1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá, D. C., dieciséis (16) de julio de dos mil veintiséis (2026) Acción: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-03600-01 Accionante: SANDRA ORTEGA SIERRA Accionados: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y OTRO Tema: Deber de debida diligencia en la prevención, investigación y sanción de casos de violencia contra la mujer en el ámbito laboral y universitario.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Esta Sala es competente para asumir el conocimiento de la impugnación presentada por la parte actora en contra del fallo de 16 de octubre de 2025, proferido por la Sección Cuarta del Consejo de Estado. Ello, de conformidad con lo dispuesto en los decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, modificado por los decretos 333 de 2021 y 799 de 2025, así como en el Acuerdo 080 de 20191 de la Sala Plena de esta corporación. Por auto del 18 de junio de 20252, el a quo admitió la acción de tutela; en auto de 22 de julio ordenó vincular a terceros con interés3 y mediante la providencia del 5 de noviembre de mismo año concedió la impugnación. Asimismo, por medio de los autos de 30 de enero y 25 de marzo de 2026, el despacho sustanciador de segunda instancia resolvió sobre las medidas provisionales solicitadas4, se dispuso nuevas vinculaciones5 y se ordenó la práctica 1 Modificado por el acuerdo 434 de 2024. 2 En esta providencia, se admitió la demanda en contra de la Presidencia de la República, el Ministerio de Educación Nacional y la Policía Nacional.
Así mismo, se ordenó la vinculación de: (i) el Consejo Superior Universitario de la Universidad Francisco de Paula Santander, (ii) la Vicerrectoría de Bienestar Universitario de la Universidad Francisco de Paula Santander, (iii) la Fiscalía General de la Nación, (iv) la Procuraduría General de la Nación, (v) el Comité intersectorial departamental para la prevención de la violencia por razones de sexo y género, la atención, protección y acceso a justicia de NNA y mujeres víctimas de estas violencias en Norte de Santander, y (vi) la Defensoría Regional del Pueblo de Norte de Santander, oficina delegada de mujer y asuntos de género.
En este mismo auto, se negó la medida provisional solicitada por la accionante. 3 En particular, se vinculó al señor Carlos Alberto Bolívar Corredor, delegado presidencial en el Consejo Superior Universitario de la Universidad Francisco de Paula Santander. 4 En particular, el despacho resolvió: «ORDENAR a la Fiscalía General de la Nación, como medida cautelar,que, mientras se profiere fallo de segunda instancia en este proceso, mantenga los efectos de la medida de protección otorgada a la señora Sandra Ortega Sierra el 27 de noviembre de 2024, en el entendido de que esta debe ser aplicada como una restricción que impide que el señor Carlos Alberto Bolívar Corredor se presente, de forma física, al domicilio o al lugar de trabajo de la accionante, cuando ella se encuentre presente». 5 En concreto se ordenó a la FGN sobre las actuaciones realizadas en el marco de la denuncia formulada por la accionante.
Igualmente, se requirió al Juzgado Tercero Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Cúcuta para que allegase a este proceso copia íntegra digital del expediente 54001600113120241505200. Accionante: Sandra Ortega Sierra Accionados: Presidencia de la República y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-03600-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de pruebas6.
Finalmente, mediante auto de 16 de julio de la presente anualidad, se resolvió el impedimento manifestado por el magistrado Omar Joaquín Barreto Suárez. I.
ANTECEDENTES 1.1. Tutela 1. La señora Sandra Ortega Sierra, en nombre propio, presentó acción de tutela en contra de la Presidencia de la República y el Ministerio de Educación Nacional (MEN), con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la dignidad humana, de petición, de acceso a la administración de justicia y «a la no revictimización y protección especial por mi condición víctima de actos de violencia basada en género [VBG]». 2.
La accionante consideró vulneradas las anteriores garantías constitucionales por la omisión de las accionadas en la adopción de acciones tendientes a suspender al delegado de la Presidencia de la República en el Consejo Superior de Universitario de la Universidad Francisco de Paula Santander. Ello, mientras culminan los procesos por violencia de género que adelanta la Fiscalía General de la Nación (FGN), la Procuraduría General de la Nación (PGN) y la Subdirección de Inspección y Vigilancia del Ministerio de Educación. 3.
En concreto, la parte actora formuló las siguientes pretensiones:
PRIMERO. Tutelar mis derechos fundamentales de petición, dignidad humana, debido proceso, acceso a la justicia en el plazo razonable, a la no revictimización y protección especial por mi condición de mujer víctima de violencia basada en género, y los derechos establecidos en la Ley 1257/2008, que por conexidad con los derechos fundamentales establecidos en los artículos 13, 43 y 93 de nuestra carta constitucional adquieren el carácter de derechos Fundamentales, (los derechos humanos establecidos en el Sistema Interamericano de Derechos Humanos, específicamente la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer y la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer), y en consecuencia:
SEGUNDO. ORDENE a las accionadas suspender a CARLOS ALBERTO BOLIVAR CORREDOR, delegado del presidente de la República ante el CONSEJO SUPERIOR UNIVERSITARIO de la UFPS y nombrar a otra persona en su lugar hasta tanto se resuelvan los procesos tanto en la FISCALIA GENERAL DE LA NACION como en la PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION, así como ante l a SUBDIRECCION DE INSPECCIÓN Y VIGILANCIA 6 En este proveído se ordenó vincular, nuevamente, a Procuraduría General de la Nación, Procuraduría Delegada Disciplinaria de Instrucción 3, Procuraduría Regional de Instrucción de Norte de Santander, a la Defensoría del Pueblo Regional de Norte de Santander y a la Defensoría del Pueblo y la Gobernación del Norte de Santander.
Asimismo, se requirieron nuevos informes a Presidencia de la República, al Ministerio de Educación Nacional, Procuraduría General de la Nación, Procuraduría Delegada Disciplinaria de Instrucción 3, Procuraduría Regional de Instrucción de Norte de Santander, a la Fiscalía General de la Nación y a la Defensoría del Pueblo Regional de Norte de Santander sobre el trámite impartido a las denuncias de la señora Ortega Sierra.
Accionante: Sandra Ortega Sierra Accionados: Presidencia de la República y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-03600-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, por las denuncias realizadas por un caso de violencia basada en género del cual he sido víctima.
TERCERO. Se ordene a la POLICÍA NACIONAL que continúe prestando en apoyo a la UNIVERSIDAD FRANCISCO DE PAULA SANTANDER y garantice el cumplimiento de las medidas de protección ordenadas por la FGN y las acciones afirmativas decretadas por el líder del protocolo de VBG en la UFPS en el marco de sus funciones establecidas en el Acuerdo CSU UFPS 070/2023 y de la AUTONOMIA UNIVERSITARIA. 1.2.
Hechos 4. La accionante es docente a tiempo completo y funcionaria de la Universidad Francisco de Paula Santander (en adelante, la Universidad o UFPS)7. Desde el 23 de noviembre de 2022, tomó posesión en el cargo de rectora de dicha institución de educación superior. 5. El Consejo Superior Universitario es el máximo órgano de gobierno de la Universidad, el cual está conformado por nueve miembros, entre ellos, la rectora, un delegado del presidente de la República, un delegado del MEN y el gobernador de Norte de Santander, quien lo preside.
La actora señaló que el consejo se reúne periódicamente una vez al mes, y ella debe asistir a tales sesiones «con voz pero sin voto». De acuerdo con la tutelante, este órgano de gobierno es «superior jerárquico» a su cargo. 6. La accionante afirmó que, por su condición de mujer y por el cargo que ocupa, ha sido víctima de actos de «violencia basada en género, discriminación, hostigamiento, acoso laboral [y] entorpecimiento laboral» por parte del delegado del presidente de la República, el señor Carlos Alberto Bolívar Corredor8, quien «ostenta la calidad de ser particular con funciones públicas», pues no tiene vínculo contractual ni laboral con la Universidad; sin embargo, sí cuenta con voz y voto en el Consejo Superior Universitario. 7.
El 21 de marzo de 2024, la señora Ortega Sierra denunció al señor Bolívar Corredor por hechos de Violencia Basada en Género (en adelante VBG) ante el Consejo Superior Universitario. En particular, expuso que, en dicha sesión, solicitó expresamente al delegado del MEN que activara las rutas de protección «que debe tener tanto el Ministerio como la Presidencia» para atender este tipo de casos, sin que a la fecha haya obtenido algún pronunciamiento o medida de protección a su favor. 8.
Lo anterior, a pesar del requerimiento de 5 de abril de 2024 que realizó la Defensoría del Pueblo – Regional Norte de Santander, en el cual remitió a la Presidencia de la República el caso de la demandante «para que en el marco de sus competencias se tomen las acciones pertinentes». 7 La UFPS es una universidad pública del orden departamental. 8 Designado ante el Consejo Superior Universitario mediante el Decreto del MEN n. ° 2233 de 17 de noviembre de 2022.
Accionante: Sandra Ortega Sierra Accionados: Presidencia de la República y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-03600-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9. Así mismo, la tutelante manifestó que presentó denuncia y queja disciplinaria ante la FGN y la PGN, respectivamente.
El trámite de tales procesos, así como de las acciones adelantadas por la Universidad, se resume así: (i) Investigación penal 10. El 4 de abril de 2024, la señora Ortega Sierra formuló denuncia9 contra el señor Carlos Alberto Bolívar Corredor por los siguientes delitos: actos de discriminación10, hostigamiento11, injuria12, injuria por vía de hecho13, calumnia14, amenazas15.
Asimismo, solicitó el decreto de medidas cautelares, entre ellas, que se le garantizara su derecho a no ser confrontada con su agresor, conforme lo dispone la Ley 1257 de 2008. 11. Entre los hechos denunciados, la actora relató una serie de «acciones malintencionadas» del denunciado, con el fin de que ella se retire del cargo de rectora de la UFPS, entre ellos: (i) participar como coadyuvante en los procesos de nulidad electoral que se adelantaron contra el acto de su designación, (ii) promover la recolección de firmas entre la comunidad académica con el fin de que se promoviera su destitución, (iii) impedir la normal realización de la «actividad académica», (iv) realizar, de forma presencial y en sus redes sociales16, «afirmaciones, difamaciones y acusaciones que no corresponden a la verdad», con la única finalidad de «desprestigiar [su] buen nombre», y (v) difundir su imagen y sus iniciales («S.O.S.») en distintas publicaciones en redes sociales para desprestigiar su «imagen pública y profesional». 12.
