CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., doce (12) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Número de radicación: 11001 03 24 000 2011 00402 00 Demandante: Asociación Indígena del Cauca Demandada: Ministerios de la Protección Social y de Hacienda y Crédito Público I.
ANTECEDENTES 1. A través de auto del 26 de septiembre de 2025, el Despacho negó la petición de sucesión procesal formulada por la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (en adelante ADRES), respecto del Ministerio de Salud y Protección Social, habida cuenta que esa cartera ministerial no se había extinguido, fusionado o escindido. 2.
En memorial del 2 de octubre de 2025, el apoderado de la ADRES manifestó que, si bien acataba y compartía la decisión adoptada, resultaba necesario vincular a dicha entidad como tercera interesada en las resultas del proceso, toda vez que la sentencia que se profiera en este asunto podría afectar directamente los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud. 3.
Indicó que si bien no expidió las normas demandadas, posee un interés jurídico directo al administrar los recursos que se verían afectados por un eventual fallo estimatorio de las pretensiones, que impactaría i) el marco contable y presupuestal: ii) la ejecución de pagos, compensaciones y reconocimientos; y iii) la sostenibilidad y trazabilidad de los fondos a su cargo.
II. CONSIDERACIONES 4. En ese sentido, se debe definir si resulta procedente la vinculación de la ADRES como tercera con interés en las resultas del proceso, dentro del trámite en el que 2 Número de radicación: 11001 03 24 000 2011 00402 00 Demandante: Asociación Indígena del Cauca se controvierte la legalidad de disposiciones que reglamentaron la administración de las Cuentas de Alto Costo en el Sistema General de Seguridad Social en Salud, si dicha entidad sostiene que una eventual sentencia estimatoria de las pretensiones podría generar afectaciones en el marco contable y presupuestal, así como en la ejecución de pagos, compensaciones y reconocimientos, y, en general, en la sostenibilidad y trazabilidad de los fondos que administra. 5.
Con miras a resolver dicho interrogante, es pertinente señalar que si bien la ADRES solicitó su vinculación al proceso de la referencia en calidad de tercera interesada, lo cierto es que su petición va orientada a que se tenga como litisconsorte necesaria. Ello, en la medida en que refiere que la eventual sentencia que se profiera en este proceso podría afectarla directamente, por cuanto es la entidad encargada de la administración de los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud. 6.
En consecuencia, se resolverá de cara a lo expuesto en el artículo 61 del Código General del Proceso (CGP), aplicable por remisión expresa del artículo 267 del Código Contencioso Administrativo (CCA), según el cual son litisconsortes necesarios aquellas personas cuya presencia en el proceso resulta indispensable para que el juez pueda dictar válidamente sentencia. 7.
La primera norma en comento prevé: «Artículo 61. Litisconsorcio necesario e integración del contradictorio. Cuando el proceso verse sobre relaciones o actos jurídicos respecto de los cuales, por su naturaleza o por disposición legal, haya de resolverse de manera uniforme y no sea posible decidir de mérito sin la comparecencia de las personas que sean sujetos de tales relaciones o que intervinieron en dichos actos, la demanda deberá formularse por todas o dirigirse contra todas; si no se hiciere así, el juez, en el auto que admite la demanda, ordenará notificar y dar traslado de esta a quienes falten para integrar el contradictorio, en la forma y con el término de comparecencia dispuestos para el demandado.
En caso de no haberse ordenado el traslado al admitirse la demanda, el juez dispondrá la citación de las mencionadas personas, de oficio o a petición de parte, mientras no se haya dictado sentencia de primera instancia, y concederá a los citados el mismo término para que comparezcan. El proceso se suspenderá durante dicho término. 3 Número de radicación: 11001 03 24 000 2011 00402 00 Demandante: Asociación Indígena del Cauca Si alguno de los convocados solicita pruebas en el escrito de intervención, el juez resolverá sobre ellas y si las decreta fijará audiencia para practicarlas.
