Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., primero (1°) de julio de dos mil veintidós (2022) Consejero Ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Radicación: 25000-23-15-000-2021-01494-01 Accionante: JUAN CARLOS OCHOA PINILLA Accionado: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN Referencia: ACCIÓN DE TUTELA – SE CONFIRMA EL FALLO IMPUGNADO – el actor dispone de otro medio de defensa judicial idóneo y eficaz para obtener la salvaguarda de los derechos fundamentales que se aducen transgredidos con ocasión del traslado laboral Sentencia de segunda instancia1 La Sala decide la impugnación presentada por el accionante y por el representante legal del Sindicato de Trabajadores de la Procuraduría General de la Nación - Sintraproan- en contra de la sentencia de 1° de diciembre de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección C, a través de la cual se declaró improcedente la acción de tutela de la referencia. I. LA SOLICITUD DE TUTELA 1.
El ciudadano Juan Carlos Ochoa Pinilla solicitó, como mecanismo transitorio, el amparo, tanto de sus derechos fundamentales como de los de su progeniotora Luz Stella Pinilla Carvajal, asociados con: «LA PROTECCIÓN FAMILIAR, LA VIDA DEL ADULTO MAYOR, INTEGRIDAD MORAL Y FÍSICA, A LA SALUD, A LA SUBSISTENCIA DE MANERA DIGNA Y AL TRABAJO», cuya vulneración le atribuyó a la Procuraduría General de la Nación, con ocasión de la expedición del Decreto 1293 de 23 de septiembre de 2021, por medio del cual dicha entidad asignó al accionante funciones en la Procuraduría Regional del Vaupés. II.
HECHOS Y RAZONES DE LA TUTELA 2. De conformidad con lo planteado en el escrito de tutela, los hechos y razones que motivan el ejercicio de la acción se contraen, en síntesis, a lo siguiente: 1 El presente expediente ingresó, por primera vez, al Despacho del magistrado que actúa como ponente en esta providencia, el 8 de junio de 2022, tal como se advierte de la anotación registrada a índice 4 del aplicativo Samai. 2 Radicación: 25000-23-15-000-2021-01494-01 Accionante: Juan Carlos Ochoa Pinilla 2.1.
Manifestó que se desempeña como servidor público de la Procuraduría Delegada para Asuntos Étnicos, con funciones en la Sala Disciplinaria de Juzgamiento de Servidores Públicos de Elección Popular, y estando realizando sus actividades laborales de manera idónea, con fecha 23 de septiembre de 2021 le fue comunicado que, mediante el Decreto No. 1293 de esa misma fecha, la Procuradora General de la Nación le asignaba funciones en la Procuraduría Regional del Vaupés. 2.2.
Expuso que: «no vería la necesidad de una nueva reubicación teniendo en cuenta que la Sala Disciplinaria solo lleva aproximadamente menos de tres meses, y mi aporte ha sido la contribución en evacuar segundas instancias de una manera digna, responsable y eficaz, sin antes mencionar que existe un déficit de profesionales». 2.3. Comentó que si bien es cierto que en la Procuraduría Regional del Vaupés se requiere el apoyo de buenos funcionarios, la realidad es que él «no sería el más indicado en estos momentos teniendo en cuenta sus limitaciones», como son: el estado de salud que padecen tanto él mismo como su progenitora; que la EPS a la cual se encuentra afiliado no tiene cobertura en el municipio de Mitú, y que con ocasión del traslado se le incrementarían sus gastos asociados con su manutención afectando gravemente sus finanzas. 2.4.
Relató que su progenitora es una persona de la tercera edad, quien padece múltiples patologías y que se encuentra a su cuidado, porque sus otros dos hermanos, desde hace muchos años, no conviven con ella. 2.5. Señaló que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la presente acción de tutela cumple con el requisito de la subsidiariedad, resaltando que nos hallamos en presencia de un evento de perjuicio irremediable. 2.6.
Argumentó que: «esta reubicación trae efectos altamente nocivos que pulverizan mis derechos fundamentales y los de mi madre, como quiera que agravan su situación de salud y emocional al quedar abandonada por el hijo que tiene la responsabilidad de ver y cuidar de ella». 2.7. Finalmente, señaló que: […] en mi caso particular, al no poder continuar con mis chequeos médicos y no contar con los especialistas e instituciones que me brinda EPS SURA – plan complementario en Bogotá, los cuales son de altísima calidad, adicional a ello, ya había adquirido confianza y credibilidad en los médicos que me han atendido.