El 27 de noviembre de 2024, la FGN citó a la accionante y al denunciado, a fin de verificar la procedibilidad de un acuerdo conciliatorio, cuyo resultado fue «NO CONCILIACIÓN». En esa misma diligencia, el ente investigador ordenó medidas de protección en favor de la accionante. 13. Posteriormente, en virtud de la audiencia celebrada el 26 de diciembre de 2025 ante el Juzgado Tercero Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Cúcuta, fue aclarada la medida de protección de 27 de noviembre de 2024 previamente concedida a la accionante por parte de la Fiscalía General de la Nación. 14.
De acuerdo con la actora, dicha medida impedía el ingreso del presunto agresor en los espacios académicos y laborales en los que se encontrase la señora Ortega Sierra. Sin embargo, en la referida audiencia, se precisó que estas «son preventivas y no restrictivas», por lo que no es posible impedir el ingreso físico del 9 A esta denuncia le fue asignado el siguiente número único de noticia criminal: NUNC- 540016001131202415052. 10 art. 134a del código penal. 11 art. 134b del código penal. 12 art. 220 del código penal. 13 art. 226 del código penal. 14 art. 221 del código penal. 15 art. 347 del código penal. 16 En particular, se refirió a Facebook, X y Tik Tok.
Accionante: Sandra Ortega Sierra Accionados: Presidencia de la República y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-03600-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co presunto agresor, el señor Carlos Alberto Bolívar Corredor, a la UFPS. 15. En concreto, en dicha audiencia, la jueza Tercera Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Cúcuta, resolvió no levantar la medida de protección; empero, aclaró su alcance y contenido así: Minuto: 1 hora 3 minutos 22 segundos No observo tampoco que se esté limitando la locomoción del señor Carlos Alberto Bolívar Corredor, yo lo que leo es cuando la violencia o maltrato revista gravedad y se tema su repetición, la autoridad competente ordenará una protección temporal especial de la víctima por parte de las autoridades de policía. Tanto en su domicilio como en su lugar de trabajo, si lo tuviere, yo en ninguna parte veo que diga que el agresor no se puede acercar a la víctima o que el agresor no puede que presunto agresor no puede acceder al campus universitario o no puede acceder al domicilio o no puede acceder a la oficina de la doctora Sandra Ortega Sierra, yo lo que leo en este formato es que ordena una protección temporal especial a la víctima, como efectivamente lo realizó la fiscalía al remitir esto al CAI a 2 CAI esta medida de protección. […] Minuto 1 hora 10 minutos 36 segundos En ese sentido, el Juzgado Tercero Penal Municipal con funciones de Control de Garantías de Cúcuta no accede a la solicitud de levantamiento de medida de protección, pero hago claridad, en el sentido de que no ha incurrido la Fiscalía en la imposición de una medida que afecte la locomoción del señor CARLOS ALBERTO BOLÍVAR CORREDOR.
Esa medida o ese formato de medida, únicamente lo que está ordenando es que tenga una protección temporal especial la víctima por parte de las autoridades de policía, o sea, es una advertencia que le están haciendo al señor Carlos Alberto Bolívar Corredor para que no incurran actos violentos. Y en caso de que así sea, pues ya hay un precedente donde se le advirtió. Pero eso es algo muy distinto a que le hubiesen prohibido acercarse a las instalaciones de la universidad, por eso es que no es procedente mucho menos. 16.
Esa providencia fue apelada por el señor Bolívar Corredor y la víctima, y en proveído de 24 de marzo de 2026, el Juzgado 2 Penal del Circuito con Función de Conocimiento de Cúcuta confirmó la decisión de la jueza de control de garantías, en el sentido de no acceder al levantamiento de la medida de protección, pero con la siguiente precisión: Así las cosas, se cuenta ahora con absoluta claridad sobre el alcance de la medida de protección en el presente caso y su fundamentación. En consecuencia, se advierte nuevamente al señor CARLOS ALBERTO BOLÍVAR CORREDOR que tiene prohibido acudir a los lugares, tanto dentro como fuera de la UFPS, en los que se encuentre Sandra Ortega Sierra, así como desplegar cualquier conducta que ponga en riesgo su integridad personal, emocional o el ejercicio de sus funciones como rectora y docente de dicha institución educativa.
En caso de que se llegue a demostrar -o ya existan elementos de convicción suficientes- que el procesado ha incumplido la medida de protección impuesta Accionante: Sandra Ortega Sierra Accionados: Presidencia de la República y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-03600-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en su contra, tanto la Fiscalía como el representante de víctimas podrán acudir ante un juez de control de garantías para solicitar su reforzamiento.
Incluso, de no haberse formulado aún imputación, durante su eventual desarrollo podría plantearse la imposición de una medida de aseguramiento en contra del indiciado, acreditándose con esto que representa un peligro para la víctima. (ii) Investigación disciplinaria 17. El 17 de abril de 2024, la señora Ortega Sierra radicó ante la PGN queja disciplinaria contra el señor Bolívar Corredor por «acoso laboral, violencia basada en género y extralimitación de funciones, todas estas conductas disciplinables con connotación de violencia basada en género»17.
En esta oportunidad, también pidió el decreto de las medidas cautelares previstas en la Ley 1257 de 2008. (iii) Acciones adelantadas ante las autoridades universitarias 18. De acuerdo con la accionante, tanto los hechos de acoso como la existencia de los procesales penal y disciplinarios antes mencionados fueron puestos en conocimiento de las autoridades universitarias. 19.
En vista de ello y de conformidad con la Política Institucional «Tolerancia Cero a la Violencia Basada en Género»18, la Universidad, a través de la Vicerrectoría de Bienestar Universitario, adoptó las siguientes medidas afirmativas en su favor: impedir el acceso presencial peatonal y/o vehicular al señor Bolívar Corredor en las instalaciones de la UFPS y del Club del Comercio —mientras la señora Ortega Sierra se encuentre en las instalaciones—.
Así mismo, se ordenó la notificación a Bienestar Universitario, a la Policía Metropolitana de Cúcuta, a la Presidencia de la República, entre otros. 20. Del mismo modo, la accionante también afirmó que la mencionada vicerrectoría la ha acompañado en los diferentes procesos promovidos por ella, así como en la presentación de un «sin número de solicitudes» ante la Presidencia de la República y el MEN, en relación con las cuales tan solo le informaron que debía esperar la decisión de las autoridades penales y disciplinarias. 21.
Igualmente, la actora mencionó una serie de peticiones presentadas ante la Presidencia de la República y el MEN, relacionadas con la denuncia por acoso laboral contra el referido delegado. Empero, estas entidades no han adoptado medidas de protección, sino que se han limitado, principalmente, a remitirlas a las autoridades penales y disciplinarias. 22.
Por último, la accionante insistió en que las conductas de acoso denunciadas persisten. En particular, señaló que el señor Bolívar Corredor ha seguido ingresando a las instalaciones de la Universidad y ha «amenazado» públicamente con asistir, de forma presencial, a las sesiones del Consejo Superior Universitario, que se 17 Radicado e-2024-252703. 18 Adoptada mediante el Acuerdo CSU UFPS 070/2023.
Accionante: Sandra Ortega Sierra Accionados: Presidencia de la República y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-03600-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co realizaría en la sala de juntas de su despacho, lo que la expone al riesgo de ser enfrentada con su presunto agresor. 1.3.
Sustento de la vulneración 23. La accionante alegó la vulneración de sus derechos de petición, dignidad humana, debido proceso, acceso a la justicia, a la no revictimización y protección especial por su condición de mujer víctima de VBG garantías reconocidas en la Constitución Política y en la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer y la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer. 24.
En particular, adujo que la Carta Política y los mencionados instrumentos internacionales reconocen el derecho de las mujeres a vivir una vida libre de violencia y, en consecuencia, le impone al Estado colombiano el deber de adoptar medidas tendientes a evitar violaciones a los derechos de las mujeres. Ello, a su vez, se refleja en una serie de normas legales y reglamentarias19 que reconocen el derecho a la protección inmediata ante cualquier forma de violencia. 25.
Además, la accionante indicó que los hechos que motivaron la presentación de la tutela versan sobre conductas de acoso en un espacio de trabajo, el cual debería ser un entorno seguro. De allí que resulte menester, entre otras, que se le garantice su derecho a no ser confrontada con su presunto agresor, sobre todo, teniendo en cuenta el rol que desempeña en la Universidad. 26.
Finalmente, la accionante se refirió a las sentencias T-224 de 2023 y T-400 de 2022, en las cuales la Corte Constitucional señaló que todas las autoridades tienen el deber «de proteger a la mujer que ha sido víctima de violencia, al ser aquellas garantes del derecho a vivir una vida libre de cualquier forma de discriminación y a ser tratadas sin ninguna clase de estereotipo». 1.4.
Intervenciones 27. Presidencia de la República. Sostuvo que adolece de falta de legitimación en la causa por pasiva, porque los hechos en los que se funda la vulneración de los derechos de la actora no le son atribuibles a dicha entidad, ni por acción ni por omisión, puesto que estos se relacionan con «la imposibilidad de inscribir materias en la UFPS». 28.
Igualmente, adujo que las solicitudes que recibió en relación con el cumplimiento eficaz de las medidas de protección ordenadas por la FGN por los presuntos actos de acoso realizados por el delegado presidencial fueron remitidas a las autoridades competentes, así: 19 En concreto, mencionó las siguientes: leyes 51 de 1980, 30 de 1992, 248 de 1995, 294 de 1996, 984 de 2005, 1257 de 2008; los decretos 4798 de 2011, 4799 de 2011; y la Resolución 014466 de 25 de julio de 2022 del MEN («Lineamientos de Prevención, Detección, Atención de Violencias y Cualquier Tipo de Discriminación Basada en Género en Instituciones de Educación Superior […]»).
