Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A Bogotá D.C., diez (10) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad Radicado: 11001-03-25-000-2025-00154-00 (1221-2025) Demandante: Jarol Estibens Echeverry Giraldo Demandada: Fiscalía General de la Nación Temas: Medida cautelar de suspensión provisional.
Término para posesionarse en el cargo de los funcionarios nombrados en la Fiscalía General de la Nación. Decisión: Decretar la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos jurídicos de la Circular 013 del 26 de marzo de 2025 por desconocer las normas superiores que regulan el nombramiento y posesión de los cargos en el ente acusador.
Se resuelve la medida cautelar de suspensión provisional de la Circular 013 del 26 de marzo de 2025, expedida por la Fiscalía General de la Nación (adelante, FGN). I.
ANTECEDENTES Hechos 1. Mediante la Circular 013 del 26 de marzo de 2025, el director ejecutivo de la FGN dispuso que, a partir del mes de mayo de este año, las posesiones de los nuevos nombramientos se realizarán durante los 10 primeros días de cada mes, con el propósito de organizar el proceso de gestión de talento humano en esa entidad. 2.
Contra la mencionada determinación se interpuso demanda en ejercicio del medio de control de nulidad porque la circular fue expedida por el director ejecutivo de la FGN, quien, a juicio del demandante, no es competente para modificar los términos establecidos en un decreto con fuerza material de ley. Además, adujo que la decisión demandada desconoce los artículos 113 y 114 del Decreto Ley 020 de 2014, los cuales regulan el término para los nombramientos y la posesiones en la FGN.
La solicitud de la medida cautelar 3. Se solicitó la suspensión provisional de la circular demandada porque desconoce los artículos 113 y 114 del Decreto Ley 020 de 2014, al imponer una limitación temporal no prevista en dichas disposiciones, las cuales establecen los términos para la comunicación, aceptación y posesión de los nombramientos en la FGN, sin restringir los días del mes en que puede efectuarse el acto de posesión. 4.
De igual forma, se planteó un segundo cargo relacionado con la falta de competencia del director ejecutivo, al considerar que dicha autoridad carece de atribuciones legales para modificar los términos fijados en una norma con fuerza de ley. Radicado: 11001-03-25-000-2025-00154-00 (1221-2025) Demandante: Jarol Estibens Echeverry Giraldo Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 5.
Indicó que la restricción impuesta por la circular demandada afecta los derechos de los designados, quienes podrían verse impedidos para posesionarse dentro de los términos legales previstos en el Decreto Ley 020 de 2014, si la comunicación o aceptación del nombramiento se realiza después del décimo día del mes, debiendo esperar al siguiente periodo sin justificación legal alguna. 6.
En tal sentido, sostuvo que la medida cautelar es necesaria para evitar perjuicios irremediables y garantizar la efectividad del proceso, dado que la demora en la posesión puede generar consecuencias económicas y profesionales que no podrán ser reparadas con la sentencia definitiva. Trámite de la medida cautelar 7. Mediante auto del 4 de agosto de 20251, el despacho sustanciador ordenó correr traslado de la solicitud de la medida precautoria por el término de 5 días, tiempo en el que la entidad accionada presentó memorial en el que se opuso al decreto de la cautela solicitada. 8.
La FGN señaló que la circular demandada constituye un acto de carácter interno y de servicio, mediante el cual se imparten instrucciones orientadas a las dependencias de la entidad con el fin de garantizar una adecuada gestión del talento humano, sin modificar los términos legales de posesión establecidos en los Decretos Leyes 020 y 021 de 2014. 9.
Explicó que la decisión demandada no desconoce el plazo legal para la posesión de los servidores, sino que fija una programación administrativa interna destinada a organizar la atención de los trámites de nombramiento y posesión en razón del alto volumen de gestiones que se presentan mensualmente, sin que ello implique restricción o vulneración de derechos. 10.
Sostuvo que el director ejecutivo de la FGN actuó en ejercicio de las competencias delegadas mediante la Resolución 0256 de 2024, la cual le confirió atribuciones en materia de administración de personal, entre ellas la de impartir directrices para la gestión de nombramientos, renuncias y demás situaciones administrativas. 11. Finalmente, advirtió que la suspensión del acto demandado podría generar un desorden administrativo en la programación de las posesiones y afectar la eficiencia de la entidad, motivo por el cual solicitó negar la suspensión provisional al no cumplirse los presupuestos legales para su procedencia. II.
CONSIDERACIONES Competencia 12. De conformidad con lo establecido en el literal h) del artículo 125 del CPACA, le corresponde al despacho adoptar la decisión sobre la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional de la circular demandada. 1 Índice 8 de la plataforma SAMAI del Consejo de Estado. Radicado: 11001-03-25-000-2025-00154-00 (1221-2025) Demandante: Jarol Estibens Echeverry Giraldo Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Problema jurídico 13.