Los recursos y en general las actuaciones de cada litisconsorte favorecerán a los demás. Sin embargo, los actos que impliquen disposición del derecho en litigio solo tendrán eficacia si emanan de todos. Cuando alguno de los litisconsortes necesarios del demandante no figure en la demanda, podrá pedirse su vinculación acompañando la prueba de dicho litisconsorcio (subrayas del Despacho).» 8.
Vistas así las cosas, y con el fin de determinar si la ADRES ostenta dicha calidad en este asunto, resulta pertinente traer a colación las pretensiones formuladas en el libelo introductorio: «Primera. -Declarar nula, por violación de las normas superiores de carácter Constitucional y legal en que debía fundarse, la expresión “la totalidad de” contenida en el artículo 2° del Decreto 2699 de 2007, que a su tenor dice: “Articulo 2.- Administración de la Cuenta de Alto Costo. - la administración de la cuenta de alto costo se hará de manera conjunta por la totalidad de las entidades promotoras de salud de los regímenes contributivo y subsidiado y las demás entidades obligadas a compensar (EOC).” (El subrayado es nuestro).
Segunda. -Declarar nulo, por violación de las normas superiores de carácter Constitucional y legal en que debía fundarse, la expresión “es obligatorio que todas” contenida en el artículo 5° del Decreto 3511 de 2009 mediante el cual se modificó parcialmente el Decreto 2699 de 2007, que a su tenor dice: “Articulo 5.- Deber de colaboración.- Para que las entidades promotoras de salud del régimen contributivo - EPS del régimen subsidiado - EPS-S y las entidades obligadas a compensar - EOC den cumplimiento al Decreto 2699 de 2007 o a la norma que lo modifique, adicione o sustituya, y para que se haga efectiva la administración conjunta de la cuenta de alto costo, es obligatorio que todas las entidades obligadas suministren la información requerida, realicen los giros de que trata el presente Decreto y suscriban los instrumentos y documentos legales necesarios para hacer efectivo el mecanismo de operación conjunta.
La renuencia de las entidades obligadas a suministrar la información requerida, a efectuar los giros o a suscribir los instrumentos y documentos legales necesarios para la operación conjunta de que trata el artículo 2 del Decreto 2699 de 2007, será objeto de las sanciones previstas en la normatividad vigente.” (El subrayado es nuestro).
Tercera. - Declarar nulo, por violación de las normas superiores de carácter Constitucional y legal en que debía fundarse, el artículo 3° de la Resolución 4917 de 2009 mediante la cual se modificó la Resolución 3413 de 2009 y se ordenó su aplicación retroactiva, que a su tenor dice: “Artículo 3o. La Resolución 3413 de 2009 incluida la presente modificación aplicará a la información suministrada a la Cuenta de Alto Costo por las EPS, EPS-S y EOC con corte al 30 de agosto de 2008 y 30 de junio de 2009 4 Número de radicación: 11001 03 24 000 2011 00402 00 Demandante: Asociación Indígena del Cauca y conforme a ella deberán girarse o reconocerse, para cada caso, el monto neto mensual de los recursos definidos para cada corte de información, que por una única vez se realizará de manera simultánea.
El monto neto mensual determinado con la información con corte al 30 de agosto de 2008, en virtud del artículo 10 del Decreto 2699 de 2007, se aplicará al periodo comprendido entre el mes de agosto de 2008 y el 30 de noviembre de 2009, a partir del primer proceso de compensación que se adelante en el mes de diciembre de 2009. Para la información con corte al 30 de junio de 2009 presentada el 30 de agosto de 2009, el valor a girar o reconocer también se hará efectivo a partir del primer proceso de compensación del mes de diciembre de 2009 con los valores determinados según la información disponible del año 2008 de que trata el presente artículo.
Una vez publicado el resultado del mecanismo de distribución, al mes siguiente con la información del precitado corte del año 2009, se aplicará al giro o reconocimiento con base en el nuevo monto neto mensual determinado. La publicación del resultado del mecanismo de distribución sobre la información con corte al 30 de junio de 2009 presentada el 30 de agosto de 2009 deberá efectuarse a más tardar el 30 de marzo de 2010”.