Accionante: Sandra Ortega Sierra Accionados: Presidencia de la República y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-03600-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Oficio Autoridad a la que se remitió OFI25-00029720 / GFPU 13150000 del 19 de febrero de 2025 FGN OFI25-00029721 / GFPU 13150000 del 19 de febrero de 2025 PGN OFI25-00029723 / GFPU 13150000 del 19 de febrero de 2025 MEN 29.
En el mismo sentido, arguyó que la petición que recibió por parte de la Vicerrectoría de Bienestar Universitario de la UFPS también fue remitida a las autoridades competentes, a través de los oficios OFI25-00124108, OFI25- 00124110, OFI25-00124117, OFI25-00124118, OFI25- 00124120 y OFI25- 0012412520. En un escrito posterior, le anunció a la Universidad, que se atendría a lo que las autoridades competentes resolvieran respecto del delegado presidencial. 30.
Posteriormente, solicitó la nulidad de todo lo actuado por la falta de competencia del Consejo de Estado para conocer de acciones dirigidas contra autoridades del orden nacional, de acuerdo con lo dispuesto en el Decreto 799 de 2025. 31. MEN. Solicitó que se declare su falta de legitimación por pasiva. Esto, por cuanto: (i) no ha incurrido en violación alguna de los derechos fundamentales invocados por la accionante «toda vez que no es función de esta cartera la expedición de documentos relacionados con el historial académico […]»; y (ii) no tiene competencia legal para pronunciarse sobre la controversia. 32.
Al respecto, manifestó que la discusión planteada por la señora Ortega Sierra se enmarca en el ámbito de la autonomía universitaria, en virtud de la cual la UFPS puede establecer sus propios procedimientos para atender situaciones de acoso, sin que el MEN tenga injerencia alguna. Sobre este particular, también adujo que la Universidad ha activado los mecanismos internos para analizar casos de VBG y, a su vez, lo remitió a las autoridades, una vez constató que el Comité de Convivencia Laboral no tenía competencia frente al delegado presidencial. 33.
Finalmente, alegó que, cuando le fue comunicado el caso, requirió al señor Bolívar Corredor para que se pronunciara sobre los hechos de la denuncia, quien se opuso a ellos y, además, afirmó no contar con información suficiente para ejercer su derecho de defensa. Concluyó con la aclaración de que la decisión sobre la suspensión del delegado presidencial es una facultad exclusiva del presidente de la República. 34.
Carlos Alberto Bolívar Corredor. Estimó que la solicitud de amparo es improcedente, porque no ha incurrido en hecho de acoso contra la accionante. Por el contrario, consideró que la señora Ortega Sierra acudió a la tutela para «coartar, limitar, restringir o minimizar el ejercicio que realiza el suscrito en su condición de Designado del Presidente de la República ante el Consejo Superior de la 20 Estas remisiones estuvieron dirigidas, respectivamente, a la FGN, la Policía Nacional, el MEN, la PGN, la Defensoría del Pueblo, el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social.
Accionante: Sandra Ortega Sierra Accionados: Presidencia de la República y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-03600-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Universidad» y que las medidas de protección le impiden la realización de las funciones como delegado presidencial ante el máximo órgano de gobierno de la UFPS. 35.
UFPS. A través de la Vicerrectoría de Bienestar Universitario, solicitó que se conceda el amparo deprecado por la señora Ortega Sierra y que, en consecuencia, se ordene la suspensión del señor Bolívar Corredor, como delegado presidencial en el Consejo Superior Universitario de la UFPS, y, además, que se le exija a la Policía Nacional que siga prestando apoyo a efectos de garantizar la eficacia de las medidas de protección emitidas por la FGN. 36.
Sobre el particular, la UFPS se refirió a la denuncia por VBG que llevó a cabo la accionante en el Consejo Superior Universitario, ante las autoridades penales y disciplinarias, así como a la Presidencia de la República y al MEN, sin que a la fecha alguna de ellas hubiese protegido los derechos de la señora Ortega Sierra. 37. Frente a cada una de esas autoridades, relató lo que, en su criterio, constituye la desatención de sus deberes constitucionales, legales y reglamentarios para la atención de casos de VBG, así: (i) Presidencia de la República: conforme a la directiva presidencial 02/202321, la accionante es beneficiaria de la ruta de atención dispuesta, en virtud de la cual tiene derecho a no ser confrontada con su agresor.
Tal directiva también establece que los derechos de las víctimas de VBG «deben ser respetados e implementados por todo el personal y órganos de la entidad que tengan algún rol en las diferentes rutas de atención contenidas en el presente protocolo». (ii) MEN: al igual que a la Presidencia de la República, le es aplicable la mencionada directiva presidencial, así como las normas especiales sobre la materia en el ámbito universitario22.
En particular, se pronunció respecto a las funciones de inspección y vigilancia que puede ejercer el MEN respecto de los «directivos, representantes legales, consejeros, administradores […]» de las instituciones de educación superior. Al respecto, la UPFS puso de presente que, pese a que ha presentado varias solicitudes, quejas y denuncias en contra del delegado presidencial ante el Consejo Superior Universitario de la UFPS, el MEN no ha adelantado acción alguna tendiente a iniciar el proceso disciplinario correspondiente.
Aunado a ello, expuso que el Ministerio ha permitido que la víctima y el presunto agresor compartan espacios en reuniones virtuales. (iii) PGN: la Universidad adujo que ha acompañado a la tutelante en las diligencias 21 «Protocolo para la prevención, atención y medidas de protección de todas las formas de violencia contra las mujeres y basadas en género y/o discriminación por razón de raza, etnia, religión, nacionalidad, ideología política o filosófica, sexo u orientación sexual o discapacidad, y demás razones de discriminación en el ámbito laboral y contractual del sector público; y la participación efectiva de la mujer en las diferentes instancias de la administración pública». 22 A saber, Decreto 4798 de 2011, Ley 1740 de 2014, entre otras.
Accionante: Sandra Ortega Sierra Accionados: Presidencia de la República y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-03600-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que se han llevado a cabo en el marco de la queja disciplinaria elevada por la señora Ortega Sierra. En particular, afirmó que la funcionaria encargada de la investigación previno al vicerrector acerca de que solo podría acudir a las diligencias como abogado de la víctima, y no como acompañante en virtud de la política institucional contra la VBG.
Esta situación, a su juicio, ha permitido que la accionante sea revictimizada. (iv) FGN: en el trámite de la denuncia formulada por la rectora, el ente acusador no ha garantizado que la accionante no sea confrontada con el presunto agresor. Como ejemplo de ello, señaló que, en la audiencia de conciliación celebrada en noviembre de 2024, la señora Ortega Sierra fue «confrontada en el mismo espacio».
(v) Carlos Alberto Bolívar Corredor: la UFPS señaló que el presunto agresor formuló una tutela contra la Universidad y la FGN, «tendientes a censurar y poner una mordaza tanto a nuestra rectora como al suscrito [vicerrector]», al acusarlos de realizar «actos de hostigamiento» en su contra23. 38. PGN. Solicitó su desvinculación, comoquiera que, luego de revisados sus sistemas de gestión documental, no halló «petición, queja, reclamo o denuncia alguna radicada por la accionante».
Ahora, en relación con el proceso disciplinario promovido por la accionante, estimó que la entidad ha actuado conforme a los principios que orientan el procedimiento administrativo sancionatorio «sin que se evidencie mora injustificada ni inactividad procesal» que pueda serle atribuida. 39. Defensoría del Pueblo, Regional Norte de Santander.
Pidió su desvinculación, por cuanto ha actuado en el marco legal y no avizora vulneración o amenaza alguna de los derechos fundamentales de la actora. En concreto, señaló que, desde que conoció los hechos denunciados por la tutelante, ha adelantado las siguientes acciones: (i) remitió a la Presidencia de la República, al Departamento Administrativo de Prosperidad Social y a la FGN «oficio de coadyuvancia» para el caso de acoso laboral y VBG elevado por la señora Ortega Sierra;
(ii) presentó solicitud de impulso procesal ante la Fiscalía a cargo de la denuncia de la accionante; y (iii) brindó acompañamiento a la víctima ante «el riesgo inminente de Revictimización y confrontación». 40. En ese orden, concluyó que ha actuado en el marco de sus funciones para que las autoridades competentes tomen decisiones frente el caso de la actora y cesen los hechos de violencia. 41.
Gobernación de Norte de Santander. A través de la Secretaría de la Mujer, solicitó que se declare su falta de legitimación por pasiva, pues el gobernador no tiene el deber de responder por las actuaciones de las autoridades que actualmente conocen de los procesos iniciados contra el señor Bolívar Corredor. 23 Este proceso de adelantó bajo el radicado núm. 54-001-31-09-009-2025-00102-00.
Accionante: Sandra Ortega Sierra Accionados: Presidencia de la República y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-03600-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 42. Ahora bien, también se refirió al Mecanismo Departamental de Articulación para la prevención de la violencia por razones de sexo y género, la atención, protección y acceso a justicia de NNA y mujeres víctimas de estas violencias.
En particular, advirtió que no han recibido comunicación sobre el caso de la señora Ortega Sierra; sin embargo, al tratarse de un caso de conocimiento público, ha puesto de presente su compromiso y disposición para activar las rutas de atención, en caso de que sean requeridos. 43. A su vez, por medio de su Secretaría Jurídica, informó que la Secretaría Departamental de la Mujer sí recibió comunicación formal acerca de los hechos denunciados por la parte actora24.
En esta comunicación, se refirió a los procesos ya iniciados por la accionante y, asimismo, solicitó la intervención del Comité de Protección, Cualificación y Acceso a la Justicia. Esa petición fue abordada en sesión ordinaria n. ° 110 de 21 de agosto de 2024. Pese a que el interviniente no señaló el resultado de tal reunión, sí reiteró su compromiso para activar las rutas de atención. 44.
Policía Nacional – Policía Metropolitana de Cúcuta. Pidió su desvinculación por falta de legitimación por pasiva. Al respectó, señaló todas las acciones realizadas cuando se le ha requerido, entre ellas, la imposición de un comparendo al presunto agresor por haber ingresado a las instalaciones de la UFPS, pese a la medida de protección dictada por la FGN.