De otra parte, se desintegra mi núcleo familiar, así como se frustra también mi anhelo de seguir creciendo como profesional. Mi nuevo destino laboral, genera importante alteración de mis condiciones económicas y de salud física para mi madre y para mi, que no requiere un examen profundo para advertir las diversas situaciones a las que debo enfrentar a ese traslado. 3 Radicación: 25000-23-15-000-2021-01494-01 Accionante: Juan Carlos Ochoa Pinilla Lo anterior sin contar con el hecho de que tal reubicación, en mi cargo de Asesor Grado 19, genera efectos adversos en mis finanzas afectando el mínimo vital, por cuanto para la prestación del servicio, debo incurrir en altos costos de vivienda en Mitú. De otra parte, tendría que abandonar mi lugar de residencia en la ciudad de Bogotá, dejando a mi madre exponiéndose a situaciones que no tiene por qué soportar cuando son titulares de DERECHOS FUNDAMENTALES UNIVERSALES, PREVALENTES E INTERDEPENDIENTES. […] III.
PRETENSIONES 3. El extremo accionante formuló las siguientes pretensiones: […] 1.1. Se dignen ordenar a la Procuraduría General de la Nación representada por la Doctora Margarita Cabello Blanco, SUSPENDA EL PODER DISPOSITIVO DEL DECRETO 1293 en su artículo 1° numeral 2, del 23 de septiembre de 2021, mediante el cual la citada funcionaria ordena mi reubicación en la Procuraduría Regional del Vaupés. 1.2.
Se dignen ordenar a la Procuraduría General de la Nación representada por la Doctora Margarita Cabello Blanco, REVOCAR y dejar sin ningún efecto jurídico, el acto administrativo proferido mediante decreto 1293 en su artículo 1º numeral 2, del 23 de septiembre de 2021, que ordena mi reubicación en la Procuraduría Regional del Vaupés, porque de persistir y hacerse efectivo el mismo se vulneran los derechos fundamentales inicialmente mencionados. 1.3.
Se dignen ordenar a la Doctora Margarita Cabello Blanco, reubicarme en la ciudad de Bogotá, en el mismo cargo, el sitio y en las condiciones actuales, teniendo en cuenta las razones aquí explicadas. […] IV. TRÁMITE DE LA TUTELA 4. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección C, a través del magistrado a cargo de la sustanciación y mediante auto de 24 de noviembre de 2021, admitió el presente mecanismo de amparo en contra de la Procuraduría General de la Nación. 5.
Posteriormente y en auto de 29 de noviembre de 2021, el a quo resolvió negar la medida provisional solicitada por el accionante. V. INTERVENCIONES 6. Efectuadas las notificaciones a la autoridad accionada y a las vinculadas, se produjeron las siguientes intervenciones: 6.1. La Procuraduría General de la Nación, a través de apoderada judicial, rindió informe en los siguientes términos: 6.2.
En primer lugar, advirtió «que la asignación de funciones del funcionario JUAN CARLOS OCHOA PINILLA en la Procuraduría Regional Vaupés, tal y como lo señala el Decreto 1293 del 23 de septiembre de 2021, fue realizada por estrictas 4 Radicación: 25000-23-15-000-2021-01494-01 Accionante: Juan Carlos Ochoa Pinilla necesidades del servicio pues en dicha dependencia no había servidor dispuesto para el cumplimiento de las funciones de Asesor 19, en concordancia con lo señalado en el artículo 81 del Decreto 262 de 2000 que dispone: “( ) Los servidores de la planta de personal globalizada prestarán sus servicios en las dependencias para las que fueren nombrados o donde las necesidades del servicio así lo exijan”». 6.3.
En segundo lugar, puntualizó que: «el caso que nos ocupa no operó un traslado, sino se configuró una asignación de funciones cuyas características apuntan a las necesidades del buen servicio en pro de mejorar, por tanto, esto no conlleva la modificación de las condiciones laborales, ni desmejoramiento de su situación laboral, por lo que su salario y demás prerrogativas se mantienen puesto que sigue ocupando el cargo en que fue nombrado en provisionalidad de Asesor Código 1AS Grado 19, con asignación de funciones en la Procuraduría Regional Vaupés». 6.4.
Por último, aseguró que la presente solicitud de amparo no cumple con el requisito de la subsidiariedad, en atención a que el actor dispone del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para controvertir el acto administrativo aquí acusado; oportunidad en la que, además, podría solicitar el decreto de medidas cautelares. 6.5.
El representante legal del Sindicato de Trabajadores de la Procuraduría General de la Nación -Sintraproan- allegó escrito por medio del cual manifestó que coadyuvaba el mecanismo de amparo de la referencia y que, como consecuencia de ello, solicitaba que se dejara sin efectos el Decreto 1293 de 23 de septiembre de 2021, mediante el cual se ordena la asignación de funciones del accionante en la Procuraduría Regional del Vaupés. 6.6.