Cuarta. - Como consecuencia de las anteriores declaraciones ordenar al Gobierno Nacional - Ministerio de la protección Social, al organismo de administración conjunta de la Cuenta de Alto Costo y a la Superintendencia Nacional de Salud respetar la facultad de las EPS-S de asociarse libremente al organismo de administración Conjunta de la Cuenta de Alto Costo y abstenerse de imponerles sanciones o realizarles descuentos directos de sus recursos en el Fosyga en caso de no asociarse» (Negrillas del texto). 9.
En ese orden, lo que advierte el Despacho del análisis del objeto del litigio, es que se controvierte la legalidad (i) del artículo 2 del Decreto 2699 de 2007 que reguló la administración de la Cuenta de Alto Costo a cargo de las Entidades Promotoras de Salud (EPS) de los regímenes contributivo y subsidiado, así como de las Entidades Obligadas a Compensar (EOC);
(ii) del artículo 5 del Decreto 3511 de 2009 mediante el cual se impuso a las EPS y EOC la obligación de participar de manera conjunta y obligatoria en la administración de dicha Cuenta de Alto Costo; y (iii) del artículo 3 de la Resolución 4917 de 2009 por medio del cual se dispuso que con base en la información reportada por las EPS y EOC, se determinarían y girarían los montos correspondientes a cada corte de información de la Cuenta de Alto Costo. 10.
Ahora, para un mejor entendimiento de lo expuesto, téngase en cuenta que el artículo 1 del Decreto 2699 de 2007 asignó expresamente a las EPS y a las EOC 5 Número de radicación: 11001 03 24 000 2011 00402 00 Demandante: Asociación Indígena del Cauca la responsabilidad de administrar financieramente los recursos destinados a la atención de las enfermedades de alto costo, mediante una cuenta creada específicamente para tal finalidad.
La norma en cuestión se transcribe enseguida: «Artículo 1°. Las Entidades Promotoras de Salud, de los Regímenes Contributivo y Subsidiado y demás Entidades Obligadas a Compensar (EOC) administrarán financieramente los recursos destinados al cubrimiento de la atención de las enfermedades ruinosas y catastróficas -alto costo- y de los correspondientes a las actividades de protección específica, detección temprana y atención de enfermedades de interés en salud publica directamente relacionadas con el alto costo, que en sendos casos determine el Ministerio de la Protección Social, en una cuenta denominada “cuenta de alto costo” que tendrá dos subcuentas correspondientes a los recursos anteriormente mencionados» (Subrayas del Despacho). 11.
A su vez, en el artículo 2 del Decreto 2699 de 2007, se previó la administración conjunta de esa cuenta por parte de las EPS y la EOC en los siguientes términos: «Artículo 2°. Administración de la cuenta de alto costo. La administración de la “cuenta de alto costo” se hará de manera conjunta por la totalidad de las Entidades Promotoras de Salud de los regímenes Contributivo y Subsidiado y las demás Entidades Obligadas a Compensar (EOC).
La “cuenta de alto costo” se podrá manejar a través de encargo fiduciario o por el mecanismo que determinen el conjunto de las Entidades Promotoras de Salud y las demás entidades obligadas a compensar en entidades autorizadas por la Superintendencia Financiera y deberá ser aprobada por el Ministerio de la Protección Social. Las Entidades Promotoras de Salud y las demás entidades obligadas a compensar definirán los mecanismos de administración y auditoría, de lo cual darán cuenta al Ministerio de la Protección Social, dentro de los tres meses siguientes a partir de la expedición del presente decreto.
Cualquier modificación en los anteriores mecanismos deberá ser tramitada en igual forma.» 12. Por su parte, en el artículo 4 y subsiguientes se establecieron los montos y mecanismos de distribución de los anotados recursos a esas entidades; veamos: «Artículo 4°. Monto de recursos y mecanismos de distribución. El monto de recursos que corresponda girar a cada Entidad Promotora de Salud tanto del Régimen Contributivo -EPS, como del Régimen Subsidiado -EPS-S, y a las demás entidades obligadas a compensar, EOC, y el monto mensual que le corresponda a cada una en la distribución será el que resulte de aplicar el mecanismo de distribución que se establezca a través de resolución conjunta, expedida por los Ministerios de Hacienda y Crédito Público y de la Protección 6 Número de radicación: 11001 03 24 000 2011 00402 00 Demandante: Asociación Indígena del Cauca Social, para cada tipo de enfermedad de alto costo y de actividades de protección específica, detección temprana y atención de enfermedades de interés en salud pública directamente relacionadas con las enfermedades de alto costo que se seleccionen.