Igualmente, aclaró que las pretensiones de la accionante son de competencia de la FGN y la PGN, por lo que no se le puede endilgar falta alguna relacionada con la vulneración de derechos fundamentales alegada por la accionante. 1.5. Sentencia de primera instancia 45. En el fallo de 16 de octubre de 2025, la Sección Cuarta rechazó la nulidad formulada por la Presidencia de la República25, declaró la improcedencia de la acción de tutela y ordenó la desvinculación de la Defensoría del Pueblo, la PGN y la Gobernación del Norte de Santander. 46.
En cuanto a lo primero, el a quo señaló que el incidente de nulidad es improcedente porque el Decreto 799 de 2025 no establece reglas de competencia. En ese orden, la solicitud no se fundó en la causal de nulidad por falta de competencia, sino en una simple discrepancia en la aplicación de las normas de reparto. 47. Igualmente, declaró la improcedencia de la acción. En primer lugar, precisó que la facultad del presidente de la República para designar delegados ante los consejos superiores universitarios se funda en el artículo 189.13 de la Carta Política.
Esta corresponde a una facultad discrecional y exclusiva del primer mandatario, «sin que las universidades ni otras autoridades puedan intervenir en esa decisión, en atención a la reserva funcional que la Constitución confiere al Ejecutivo». 24 A esta petición se le dio el radicado 40000.20.01-2494. 25 La nulidad se fundó en que, en virtud del Decreto 0799 de 2025, la competencia para conocer la acción de tutela contra la Presidencia de la República es de los jueces del circuito.
Accionante: Sandra Ortega Sierra Accionados: Presidencia de la República y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-03600-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 48. Asimismo, afirmó que el ordenamiento jurídico prevé un diseño interinstitucional para la atención de casos de VBG, en el que concurren varias autoridades judiciales, administrativas, disciplinarias y de policía (v.gr., FGN, PGN, Policía Nacional, jueces de la república, Defensoría del Pueblo, entidades territoriales, MEN y la Presidencia de la República, a través de la Consejería Presidencial para la Equidad de la Mujer). 49.
Así, en atención a que los hechos denunciados por la accionante ya han sido puestos en conocimiento de las autoridades competentes y estas han adoptado algunas medidas de protección en su favor, es ante dichas autoridades que la actora debe presentar cualquier reproche relacionado con la procedencia, suficiencia o eficacia de las medidas de protección. 50.
Finalmente, la Sección Cuarta señaló que, en este caso, no era procedente «acudir al uso de facultades extra petita», en tanto no se advierte un desconocimiento de los deberes de protección ni una situación actual de riesgo que justifique la adopción de medidas adicionales por parte del juez de tutela. 1.6. Impugnación 51. El fallo del a quo fue impugnado por la accionante y por la vicerrectoría de Bienestar Universitario de la Universidad Francisco de Paula Santander, en los siguientes términos: 52.
Sandra Ortega Sierra. Expuso que la situación de riesgo a la que se ha visto sometida con ocasión de los hechos de VBG se mantiene. Esto, porque su presunto agresor se ha seguido presentado a la institución, pese a las alertas y medidas de protección adoptadas en su favor. En su opinión, ello demuestra que las medidas actuales han sido insuficientes y «que la omisión de la Presidencia de la República en adoptar medidas eficaces de suspensión temporal del delegado agrava mi situación de vulnerabilidad». 53.
Asimismo, reiteró las distintas fuentes normativas, internacionales y jurisprudenciales que consagran el derecho a vivir una vida libre de violencia y el deber del Estado de investigar, prevenir y sancionar este tipo de conductas. 54. En consecuencia, solicitó revocar el fallo del a quo. Esto, con el fin de conceder el amparo de sus derechos fundamentales y ordenarle a la Presidencia de la República la suspensión preventiva del delegado presidencial. 55.
Vicerrectoría de Bienestar Universitario. También pidió que se revoque la decisión de primera instancia y, en su lugar, se tutelen los derechos de la señora Ortega Sierra. A su vez, requirió que se ordene la suspensión del señor Bolívar Corredor, que se reconozca que la tutela promovida por el delegado en contra de la rectora y el vicerrector de Bienestar Universitario, constituyen hechos de revictimización que ponen en peligro a la rectora y al sistema institucional de Accionante: Sandra Ortega Sierra Accionados: Presidencia de la República y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-03600-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co protección, entre otras. 56.
Sobre el particular, relató los hechos de revictimización y el riesgo de daño irreparable al que se ve expuesta la accionante. Estos se relacionan con actos intimidatorios que ha venido llevando a cabo el señor Bolívar Corredor, a saber: (i) la interposición de una acción constitucional para que se desactivaran las medidas institucionales de protección y (ii) la presentación de una «denuncia» disciplinaria en contra del vicerrector de Bienestar Universitario por haber acompañado a la parte actora a una diligencia en la PGN y en la que pidió que se garantizara el derecho de la accionante a la no confrontación con el presunto agresor. 1.7.
Memoriales presentados en segunda instancia 57. FGN. Envió copia del proceso penal que adelanta en contra del señor Bolívar Corredor, en virtud de la denuncia presentada por la señora Sandra Ortega Sierra. 58. Carlos Alberto Bolívar Corredor. En primer lugar, se refirió a los hechos de la tutela en lo que respecta, principalmente, a las pretensiones de la actora y a las medidas de protección requeridas.
Luego, solicitó la nulidad de todo lo actuado con fundamento en el artículo 133.8 del Código General del Proceso26. Esto, por cuanto, antes de resolver sobre las medidas provisionales solicitadas por la accionante en segunda instancia, debió vincularse a las autoridades judiciales que conocieron de la solicitud de levantamiento de medidas de protección, es decir, el Juzgado 03 Penal Municipal con Función de Control de Garantías y al Juzgado Segundo Penal del Circuito con Función de Conocimiento.
Ello, comoquiera que tal decisión guardaba relación con las providencias que resolvieron «aclarar» la medida de protección otorgada por la FGN a la accionante. 59. UFPS. A través del vicerrector de Bienestar Universitario, empezó por advertir que su intervención en el proceso «no es anómala ni intrusiva», sino que hace parte del acompañamiento que le corresponde como líder de la política institucional y de la ruta de atención de VBG. 60.
Asimismo, se refirió a algunas diligencias realizadas por las autoridades disciplinarias de la PGN, en la que se ha restringido su acceso como acompañante de la doctora Ortega Sierra y se le ha negado copia de actas. Además, mencionó que el proceso se ha venido instruyendo sin aplicar enfoque diferencial de víctimas, sin filtros reforzados, sin reconocer a la rectora como víctima y sin permitirle representación judicial en el recaudo de testimonios.
A su juicio, estas situaciones confirman y agravan la vulneración de los derechos de la parte actora. 61. Aunado a ello, observó que la presencia del señor Bolívar Corredor en el Consejo Superior Universitario también ha acrecentado el riesgo de la tutelante, en 26 «[…] El proceso es nulo, en todo o parte, solamente en los siguientes casos: [ ] 8.
Cuando no se practica en legal forma la notificación del auto admisorio de la demanda a personas determinadas, o el emplazamiento de las demás personas, aunque sean indeterminadas, que deban ser citadas como partes, o de aquellas que deban suceder en el proceso a cualquiera de las partes, cuando la ley así lo ordena, o no se cita en debida forma al Ministerio Público o a cualquier otra persona o entidad que de acuerdo con la ley debió ser citado. […]».
Accionante: Sandra Ortega Sierra Accionados: Presidencia de la República y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-03600-01 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tanto su conducta representa «un riesgo objetivo de interferencia, revictimización y torpedeo del esclarecimiento institucional y disciplinario de los hechos, así como la posibilidad de que continúe proyectando su poder funcional para opacar, desviar o debilitar el curso de las actuaciones de control». 62.
Sandra Ortega Sierra. Aportó varios documentos relacionados con el proceso adelantado ante la PGN y con criterios orientadores con enfoque de género adoptados por el referido ente disciplinario para el cumplimiento de sus funciones misionales. 63. De igual manera, en otro memorial puso de presente que el delegado presidencial en el Consejo Superior Universitario ha asistido de forma presencial a alguna de estas reuniones, lo que la expone a ser confrontada con su presunto agresor, quien finalmente, se retiró del recinto ante las presiones de los presentes a efectos de que cumpliera con los términos de la medida de protección dictada en su favor. 64.
Presidencia de la República. Expuso que ha dado respuesta a las peticiones elevadas por la parte actora, en las que, entre otras, le ha informado que no tiene funciones de «instrucción o sanción, como tampoco cuenta con facultades de policía judicial ante las irregularidades que se denuncian». 65. MEN. Expresó que, por medio de la Subdirección de Inspección y Vigilancia, ha llevado a cabo las acciones que le corresponden en el marco de sus competencias legales, a saber: (i) el 8 abril de 2024, desde el despacho del viceministro de Educación Superior se remitió a la mencionada subdirección la denuncia presentada por la señora Ortega Sierra;
(ii) el 11 de abril siguiente, requirió a la UFPS para que se pronunciara sobre tales acontecimientos e informara sobre las acciones emprendidas por la Universidad27; (iii) también le pidió al delegado presidencial que se pronunciara sobre los hechos denunciados; (iv) el 1. ° de julio de 2025, recibió de presidencia una solicitud de la señora Ortega Sierra tendiente a que se materializan las medidas de protección, a lo cual informó que ello es competencia de otras autoridades; y (v) mediante oficio 2025-EE-350844 pidió a la PGN el ejercicio de su poder disciplinario preferente en este asunto. 66.
En cuanto a sus funciones instituciones, señaló que estas «se circunscriben a la promoción, seguimiento y verificación de acciones institucionales orientadas a la prevención, detección y atención de violencias basadas en género en las instituciones de educación superior, sin que tenga competencia para imponer sanciones disciplinarias ni adoptar medidas de protección individuales». 67.
