para que realizara la inscripción en el registro mercantil (folio 56 del cuaderno de pruebas 2). Mediante oficio de 29 de enero de 2016 la Cámara de Comercio realizó la devolución de plano del acta 51 porque, señaló, no se mencionaba en el documento la lectura y aprobación expresa (folios 69 del cuaderno de pruebas 2).
Mediante Acta 52 de 15 de febrero de 2016 la empresa explicó las razones de la validez del acta 51 ante la Cámara de Comercio (folios 70-72 del cuaderno de pruebas 2). Mediante las Actas 241 y 242, de 19 y 29 de enero de 2016, respectivamente, la junta directiva designó un nuevo gerente para la empresa (folios 57-68 del cuaderno de pruebas 2).
Estas decisiones fueron inscritas en la matricula mercantil de la empresa, como se evidencia en el documento con fecha de impresión de 29 de febrero de 2016 (folios 73-94 del cuaderno de pruebas 2). Sin embargo, a partir de un recurso de reposición presentado por el gobernador de Amazonas, contra el acto de inscripción, mediante la Resolución 21-2016 de 31 de marzo de 2016 la Cámara de Comercio revocó los actos de inscripción (folios 95-107 del cuaderno de pruebas 2).
Esta decisión no fue notificada a la parte demandante, por lo que presentó una acción de tutela en contra de la Cámara de Comercio (folios 108-113 del cuaderno de pruebas 2). Mediante decisión de 2 de mayo de 2016, el juzgado primero civil municipal de Leticia amparó el derecho del accionante y ordenó a la Cámara de Comercio rehacer el trámite desde la presentación del recurso de reposición por parte del gobernador (folios 115-120 del cuaderno de pruebas 2).
En cumplimiento de la orden de tutela, la Cámara de Comercio notificó a la EEASA del recurso de reposición mencionado (folio 133 del cuaderno de pruebas 2). El 19 de mayo de 2016, la parte demandante presentó un recurso de reposición y en subsidio de apelación en contra de la Resolución 21-2016 de la Cámara de Comercio (folios 134-153 del cuaderno de pruebas 2), sin embargo, mediante la Resolución 30-2016 de 27 de mayo de 2016 la Cámara de Comercio rechazó de plano los recursos mencionados porque el acto contra el que se dirigían había sido dejado sin efecto por el juez de tutela (folios 167-170 del cuaderno de pruebas 2).
Mediante la Resolución 29-2016 de 24 de mayo de 2016, la Cámara de Comercio resolvió nuevamente el recurso de reposición presentado por el gobernador del departamento y revocó los actos de inscripción relativos a la disolución y liquidación de la empresa, y del nombramiento del representante legal (folios 154-165 del cuaderno de pruebas 2).
Contra este último acto la empresa presentó un recurso de reposición y en subsidio de apelación (folios 171-189 del cuaderno de pruebas 2). Mediante la Resolución 42-2016 de 21 de junio de 2016, la parte demandada rechazó los recursos porque consideró que eran improcedentes contra los actos de inscripción de providencias judiciales, haciendo referencia a la decisión de tutela (folios 191-196 del cuaderno de pruebas 2). 7 Folios 197-199 del cuaderno de pruebas 2 y 200-206 del cuaderno de pruebas 3. 8 Folios 207-217 del cuaderno de pruebas 3.
Radicación: 25000-23-36-000-2018-01154 01 (67877) Actor: EEASA S.A. E.S.P. en liquidación Demandado: Cámara de Comercio del Amazonas Decisión: confirma la caducidad de la acción 7 de 8 no se cumplían los requisitos relativos a la autorización del gobierno nacional, ni sobre lectura y aprobación de su contenido9. 25. Mediante el Acta 246 de 12 de agosto de 201610, la junta directiva realizó, entre otros, la aprobación del acta 242 y la corrección del acta 244, lo que incluía la presentación del avance del proceso de liquidación. La Cámara de Comercio, mediante oficio de 30 de agosto de 201611 realizó la devolución de plano con los mismos argumentos utilizados hasta ese momento. 26.
El 6 de agosto de 201612, la EEASA presentó un recurso de reposición y en subsidio de apelación en contra de la devolución de plano. Mediante la Resolución 56-2016 de 20 de agosto de 201613, la Cámara de Comercio confirmó su acto y concedió el recurso de apelación. Mediante la Resolución 81699 de 25 de noviembre de 201614, la Superintendencia de Industria y Comercio confirmó la decisión, aunque por motivos diferentes.
Al respecto precisó (se trascribe): “Así las cosas, este Despacho no comparte el fundamento jurídico referente a que la EMPRESA DE ENERGÍA DEL AMAZONAS S.A. EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS es una Empresa Industrial y Comercial del Estado, por cuanto como quedó demostrado, se trata de una sociedad anónima, clasificada como empresa de servicios públicos mixta, respecto de la cual deben inscribir los actos que la ley ordena.
No obstante, el recurso se presentó contra la devolución de plano proferida por la entidad cameral en la que se abstuvo de inscribir las Actas No. 242 y 246 de la Junta Directiva, ya referenciadas, las cuales no contenían actos sujetos a registro y, por lo tanto, la CÁMARA DE COMERCIO DEL AMAZONAS debía abstenerse”. 27. De este modo, para la Sala es claro que fueron actos administrativos, que se presumen legales, los que determinaron la no inscripción de las actas.
Por tanto, como señaló el tribunal, la acción procedente era la de nulidad y restablecimiento del derecho que, en este caso, se encuentra ampliamente caducada como fue precisado en la decisión de primera instancia. De hecho, en el recurso de apelación la Empresa alegó que los actos tenían una “fundamentación falsa” y que eran “ilegales”, situación que corrobora que el origen del daño invocado fue un acto administrativo y no le es dable a la parte actora, vía reparación directa, elegir un término más amplio para presentar su demanda. 28.
Por último, si bien es cierto que la Superintendencia de Industria y Comercio le impuso a la Cámara de Comercio una sanción por los reiterados errores en que incurrió en la calificación de la naturaleza jurídica 9 Folio 218 del cuaderno de pruebas 3. 10 Folios 232-236 del cuaderno de pruebas 3. 11 Folios 237-238 del cuaderno de pruebas 3. 12 Folios 234-249 del cuaderno de pruebas 3. 13 Folios 250-260 del cuaderno de pruebas 3. 14 Folios 261-267 del cuaderno de pruebas 3.
Radicación: 25000-23-36-000-2018-01154 01 (67877) Actor: EEASA S.A. E.S.P. en liquidación Demandado: Cámara de Comercio del Amazonas Decisión: confirma la caducidad de la acción 8 de 8 de la Empresa15, dicha situación no modifica que la no inscripción de las actas se ordenó mediante actos administrativos cuya legalidad no ha sido desvirtuada.
En consecuencia, la Sala confirmará la decisión de primera instancia que declaró la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. 2.3. Condena en costas 29. De acuerdo con el artículo 188 del CPACA y el numeral 3 del artículo 365 del CGP se condenará en costas de esta instancia a la parte demandante porque su recurso no prosperó. El tribunal de origen liquidará la condena en costas de manera concentrada, de acuerdo con el artículo 366 del CGP. 3.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR la Sentencia de 16 de abril de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
SEGUNDO: CONDENAR en costas de esta instancia a la parte demandante. La liquidación se hará de manera concentrada en el tribunal de primera instancia. Por Secretaría, una vez ejecutoriado este proveído, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Con aclaración de voto FREDY IBARRA MARTÍNEZ MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA Firmado electrónicamente 15 Folios 275-278 del cuaderno de pruebas 3.