Para el efecto, se podrán tener en cuenta, entre otros, los siguientes factores: a) Tasas de Prevalencia de cada una de las Enfermedades de Alto Costo y/o de Interés en Salud Pública Individual en cada EPS, EPS-S y EOC. b) Tasas de Incidencia de cada una de las Enfermedades de Alto Costo y/o de Interés en Salud Pública Individual en cada EPS, EPS-S y EOC. c) Costo de la atención de cada una de las Enfermedades de Alto Costo y/o de Interés en Salud Pública. d) Población en cada EPS, EPS-S y EOC.
La periodicidad, la forma y el contenido de la información que deben reportar cada una de las entidades obligadas a girar recursos a la Cuenta de Alto Costo, EPS, EPS-S y EOC, será definida por el Ministerio de la Protección Social.» (Subrayas del Despacho) «Artículo 5°. Giro de recursos a la cuenta de alto costo. Las Entidades Promotoras de Salud del Régimen Contributivo -EPS, las Entidades Promotoras de Salud del Régimen Subsidiado -EPS-S y las demás Entidades Obligadas a Compensar -EOC, girarán a la Cuenta de Alto Costo, el monto neto mensual de los recursos de acuerdo con los resultados del mecanismo de distribución de que trata el artículo 4° del presente decreto.
En el caso de las EPS del Régimen Contributivo -EPS y de las Entidades Obligadas a Compensar - EOC, el giro se hará el siguiente día hábil de aprobado el primer proceso de compensación de cada mes. En el caso de las EPS del Régimen Subsidiado -EPS-S, el giro se hará de los recursos recibidos en virtud del recaudo de las UPC-S, los cuales deben ser girados a la Cuenta de Alto Costo de manera anticipada y con una periodicidad bimestral, dentro de los diez (10) primeros días.
Parágrafo. En ningún caso las EPS del Régimen Subsidiado -EPS-S podrán alegar el no giro por parte de la Entidad Territorial como justificación para no girar los recursos a la Cuenta de Alto Costo, según lo dispuesto en el Decreto 050 de 2003 y las demás normas que lo modifiquen, aclaren o sustituyan». (Subrayas del Despacho). 13. Así las cosas, el Despacho advierte que la solicitud de vinculación presentada por la ADRES parte de un fundamento erróneo, como quiera que no es cierto que dicha entidad administre las Cuentas de Alto Costo a que aluden las disposiciones enjuiciadas.
En efecto, de conformidad con el Decreto 2699 de 2007, tal función es exclusiva de las EPS y EOC, sin que se prevea participación alguna de la 7 Número de radicación: 11001 03 24 000 2011 00402 00 Demandante: Asociación Indígena del Cauca ADRES en su gestión o administración directa. Por lo tanto, el interés alegado por esa entidad no tiene sustento normativo ni guarda relación con el objeto del litigio. 14.
De hecho, aun cuando se acepta que la ADRES administra los recursos del sistema salud1, lo cierto es que su participación en la ejecución de la Cuenta de Alto Costo se limita a efectuar los giros o reconocimientos conforme a la información que reportan las EPS y EOC, conforme a lo previsto en los artículos 6 y 7 del Decreto 2699 de 2007 con las modificaciones introducidas por el Decreto 3511 de 2009, disposiciones que no fueron demandas en este asunto, y que disponen: «Artículo 6°.