Defensoría del Pueblo, Regional Norte de Santander. Hizo un recuento de todas las actuaciones realizadas en relación con el caso sub judice, a fin de que las 27 En esa oportunidad, la Universidad, informó que puso en conocimiento del Consejo Superior Universitario los hechos denunciados y activó las rutas institucionales de protección. También se le comunicó acerca de la falta de competencia de la Universidad para adelantar procesos contra el señor Bolívar Corredor, por ser un particular en ejercicio de funciones públicas, por lo que puso la denuncian en conocimiento de la PGN y la FGN.
Accionante: Sandra Ortega Sierra Accionados: Presidencia de la República y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-03600-01 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co autoridades competentes adopten las medidas necesarias para que cesen los hechos de VBG. También puso de presente que la representación de las víctimas en los procesos debe realizarse por medio de la Defensoría Pública, lo cual puede ser solicitado por la actora si así lo requiere.
II. CONSIDERACIONES 68. La Sala revocará la sentencia dictada por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, que declaró la improcedencia de la acción por no superar el requisito de subsidiariedad. En su lugar, (i) declarará la improcedencia respecto de la FGN y la PGN, y (ii) negará el amparo deprecado frente a la Presidencia de la República, el MEN y la Universidad. 2.1.
Cuestiones previas 69. Levantamiento de la medida provisional. En el auto de 30 de enero de 2026, se decretó una medida provisional en favor de la accionante, consistente en ordenarle a la FGN que la medida de protección otorgada a la accionante debe ser aplicada como una restricción que impide que el señor Carlos Alberto Bolívar Corredor se presente, de forma física, al domicilio o al lugar de trabajo de la accionante, cuando ella se encuentre presente.
Sin embargo, su vigencia se condicionó a la expedición del fallo de segunda instancia, por lo que se ordenará su levantamiento. 70. Solicitud de nulidad. El señor Carlos Alberto Bolívar Corredor solicitó la nulidad de todo lo actuado en segunda instancia, pues, en su opinión, antes de decidir sobre la medida provisional solicitada por la accionante, en el auto de 30 de enero de 2026, ha debido vincularse a las autoridades judiciales penales que conocieron sobre la solicitud de levantamiento de medida provisional dictada por la FGN.
En su opinión, no hacerlo configura la causal de nulidad contenida en el artículo 133.8 del Código General del Proceso28. 71. La Sala rechazará la nulidad alegada, por dos razones. Primero, porque la Sección no estima necesaria la vinculación de las referidas autoridades judiciales, comoquiera que a ellas no se les atribuye vulneración o amenaza de los derechos de la tutelante.
Segundo, en tanto, de conformidad lo dispuesto en el artículo 135 ibidem, la nulidad por indebida representación o por falta de notificación o emplazamiento solo podrá ser alegada por la persona afectada. En tales términos, el señor Bolívar Corredor no está legitimado para proponer la nulidad sub examine. 28 «8. Cuando no se practica en legal forma la notificación del auto admisorio de la demanda a personas determinadas, o el emplazamiento de las demás personas aunque sean indeterminadas, que deban ser citadas como partes, o de aquellas que deban suceder en el proceso a cualquiera de las partes, cuando la ley así lo ordena, o no se cita en debida forma al Ministerio Público o a cualquier otra persona o entidad que de acuerdo con la ley debió ser citado.
Cuando en el curso del proceso se advierta que se ha dejado de notificar una providencia distinta del auto admisorio de la demanda o del mandamiento de pago, el defecto se corregirá practicando la notificación omitida, pero será nula la actuación posterior que dependa de dicha providencia, salvo que se haya saneado en la forma establecida en este código.» Accionante: Sandra Ortega Sierra Accionados: Presidencia de la República y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-03600-01 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.2.
Delimitación del caso y metodología de la decisión 72. En este caso, la accionante formuló la acción de tutela en contra de la Presidencia de la República y el MEN, con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la dignidad humana, de petición, de acceso a la administración de justicia y «a la no revictimización y protección especial por mi condición víctima de actos de violencia basada en género».
Ello, por cuanto dichas autoridades no habrían adoptado las medidas necesarias a suspender al delegado presidencial ante el Consejo Superior de la UFPS mientras se adelantan las investigaciones penal y disciplinaria que ha promovido. 73. Pues bien, para la Sala, de la revisión de los hechos, pruebas e intervenciones allegadas al proceso, se advierte que el sub judice se circunscribe a determinar si las autoridades accionadas vulneraron los derechos fundamentales de la señora Ortega Sierra a la igualdad, al debido proceso y a vivir una vida libre de violencia, por no adelantar acciones dirigidas a prevenir, investigar y sancionar los hechos de acoso que ella denunció en relación con el mencionado delegado presidencial. 74.
Al respecto, es menester aclarar que dicho estudio también se llevará a cabo en relación con la UFPS, la FGN y la PGN, por las siguientes dos razones. De un lado, porque la Universidad es el sitio de trabajo de la tutelante en el que ocurrieron los hechos de acoso que motivaron el ejercicio de esta acción. Por ende, es necesario revisar su conducta, como empleador de la accionante. 75.
De otro lado, puesto que, si bien la actora solo demandó a la Presidencia de la República y al MEN, lo cierto es que todas las denuncias y solicitudes relacionadas con los hechos de acoso alegados, han sido remitidos a tales entidades, por ser quienes tienen la competencia para investigar y sancionar al delegado presidencial, en caso de que ello proceda. 76.
Por tal motivo, en primer lugar, la Sala estudiará los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela; luego, analizará la jurisprudencia constitucional sobre el deber de prevenir, investigar y sancionar hechos de violencia basada en género, sobre todo, en el contexto laboral y universitario; y, finalmente, examinará, en el caso concreto, si las autoridades accionadas vulneraron los derechos fundamentales de la actora 2.3.
Procedencia de la acción 77. El artículo 86 de la Constitución Política dispone que la acción de tutela es un mecanismo judicial subsidiario, residual, informal y autónomo que tiene por objeto garantizar la protección inmediata de los derechos fundamentales a través de un proceso preferente y sumario. De acuerdo con lo previsto en el Decreto 2591 de 1991 y el desarrollo jurisprudencial de la Corte Constitucional, son requisitos generales de procedencia de la acción de tutela: (i) la legitimación en la causa por Accionante: Sandra Ortega Sierra Accionados: Presidencia de la República y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-03600-01 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co activa y por pasiva de las partes, (ii) la inmediatez y, (iii) la subsidiariedad.
El cumplimiento de estos requisitos de procedencia es una condición para que el juez de tutela pueda emitir una decisión de fondo29. 78. Legitimación en la causa. Este presupuesto consiste, de una parte, en que quien promueve la acción sea el titular del derecho o del interés que se invoca como fundamento de las pretensiones que se aducen (activa), y, de otra, en que el accionado sea el sujeto frente a quien deben reclamarse y controvertirse estas (pasiva). 79.
En este caso, la señora Sandra Ortega Sierra está legitimada porque ser la titular de los derechos fundamentales que presuntamente han sido vulnerados con ocasión de la omisión de las autoridades accionadas de adelantar acciones tendientes a investigar y sancionar las conductas de violencia basada en género que ella ha denunciado, lo cual, a su juicio, se concretaría con la suspensión del delegado presidencial. 80.
Asimismo, se advierte que la Presidencia de la República, el MEN, el Consejo Superior Universitario de la UFPS, la FGN y la PGN, se encuentran legitimadas por pasiva, pues los hechos en los que se funda la solicitud de tutela guardan relación con omisiones a ellos atribuidos. Lo anterior, teniendo en cuenta que la señora Ortega Sierra denuncia en la petición de amparo la omisión de las autoridades que han conocido su caso en adoptar medidas adecuadas para hacer cesar los hechos de violencia denunciados. 81.
A su vez, se tendrán como terceros con interés al Comité Intersectorial Departamental para la prevención de la violencia por razones de sexo y género, la atención, protección y acceso a justicia de NNA y mujeres víctimas de estas violencias en Norte de Santander, la Defensoría Regional del Pueblo de Norte de Santander, Oficina Delegada de Mujer y Asuntos de Género y la Policía Nacional, toda vez que conocieron de las denuncias formuladas por la accionante, por lo que les puede asistir un interés en lo que se decida en esta acción constitucional. 82.
Del mismo modo, también se encuentra legitimado para intervenir en el presente asunto el señor Carlos Alberto Bolívar Corredor, por ser el presunto agresor de la tutelante y en relación con quien la accionante solicitó que se suspenda su designación como delegado presidencial en el Consejo Superior Universitario. 83. Inmediatez. La Corte Constitucional ha señalado reiteradamente que la acción de tutela debe interponerse en un tiempo oportuno y justo, a partir del momento en el que ocurre la situación que presuntamente vulnera o amenaza el derecho fundamental30. 84.
La accionante cumplió debidamente con esta carga, pues los fundamentos 29 Ver, entre otras, sentencias T-183 de 2024, T-309 de 2023 y T-099 de 2021. 30 Ver, entre otras, sentencias T-834 de 2005, T-887 de 2009 y T-427 de 2019. Accionante: Sandra Ortega Sierra Accionados: Presidencia de la República y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-03600-01 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co fácticos en los que se funda la solicitud de amparo (i.e., los hechos de violencia basada en género y la presunta omisión de las demandadas en adoptar medidas tendientes a garantizar sus derechos como víctima) aún no habrían cesado. 85.
Subsidiariedad. El artículo 86 de la Constitución Política consagró el carácter subsidiario de la acción de tutela frente a los medios ordinarios de defensa. En virtud de dicho requisito, la Corte Constitucional ha determinado acción de tutela solo procede en dos casos excepcionales31: (i) como mecanismo de protección definitivo, si el afecto no dispone de otro medio de defensa judicial idóneo32 y eficaz33 y, (ii) como mecanismo de protección transitoria. 86.
En relación con este requisito, en casos similares, la jurisprudencia constitucional ha señalado que, cuando el objeto de la tutela es reprochar la infracción del deber de debida diligencia en la investigación y sanción de actos de violencia contra la mujer, la acción es procedente, porque no se cuenta con otro mecanismo de judicial de defensa34. 87.