Como sustento de la anterior manifestación, en términos generales, reiteró los argumentos expuestos por el actor en el escrito de tutela e indicó que la Procuraduría General de la Nación viene abusando de su potestad discrecional. VI. FALLO IMPUGNADO 7. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección C, mediante sentencia de 1° de diciembre de 2021, resolvió: i) declarar improcedente el mecanismo de amparo de la referencia, por incumplimiento del requisito general de procedibilidad atinente a la subsidiariedad, y ii) «negar la intervención como coadyuvante presentada por el representante legal y presidente del SINDICATO NACIONAL DE TRABAJADORES DE LA PROCURADURIA GENERAL DE LA NACIÓN “SINTRAPROAN”, por falta de legitimación por activa». 8.
Como sustento de lo anterior, el a quo señaló, en primer lugar, que la acción de tutela promovida por el señor Ochoa Pinilla no cumplía con el requisito de la 5 Radicación: 25000-23-15-000-2021-01494-01 Accionante: Juan Carlos Ochoa Pinilla subsidiariedad, en consideración a que él disponía de otro medio de defensa judicial para controvertir la legalidad del acto administrativo acusado y no se acreditó la ocurrencia de un perjuicio irremediable. 9.
En cuanto al perjuicio irremediable, el a quo consideró que, en el sub examine, no se predicaba tal perjuicio porque: a) «la asignación de servicios del actor en la ciudad de Mitú – Vaupés, no fue arbitraria, en tanto, en primer lugar, éste se fundamentó en estrictas necesidades del servicio y por el déficit de personal en la dependencia del Vaupés»; b) en el acto administrativo no se desconocieron las condiciones subjetivas del trabajador, dado que el accionante: «no tenía ninguna situación de salud particular que impidiera su traslado a otra ciudad, o una recomendación médica que así lo señalara, y […] no se desmejoraron las condiciones de trabajo», y c) en cuanto a los quebrantos de salud que sufre la progenitora del accionante, señaló que estos no son de «tal magnitud que no pueda valerse por si misma o que requiera de un acompañamiento permanente, pues de la historia clínica aportada se advierte que aunque la misma padece de obesidad, disminución de agudeza visual, hipertensión, artrosis no especificada y diabetes no insulinodependiente, sin ningún tipo de recomendación especial, o cuidados especiales». 10.
De otra parte, y en cuanto a la solicitud de coadyuvancia presentada por el representante legal del Sindicato de Trabajadores de la Procuraduría General de la Nación -Sintraproan-, el a quo consideró que dicha organización carecía de legitimación en la causa por activa, en tanto no tenía ningún interés en el resultado de la presente acción constitucional.
VII.
FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN A) De la impugnación presentada por el accionante 11. El señor Ochoa Pinilla presentó impugnación en contra de la sentencia de primera instancia, luego de considerar que: «si bien es cierto existe otro mecanismo para la protección de los derechos fundamentales de mi señora madre, también lo es que, hay un latente perjuicio con mi traslado y este es irremediable porque mi madre a la edad que tiene, requiere atención permanente y al trasladarme a la ciudad de Mitú, no tendría como siquiera llevarla a una cita de control». 12.
Como sustento adicional de su disenso con el fallo de primera instancia, indicó que dicha decisión no es congruente, teniendo en cuenta que no se ajusta a los derechos y antecedentes que motivaron la presentación del mecanismo de amparo. En tal sentido, explicó lo siguiente: 6 Radicación: 25000-23-15-000-2021-01494-01 Accionante: Juan Carlos Ochoa Pinilla […] Lo que se quiere con la tutela es proteger mis derechos fundamentales y los de mi señora madre, los cuales se encuentran vulnerados con la asignación de funciones en otra ciudad, como lo estipula el acto administrativo proferido mediante Decreto 1293 en su artículo 1° numeral 2, del 23 de septiembre de 2021, que ordena mi reubicación en la Procuraduría Regional del Vaupés, este traslado como lo expliqué en la acción de tutela, vulnera mi derecho a la salud, al tener que retirarme de la E.P.S. SURA ya que al no tener cobertura médica en la ciudad de Mitú – Vaupés, como lo manifestó la misma EPS en comunicado que anexé y, más aún, tener que dejar exámenes que no he podido realizar por cuanto están limitados las autorizaciones a disponibilidad del servicio, como quiera que para el Tribunal es muy fácil indicar que estos se pueden hacer en una ciudad cercana, no sería lo indicado ya que a Mitú – Vaupés, solo se puede acceder vía aérea, Satena, aerolínea única que presta el servicio, lo realiza cada 3 días y tiene un costo alto el transporte, de igual manera vulnera mi derecho a la unidad familiar al tener que dejar a mi señora madre a su merced y el de ella a la salud, integridad y vida digna, al no tener quien se haga cargo de ella.
Como lo manifesté en la tutela tengo dos hermanos más, pero ninguno de ellos se puede hacer cargo, no porque no quieran, porque como lo manifesté en la tutela mi hermana se encuentra radicada hace más de 10 años en la ciudad de Montreal – Canadá y mi hermano más de 30 años en la ciudad de San Juan Guajira y, además mi señora madre requiere servicios especializados en la ciudad de Bogotá D.C., los cuales como lo expresé en la tutela están a cargo de mi hermano quien la tiene como beneficiaria del servicio médico de las Fuerzas Militares, al ser coronel retirado del Ejército.
También vulnera mi derecho al trabajo, al ser remitido a la Procuraduría Regional Vaupés, violando el derecho a la igualdad al no indagar mi situación como si lo hizo con los funcionarios que no quisieron irse a esa Regional, como quedó en respuesta dada, afectando mi vida personal y mis ingresos, al tener que abandonar a mi señora madre y asumir gastos imprevistos tales como vivienda, alimentación y manutención los cuales son caros, por obvias razones, al ser una ciudad ubicada en la selva y no tener vías de acceso.
En el caso de mi señora madre el Honorable Tribunal de Cundinamarca, no tuvo en cuenta los derechos fundamentales impetrados en la tutela, consecuencia del traslado, al tener que dejarla abandonada, y no tener con quien dejarla, es por ello que solicito respetuosamente se pronuncien de fondo en razón a la vulneración de los derechos que afectan a mi señora madre y no fueron tenidos en cuenta […] 13.
Con fundamento en las anteriores premisas, el accionante solicitó revocar el fallo impugnado para que, en su lugar, se amparen sus derechos fundamentales. B) De la impugnación presentada por el Sindicato de Trabajadores de la Procuraduría General de la Nación -Sintraproan- 14. El representante legal y presidente del sindicato Sintraproan manifestó que coadyuvaba la impugnación impetrada por el accionante. 15.
En primera medida, argumentó que, como organización sindical, sí tiene interés en las resultas del proceso «por cuanto la coadyuvancia […] radica precisamente en derechos que se han venido vulnerando a un colectivo de trabajadores afiliados y no afiliados a nuestra organización, con la excusa del ejercicio arbitrario de la 7 Radicación: 25000-23-15-000-2021-01494-01 Accionante: Juan Carlos Ochoa Pinilla facultad discrecional y nominadora, pretendida de manera absoluta y supraconstitucional, sin respetar límites de derechos fundamentales y laborales de todos los servidores que han sido afectados por estas prácticas». 16.
Igualmente, expuso los motivos por los cuales considera que la acción de tutela es el único medio de defensa que dispone el señor Ochoa Pinilla para la salvaguarda de sus derechos fundamentales. Por tanto, solicitó revocar el fallo impugnado y que, como consecuencia de ello, se amparen los derechos fundamentales del accionante. VIII. CONSIDERACIONES DE LA SALA VIII.1.
Competencia de la Sala 17. Esta Sala de Decisión es competente para conocer de la presente impugnación, en virtud de lo previsto en el artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 19 de noviembre de 19912, en concordancia con el artículo 1º del Decreto 1983 de 30 de noviembre de 20173 y, en armonía, con el Acuerdo 377 del 11 de diciembre de 20184, respecto de la distribución de negocios al interior de las secciones del Consejo de Estado.
VIII.2. Problemas jurídicos 18. De acuerdo con la situación fáctica planteada y teniendo en cuenta que corresponde al juez de tutela, en segunda instancia, verificar si el fallo impugnado debe ser confirmado o revocado, la Sala debe establecer: a) Si en el presente asunto se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela. b) Si ello es así, determinar si la accionada vulneró los derechos fundamentales del extremo accionante, con ocasión de la expedición del Decreto 1293 de 23 de septiembre de 2021, por medio del cual dicha entidad le asignó funciones en la Procuraduría Regional del Vaupés. VIII.3.
Requisitos de procedencia de la acción de tutela contra actos administrativos de contenido particular 19. Sobre el particular, la Sala advierte que, de conformidad con lo establecido por el artículo 6° del Decreto 2591 de 1991, el mecanismo de amparo, por regla general, no procede para controvertir actos administrativos de carácter particular y 2 «Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política». 3 “Por la cual se modifican os artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 4 “Por medio del cual se modifica el reglamento del Consejo de Estado.” 8 Radicación: 25000-23-15-000-2021-01494-01 Accionante: Juan Carlos Ochoa Pinilla concreto, toda vez que el legislador previó como mecanismo de defensa judicial para desvirtuar su legalidad, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y, en su defecto, la acción de nulidad. 20.