Incumplimiento por parte de las entidades obligadas a girar a la cuenta de alto costo. En el evento en que una Entidad Promotora de Salud del Régimen Contributivo -EPS o una Entidad Obligada a Compensar -EOC no gire los recursos a que están obligadas a la Cuenta de Alto Costo dentro del plazo señalado en el presente decreto, el organismo de administración conjunta de la Cuenta de Alto Costo informará al Ministerio de la Protección Social para que el Fosyga, de conformidad con lo definido por el Ministerio de la Protección Social, proceda a descontar tales valores en el segundo proceso de compensación del mismo mes, o en el siguiente proceso de compensación en caso de que no sea posible descontar la totalidad de los recursos en el segundo proceso de compensación del mismo mes.
Los descuentos se aplicarán en los mencionados procesos de compensación, independientemente al periodo compensado. La EPS del Régimen Contributivo -EPS o Entidad Obligada a Compensar -EOC incumplida será reportada a la Superintendencia Nacional de Salud por el organismo de administración conjunta de la Cuenta de Alto Costo para que proceda según sus facultades legales.
En el evento en que una Entidad Promotora de Salud del Régimen Subsidiado - EPS-S no gire los recursos a que está obligada a la Cuenta de Alto Costo dentro del plazo señalado en el presente decreto, el organismo de administración conjunta de la Cuenta de Alto Costo informará al Ministerio de la Protección Social el valor a descontar de los giros que el Fosyga deba hacer a cada uno de los municipios donde opera la EPS-S incumplida en proporción al número de afiliados que tenga la EPS-S en el respectivo municipio, los cuales se efectuarán de conformidad con lo definido por el Ministerio de la Protección Social.
Dicho descuento se realizará en el siguiente giro que haga Fosyga a las Entidades Territoriales. La Cuenta de Alto Costo también reportará a la Superintendencia Nacional de Salud para que proceda según sus facultades legales. El incumplimiento en el giro a la Cuenta de Alto Costo estará sujeto a las instrucciones y sanciones que competa imponer a la Superintendencia Nacional de Salud.
La reiteración de este incumplimiento será considerada como una 1 Con la expedición de la Ley 1753 de 2015 (artículo 66) y el Decreto 1429 de 2016 (artículo 3 y 27), la ADRES asumió las obligaciones y derechos adquiridos por la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social del Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión de la administración de los recursos del Fondo de Solidaridad y Garantía FOSYGA. 8 Número de radicación: 11001 03 24 000 2011 00402 00 Demandante: Asociación Indígena del Cauca causal de Toma de Posesión en los términos establecidos en el literal a) del artículo 114 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero.
Si cualquiera de las EPS, EPS-S o EOC no suministra la información en la forma y dentro de los plazos señalados, le serán computados cero casos de enfermedades de alto costo. Adicionalmente la Superintendencia Nacional de Salud procederá en los términos establecidos en el inciso anterior si el incumplimiento conlleva el no giro a la Cuenta de Alto Costo, contra la entidad incumplida de conformidad con sus facultades legales.
La entidad incumplida no será exonerada de la responsabilidad por la continuidad en la atención de salud de las enfermedades de alto costo de sus afiliados ni por la realización de las actividades de protección específica, detección temprana y atención de enfermedades de interés en salud pública directamente relacionadas con el alto costo.» (Subrayas del Despacho) «Artículo 7°.
Entrega de los Recursos a las Entidades Beneficiarias de la Cuenta de Alto Costo. La entrega de los recursos de la Cuenta de Alto Costo se hará el último día hábil del mes respectivo a partir de la publicación de los resultados del mecanismo de distribución de que trata el artículo 4° del presente decreto, en proporción a la disponibilidad en la Tesorería de la Cuenta de Alto Costo». 15.
Por ende, al evidenciarse que la solicitud de intervención formulada por la ADRES parte de un fundamento equivocado, pues no le corresponde la administración de las Cuentas de Alto Costo ni se advierte afectación directa a sus competencias, no se accederá a su vinculación. En ese orden, se negará la solicitud presentada por dicha entidad. 16.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Unitaria,
RESUELVE
NEGAR la solicitud de vinculación propuesta por la ADRES, por las razones expuestas en la parte motiva de la providencia. Notifíquese y cúmplase, PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Consejero de Estado La presente providencia fue firmada electrónicamente por el Consejero en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad y conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.