Lo anterior, porque, en la mayoría de ocasiones, no existe un acto administrativo susceptible de ser cuestionado ante las autoridades de la jurisdicción contencioso-administrativa; máxime cuando «exigirles [a las presuntas víctimas] que esperen un pronunciamiento de fondo por parte de las autoridades competentes dentro de un procedimiento presuntamente dilatorio prologaría la vulneración de sus derechos y las sometería a un proceso que las revictimiza»35. 88.
Sobre el particular, en la sentencia T-210 de 2023, la Corte reiteró que, es posible que, pese a la diligencia de los tutelantes en acudir a otros medios de defensa (v.gr., instancias universitarias, quejas ante el MEN, solicitudes ante la Defensoría Distrital o denuncias ante la FGN), la fuente de la vulneración se atribuya a la negligencia con la cual han actuado las autoridades en el cumplimiento de sus funciones y a no haber encontrado soluciones adecuadas y conducentes para la defensa de sus derechos. 89.
En esos casos, la tutela se torna un mecanismo procedente, no solo porque no se acude a ella como mecanismo principal respecto de los medios previstos en el ordenamiento, sino también porque en estos casos pueden configurarse un perjuicio irremediable que requiere la intervención del juez constitucional. En efecto: 99. En tanto que la subsidiariedad de la acción de tutela debe valorarse en relación con la idoneidad y la eficacia de otros mecanismos judiciales, los procesos administrativos que puedan tener lugar para vigilar la presunta conducta omisiva de la universidad y del ministerio no riñen con la posibilidad de acudir a la acción de tutela. 31 Sentencia T-183 de 2024. 32 De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, es idóneo si es «materialmente apto para producir el efecto protector de derechos fundamentales». al respecto, ver sentencia SU-379 de 2019. 33 Id.
La Corte Constitucional ha considerado que la eficacia se refiere a si el mecanismo judicial está diseñado para brindar una protección oportuna a los derechos fundamentales vulnerados. 34 Ver Corte Constitucional, sentencias T-210 de 2023, T-235 de 2025, y T-010 de 2026. 35 Corte Constitucional, Sentencia T-232 de 2025. Accionante: Sandra Ortega Sierra Accionados: Presidencia de la República y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-03600-01 19 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 100.
También observa la Sala que esta es una situación en la cual están comprometidos derechos humanos y fundamentales que se reputan vulnerados en una gran escala y magnitud que, en caso de verificarse que efectivamente están en riesgo y/o vulnerados por las acciones y omisiones descritas por los accionantes, amerita la intervención del juez constitucional, no solo para proveer justicia en ausencia de otro medio de defensa judicial idóneo, sino también a efectos de evitar un perjuicio irremediable.
Esto es así ya que de la información que reposa en el expediente se deriva que los derechos fundamentales involucrados, ante la presunta omisión de la universidad y del ministerio, se encontrarían en peligro de grave afectación, por lo que se requerirían medidas urgentes e impostergables por parte del juez constitucional. Por todo lo anterior, se debe conocer el caso de fondo respecto de las acciones y omisiones de las que se acusan a estas entidades36. 90.
Lo anterior, no significa que, automáticamente todas las pretensiones de la acción de tutela se tornen procedentes. Al respecto, la Corte ha sostenido que, por regla general, la tutela no es el medio para controlar las acciones u omisiones de la FGN en el marco de investigaciones penales en curso, a menos de que se configure una situación de mora judicial injustificada37. 91.
En vista de lo anterior, la Sala considera que, contrario a lo señalado por el a quo, la acción de tutela sub examine supera el requisito de subsidiariedad respecto de la posible omisión de las autoridades accionadas y vinculadas en adelantar acciones tendientes a prevenir, investigar y sancionar los hechos de VBG, en el ambiente laboral de la actora.
En concreto, ello estaría relacionado con el trámite impartido a su denuncia por parte de la Presidencia de la República, el MEN y la UFPS. Ello, pues, para la actora, ninguna de esas instancias le ha garantizado su derecho a no ser confrontada con su presunto agresor en los espacios a los que debe asistir para cumplir con sus funciones como rectora de la institución de educación superior. 92.
Como se indicó en el acápite 2.2. de esta providencia, dado que todas las denuncias han sido remitidas por competencia a la FGN y a la PGN, resulta menester revisar la procedencia de la acción frente a dichas entidades. 93. Sin embargo, para la Sección, la tutela es improcedente frente a la FGN. Como lo ha señalado la Corte, el juez de tutela no puede desplazar a las autoridades competentes en la investigación de posibles conductas penales.
Ello, sobre todo, porque la parte actora no le atribuye, de forma directa o indirecta, ningún hecho concreto al ente investigador penal y, en todo caso, el control de las medidas de protección otorgadas a la señora Ortega Sierra ya fue revisado por las autoridades judiciales competentes, sin que esas providencias hubiesen sido cuestionadas en esta acción. 94.
Por lo demás, tampoco se advierte situación alguna que permita tener acreditada la posible configuración de un perjuicio irremediable como consecuencia 36 Id. 37 Id. Accionante: Sandra Ortega Sierra Accionados: Presidencia de la República y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-03600-01 20 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del actuar de la FGN.
Por el contrario, la Sala observa que, conforme a sus funciones, la entidad ha venido impartiendo el trámite correspondiente a su denuncia e, inclusive, ordenó medidas de protección a su favor, las cuales aún se encuentran vigentes. 95. En el mismo sentido, también se declarará la improcedencia de la acción respecto de la PGN. Esto, por tratarse de un proceso en curso, respecto del cual tampoco se alega una mora administrativa de la autoridad disciplinaria que justifique la intervención del juez constitucional; y, porque, en todo caso, los cuestionamientos elevados acerca de la instrucción del proceso (v.gr., acompañamiento de la Vicerrectoría de Bienestar Universitario y su presencia en las diligencias, por ejemplo, de recaudo de pruebas) deben elevarse ante la autoridad disciplinaria a través de los medios ordinarios dispuestos en la Ley 1952 de 2019. 2.4.
Deber de prevenir, investigar y sancionar hechos de violencia contra la mujer en el contexto laboral y universitario 96. La Constitución Política instituyó la protección de la mujer como un derecho fundamental y un deber de las autoridades estatales. Así, por ejemplo, desde el preámbulo, el constituyente estableció que el Estado debe garantizar «a la totalidad de los integrantes de la nación, “la vida, la convivencia, el trabajo, la justicia, la igualdad, el conocimiento, la libertad y la paz, dentro de un marco jurídico, democrático y participativo que garantice un orden político, económico y social justo”»38 (negrilla del texto original). 97.
En el mismo sentido, los artículos 13 y 43 de la Carta reconocen el derecho de las mujeres a vivir una vida libre de discriminación y de cualquier forma de violencia. De acuerdo con la Corte Constitucional, este derecho «exige de la totalidad de los actores que conforman la vida en sociedad, el compromiso no solamente de evitar la comisión de actos que discriminen y violenten a la mujer, sino el de adelantar acciones que en armonía con el cumplimiento de las obligaciones propias de un Estado social de derecho, generen un ambiente propicio para que de manera efectiva, la mujer encuentre en el Estado, la sociedad y en sus pares - hombres y mujeres-, la protección de sus derechos, elevados a la categoría de Derechos Humanos, como lo es precisamente el derecho a vivir libre de violencia y en general, a no ser discriminada»39. 98.
Ahora bien, por violencia contra la mujer se entiende «cualquier acción o conducta, basada en su género, que les cause muerte, daño o sufrimiento físico, sexual o psicológico a las mujeres, tanto en el ámbito público como en el privado»40. En otras palabras, la violencia puede ser «visible […] invisible o estructural (inequidad política, social y económica) y cultural (discursos justificativos de la desigualdad)41». 38 Corte Constitucional.
Sentencia SU-080 de 2020. 39 Id. 40 Corte Constitucional, Sentencia T-010 de 2026. 41 Id. Accionante: Sandra Ortega Sierra Accionados: Presidencia de la República y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-03600-01 21 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 99. Asimismo, entre las formas de violencia contra la mujer reconocidas en Colombia, se encuentra el acoso laboral.
Este corresponde a «toda conducta persistente y demostrable, ejercida sobre un empleado, trabajador por parte de un empleador, un jefe o superior jerárquico inmediato o mediato, un compañero de trabajo o un subalterno, encaminada a infundir miedo, intimidación, terror y angustia, a causar perjuicio laboral, generar desmotivación en el trabajo, o inducir la renuncia del mismo»42. 100.
Los distintos instrumentos internacionales ratificados por Colombia, entre ellos, la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW) y la Convención de Belém do Pará, han dispuesto entre las principales obligaciones de los Estados las siguientes: (i) «abstenerse de cualquier acción o práctica violenta contra la mujer»43;
(ii) actuar con la debida diligencia en la prevención, investigación y sanción de la violencia contra la mujer; e (iii) incorporar normas penales, civiles, administrativas o de cualquier naturaleza, para prevenir, sancionar y erradicar todas las formas de violencia contra la mujer «y adoptar todas las medidas administrativas que sean del caso»44.
A nivel interno, esas obligaciones se concretan, especialmente, en las leyes 1257 de 200845, 1542 de 201246 y 2365 de 202447. 101. Todas estas normas tienen por objeto reafirmar el compromiso del Estado y de todas sus autoridades con la prevención, investigación y sanción de las conductas que puedan significar violencia contra la mujer o VBG.
En otras palabras, «las autoridades deben adoptar medidas para que tales conductas no se presenten y, en todo caso, de evidenciarse o ser denunciadas, se deben activar y aplicar con la debida diligencia las medidas oportunas e idóneas destinadas a la investigación, sanción y no repetición»48. 102. De allí que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, vulnera el derecho de las mujeres de vivir una vida libre de violencia no solo el comportamiento de acoso, sino también las omisiones institucionales frente a su prevención, investigación y sanción49, en todos los ámbitos en los que las mujeres proyectan su vida, entre ellos, el laboral y el universitario. 103.