En este asunto el problema jurídico que se deberá resolver consiste en determinar si la Circular 013 del 26 de marzo de 2025 desconoció los términos y los plazos señalados en el artículo 113 del Decreto Ley 020 de 2014 al establecer que las posesiones en la FGN solo podrán efectuarse durante los 10 primeros días de cada mes; y si al hacer esta precisión se invadió la competencia del legislador.
Caso concreto 14. Las medidas cautelares son instrumentos jurídico – procesales previstos en el ordenamiento jurídico para proteger y garantizar, de forma temporal, el objeto del proceso y la efectividad de la eventual sentencia favorable a las pretensiones de la demanda, sin que el mismo, tal como lo dispone expresamente la ley, implique un prejuzgamiento2. 15.
Estos mecanismos, en lo que concierne a los procesos que se ventilan ante esta jurisdicción, se encuentran regulados en los artículos 229 y siguientes del CPACA, normas en las que se clasificaron las medidas cautelares en (i) preventivas, (ii) conservativas, (iii) anticipativas y (iv) de suspensión3. 16. De los artículos 229 y 233 se desprenden varias reglas que devienen en forzosas a efectos de adoptar la presente decisión: (i) Se puede decretar cualquier clase de medida cautelar que garantice el objeto del proceso (preventivas, conservativas, anticipativas y/o de suspensión).
(ii) Se prevé una regla flexible atinente a la oportunidad para solicitar y decretar medidas cautelares, permitiendo que las peticiones al respecto se eleven hasta antes de que se dicte la sentencia de última instancia. (iii) La diferencia entre solicitar medidas cautelares con la presentación de la demanda o en oportunidad diferente (es decir, durante el trámite del proceso) radica en el cauce procedimental a seguir previa adopción/decreto de la misma (específicamente en lo que respecta a la forma del traslado a la contraparte y la oportunidad para decidir). 17.
La procedencia de la suspensión provisional exige la verificación de los requisitos previstos en el artículo 231 del CPACA, dentro de los que se tiene que se vislumbre la vulneración de normas superiores luego del análisis del acto administrativo acusado en punto de las normas invocadas como desconocidas. Según esta disposición, los requisitos sustanciales para la procedencia de la suspensión provisional son: • Violación de las normas invocadas como vulneradas a partir de un estudio del acto demandado o de las pruebas aportadas con la solicitud; 2 Ley 1437 de 2011.
Artículo 229. 3 Artículo 230 ídem. Radicado: 11001-03-25-000-2025-00154-00 (1221-2025) Demandante: Jarol Estibens Echeverry Giraldo Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 • En caso de que se solicite restablecimiento del derecho o indemnización de perjuicios, se deberá probar la existencia del derecho o del perjuicio. 18.
Por lo tanto, el estudio y la resolución de la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional exige que el juez de lo contencioso administrativo realice un análisis de legalidad para determinar de manera provisional que el acto demandado es contrario a las normas superiores invocadas como desconocidas. De encontrarse tal contradicción, en aras de proteger el objeto del proceso, el juez podrá suspender provisionalmente los efectos de las normas cuestionadas. 19.
Antes de abordar el análisis de confrontación normativa, el despacho considera necesario precisar que, aunque la disposición cuestionada fue expedida bajo la denominación de circular, su contenido revela que no se trata de una simple instrucción interna, sino de una decisión de carácter general y obligatorio, mediante la cual se impuso una regla sobre el momento en que deben realizarse las posesiones de los servidores nombrados en la entidad demandada. 20.
En consecuencia, la circular produce efectos jurídicos directos, pues condiciona el derecho de los funcionarios nombrados a tomar posesión del cargo y obliga a las dependencias de talento humano a aplicar la limitación temporal allí prevista. 21. Para efectos de resolver sobre la medida solicitada, es necesario realizar un análisis de la circular para determinar si la misma contraviene las normas superiores invocadas por la parte demandante.
Para ello se procederá a estudiar el acto demandado, contrastándolo con las disposiciones alegadas como desconocidas por parte del accionante. 22. Luego de este estudio, se determinará la procedencia o no de la suspensión provisional de las disposiciones cuestionadas, conforme a los criterios de la legalidad y la proporcionalidad que rigen la adopción de medidas cautelares en materia contenciosa administrativa.
Circular 013 del 26 de marzo de 2025 23. Esta circular establece lo siguiente: […] Con el propósito de organizar los procesos de gestión del talento humano de la entidad, se establece que, a partir del mes de mayo de 2025, las posesiones de los nombramientos de la Fiscalía General de la Nación se realizarán durante los (10) diez primeros días de cada mes.
En tal sentido, las Subdirecciones Regionales de Apoyo deberá realizar la gestión necesaria para que se efectúen las posesiones en las fechas señaladas en el párrafo procedente, de conformidad con lo señalado en la pestaña de instructivo FORMAR DOCUMENTOS REQUISITO PARA TOMAR POSESION DEL CARGO FGN-AP01-F-06, y la delegación establecida en el artículo cuarto de la Resolución No. 0-0256 del 20 de junio de 2024. 24.