En ese sentido, la jurisprudencia5 de la Corte Constitucional ha sido reiterativa en señalar lo siguiente: […] En principio, la acción de tutela es improcedente como mecanismo principal para proteger derechos fundamentales que resulten amenazados o vulnerados con ocasión de la expedición de actos administrativos de contenido particular y concreto, ya que para controvertir estos actos el juez natural es la jurisdicción contenciosa administrativa, instancia en la cual los afectados pueden hacer uso de dos mecanismos de defensa.
De un lado, en ejercicio del artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, se puede interponer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y, según el artículo 152, numeral 2° del mismo código, en caso de que sea manifiesta la infracción de una de las disposiciones invocadas, también se puede solicitar la suspensión provisional del acto administrativo demandado.
De otro lado, el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo dispone que toda persona podrá solicitar que se declare la nulidad de los actos administrativos cuando quebranten las normas en que deberían fundarse, hayan sido expedidos por funcionarios u organismos incompetentes, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencias y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias del funcionario o corporación que los profirió […]. 21.
Asimismo, la jurisprudencia ha reconocido que, en algunas circunstancias especiales, procede la acción de tutela contra actos administrativos, siempre que se reúnan las siguientes condiciones: i) se esté en presencia de una vulneración de derechos fundamentales, y que ii) como consecuencia de lo anterior, exista peligro de ocurrencia de un perjuicio irremediable, con lo que el amparo procedería como mecanismo transitorio. 22.
Aunando en lo anterior, la Corte Constitucional ha admitido que, cuando se presenta una vía de hecho administrativa y se demuestra un perjuicio irremediable, la acción de tutela puede incluso proceder, excepcionalmente, como mecanismo definitivo. 23. Así las cosas, en principio la acción de tutela resulta improcedente para controvertir la legalidad de actos administrativos, a menos de que esté en juego la vulneración de derechos fundamentales y se busque evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual, procedería el amparo de manera transitoria.
VIII.4. El caso concreto 24. El ciudadano Juan Carlos Ochoa Pinilla solicitó, como mecanismo transitorio, el amparo tanto de sus derechos fundamentales como los de su madre Luz Stella 5 Corte Constitucional. Sentencia T-956 de 2011. M.P.: Jorge Iván Palacio Palacio. 9 Radicación: 25000-23-15-000-2021-01494-01 Accionante: Juan Carlos Ochoa Pinilla Pinilla Carvajal, asociados con: «LA PROTECCIÓN FAMILIAR, LA VIDA DEL ADULTO MAYOR, INTEGRIDAD MORAL Y FÍSICA, A LA SALUD, A LA SUBSISTENCIA DE MANERA DIGNA Y AL TRABAJO», cuya vulneración le atribuyó a la Procuraduría General de la Nación, con ocasión de la expedición del Decreto 1293 de 23 de septiembre de 2021, por medio del cual dicha entidad le asignó funciones en la Procuraduría Regional del Vaupés. 25.
En este contexto, la Sala procederá a determinar si en el sub examine se encuentran satisfechos los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela, esto es, si se satisface la legitimación en la causa por activa, la subsidiariedad y, por último, la inmediatez. VIII.4.1. De la legitimación en la causa por activa del accionante para pretender la protección de los derechos fundamentales de su progenitora 26.
En el sub examine, el actor aduce que, además de actuar en nombre propio, obra en representación de su madre Luz Stella Pinilla Carvajal, por lo que la Sala estima necesario determinar si el accionante se encuentra legitimado para deprecar la protección de los derechos fundamentales de su progenitora. 27. Al respecto, sea lo primero en indicar que, el artículo 86 de la Constitución Política de 1991, establece que toda persona tiene a su disposición la acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos fundamentales amenazados o vulnerados por cualquier autoridad pública o por los particulares encargados de la prestación de un servicio público, o respecto de quienes el solicitante se halle en estado de subordinación o indefensión. 28.
Precisamente, el artículo 10 del Decreto Ley 2591 del 19 de noviembre de 1991, que se refiere a la legitimidad e interés para el ejercicio de la acción, prevé lo siguiente: […] La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquier persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de su representante.
Los poderes se presumirán auténticos. También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud. También podrán ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros municipales. […] 29. Atendiendo a lo dispuesto en tales normas, se entiende que el titular de los derechos fundamentales que se estiman amenazados o vulnerados puede ejercer la acción de tutela: i) por sí mismo o actuando mediante apoderado judicial, o ii) a 10 Radicación: 25000-23-15-000-2021-01494-01 Accionante: Juan Carlos Ochoa Pinilla través de agente oficioso6, quien deberá manifestar que actúa como tal y acreditar las razones por las cuales el titular de los derechos fundamentales que se estiman amenazados o conculcados no puede ejercer por sí mismo su propia defensa. 30.
La Corte Constitucional7 en múltiples oportunidades se ha pronunciado frente a la legitimación en la causa para ejercer la acción de tutela, en la que se destaca lo siguiente: […] En estos términos, y no obstante la informalidad que caracteriza a la acción de tutela, la jurisprudencia constitucional ha reconocido que su ejercicio está sujeto al cumplimiento de unos requisitos mínimos de procedibilidad que se deben acreditar en cada caso concreto, entre los cuales se encuentra la legitimación en la causa por activa, con la cual se pretende asegurar que el accionante tenga un interés directo y particular en lo reclamado, y que en este sentido, se busque la protección de un derecho fundamental del propio demandante y no de otra persona. […]8 (Subrayas de la Sala). 31.
Igualmente, la jurisprudencia constitucional ha establecido que es posible presentar la demanda en ejercicio de la acción de tutela, cuando el titular del derecho amenazado o vulnerado se encuentra en imposibilidad de acudir a la justicia, a través de la figura de la agencia oficiosa, para lo cual se requiere verificar: i) que exista una manifestación del agente oficioso para actuar como tal; ii) que se indique en el escrito de tutela, o que se pueda inferir del mismo, que el titular del derecho fundamental no está en condiciones físicas o mentales de promover su propia defensa; y iii) que el sujeto o los sujetos agenciados se encuentren plenamente identificados9. 32.
Por todo lo anterior, para la Sala es dable concluir que, pese a la informalidad que rige en las acciones de tutelas, quien promueva esta acción constitucional tiene que ser la persona directamente afectada en el goce de sus derechos fundamentales, en nombre propio o a través de apoderado judicial, o manifestar que actúa como agente oficioso de quien materialmente no puede ejercer la acción, de lo contrario, no podría hablarse de legitimación en la causa por activa. 33.
Con fundamento en las anteriores premisas, es claro que el señor Juan Carlos Ochoa Pinilla no se encuentra legitimado para pretender la protección de los derechos fundamentales de su progenitora, ya que no es el titular de tales garantías iusfundamentales, máxime cuando en ningún momento adujo actuar en la condición de agente oficioso y mucho menos acreditó dicha calidad. 34.
De allí que, para la Sala, el accionante desconoció la naturaleza subjetiva de la acción de tutela al no demostrar ser el titular de los derechos fundamentales que 6 La Corte Constitucional, por auto 312 de 29 de noviembre de 2001. (M.P. Jaime Araujo Rentería) mencionó que: “La causa activa corresponde a la titularidad del demandante respecto de los derechos fundamentales infringidos, la capacidad para actuar en representación de otros a quienes resulta imposible defender directamente sus propios derechos, o la capacidad para actuar como apoderado judicial de acuerdo con los requerimientos legales para el efecto”. 7 Corte Constitucional, sentencia T-552 de 2006.
M.P.: Jaime Córdoba Triviño; sentencia T-213 de 26 de abril de 2016. M.P.: Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, entre otras. 8 Sentencia T-176 de 2011. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 9 SU-707 de 1996. M.P. Hernando Herrera Vergara. 11 Radicación: 25000-23-15-000-2021-01494-01 Accionante: Juan Carlos Ochoa Pinilla estima vulnerados respecto de su progenitora, por lo que carece de legitimación en la causa por activa10, y dicha situación obliga a declarar la improcedencia de la acción de tutela de la referencia frente a este aspecto en específico.
VIII.4.2. De la legitimación en la causa por activa del accionante para pretender la protección de sus derechos fundamentales 35. Sobre el particular, y en cuanto a los derechos fundamentales que el actor aduce que se le han vulnerado con ocasión del Decreto 1293 de 23 de septiembre de 2021, expedido por la Procuraduría General de la Nación, la Sala advierte que, efectivamente, se encuentra legitimado para promover la acción de amparo, por cuanto es el directo titular de los derechos fundamentales que se alegan trasgredidos.
VIII.4.3. De la coadyuvancia manifestada por el Sindicato de Trabajadores de la Procuraduría General de la Nación -Sintraproan- 36. El representante legal del Sindicato de Trabajadores de la Procuraduría General de la Nación -Sintraproan- allegó escrito por medio del cual manifestó que coadyuvaba el mecanismo de amparo de la referencia y que, como consecuencia de ello, solicitaba que se dejara sin efectos el Decreto 1293 de 23 de septiembre de 2021, mediante el cual se ordena la asignación de funciones del accionante en la Procuraduría Regional del Vaupés. 37.
El a quo negó tal solicitud de coadyuvancia, luego de considerar que el sindicato Sintraproan no tenía ningún interés en el resultado de la presente acción constitucional. 38. Inconforme con lo anterior, la organización sindical argumentó que sí tiene interés en las resultas del proceso «por cuanto la coadyuvancia […] radica precisamente en derechos que se han venido vulnerando a un colectivo de trabajadores afiliados y no afiliados a nuestra organización, con la excusa del ejercicio arbitrario de la facultad discrecional y nominadora, pretendida de manera absoluta y supraconstitucional, sin respetar límites de derechos fundamentales y laborales de todos los servidores que han sido afectados por estas prácticas». 39.
En este contexto, la Sala empieza por resaltar que la coadyuvancia en materia de acciones de tutela se encuentra prevista en el inciso 2º del artículo 13 del Decreto Ley 2591 de 1991, disposición que señala lo siguiente: «Quien tuviere un interés legítimo en el resultado del proceso podrá intervenir en él como coadyuvante del actor o de la persona o autoridad pública contra quien se hubiere hecho la solicitud». 10 Sentencia T-799 de 2009.
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. “La legitimación en la causa (…) Es una calidad subjetiva de las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso. Por tanto, cuando una de las partes carece de dicha calidad o atributo, no puede el juez adoptar una decisión de mérito y debe entonces simplemente [declarar improcedente el amparo]”. 12 Radicación: 25000-23-15-000-2021-01494-01 Accionante: Juan Carlos Ochoa Pinilla 40.
En armonía con lo anterior, la Corte Constitucional ha sostenido que: «la coadyuvancia surge en los procesos de tutela, como la participación de un tercero con interés en el resultado del proceso que manifiesta compartir reclamaciones y argumentos expuestos por el demandante de la tutela, sin que ello suponga que [e]ste pueda realizar planteamientos distintos o reclamaciones propias que difieran de las hechas por el demandante11»12. 41.
Cabe destacar, igualmente, que la jurisprudencia constitucional ha considerado que, para actuar como coadyuvante en materia de acciones de tutela, solo se requiere que la parte interesada demuestre «un interés legítimo en el resultado del proceso»13. 42. Con fundamento en las anteriores premisas, y comoquiera que el Sindicato de Trabajadores de la Procuraduría General de la Nación -Sintraproan- está coadyuvando la solicitud de amparo de uno de sus afiliados, e invoca en su escrito de intervención la eventual vulneración de las garantías de los trabajadores de la entidad afiliados a la organización sindical, cuyos derechos, según afirma, vienen siendo vulnerados con ocasión del ejercicio arbitrario de la facultad discrecional y nominadora, la Sala encuentra que la organización Sintraproan tiene, claramente, un interés legítimo en las resultas del proceso de la referencia. 43.
Por lo anterior, la Sala revocará el numeral segundo del fallo impugnado, que negó la solicitud de coadyuvancia para, en su lugar, tener como coadyuvante de la parte actora al Sindicato de Trabajadores de la Procuraduría General de la Nación -Sintraproan-. VIII.4.4. De la subsidiariedad en el sub judice 44. En el caso de autos, el actor le atribuyó la vulneración de sus derechos fundamentales a la Procuraduría General de la Nación, con ocasión de la expedición del Decreto 1293 de 23 de septiembre de 2021, por medio del cual dicha entidad le asignó funciones en la Procuraduría Regional del Vaupés. 45.
Sobre el particular, y tal como se explicó en el acápite VIII.3. de esta providencia, la acción de tutela resulta improcedente cuando se pretende controvertir la legalidad de los actos administrativos de contenido particular, en razón a que los asociados cuentan con un medio de defensa ordinario como lo es el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el cual es el mecanismo idóneo para solicitar la anulación y la suspensión de los actos de la administración que lesionan el ordenamiento jurídico y, debido a esto, afectan derechos fundamentales. 11 Corte Constitucional, sentencia T-062 de 2010. 12 Corte Constitucional, sentencia T-070 de 2018. 13 Corte Constitucional, sentencia T-349 de 2012. 13 Radicación: 25000-23-15-000-2021-01494-01 Accionante: Juan Carlos Ochoa Pinilla 46.
Así las cosas, y comoquiera que el Decreto 1293 de 23 de septiembre de 2021 expedido por la Procuraduría General de la Nación es un acto administrativo definitivo de contenido particular, se advierte que el aquí accionante cuenta con un medio de defensa judicial, como lo es el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, a través del cual puede discutir la legalidad del acto administrativo en cuestión; oportunidad en la que, además, podrá solicitar medidas cautelares. 47.
Cabe poner de relieve que el medio de control de nulidad y restablecimiento resulta ser un medio de defensa idóneo y eficaz puesto que, tal como lo ha sostenido esta Sección14, «con la expedición la Ley 1437 de 18 de enero de 2011, ya no es aceptable el argumento según el cual los medios de control ordinarios no son eficaces ni oportunos para la protección de los derechos presuntamente conculcados en casos como el estudiado»15. 48.
Lo anterior, en consideración a que «la mencionada normativa además de darle celeridad a los procesos al consagrar la oralidad en los mismos, contiene diferentes herramientas jurídicas que permiten solicitar, entre otras cosas, las medidas cautelares incluso de urgencia16, como la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo o del procedimiento hasta tanto se defina la declaración o no de su nulidad; ordenar la adopción de una decisión administrativa; impartir órdenes o imponerle obligaciones de hacer o no hacer a cualquiera de las partes, las cuales demuestran la efectividad del procedimiento ordinario cuando se advierte una situación apremiante que necesite ser remediada incluso antes de que se profiera una decisión definitiva»17.
(negrillas fuera del texto) 49. Significa lo expuesto que, contrario a lo manifestado por el impugnante, quien promueve la acción de tutela dispone de un medio de defensa idóneo y eficaz para la salvaguarda de los derechos fundamentales que aduce transgredidos, por lo que, en principio, esta solicitud de amparo deviene improcedente ante el incumplimiento del requisito de la subsidiariedad. 50.
Ahora bien, valga señalar que, contrario a lo sostenido por el impugnante, en el caso de autos no se advierte la configuración de un perjuicio irremediable, por las siguientes razones: i) el hecho de que la EPS a la cual se encuentra afiliado el accionante no tenga cobertura en la ciudad Mitú (Vaupés) no impide que los servicios de salud le sean brindados al accionante a través de otra prestadora de salud; 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 1° de marzo de 2018, expediente número 52001-23-33-000-2017-00626-01, C.P. María Elizabeth García González, 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 24 de junio de 2021, expediente número 110010315000202102428-00, C.P. Hernando Sánchez Sánchez. 16 Artículo 243 del CPACA, que textualmente señala: Desde la presentación de la solicitud y sin previa notificación a la otra parte, el juez o magistrado ponente podrá adoptar una medida cautelar, cuando cumplidos los requisitos para su adopción, se evidencie que, por su urgencia, no es posible agotar el trámite previsto en el artículo anterior.
Esta decisión será susceptible de los recursos a que haya lugar. La media así adoptada deberá comunicarse y cumplirse inmediatamente, previa la constitución señalada en el auto que así lo decrete. 17 Ibidem. 14 Radicación: 25000-23-15-000-2021-01494-01 Accionante: Juan Carlos Ochoa Pinilla ii) de la historia clínica aportada con el escrito de tutela, no se advierte que el actor se encuentra diagnosticado con alguna enfermedad que le implique asistir a un control médico permanente, ni tampoco que, con ocasión del estado de salud de su progenitora, esta requiera asistencia permanente para su tratamiento o cuidado; y, iii) la decisión de asignarle al actor funciones en la Procuraduría Regional del Vaupés estuvo fundamentada en la necesidad del servicio y en ejercicio del ius variandi que cuenta la Procuraduría General de la Nación, por tratarse de una entidad que se caracteriza por tener una planta global y flexible, lo que significa que la actuación administrativa no se aprecia arbitraria. 51.
A partir de lo anterior, no es procedente concluir que nos encontramos en presencia de un evento de perjuicio irremediable, porque dicho perjuicio supone una afectación grave y significativa de los derechos fundamentales de la parte actora, lo que justifica la intervención del juez de tutela en forma transitoria para adoptar medidas urgentes e impostergables que eviten la materialización del referido perjuicio; circunstancias estas que, como se expuso previamente, no se advierten en el sub judice. 52.
En conclusión, la Sala considera que la parte actora debe utilizar los medios ordinarios e idóneos que se encuentran consagrados en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para efectos de revisar la legalidad de los actos administrativos objeto de cuestionamiento y, por ende, se confirmará el fallo impugnado que declaró la improcedencia del mecanismo constitución por incumplimiento del requisito de la subsidiariedad.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:
PRIMERO: REVOCAR el numeral segundo del fallo impugnado, en su lugar, TÉNGASE como coadyuvante de la parte actora al Sindicato de Trabajadores de la Procuraduría General de la Nación -Sintraproan-.
SEGUNDO: CONFIRMAR el numeral primero de la sentencia de 1° de diciembre de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, que declaró improcedente el presente mecanismo de amparo, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 del 19 de noviembre de 1991. 15 Radicación: 25000-23-15-000-2021-01494-01 Accionante: Juan Carlos Ochoa Pinilla CUARTO: REMITIR el expediente a la H. Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria, de conformidad con el artículo 31 del Decreto Ley No. 2591 de 1991.
Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado Consejero de Estado Presidente NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejera de Estado Consejero de Estado P (18) CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.