Deber de prevención, investigación y sanción en el ámbito laboral. Nuestro orden constitucional reconoce el derecho de las personas a un trabajo en condiciones dignas y justas. Esto conlleva la proscripción de cualquier forma de discriminación en los escenarios laborales y, a su vez, la protección contra la 42 Artículo 2, Ley 1010 de 2006. 43 Corte Constitucional, Sentencia T-414 de 2024. 44 Id. 45 «Por la cual se dictan normas de sensibilización, prevención y sanción de formas de violencia y discriminación contra las mujeres, se reforman los Códigos Penal, de Procedimiento Penal, la Ley 294 de 1996 y se dictan otras disposiciones». 46 «Por la cual se reforma el artículo 74 de la Ley 906 de 2004, Código de Procedimiento Penal». 47 «Por medio de la cual se adoptan medidas de prevención, protección y atención del acoso sexual en el ámbito laboral y en las instituciones de educación superior en Colombia y se dictan otras disposiciones». 48 Corte Constitucional, Sentencia T-210 de 2023. 49 Id.
Accionante: Sandra Ortega Sierra Accionados: Presidencia de la República y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-03600-01 22 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co violencia y el acoso50, con el fin de promover «entornos seguros y dirigidos a equilibrar las relaciones asimétricas de poder que subyacen y se ocultan tras el elemento subordinante y/o otros factores sociales que inciden directamente en la construcción de relaciones jerarquizadas»51. 104.
El principal referente normativo para la investigación y sanción del acoso laboral es la Ley 1010 de 2006. Dicha norma aplica a relaciones laborales públicas y privadas, pero solo en el ámbito de relaciones de dependencia o subordinación de carácter laboral52. Este mismo ámbito de aplicación se proyecta respecto de los Comités de Convivencia Laboral, cuya función es la de recibir y dar trámite a las quejas de acoso, para promover la solución efectiva de este tipo de controversias. 105.
A nivel jurisprudencial, la Corte Constitucional ha reiterado que el Estado, «a través de sus autoridades judiciales o administrativas, según sea el caso, debe desplegar todas las actuaciones necesarias conducentes a prevenir y sancionar cualquier acción o práctica de violencia contra la mujer, y actuar con la debida diligencia para prevenir, investigar y sancionar este tipo de agresiones»53. 106.
En el contexto laboral, lo anterior se traduce, esencialmente, en tres obligaciones54. Primero, el deber de debida diligencia y corresponsabilidad. Para la Corte, la debida diligencia comprende la apertura oportuna de la investigación disciplinaria en contra del presunto infractor, así como la prevención de futuras agresiones y retaliación. Asimismo, incluye el compromiso de adoptar medidas tendientes a que las víctimas no se vean obligadas a ser confrontadas con su presunto agresor (v.gr., modificación de los sitios y horarios de trabajo).
Por otra parte, la corresponsabilidad exige la existencia de canales, rutas y protocolos de atención «seguros, ciertos, conocidos y efectivos» para la investigación y sanción de los hechos de violencia. 107. Segundo, el deber de no tolerancia o neutralidad, el cual demanda la adopción del enfoque diferencial de género en las investigaciones.
Por último, el deber de no repetición, que le es aplicable al Estado y a los particulares. 108. Deber de prevención, investigación y sanción en las instituciones de educación superior. Aun cuando la Constitución y la ley reconocen la autonomía universitaria, en virtud de las cuales este tipo de instituciones pueden darse sus propias directivas y regirse por sus propios estatutos; estas prerrogativas deben garantizar los derechos fundamentales de la comunidad académica, entre ellos, el «derecho fundamental a que la educación se ejerza en espacios libres de discriminación y violencia, particularmente aquella cometida en razón del género»55. 109.
Al respecto, el Decreto 4798 de 2011 estableció una serie de obligaciones a 50 Corte Constitucional, Sentencia T-104 de 2025. 51 Id. 52 Artículo 6, Ley 1010 de 2006. 53 Corte Constitucional, Sentencia T-104 de 2025. 54 Id. 55 Id. Accionante: Sandra Ortega Sierra Accionados: Presidencia de la República y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-03600-01 23 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co las universidades relacionadas con: (i) la adopción e implementación de protocolos integrales para la prevención, detección y atención de VBG, las cuales deben garantizar la debida diligencia y la «investigación y sanción disciplinaria de los miembros de la comunidad universitaria (v.gr. docentes, estudiantes, administrativos y contratistas)56»;
(ii) la expedición de lineamientos por parte del MEN, así como la vigilancia del cumplimiento de dicha normativa por parte de las instituciones educativas; y (iii) la competencia de la PGN para investigar y sancionar a los funcionarios públicos que desatiendan dicho marco normativo57. 110. A partir de lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha sistematizado los deberes a cargo de las universidades ante casos de violencia contra la mujer así: «(a) “la no tolerancia o neutralidad” ante la ocurrencia de eventos de violencia;
(b) “la corresponsabilidad” en la atención de las afectadas, con el fin de evitar la revictimización; (c) “la debida diligencia” en la investigación y sanción disciplinaria de las conductas; y (d) “la no repetición” de los hechos»58. 111. Frente a la debida diligencia, el máximo tribunal constitucional ha sostenido que dicho deber se satisface cuando las investigaciones disciplinarias: (i) son oficiosas, por lo que no es necesario que la víctima denuncie para que la autoridad universitaria inicie e impulse el trámite disciplinario;
(ii) son oportunas, es decir, cuando se llevan a cabo con celeridad, dentro de los plazos normativamente previstos; (iii) son imparciales, lo que ocurre cuando la administración garantiza una actuación objetiva y libre de prejuicios y estereotipos, con el fin de evitar la revictimización; y (iv) son adelantadas con perspectiva de género59. 112.
La Corte Constitucional ha encontrado trasgredido el deber de debida diligencia, en estos contextos, en casos en los que se constata la desidia institucional, por ejemplo, por no activar oportunamente la investigación, incurrir en dilaciones injustificadas, desatender testimonios relevantes, no adelantar los procesos disciplinarios internos o por incurrir en peregrinaje institucional60. 2.5.
Caso concreto 113. Corresponde a la Sección Quinta determinar si las autoridades accionadas vulneraron los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y a vivir una vida libre de violencia de la señora Sandra Ortega Sierra, por no adelantar acciones dirigidas a prevenir, investigar y sancionar los hechos de violencia que ella denunció en relación con el delegado presidencial ante la UFPS.
Por ende, la Sala analizará la conducta de cada uno de los accionados y de la Universidad, en su condición de empleador de la actora. 114. La Presidencia de la República no ha vulnerado los derechos de la accionante. Al respecto, la Sala advierte que, de los hechos de la tutela y de las 56 Corte Constitucional, Sentencia T-010 de 2026. 57 Cfr., id. 58 Id. 59 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia T-010 de 2026. 60 Ver, por ejemplo, las sentencias T-210 de 2023 y T-235 de 2025 y T-010 de 2026.
Accionante: Sandra Ortega Sierra Accionados: Presidencia de la República y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-03600-01 24 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pruebas recaudadas en el proceso, la accionante reprocha que, pese a que ella, la UFPS y la Defensoría del Pueblo, Regional Santander, le han informado a Presidencia sobre las denuncias contra el señor Bolívar Corredor por hechos relacionados con VBG, no se han adoptado medidas tendientes a suspender al delegado, a fin de garantizar su derecho a no ser confrontada con su presunto agresor en su sitio de trabajo. 115.
Sobre el particular, la Presidencia de la República indicó que ha dado respuesta a las solicitudes, en el sentido de informar que no tiene funciones de «instrucción o sanción, como tampoco cuenta con facultades de policía judicial ante las irregularidades que se denuncian». De allí que haya remitido sus denuncias a las autoridades competentes, a saber, la FGN, la PGN y el MEN, en relación con lo cual señaló que se atendría a lo que estas resuelvan sobre su delegado. 116.
En el caso concreto, se observa que la designación del señor Bolívar Corredor se realizó mediante el Decreto 2233 de 17 de noviembre de 2022, en virtud de las facultades previstas en los artículos 189.13 de la Constitución61 y 64 de la Ley 30 de 199262. 117. De acuerdo con esa normativa, la designación, permanencia y remoción del delegado presidencial corresponde a una facultad discrecional del presidente de la República.
También es preciso aclarar que tal designación no convierte al señor Bolívar Corredor en un empleado o trabajador del Estado, sino que su naturaleza es la de un particular que ejerce funciones públicas en virtud del mencionado acto de designación. 118. Lo anterior supone dos cosas. La primera es que no es posible derivar un deber a cargo de la demandada de suspender al delegado presidencial, en tanto, se reitera, su designación corresponde a un acto discrecional del primer mandatario, quien solo debe verificar que el delegado «haya tenido vínculos con el sector universitario»63.
Una conclusión distinta implicaría usurpar una función que la Constitución le asignó expresamente a otra autoridad y, a su vez, anticipar un juicio de responsabilidad disciplinaria en sede de tutela. 119. La segunda es que la competencia para investigar y sancionar los hechos denunciados por la señora Ortega Sierra (i.e., acoso laboral, violencia basada en género y extralimitación de funciones) corresponde a la PGN.
En efecto, como lo señaló la demandada, en este momento, no tiene competencia sancionatoria respecto del delegado presidencial, por dos razones. 61 «ARTICULO 189. Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa: […] 13. Nombrar a los presidentes, directores o gerentes de los establecimientos públicos nacionales y a las personas que deban desempeñar empleos nacionales cuya provisión no sea por concurso o no corresponda a otros funcionarios o corporaciones, según la Constitución o la ley.
En todo caso, el Gobierno tiene la facultad de nombrar y remover libremente a sus agentes». 62 «ARTÍCULO 64. El consejo superior universitario es el máximo órgano de dirección y gobierno de la universidad y estará integrado por: […] c. Un miembro designado por el Presidente de la República, que haya tenido vínculos con el sector universitario». 63 Este es el único requisito que señala el artículo 64 de la Ley 30 de 1992.
Accionante: Sandra Ortega Sierra Accionados: Presidencia de la República y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-03600-01 25 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 120. De un lado, la Directiva Presidencial 01 de 202364 sí establece un deber de los superiores de activar la ruta de atención cuando tengan conocimiento de un caso de VBG; sin embargo, esto no se traduce en una obligación automática de suspensión del presunto agresor.