Por su parte, la norma que el actor invoca como desconocida señala lo siguiente: Radicado: 11001-03-25-000-2025-00154-00 (1221-2025) Demandante: Jarol Estibens Echeverry Giraldo Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Articulo 113 del Decreto Ley 020 de 2014.
Término para la comunicación, aceptación y posesión del nombramiento. Efectuado un nombramiento, la oficina competente en la Fiscalía y en las entidades adscritas lo comunicará al interesado en los diez (10) días hábiles siguientes a la expedición del acto administrativo, para que el interesado, dentro de los ocho (8) días hábiles posteriores a la comunicación, manifieste su decisión. Si el aspirante acepta el nombramiento deberá tomar posesión del cargo dentro de los ocho (8) días hábiles siguientes a la aceptación. El término para tomar posesión podrá prorrogarse hasta por treinta (30) días hábiles si el designado no reside en el lugar del empleo o por causa justificada aceptada por la autoridad nominadora.
La solicitud de prórroga y su concesión deberán constar por escrito. Cuando la persona designada no manifieste su aceptación, no acepte el nombramiento o no tome posesión del empleo dentro de los plazos señalados en el presente artículo, el nombramiento no producirá efecto alguno y la oficina competente lo registrará en el sistema de información a través del cual se controla la planta de personal de la entidad.
(Negrillas por fuera del texto original). 25. De la confrontación entre el acto demandado y la norma invocada como vulnerada se observa que el artículo 113 del Decreto Ley 020 de 2014 dispone que la posesión de los servidores de la FGN deberá efectuarse dentro de los 8 días siguientes a la aceptación del nombramiento y prevé la posibilidad de prorrogar dicho término hasta por 30 días hábiles por razones justificadas. 26.
Por su parte, la circular demandada estableció que las posesiones de los nombramientos solo podrán realizarse durante los 10 primeros días de cada mes, con el fin de organizar los procesos de gestión del talento humano de esa entidad. 27. De la lectura comparada de las disposiciones se advierte que la circular introduce una restricción temporal no prevista en el Decreto Ley 020 de 2014, pues mientras la norma con fuerza de ley fija un término máximo para efectuar la posesión de 8 días hábiles prorrogables hasta otros 30, el acto cuya suspensión se depreca impone una condición adicional al limitar la posibilidad de realizar la posesión únicamente en determinados días del mes. 28.
Esta limitación, aunque fue presentada como una medida de organización interna, modifica el alcance del derecho legal a la posesión, al impedir que los servidores nombrados puedan posesionarse en su cargo dentro del término legal. Por ejemplo, una persona que es nombrada el día 11 del mes y que acepta dicho nombramiento al día siguiente, tiene 8 días para posesionarse en su cargo por mandato del artículo 113 del Decreto Ley 020 de 2014; mientras que la circular demandada impide que esa posesión se efectúe en ese plazo, pues el funcionario deberá esperar hasta el día 1 del mes siguiente. 29.
En estos eventos, las personas nombradas se verían obligados aguardar hasta el mes siguiente la posesión efectiva en el cargo, reduciendo o incluso suprimiendo el plazo efectivo otorgado por la norma superior. Es más, el cumplimiento de la circular demandada desconoce que la norma superior señala que la no posesión del cargo dentro de los 8 días siguientes dejará sin efectos el acto de nombramiento. 30.
Por tanto, el despacho considera que existe una contradicción entre el acto demandado y las normas superiores invocadas como desconocidas. En efecto, la Radicado: 11001-03-25-000-2025-00154-00 (1221-2025) Demandante: Jarol Estibens Echeverry Giraldo Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 confrontación directa revela que la Circular No. 013 de 2025 estableció unas reglas para la posesión del cargo que van en contra los términos establecidos por las normas superiores. 31.
En consecuencia, se configura la violación de una norma superior, conforme a lo exigido por el artículo 231 del CPACA, razón por la cual se procederá a decretar la suspensión provisional de los efectos de la Circular No. 013 del 26 de marzo de 2025, mientras se profiere la decisión definitiva sobre el fondo del asunto. 32. En todo caso, el despacho precisa que, dada la evidente vulneración de las disposiciones con fuerza de ley que regulan los términos de posesión en la FGN, no resulta necesario efectuar un análisis separado sobre la competencia del director ejecutivo, pues la extralimitación alegada se encuentra comprendida en la infracción material ya establecida. 33.
Lo anterior es evidente porque la circular demandada no se limita a impartir una directriz interna, sino que altera el contenido sustantivo de una disposición con fuerza material de ley, por lo que se solo el legislador puede modificar los plazos establecidos para tomar posesión del cargo. En consecuencia, el Despacho III.
RESUELVE
PRIMERO: SUSPENDER provisionalmente la Circular No. 013 del 26 de marzo de 2025, expedida por el director ejecutivo de la Fiscalía General de la Nación.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.