Por el contrario, dicha normativa contiene unas reglas de procedimiento en aras de garantizar el debido proceso del denunciado por parte de las oficinas de control interno disciplinario (en el caso de los servidores públicos) o de la PGN (en el caso de contratistas, pasantes, judicantes, practicantes o personal en comisión). Por ende, la denuncia no conlleva necesariamente una obligación de suspensión. Aunado a ello, la Sala no puede obviar el hecho de que la demandada ha remitido todas las denuncias a la PGN, como autoridad disciplinaria que tiene a su cargo la investigación. 121.
De otro lado, aún en gracia de discusión, de aceptar que la Presidencia de la República sí tiene funciones sancionatorias respecto del delegado presidencial, lo cierto es que, en este caso, la PGN, en el marco de su poder preferente, ya asumió la competencia para conocer de la denuncia presentada por la accionante. Por tanto, es en ese procedimiento disciplinario que deben investigarse y, de ser procedente, imponerse las sanciones a las que haya lugar; entre ellas, la de suspensión, en los términos de la Ley 1952 de 2019. 122.
El MEN no ha vulnerado los derechos fundamentales de la accionante. La señora Ortega Sierra cuestiona que el MEN tampoco ha adelantado actuaciones encaminadas a la investigación de la conducta del señor Bolívar Corredor y a su consecuente suspensión. Ello, a pesar de los poderes disciplinarios que puede ejercer en virtud de sus funciones de inspección y vigilancia a las instituciones de educación superior. 123.
Tal como se concluyó respecto de la Presidencia de la República, en este caso, tampoco se evidencia que el ministerio accionado hubiese conculcado las garantías iusfundamentales de la tutelante, por las siguientes razones. 124. Primero, dado que la designación, permanencia y remoción del delegado presidencial en el Consejo Superior Universitario es una facultad discrecional del primer mandatario, no podría atribuírsele al MEN responsabilidad alguna por el hecho de que el señor Bolívar Corredor no haya sido suspendido con ocasión de las denuncias formuladas por la señora Ortega Sierra. 125.
Segundo, la cartera ministerial accionada ha atendido los requerimientos y peticiones relacionados con los hechos de VBG elevados por la accionante. En efecto, en el informe rendido en segunda instancia y de acuerdo con las pruebas aportadas al proceso, se constata que la Subdirección de Inspección y Vigilancia ha requerido a la UFPS y al delegado presidencial en aras de que se pronuncien sobre 64 «Protocolo para la prevención, atención y medidas de protección de todas las formas de violencia contra las mujeres y basadas en género y/o discriminación por razón de raza, etnia, religión, nacionalidad, ideología política o filosófica, sexo u orientación sexual o discapacidad, y demás razones de discriminación en el ámbito laboral y contractual del sector público; y la participación efectiva de la mujer en las diferentes instancias de la administración pública».
Accionante: Sandra Ortega Sierra Accionados: Presidencia de la República y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-03600-01 26 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la denuncia formulada por la rectora y, aunado a ello, mediante oficio 2025-EE- 350844 pidió a la PGN el ejercicio de su poder disciplinario preferente en este asunto. 126.
Por último, debido a que el señor Bolívar Corredor es un particular en ejercicio de funciones públicas, la competencia para investigar la posible conducta disciplinaria corresponde a la PGN, y no al MEN directamente. 127. La UFPS no ha vulnerado los derechos fundamentales de la accionante. Aun cuando la accionante no le endilgó directamente responsabilidad alguna a la Universidad, para la Sala es indispensable estudiar su conducta en relación con los hechos objeto de la tutela.
Esto, por cuanto la institución universitaria es la empleadora de la tutelante y, por tanto, quien, en primer lugar, estaría llamada a conocer los hechos denunciados con fines de prevención, investigación y sanción, comoquiera que aquellos se relacionan con conductas de acoso en el sitio de trabajo de la actora. 128. Al respecto, como se expuso en el capítulo 2.4. de esta providencia, el ordenamiento constitucional colombiano le impone a todas las autoridades, a los empleadores y a las universidades obligaciones relacionadas con la prevención, investigación y sanción de casos de VBG en el ámbito laboral y universitario.
Estos deberes se concretan, en esencia, en la debida diligencia y la corresponsabilidad, en virtud del cual los sujetos obligados deben contar con protocolos y rutas de atención claros, adelantar de forma oportuna las investigaciones de violencia contra la mujer y adoptar medidas de protección adecuadas, entre ellas, las relacionadas con garantizar la no confrontación de la víctima con el presunto agresor. 129.
Pues bien, en este caso, la Sala advierte que la UFPS: (i) cuenta con la Política Institucional de Tolerancia Cero a la Violencia Basada en Género en la Universidad Francisco de Paula Santander, adoptada mediante el Acuerdo CSU UFPS 070/2023; y (ii) a través de la Vicerrectoría de Bienestar Universitario le ha venido prestando asistencia a la actora en los distintos procesos penal y disciplinario que ha promovido, así como en las gestiones administrativas ante la Presidencia de la República y el MEN. 130.
Al respecto, la Sección observa que, aun cuando aquello no se ha concretado en alguna medida específica en contra del delegado presidencial, de ello no se sigue que la UFPS hubiese trasgredido las garantías constitucionales de la accionante. 131. Lo anterior, por cuanto el delegado presidencial no tiene relación laboral con la Universidad ni hace parte de la comunidad universitaria.
Ciertamente, el investigado no tiene la condición de docente, estudiante, personal administrativo o contratista. 132. En ese orden, la relación entre la UFPS y el delegado no es una de tipo laboral pública o privada en la que puedan aplicarse las disposiciones de la Ley 1010 de 2006. Del mismo modo, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el Accionante: Sandra Ortega Sierra Accionados: Presidencia de la República y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-03600-01 27 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co poder disciplinario, que deriva del Decreto 4798 de 2011, tampoco se le puede extender, en tanto no es un miembro de la «comunidad universitaria (v.gr. docentes, estudiantes, administrativos y contratistas)65». 133.
Lo anterior se refleja, a su vez, en la Política Institucional de Tolerancia Cero a la Violencia Basada en Género. Dicho protocolo, en el capítulo que regula el procedimiento sancionatorio interno, establece entre sus destinatarios a los «servidores públicos (docentes de planta y personal administrativo», «estudiantes», «docentes catedráticos y ocasionales, y personal administrativo vinculados a través de contrato a término fijo y tutores», así como a «funcionarios».
A priori, no se advierte que el señor Bolívar Corredor forme parte de alguna de estas categorías. 134. De allí que la Sala no pueda exigirle a la Universidad que adelante algún tipo de juicio disciplinario frente al señor Bolívar Corredor o, de ser el caso, que lo suspenda como delegado presidencial en el Consejo Superior Universitario. 135.
Tal situación podría suponer la existencia de un vacío normativo, pues, en la práctica, la señora Ortega Sierra no cuenta con una instancia interna ante su empleador a fin de formular sus denuncias sobre VBG en su sitio de trabajo, sino que, en su caso, sus denuncias solo podrían ser conocidas por la PGN y la FGN, como ha ocurrido. Sin embargo, dicha laguna no puede suplirse con la asignación de una competencia disciplinaria sui generis a la Universidad; máxime cuando las denuncias ya están siendo conocidas y tramitadas por las autoridades competentes. 136.
No obstante, debido a la importancia del deber de debida diligencia en la prevención, investigación y sanción de los asuntos de VBG, ello no puede significar que la Universidad se desprenda, por completo, de sus deberes de protección hacia la accionante, por al menos dos razones. 137. De un lado, porque, de las pruebas aportadas en el expediente, aún permanece vigente una medida de protección en favor de la tutelante, dictada por la FGN y aclarada por los jueces penales competentes.
En ese orden, la Universidad deberá garantizar que esta se cumpla en el campus universitario, en los términos fijados por las autoridades penales. 138. De otro lado, la Sala observa que la Unidad 2 de la Política Institucional de Tolerancia Cero a la Violencia Basada en Género66, dispone que ella será de obligatorio cumplimiento para «terceros que no hacen parte de la institución cuando el hecho tiene ocurrencia en el campus de la Universidad, otras sedes de la universidad, espacios virtuales institucionales». 139.
Ello permite entrever que, al menos algunas de las disposiciones de la mencionada política, le podrían ser aplicables al delegado presidencial. En consecuencia, si bien, frente a él la Universidad no cuenta con competencia para adelantar investigaciones disciplinarias, eventualmente, podría exigirle el 65 Corte Constitucional, Sentencia T-010 de 2026. 66 «Protocolo de prevención, detección y atención de violencia basada en género en la UFPS».
Accionante: Sandra Ortega Sierra Accionados: Presidencia de la República y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-03600-01 28 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cumplimiento de algunas de sus disposiciones y, del mismo modo, podría adoptar medidas tendientes a garantizar que, mientras se adelantan los procesos penal y disciplinario y, asimismo, permanece vigente la medida de protección, puedan adoptarse ajustes razonables para garantizar que los espacios que comparten la rectora y el delegado, en el ejercicio de sus funciones, sean entornos seguros y libres de violencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.
FALLA PRIMERO: REVOCAR la sentencia de 16 de octubre de 2025, mediante la cual la Sección Cuarta del Consejo de Estado declaró la improcedencia de la acción de tutela promovida por la señora Sandra Ortega Sierra. En su lugar, DECLARAR la improcedencia de la acción de tutela en lo que concierne a la Fiscalía General de la Nación y la Procuraduría General de la Nación; y NEGAR el amparo solicitado respecto de la Presidencia de la República y el Ministerio de Educación Nacional y la Universidad Francisco de Paula Santander, por las razones indicadas en esta providencia.
SEGUNDO: LEVANTAR la medida provisional dictada mediante auto de 30 de enero de 2026.
TERCERO: RECHAZAR la solicitud de nulidad presentada por el señor Carlos Alberto Bolívar Corredor.
CUARTO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
QUINTO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado Aclaración de voto Accionante: Sandra Ortega Sierra Accionados: Presidencia de la República y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-03600-01 29 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada «Este documento fue firmado electrónicamente.
Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx»