Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., cuatro (4) de marzo de dos mil veintidós (2022) Referencia: Medio de control de pérdida de investidura de concejal Número único de radicación: 500012333000202000081-01 Solicitante: José Enrique Molina Rojas Concejales: José Ramiro Albornoz Barragán, Oscar Armando Alejo Cano, Miguel Giovanni Beltrán Knorr, Fabián Alberto Bobadilla Piedrahita, Daruin Castellanos Romero, Walter Cock Echavez, Héctor Alfonso Cuéllar Pulido, Jhon Fredy González Ossa, Jorge Alejandro Hernández Parrado, Stella Carolina León Tiria, Yenny Marleydy Montaña Santos, Daniel Isaías Murcia Rojas, José Antonio Pérez Casiano, José Humberto Poveda Garzón, Mario Germán Rey Rey, Alex Alfredo Rincón Hernández, Carlos Julio Serrato Ladino, Luis Fernando Vargas Peña, Carlos Carreño Pedraza, Everardo Duque Nieto y José Yesid Morales Espitia Asunto: Resuelve un recurso de apelación interpuesto contra una sentencia proferida en un proceso de pérdida de investidura SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala procede a decidir el recurso de apelación interpuesto por el solicitante contra la sentencia de 2 de octubre de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, en primera instancia. La presente providencia contiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala; y iii) Resuelve: las cuales se desarrollan a continuación. I.

ANTECEDENTES La solicitud 1. El señor José Enrique Molina Rojas –en adelante el Solicitante- pidió, en ejercicio del respectivo medio de control, que se decrete la pérdida de investidura de José Ramiro Albornoz Barragán, Oscar Armando Alejo Cano, Miguel Giovanni 2 Núm. Único de radicación: 500012333000202000081-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Beltrán Knorr, Fabián Alberto Bobadilla Piedrahita, Daruin Castellanos Romero, Walter Cock Echavez, Héctor Alfonso Cuéllar Pulido, Jhon Fredy González Ossa, Jorge Alejandro Hernández Parrado, Stella Carolina León Tiria, Yenny Marleydy Montaña Santos, Daniel Isaías Murcia Rojas, José Antonio Pérez Casiano, José Humberto Poveda Garzón, Mario Germán Rey Rey, Alex Alfredo Rincón Hernández, Carlos Julio Serrato Ladino, Luis Fernando Vargas Peña, Carlos Carreño Pedraza, Everardo Duque Nieto y José Yesid Morales Espitia -en adelante los concejales-, porque, a su juicio, incurrieron en la causal prevista en el numeral 4.° del artículo 48 de la Ley 617 de 6 de octubre de 20001, por indebida destinación de dineros públicos.

Pretensión 2. Las pretensiones que fundamentan la solicitud de pérdida de investidura son las siguientes: “[…] CAPÍTULO 3 – PRETENSIONES: 3.1 - DECLARESE: la perdida de investidura de los concejales: ALBORNOZ BARRAGAN JOSÉ RAMIRO, ALEJO CANO OSCAR ARMANDO, BELTRAN KNORR MIGUEL GIOVANNI, BOBADILLA PIEDRAHITA FABIAN ALBERTO, CASTELLANO ROMERO DARWIN, COCK ECHAVEZ WALTER, CUELLAR PULIDO HECTOR ALFONSO, GONZALEZ OSSA JHON FREDDY, HERNANDEZ PARRADO JORGE ALEJANDRO, LEON TIRIA STELLA CAROLINA, MONTAÑA SANTOS YENNY MARLEYDY, MURCIA ROJAS DANIEL ISAIAS, PEREZ CASIANO JOSE ANTONIO, POVEDA GARZÓN JOSE HUMBERTO, REY REY GERMAN, RINCON HERNANDEZ ALEX ALFREDO, SERRATO LADINO CARLOS JULIO, VARGAS PEÑA LUIS FERNANDO, elegidos Concejales de Villavicencio — Meta — para el periodo constitucional 2016 — 2019 3.2. - DECLARASE: como consecuencia del pronunciamiento anterior, la pérdida de la investidura como Concejales del municipio de Acacia; departamento del Meta de los concejales: ALBORNOZ BARRAGAN JOSÉ RAMIRO, ALEJO CANO OSCAR ARMANDO, BELTRAN KNORR MIGUEL GIOVANNI, BOBADILLA PIEDRAHITA FABIAN ALBERTO, CASTELLANO ROMERO DARWIN, COCK ECHAVEZ WALTER, CUELLAR PULIDO HECTOR ALFONSO, GONZALEZ OSSA JHON FREDDY, HERNANDEZ PARRADO JORGE ALEJANDRO, LEON TIRIA STELLA CAROLINA, MONTAÑA SANTOS YENNY MARLEYDY, MURCIA ROJAS DANIEL ISAIAS, PEREZ CASIANO JOSE ANTONIO, POVEDA GARZÓN JOSE HUMBERTO, REY REY GERMAN, RINCON HERNANDEZ ALEX ALFREDO, SERRATO LADINO CARLOS JULIO, VARGAS PEÑA LUIS FERNANDO, elegidos Concejales de Villavicencio — Meta — para el periodo constitucional 2016 — 2019 y su inhabilidad y/o inelegibilidad permanente para ocupar cargos por elección popular.. 3.3.- ORDENESE: la expedición de las comunicaciones respectivas al Consejo Nacional Electoral, a la Registraduría Nacional del Estado Civil, a la Gobernación del 1 “Por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la Ley Orgánica de Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del gasto público nacional”. 3 Núm. Único de radicación: 500012333000202000081-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Departamento del Meta y al Concejo Municipal de Villavicencio, departamento del Meta, para lo de su competencia […]”.

Presupuestos fácticos de la causal de pérdida de investidura alegada 3. El Solicitante indicó en la solicitud de pérdida de investidura, en síntesis, los siguientes hechos para fundamentar su pretensión: 3.1. Señaló que los señores José Ramiro Albornoz Barragán, Oscar Armando Alejo Cano, Miguel Giovanni Beltrán Knorr, Fabián Alberto Bobadilla Piedrahita, Daruin Castellanos Romero, Walter Cock Echavez, Héctor Alfonso Cuéllar Pulido, Jhon Fredy González Ossa, Jorge Alejandro Hernández Parrado, Stella Carolina León Tiria, Yenny Marleydy Montaña Santos, Daniel Isaías Murcia Rojas, José Antonio Pérez Casiano, José Humberto Poveda Garzón, Mario Germán Rey Rey, Alex Alfredo Rincón Hernández, Carlos Julio Serrato Ladino, Luis Fernando Vargas Peña, Carlos Carreño Pedraza, Everardo Duque Nieto y José Yesid Morales Espitia, fueron elegidos como concejales del Municipio de Villavicencio, Departamento de Meta, para el período constitucional 2016 – 2019. 3.2.

Manifestó que el Alcalde de Villavicencio, mediante el Decreto Municipal núm. 1000-24/558 de 29 de noviembre de 2019, convocó al Concejo Municipal de Villavicencio a sesiones extraordinarias desde el 2 de diciembre hasta el 11 de diciembre de 2019. 3.3. Indicó que antes de agotarse el período de sesiones extraordinarias, que señaló el Decreto núm. 558 de 2019, el Alcalde de Villavicencio expidió el Decreto núm. 1000-24/684 del 10 de diciembre de 2019 “Por medio del cual se modifica el Decreto No. 1000.24/558 del 29 de noviembre de 2019, que convocó a sesiones extraordinarias al Honorable Concejo Municipal de Villavicencio y se dictan otras disposiciones” y agregó que el Decreto, por un lado, en su parte considerativa, señaló que era necesario “[…] prorrogar las sesiones extraordinarias del Honorable Concejo Municipal de Villavicencio, por once (11) días más, con el fin de culminar el estudio y aprobación de los proyectos de acuerdo presentados ante […]” el Concejo Municipal; y, por el otro, en su parte resolutiva dispuso que se trataba de una prórroga de las sesiones extraordinarias. 3.4.

Afirmó que el Alcalde Municipal expidió posteriormente el Decreto núm. 1000- 24/713 de 20 de diciembre de 2019, prorrogando las sesiones extraordinarias nuevamente. 4 Núm. Único de radicación: 500012333000202000081-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Causal de pérdida de investidura alegada y argumento que justifica la solicitud 4.

El Solicitante citó y trascribió la causal de pérdida de investidura prevista en el numeral 4.° del artículo 48 de la Ley 617, según la cual los concejales perderán su investidura por indebida destinación de dineros públicos. 5. Manifestó que los concejales vulneraron los artículos 23 y 24 de la Ley 136 de 2 de junio de 19942 en la medida en que, bajo una interpretación gramatical, la normativa no permite la prórroga de las sesiones extraordinarias, como si está expresamente permitido para las ordinarias, bajo algunos requisitos. 6.

Afirmó que el Consejo de Estado profirió sentencia el 6 de diciembre de 20073en el que abordó el tema de ausencia de facultades para prorrogar sesiones extraordinarias de concejos municipales por parte de los alcaldes respectivos. 7. Señaló que el efecto jurídico de la invalidez de las sesiones opera de pleno derecho y dado que los concejales cobraron honorarios por sesionar en prórrogas “ilegales” que en su criterio correspondieron a las del 12 al 30 de diciembre de 2019, se invalida el derecho y consecuencialmente se incurre en indebida destinación de dineros públicos en forma directa por quien ordena reconocer y pagar y en forma directa por quien se beneficia por el pago. 8.

Específicamente, señaló que la indebida destinación tiene lugar porque se aplican los dineros a objetos, actividades o propósitos expresamente prohibidos por la Constitución Política, la ley o el reglamento. Contestaciones de la solicitud de pérdida de investidura 9. Los concejales José Humberto Poveda Garzón, Daruin Castellanos Romero, Daniel Isaias Murcia Rojas, Alex Alfredo Rincón Hernández, Carlos Julio Serrato Ladino, Oscar Armando Alejo Cano, Miguel Giovanni Beltrán Knorr, Fabián Alberto Bobadilla Piedrahita, Walter Cock Echavez, Jhon Fredy González Ossa, Yenny Marleydy Montaña Santos, a través de apoderado, contestaron la solicitud de 2 Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios. 3 Consejo de Estado, Sección Primera, Consejera Ponente Dm.

SOFIA SANZ TOBON, del 6 de diciembre de 2007, con radicado No 25000-23-15000-2006-02573-01 —PI-02573- 5 Núm. Único de radicación: 500012333000202000081-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pérdida de investidura y solicitaron que se negaran sus pretensiones, con fundamento en los siguientes argumentos: 9.1.

Los concejales se pronunciaron sobre los hechos de la solicitud de pérdida de investidura y, en especial, manifestaron que se trata de apreciaciones subjetivas sin fundamento fáctico o probatorio y que el haberse indicado la palabra “prorrogar” dentro del texto del Decreto no es razón suficiente para que el solicitante interprete que se están creando otro tipo de sesiones que, en el caso de las extraordinarias, son discrecionales para el ejecutivo municipal, siendo las únicas limitantes de esta clase de sesiones que no se realicen en el mismo periodo que las sesiones ordinarias, ni más de cuarenta (40) por año, debido a la categoría del municipio de Villavicencio. 9.2.

Manifestaron que los decretos fueron expedidos por el alcalde conforme a las facultades que le otorga el literal “a” del artículo 91 de la ley 136, modificado por el artículo 29 de la Ley 1551, el cual señala que son funciones del alcalde en relación con el Concejo Municipal, presentar los proyectos de acuerdo que juzgue convenientes para la buena marcha del municipio, colaborar con el concejo para el buen desempeño de sus funciones y convocarlo a sesiones extraordinarias en las que solamente se ocupará de los temas y materias para los cuales fue citado, lo cual guarda armonía con el parágrafo 2 del artículo 23 de la Ley 136. 9.3.

Indicó que la Corte constitucional en la sentencia C-084 de 2018 reiteró las consideraciones contenidas en la sentencia C-141 de 2010 en la cual se explicó que, si bien el ejecutivo tiene competencia para convocar a sesiones extraordinarias en cualquier momento, también tiene la atribución de adicionar en cualquier tiempo los decretos expedidos con dicho fin, ya sea en su dimensión temática o temporal. 9.4.

Señaló que, de conformidad con los artículos 65 de la Ley 136 y 58 de la Ley 617, los concejales tienen derecho al pago de honorarios por su asistencia comprobada a las sesiones de la corporación y que, por la categoría del municipio de Villavicencio, no se infringieron los límites establecidos en el artículo 66 de la Ley 136 según el cual pueden celebrar hasta 40 sesiones extraordinarias al año. 9.5.

Seguidamente, aclaran que la Mesa Directiva del Concejo Municipal, de conformidad con el artículo 65 de la ley 136, debe expedir el reconocimiento de honorarios mediante resolución, las cuales son publicadas para que puedan ser 6 Núm. Único de radicación: 500012333000202000081-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co impugnadas por la ciudadanía, concluyendo que para la vigencia de 2019 no se superaron los pagos de honorarios de las 40 sesiones extraordinarias. 9.6.

Por último, propusieron las excepciones que denominaron “INEXISTENCIA DE LA CAUSAL DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA”, “AUSENCIA DE TRANSGRESIÓN A LA CONSTITUCIÓN, LA LEY Y LOS REGLAMENTOS”, “TEMERIDAD Y MALA FE”, “INCONGRUENCIA ENTRE LOS HECHOS Y EL DERECHO INVOCADO”, y “GENÉRICA O INNOMINADA”. 10. Los concejales José Ramiro Albornoz Barragán, Héctor Alfonso Cuéllar Pulido, Jorge Alejandro Hernández Parrado, Stella Carolina León Tiria, José Antonio Pérez Casiano, Mario Germán Rey Rey, Luis Fernando Vargas Peña, Carlos Carreño Pedraza, Everardo Duque Nieto y José Yesid Morales Espitia no contestaron la solicitud de pérdida de investidura.

La audiencia pública establecida por el artículo 12 de la Ley 1881 11. La audiencia pública tuvo lugar el 3 de julio de 2020 con la asistencia y participación del Solicitante de la pérdida de investidura; y los concejales Oscar Armando Alejo Cano, Miguel Giovanni Beltrán Knorr, Fabián Alberto Bobadilla Piedrahita, Walter Cock Echavez, Jhon Fredy González Ossa, José Humberto Poveda Garzón, Alex Alfredo Rincón Hernández, Carlos Julio Serrato Ladino y sus apoderados; los apoderados de los concejales Stella Carolina León Tiria, Oscar Armando Alejo, Miguel Giovanni Beltrán y Yenny Marleydy Montaña; y el Ministerio Público.

La sentencia proferida por el Tribunal, en primera instancia 12. El Tribunal Administrativo del Meta, mediante la sentencia proferida el 2 de octubre de 2020, negó la pérdida de investidura de los concejales. En su parte resolutiva, dispuso lo siguiente: “[…] FALLA PRIMERO: NEGAR LA PÉRDIDA DE INVESTIDURA solicitada por JOSÉ ENRIQUE MOLINA ROJAS en contra de JOSÉ RAMIRO ALBORNOZ BARRAGÁN, OSCAR ARMANDO ALEJO CANO, MIGUEL GIOVANNI BELTRÁN KNORR, FABIÁN ALBERTO BOBADILLA PIEDRAHITA, DARUIN CASTELLANOS ROMERO, WALTER COCK ECHAVEZ, HÉCTOR ALFONSO CUÉLLAR PULIDO, JHON FREDY GONZÁLEZ OSSA, JORGE ALEJANDRO HERNÁNDEZ PARRADO, STELLA CAROLINA 7 Núm. Único de radicación: 500012333000202000081-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co LEÓN TIRIA, YENNY MARLEYDY MONTAÑA SANTOS, DANIEL ISAÍAS MURCIA ROJAS, JOSÉ ANTONIO PÉREZ CASIANO, JOSÉ HUMBERTO POVEDA GARZÓN, MARIO GERMÁN REY REY, ALEX ALFREDO RINCÓN HERNÁNDEZ, CARLOS JULIO SERRATO LADINO, LUIS FERNANDO VARGAS PEÑA, CARLOS CARREÑO PEDRAZA, EVERARDO DUQUE NIETO y JOSÉ YESID MORALES ESPITIA, en su calidad de Concejales del Municipio de Villavicencio–Meta para el periodo 2016-2019, conforme a las razones explicadas en la parte motiva de esta providencia […]”.

Consideraciones del Tribunal 13. Como fundamento de su decisión, consideró, en síntesis, lo siguiente: 13.1. Que el problema jurídico que se debía resolver estaba orientado a determinar “[…] si los demandados en su calidad de concejales del Municipio de Villavicencio por el periodo 2016-2019, incurrieron en la causal de pérdida de investidura prevista en el numeral 3 del artículo 55 de la Ley 136 de 1994 y el numeral 4 del artículo 48 la Ley 617 de 2000, al haber percibido honorarios por la participación en las prórrogas de las sesiones extraordinarias convocadas por el Alcalde entre en el (sic) 12 y 31 de diciembre de 2019 […]”. 13.2.

Se refirió a la naturaleza de la pérdida de investidura; causal de pérdida de investidura invocada; y al marco normativo y jurisprudencial sobre las sesiones de los concejos municipales. 13.3. Al resolver el caso concreto, consideró que no se encontraba probada la indebida destinación de dineros públicos con fundamento en que, si bien es cierto que los concejales del Municipio de Villavicencio sesionaron de manera extraordinaria por convocatoria del alcalde del 2 al 30 de diciembre de 2019, “[…] [t]ambién es cierto que las sesiones extraordinarias realizadas entre el 12 y el 30 de diciembre, lo fueron por virtud de lo que se denominaron “prórrogas”, que realizó el mandatario municipal al periodo inicialmente convocado, y por las cuales se recibió el correspondiente pago de honorarios […]”. 13.4.

Consideró que las sesiones extraordinarias del concejo son todas aquellas que se llevan en momentos distintos de las sesiones ordinarias o sus prórrogas, aprobadas por los mismos concejos municipales, sin importar la denominación que se les dé, pues lo que cobra relevancia es que sean convocadas por el mandatario local por fuera del periodo ordinario para ocuparse de asuntos que sean sometidos 8 Núm. Único de radicación: 500012333000202000081-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co a consideración del concejo, las cuales están limitadas en relación con el pago de honorarios según el artículo 66 de la Ley 136, que para el caso de Villavicencio son 40 sesiones por año. 13.5.

Consideró que “[…] no le asiste razón al demandante al inferir del artículo 23 una prohibición de prorrogar sesiones extraordinarias, pues como lo indica el Consejo de Estado, tal restricción no tiene sentido, habida cuenta que a diferencia de las sesiones ordinarias, la extraordinarias no tienen fechas fijas, siendo sus únicos limites los ya expuestos y es precisamente el número de ellas que se pueden realizar y el tiempo en que pueden convocarse, así como la iniciativa y la precisión de los asuntos que se tratarán […]”. 13.6.

Pese a lo anterior, consideró que el alcalde “[…] incurrió en una imprecisión al denominar a las dos nuevas convocatorias a sesiones extraordinarias como “prórrogas”, pues dicha figura no está contemplada en el ordenamiento jurídico, empero, tal falta de técnica lejos está de generar una indebida destinación de dineros públicos por haberse pagado honorarios a los demandados al haber asistido a sesionar en esos días […]” y agregó que el uso de dicho término no es mas que una falta de técnica jurídica en la proyección de los actos administrativos que, reitera, no tiene la virtualidad de generar una indebida destinación de dineros públicos. 13.7.

Adicionalmente, manifestó que se probó que a los concejales les pagaron por asistencia comprobada a las sesiones y que en ningún momento se superó el límite máximo establecido en la ley. 13.8. En suma, ante la inexistencia de norma que prohíba o restrinja claramente las prórrogas de sesiones extraordinarias, teniendo en cuenta los principios que rigen el proceso de pérdida de investidura y que se trató de falta de técnica en la proyección de los actos, el Tribunal consideró que no se encuentran configurados los supuestos en los que el Solicitante fundamenta la causal de pérdida de investidura consistente en la indebida destinación de dineros públicos.

El recurso de apelación presentado por el Solicitante 14. El Solicitante presentó recurso de apelación contra la sentencia proferida, en primera instancia, con el objeto de que se revoque y, en su lugar, se decrete la pérdida de investidura de los concejales. 9 Núm. Único de radicación: 500012333000202000081-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Argumento sobre la ilegalidad derivada del estudio y trámite de acuerdos en sesiones extraordinarias, que surtieron debates previos en sesiones ordinarias 14.1.

Indicó que los concejales tramitaron en primer debate y arrastraron en cada periodo y sus prorrogas cerca de 7 proyectos de acuerdo que requirieron para su aprobación un término de casi 120 días, los cuales fueron estudiados, entre otras, en las prórrogas del 12 al 22 de diciembre de 2019, con fundamento en el Decreto Municipal núm. 684 de 2019; y del 23 al 30 de diciembre de 2019, con fundamento en el Decreto Municipal núm. 713 de 2019. 14.2.

Señaló que, teniendo en cuenta lo establecido en los artículos 23 y 73 de la Ley 136, los alcaldes no pueden incluir en sus Decretos de citación a sesiones extraordinarias proyectos de acuerdo para trámite de segundo debate, que pasen de un periodo ordinario a uno extraordinario, ni viceversa, por cuanto en las sesiones extraordinarias los concejales solamente se pueden ocupar de aquellos asuntos específicos, es decir que deban cumplirse sus dos debates legales, en comisión y plenaria. 14.3.

Afirmó que igualmente opera esta limitante para los concejales que no pueden imponer trámites de acuerdos sino los que les permite la ley; es decir, que como ocurrió con el Acuerdo Municipal núm. 399 de 2019 presentado por la Concejal Montaña Santos, aprobado el 19 de Octubre en la comisión durante sesiones ordinarias de Octubre-Noviembre, y cuyo segundo debate se tramito el 11 de diciembre de 2019, gracias a que el alcalde lo incluyo para segundo debate en su Decreto Municipal núm. 588 de 2019, lo que en criterio del Solicitante es algo ilegal. 14.4.

Manifestó que “[…] [c]uando un Concejo Municipal deja de tramitar en sesiones extras los proyectos que fueron puestos para su aprobación, y se le da solamente un trámite y se deja el segundo para otro periodo de sesiones ordinarias, se deja primero de cumplir con el objetivo de la citación, violándose el Parágrafo Segundo del Art. 23 de la Ley 136 de 1994 y segundo, se viola el art. 24 de la misma ley 136-94 […]”.

Argumentos sobre la prórroga de sesiones extraordinarias 14.5. Refirió que la solicitud de pérdida de investidura se presentó porque los concejales sesionaron en unas prorrogas de sesiones extraordinarias, que, en su 10 Núm. Único de radicación: 500012333000202000081-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co criterio son ilegales y que, al ser ilegales, por no estar autorizadas por el artículo 23 de la Ley 136, son igualmente ilegales los recursos utilizados para el pago de eso honorarios.

Al respecto, señaló que las prórrogas de sesiones extraordinarias no están permitidas por ley y que, si la ley lo hubiese querido, lo habría establecido en forma clara, como ocurre con las sesiones ordinarias. 14.6. Indicó que se configuran los tres supuestos de la causal de pérdida de investidura por indebida destinación de dineros públicos y, en especial, luego de exponer cual es la categoría del municipio de Villavicencio y las normas sobre sesiones ordinarias y extraordinarias, manifestó que: i);está probada la calidad de concejales; ii) está probado que los dineros que se usan para el pago de honorarios son dineros públicos y la mesa directiva, al reconocer y ordenar el pago, incurre en la conducta en forma directa y los concejales al recibirla en forma indirecta; y iii) que se configura la indebida destinación porque “[…] las SESIONES EXTRAORDINARIAS PRORROGADAS vician de manera insubsanable los Acuerdos, ya que afectan sus condiciones legales y reglamentarias previstas para las reuniones de los miembros de los Concejos Municipales, conforme al artículo 23 y su Parágrafo Segundo, que no autoriza prorrogas de extras, sino que da la posibilidad de citar en oportunidades diferentes, que como se señaló anteriormente cada citación debe tener una fecha de inicio y una de finalización, lo cual limita su prorroga indefinidamente […]” y agrega que al realizarse el pago de honorarios de esas prórrogas se incurre en la indebida destinación. 14.7.

Afirmó que es cierto que los concejales tienen derecho a honorarios por la asistencia comprobada a sesiones plenarias pero que, pese a ello, es la ley la que autoriza el pago de las sesiones ordinarias o sus prórrogas y de las extraordinarias; mas no de las prórrogas de las sesiones extraordinarias. 14.8. Señaló que la prórroga sin facultades constituye un vicio insubsanable que altera el procedimiento y constituye una afectación porque el alcalde actúa sin facultades y el concejo municipal sin competencia; lo cual, en su criterio, evidencia un acuerdo de voluntades para ir contra la ley y obtener para algunos concejales beneficios económicos derivados de dichas prórrogas.

Agrega que, contrario a lo señalado por el Tribunal, no se trató de un “eufemismo” o de una “sinonimia” sino de una costumbre del concejo municipal, contraria a la ley. 14.9. Manifestó que la tesis del Tribunal es “casi que una invitación a violar la Constitución y las leyes” y agrega que en la solicitud de pérdida de investidura no 11 Núm. Único de radicación: 500012333000202000081-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co se “[…] está cuestionado el número de sesiones, si se pagaron más de las 40 o menos que estas, sino las circunstancias de tiempo y modo en que se dan de forma ilegal […]”. 14.10.

Como fundamento del recurso, señaló que, en la sentencia de 6 de diciembre de 2007, proferida por el Consejo de Estado, se decretó la pérdida de investidura de concejales por pagar honorarios por prórrogas de sesiones ordinarias, respecto de las cuales no estaba autorizado su pago, y agrega que, en este caso, es más compleja la situación porque la ley no autoriza siquiera el pago de prórrogas de sesiones extraordinarias.

Traslado del recurso de apelación 15. Surtido el traslado del recurso de apelación, los concejales y el Ministerio Público guardaron silencio en esta oportunidad procesal. II.- CONSIDERACIONES DE LA SALA 16. Para efectos metodológicos de la decisión, la Sala procederá al estudio de: i) la competencia de la Sala; ii) el problema jurídico; iii) la calificación habilitante; iv) el marco normativo y desarrollos jurisprudenciales del medio de control de pérdida de investidura; v) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial de la causal de pérdida de investidura por indebida destinación de dineros públicos; vi) el marco normativo y desarrollo jurisprudencia del reconocimiento y pago de honorarios de los concejales; vii) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre la competencia de los presidentes de los concejos como ordenadores del gasto; viii) el análisis del caso concreto; y ix) las conclusiones.

Competencia de la Sala 17. Vistos: i) el parágrafo 2.° del artículo 48 de la Ley 617, sobre perdida de investidura de diputados, concejales municipales y distritales y de miembros de juntas administradoras locales; ii) la Ley 1881 de 15 de enero de 20184, en especial su artículo 22, sobre la aplicación de esa normativa a los procesos de pérdida de investidura de concejales y diputados; iii) el artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 20195; y iv) el artículo 150 de la Ley 1437 de 18 de enero de 20116, sobre 4 Por la cual se establece el procedimiento de pérdida de la investidura de los Congresistas, se consagra la doble instancia, el término de caducidad, entre otras disposiciones. 5 Reglamento Interno del Consejo de Estado. 6 Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 12 Núm. Único de radicación: 500012333000202000081-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co competencia del Consejo de Estado, en segunda instancia: la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto. 18.

Agotados los trámites inherentes al recurso de apelación de que trata este asunto y sin que se observe vicio o causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, se procede a decidir el caso sub lite. Asimismo, la Sala limitará su pronunciamiento a los argumentos planteados en el recurso de apelación presentado por el Solicitante porque dichos argumentos definen el marco de la decisión que ha de adoptarse en esta instancia. 19.

Vistos los artículos 3287 y 3208 de la Ley 1564, la Sala procederá a pronunciarse únicamente en relación con los argumentos o reparos formulados por la apelante. Problemas Jurídicos 20. Corresponde a la Sala determinar, con fundamento en el recurso de apelación interpuesto por el Solicitante: 21. Por un lado, si, en el caso sub examine, es procedente o no el estudio del argumento planteados por el Solicitante en el recurso de apelación referente a que se debe decretar la pérdida de investidura de los concejales por incurrir en indebida destinación de dineros públicos porque estudiaron y tramitaron acuerdos en sesiones extraordinarias que surtieron debates previos en sesiones ordinarias, teniendo en cuenta que no fue un argumento planteado en la solicitud de pérdida de investidura u objeto de debate, en primera instancia. 22.

Y, por el otro, si los concejales del Municipio de Villavicencio, Departamento del Meta, José Ramiro Albornoz Barragán, Oscar Armando Alejo Cano, Miguel Giovanni Beltrán Knorr, Fabián Alberto Bobadilla Piedrahita, Daruin Castellanos Romero, Walter Cock Echavez, Héctor Alfonso Cuéllar Pulido, Jhon Fredy González Ossa, Jorge Alejandro Hernández Parrado, Stella Carolina León Tiria, Yenny Marleydy Montaña Santos, Daniel Isaías Murcia Rojas, José Antonio Pérez Casiano, José Humberto Poveda Garzón, Mario Germán Rey Rey, Alex Alfredo Rincón Hernández, 7 “[…]

ARTÍCULO 328. COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. […]” 8 “[…]ARTÍCULO 320. FINES DE LA APELACIÓN. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. […]” 13 Núm. Único de radicación: 500012333000202000081-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Carlos Julio Serrato Ladino, Luis Fernando Vargas Peña, Carlos Carreño Pedraza, Everardo Duque Nieto y José Yesid Morales Espitia incurrieron o no en la causal de pérdida de investidura prevista en el numeral 4.° del artículo 48 de la Ley 617, consistente en la indebida destinación de dineros públicos, por el reconocimiento, pago y recepción de honorarios a favor de los concejales por la asistencia a sesiones convocadas por el Alcalde de Villavicencio, mediante los decretos núm. 1000-24/684 de 10 de diciembre de 2019 y 1000-24/713 de 20 de diciembre de 2019, porque a juicio del Solicitante son inválidas por tratarse de una prórroga a sesiones extraordinarias. 23.

En ese sentido, se analizará si se cumplen los supuestos del elemento objetivo y, en caso de encontrarlo configurado, se estudiará el elemento subjetivo, con el objeto de establecer si se debe confirmar, modificar o revocar la sentencia proferida en primera instancia. La calificación habilitante 24. Visto el literal “b” del artículo 5 de la Ley 1881, la Sala encuentra probado que Oscar Armando Alejo Cano, Miguel Giovanni Beltrán Knorr, Fabián Alberto Bobadilla Piedrahita, Daruin Castellanos Romero, Walter Cock Echavez, Héctor Alfonso Cuéllar Pulido, Jhon Fredy González Ossa, Jorge Alejandro Hernández Parrado, Stella Carolina León Tiria, Daniel Isaías Murcia Rojas, José Humberto Poveda Garzón, Mario Germán Rey Rey, Alex Alfredo Rincón Hernández, Carlos Julio Serrato Ladino, Carlos Carreño Pedraza, Everardo Duque Nieto, José Yesid Morales Espitia, José Ramiro Albornoz Barragán, Yenny Marleydy Montaña Santos, José Antonio Pérez Casiano y Luis Fernando Vargas Peña, la Sala tienen la calidad de concejales del Municipio de Villavicencio -Departamento del Meta-, según consta en las pruebas aportadas al proceso, en especial, por un lado, en el formulario E- 26 CON9 expedido por los miembros de la Comisión Escrutadora, por medio de la cual se declaró la elección de los concejales del Municipio de Villavicencio para el periodo 2016-2019; y, por el otro, las certificaciones del Concejo Municipal e Villavicencio10. 25.

En ese orden de ideas, la investidura de los concejales se tiene por cierta en la medida en que los documentos anteriormente indicados constituyen prueba de 9 Cfr. Página 32 y 33 del documento en formato pdf denominado “3. Subsanación demanda”. Archivo aportado de forma electrónica. 10 Cfr. Página 16 y 17 del documento en formato pdf denominado “2.

Demanda y auto inadmisorio” y en el documento denominado “40. Prueba - Certificación”. Archivos aportados de forma electrónica. 14 Núm. Único de radicación: 500012333000202000081-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co dicha calidad, lo cual los hace sujeto pasivo del medio de control de pérdida de investidura.

Adicionalmente, la condición de concejales no fue controvertida durante el proceso. Marco normativo y desarrollos jurisprudenciales del medio de control de pérdida de investidura Marco normativo 26. Vistos los artículos 18411 de la Constitución Política; 14312 de la Ley 1437 y las leyes 136, 617, 1881 y 2003, en especial, el artículo 1 de la Ley 1881.

Desarrollos jurisprudenciales 27. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación ha considerado que la pérdida de investidura es una acción pública que da origen a un proceso de carácter jurisdiccional y sancionatorio13 de propósito ético, con consecuencias políticas, que tiene por objeto el estudio de la conducta de los miembros de corporaciones públicas de elección popular y como consecuencia la pérdida de parte de los derechos políticos; y que tiene por fundamento la protección y la preservación del principio de representación y de la dignidad en el ejercicio del cargo que confiere el voto popular. 28.

El fundamento de este proceso sancionatorio es preservar la dignidad del cargo público de elección popular a través del control que ejercen los ciudadanos sobre sus representantes cuando estos incurran en conductas contrarias al buen servicio, al interés general o a la dignidad que ostentan. Se trata de conductas que comportan la defraudación del principio de representación. 29.

La Sala Plena14 puso de presente que, atendiendo la especial naturaleza de la pérdida de investidura, esta acción tiene las siguientes características: i) constituye un juicio de responsabilidad que conlleva la imposición de una sanción de carácter 11 Constitución Política. Artículo 184. La pérdida de la investidura será decretada por el Consejo de Estado de acuerdo con la ley y en un término no mayor de veinte días hábiles, contados a partir de la fecha de la solicitud formulada por la mesa directiva de la cámara correspondiente o por cualquier ciudadano. 12 Ley 1437 de 2011.

Artículo 143. Pérdida de Investidura. A solicitud de la Mesa Directiva de la Cámara correspondiente o de cualquier ciudadano y por las causas establecidas en la Constitución, se podrá demandar la pérdida de investidura de congresistas. Igualmente, la Mesa Directiva de la Asamblea Departamental, del Concejo Municipal, o de la junta administradora local, así como cualquier ciudadano, podrá pedir la pérdida de investidura de diputados, concejales y ediles. 13 Sentencia de 27 de septiembre de 2016, proferida en el proceso con radicación número (SU) 11001-03-15- 000- 2014-03886-00, Consejero Ponente Alberto Yepes Barreiro. 14 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo;

Sentencia de 29 de agosto de 2017, Expediente: 110010315000201601700-00(PI), M.P. Milton Chaves García. 15 Núm. Único de radicación: 500012333000202000081-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co jurisdiccional que castiga la transgresión al código de conducta que los miembros de las corporaciones públicas de elección popular deben observar atendiendo la naturaleza representativa de la investidura que ostenta; ii) es una sanción de carácter jurisdiccional porque la competencia para decretarla es atribuida exclusivamente al Consejo de Estado; iii) la pérdida de investidura es la sanción más grave que puede imponerse a una persona que ha sido elegida en una corporación pública de elección popular porque implica la separación inmediata de las funciones que venía ejerciendo como integrante de esa corporación y, por expresa disposición de la propia Constitución Política, la inhabilidad permanente para serlo de nuevo en el futuro; iv) los procesos de pérdida de investidura limitan o reducen algunos derechos fundamentales previstos en la Constitución como el de ser elegido. 30.

En esa misma orientación, la Corte Constitucional15 consideró que la pérdida de investidura es una acción pública de carácter sancionatorio prevista en la Constitución y la ley, que tiene como finalidad castigar a los miembros de las corporaciones públicas que incurran en conductas consideradas reprochables por ser incompatibles con la dignidad del cargo que ostentan. 31.

En el proceso de pérdida de investidura se deben aplicar las garantías constitucionales del debido proceso, conforme lo consideró la Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia proferida el 23 de marzo de 201016. En ese orden, las conductas sancionables deben estar plenamente determinadas en la Constitución Política o en la ley con el objeto de excluir cualquier tipo de arbitrariedad en la aplicación de los supuestos fácticos y normativos que realice el juez, quien deberá estar siempre sometido al espectro conductual fijado por la literalidad de la prohibición o circunstancia causante de la pérdida de investidura, lo cual constituye una materialización del principio de interpretación restrictiva. 32.

Asimismo, es importante resaltar que, por las particularidades del proceso de pérdida de investidura y, en especial, a su carácter sancionador, en él se debe dar plena aplicación de las garantías constitucionales del debido proceso, en particular, en cuanto se refiere a la observancia de, entre otros, los principios pro homine, in dubio pro reo, y de legalidad. 15 Sentencia SU-426 de 2016, Magistrada Ponente Gloria Stella Ortíz Delgado. 16 Número único de radicación 110010315000200900198-00(PI). 16 Núm. Único de radicación: 500012333000202000081-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 33.

Es de importancia resaltar que el juicio de responsabilidad que se realiza en el marco de la pérdida de investidura no puede ser considerado de ninguna manera como un juicio de responsabilidad objetiva; por el contrario, conforme con la jurisprudencia de las altas cortes17, una vez verificada la configuración del elemento objetivo, se debe proceder al estudio del elemento subjetivo18. 34.

En suma, el estudio de cada caso se debe realizar teniendo en cuenta que la pérdida de investidura es un juicio de carácter sancionatorio, lo cual implica que el juez debe realizar un análisis integral de la responsabilidad bajo una estricta aplicación de los principios que gobiernan el debido proceso, en especial, entre otros, el de favorabilidad, y, con fundamento en ello, determinar si la conducta se subsume en el supuesto fáctico de la norma que establece como consecuencia jurídica la pérdida de la investidura y si se configura o no el elemento subjetivo19.

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial de la causal de pérdida de investidura por indebida destinación de dineros públicos 35. Vistos el numeral 3.° del artículo 55 de la Ley 136, sobre pérdida de la investidura de concejal; y el numeral 4.º del artículo 48 de la Ley 617, “[…] [l]os […] concejales municipales y distritales […] perderán su investidura: […] [p]or indebida destinación de dineros públicos […]” (Destacado fuera de texto). 36.

La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado20, mediante sentencia de 6 de mayo de 2014, en relación con la causal de pérdida de investidura de congresistas por indebida destinación de dineros públicos, aplicable al caso de los concejales, consideró lo siguiente: “[…] Esta norma, como sucede con las demás causales de pérdida de investidura, tampoco describen la conducta.

No obstante, la jurisprudencia de la Sala Plena del Consejo de Estado ha delimitado los presupuestos para que se configure. En este sentido, como su denominación lo indica, se realiza cuando un congresista destina los dineros públicos a unas finalidades y cometidos estatales distintos a los establecidos en la Constitución, en la ley o en los reglamentos.

Bien puede 17 Corte Constitucional, Sentencia SU 424 de 2016. 18 En criterio de la Corte Constitucional “[…] atiende a las circunstancias particulares en las que se presentó la conducta y analiza si el demandado conocía o debía conocer de la actuación que desarrolló y si su voluntad se enderezó a esa acción u omisión […]”. 19 La Corte Constitucional, en sentencia de unificación SU 424 de 2016, precisó que el juez de este proceso sancionatorio debe determinar: i) si se configura la causal y ii) si a pesar de que ésta aparezca acreditada, existe alguna circunstancia que excluya la responsabilidad del sujeto, bien sea porque haya actuado de buena fe o, en caso de que la causal lo admita, se esté ante una situación de caso fortuito o fuerza mayor, o en general exista alguna circunstancia que permita descartar la culpa. 20 CONSEJO DE ESTADO, SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, Consejero ponente: ENRIQUE GIL BOTERO, Bogotá D.C., seis (6) de mayo de dos mil catorce (2014), Radicación número: 11001- 03-15-000-2013-00865-00(PI), Actor: CARLOS MARIO ISAZA SERRANO, Demandado: ROY LEONARDO BARRERAS MONTEALEGRE 17 Núm. Único de radicación: 500012333000202000081-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co utilizarlos o dirigirlos a actividades o propósitos no autorizados; o a aquéllos que estando autorizados no correspondan a la finalidad asignada; o a cometidos prohibidos, entre otros.

En estos términos, la Sala Plena, en sentencia del 7 de junio de 201221, señaló que aunque la causal no está definida en el ordenamiento jurídico, se configura cuando la destinación de los dineros públicos no corresponde a los fines estatales preestablecidos por la Constitución, la ley o el reglamento: “La causal de indebida destinación de dineros públicos no está definida en la Constitución ni en las normas legales que rigen el ejercicio de la acción de pérdida de investidura.

Es, entonces, pertinente consignar el sentido y alcance con que esta Corporación le ha definido. La causal de indebida destinación de dineros públicos se configura cuando el concejal destina los dineros públicos a unas finalidades y cometidos estatales distintos a los establecidos en la Constitución, en la ley o en los reglamentos.” Respecto a los elementos constitutivos […] la Sala Plena, en sentencia del 6 de marzo de 200322 también señaló: “ ‘Por consiguiente, el elemento tipificador de la causal de pérdida de investidura en referencia, está en el hecho de que el congresista, en su condición de servidor público, que lo es (art. 123 de la Constitución), con su conducta funcional, al ejercer las competencias de las que ha sido revestido, traiciona, cambia o distorsiona los fines y cometidos estatales preestablecidos en la Constitución, la ley o el reglamento, para destinar los dineros públicos a objetos, actividades o propósitos no autorizados, o a otros sí autorizados pero diferentes a aquellos para los cuales se encuentran asignados, o cuando aplica tales recursos a materias expresamente prohibidas, no necesarias o injustificadas, o cuando la finalidad es obtener un incremento patrimonial personal o de terceros, o cuando pretende derivar un beneficio no necesariamente económico en su favor o de terceras personas, etc. ‘En los eventos como los antes indicados, la conducta del congresista bien puede ser delictiva o no, ajustada o no a un procedimiento legal de ordenación del gasto o de contratación, pero, su finalidad es otra muy distinta a la señalada en la Constitución, la ley o los reglamentos’ ”.

De allí que, para que la causal se configure es necesario que el Congresista, en su condición de servidor público, distorsione o cambie el cometido estatal consagrado en la Constitución, la Ley o el Reglamento, para destinar los dineros públicos a objetos, actividades o propósitos no autorizados, o que estando autorizados sean diferentes a aquellos para los cuales se encuentran asignados, o haya destinado o utilizado los recursos a materias expresamente prohibidas, no necesarias o injustificadas; o perseguido la finalidad de obtener un incremento patrimonial personal o de terceros; o hubiere pretendido derivar un beneficio no necesariamente económico en su favor o de terceras personas.

En este orden, no es necesario que el sujeto activo de la causal ostente la condición de nominador u ordenador del gasto, basta con que deba respetar, defender y cuidar el patrimonio público, toda vez que es imperativo cuidar los bienes del Estado para evitar su menoscabo. En este sentido, la Sala Plena ha señalado que la causal comporta dos elementos: i) la conducta y ii) el fin.

La Sentencia del 1 de noviembre de 200523 señaló: “Para la configuración de la causal de indebida destinación de dineros públicos prevista en el num. 4º del artículo 183 de la Constitución Política (reproducida en el numeral 4º del artículo 298 de la Ley 5ª de 1992) se destacan o requieren dos elementos como son la conducta y el fin.” En el primero –como se exige para las demás causales por las que se puede demandar la pérdida de investidura- es necesario, que el sujeto activo que la agota 21 Rad. 2010-00352, C.P. María Claudia Rojas Lasso. 22 Rad. 2002-1007, C.P. Olga Inés Navarrete Barrero. 23 Rad. 2004-01673, C.P. Tarsicio Cáceres Toro. 18 Núm. Único de radicación: 500012333000202000081-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ostente la calidad de Congresista y precisamente que en esa condición ejerza competencias para las que fue investido.

El segundo elemento, consiste en el fin de la conducta, es decir que al ejercer las competencias propias de su investidura: i) cambie o distorsione los fines y cometidos estatales preestablecidos en la Constitución, la ley o el reglamento al destinar los recursos públicos a materias, actividades o propósitos no autorizados, o a aquéllos que autorizados son diferentes a los que se encuentran asignados; ii) aplique tales dineros a objetos prohibidos, no necesarios o injustificados; iii) obtenga un incremento patrimonial para sí o a favor de terceros, o iv) pretenda derivar un beneficio no necesariamente económico en su favor o en el de terceras personas, etc […]” (Destacado fuera de texto). 37.

Asimismo, esta Sección24, siguiendo los planteamientos de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, ha expresado, frente a la configuración de esta causal de pérdida de investidura, lo siguiente: “[…] La causal de indebida destinación de dineros públicos no se encuentra definida en la Constitución ni en las normas legales que regulan el ejercicio de la acción de pérdida de investidura.

No obstante, la jurisprudencia de esta Corporación se ha referido en distintas oportunidades al sentido y alcance que esta causal tiene. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en sentencia 30 de mayo de 2000 (Expediente núm. AC-9877, Consejero ponente doctor Germán Rodríguez Villamizar), se pronunció sobre los alcances del concepto de indebida destinación de dineros públicos, señalando que el elemento tipificador de esta causal de pérdida de investidura “está en el hecho de que el Congresista, en su condición de servidor público, con su conducta funcional al ejercer las competencias de las que ha sido revestido, traiciona, cambia o distorsiona los fines o cometidos estatales, preestablecidos en la Constitución, la ley o el reglamento, para destinar los dineros públicos a objetos, actividades o propósitos no autorizados, o a otros sí autorizados pero diferentes a aquellos para los cuales se encuentran asignados, o cuando aplica tales recursos a materias expresamente prohibidas, no necesarias o injustificadas, o cuando la finalidad es obtener un incremento patrimonial personal o de terceros, o cuando pretende derivar un beneficio no necesariamente económico en su favor o de terceras personas”.

Esta postura ha sido objeto de múltiples reiteraciones por la misma Sala Plena de lo Contencioso Administrativo25 y también por la Sección Primera del Consejo de Estado, entre otras, en sentencias de 1º de julio de 2004 (Expediente núm. 2003- 00194, Consejero ponente doctor Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), 9 de noviembre de 2006 (Expediente núm. 2005-01133, Consejero ponente doctor Camilo Arciniegas Andrade), 16 de julio de 2009 (Expediente núm. 2008-00700, Consejera ponente doctora Martha Sofía Sanz Tobón) 14 de diciembre de 2009 (Expediente núm. 2009- 00012 (Expediente núm. 2009-00012, Consejero ponente doctor Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta), 3 de noviembre de 2011 (Expediente núm. 2011-00009, Consejera ponente María Elizabeth García González) y 1º de agosto de 2013 (Expediente núm. 2012-00151, Consejera ponente María Elizabeth García González) […]”. 38.

En suma de todo lo anterior, se puede concluir lo siguiente: 24 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION PRIMERA, Consejero ponente: GUILLERMO VARGAS AYALA, Bogotá, D.C., cuatro (4) de septiembre de dos mil catorce (2014), Radicación número: 63001-23-33-000-2013-00148-01(PI), Actor: JESUS ANTONI OBANDO ROA, Demandado: CESAR LONDOÑO VILLEGAS Y OTRO, Referencia: APELACION SENTENCIA – PERDIDA DE INVESTIDURA. 25 En sentencias de 20 de junio de 2000 (Expediente núm. 9876); de 6 de marzo de 2001 (Expediente núm. AC- 11854) y de 17 de julio de 2001 (Expediente núm. 0063-01). 19 Núm. Único de radicación: 500012333000202000081-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 38.1.

Que la indebida destinación de dineros públicos es una norma abierta porque la normativa Constitucional y legal no establece el alcance de la causal ni detalla un catálogo de conductas específicas que la configuran, lo cual atiende a la finalidad de la causal, cual es: censurar cualquier uso de los dineros públicos para fines no previstos, distintos, prohibidos o no autorizados por la Constitución Política, las leyes o el reglamento, porque con ello traiciona, cambia o distorsiona los fines y cometidos estatales preestablecidos en la normativa que regula el gasto26. 38.2.

Si bien la indebida destinación de dineros públicos se puede configurar a través de la transgresión de tipos penales, “[…] dada la autonomía e independencia existente entre las acciones de pérdida de investidura y penal, las conductas que materializan la indebida destinación de dineros públicos configuran la causal de pérdida de investidura sin que necesariamente deban estar tipificadas como delitos […]”27. 38.3.

Para efectos de la causal de pérdida de investidura, la expresión “dinero público” se debe entender como aquellos recursos públicos que administra el Estado. 38.4. La configuración del elemento objetivo de la causal de pérdida de investidura sub examine necesita la prueba de tres supuestos, a saber: i) que se ostente la condición de miembro de corporación pública de elección popular; ii) que se esté frente a dineros públicos; y iii) que los dineros públicos sean indebidamente destinados. 39.

La indebida destinación de dineros públicos se configura en los siguientes casos: 26 Ver Consejo de Estado, Sala Veintisiete Especial de Decisión de Pérdida de Investidura; sentencia de 3 de diciembre de 2019; proceso identificado con el número único de radicación 110010315000201900771-00 C.P. doctora Rocío Araújo Oñate. Sentencia del 6 de mayo de 2014, consejero ponente: Enrique Gil Botero, expediente: 11001-03-15-000-2013-00865-00.

Sentencia del 28 de marzo de 2017. MP. Rafael Francisco Suárez Vargas. Expediente 11001-03-15-000-2015-00111-00 (PI). 27 Ver Consejo de Estado, Sala Veintisiete Especial de Decisión de Pérdida de Investidura; sentencia de 3 de diciembre de 2019; proceso identificado con el número único de radicación 110010315000201900771-00 C.P. doctora Rocío Araújo Oñate.

En dicha providencia se citan las sentencias: Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 19 de octubre de 1994. MP. Juan de Dios Montes. Expediente AC- 2102. Sentencia del 30 de julio de 2002. MP Jesús María Lemos Bustamante, expediente: 11001-03-15-000- 2001-0248-01 y concluye que la autonomía entre las acciones penal y de pérdida de investidura es congruente con lo señalado por la Corte Constitucional en la sentencia C-319 del 14 de julio de 1994, mediante la cual se declaró la inexequibilidad del parágrafo segundo del artículo 296 de la Ley 5 de 1992, que condicionaba la procedencia de la acción de pérdida de investidura de los miembros del Congreso por indebida destinación de dineros públicos o tráfico de influencias, a la existencia previa de sentencia penal condenatoria. 20 Núm. Único de radicación: 500012333000202000081-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 39.1.

Cuando el miembro de la corporación pública de elección popular destina los dineros públicos a objetos, actividades o propósitos no autorizados. 39.2. Cuando el miembro de la corporación pública de elección popular los destina a objetos, actividades o propósitos autorizados, pero diferentes a los cuales esos dineros se encuentran asignados. 39.3.

Cuando el miembro de la corporación pública de elección popular aplica los dineros a objetos, actividades o propósitos expresamente prohibidos por la Constitución, la ley o el reglamento. 39.4. Cuando el miembro de la corporación pública de elección popular aplica los dineros públicos a materias innecesarias o injustificadas. 39.5.

Cuando la destinación tiene la finalidad de obtener un incremento patrimonial personal o de terceros. 39.6. Cuando la destinación tiene la finalidad de derivar un beneficio no necesariamente económico en su favor o en el de terceros. Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del reconocimiento y pago de honorarios de los concejales 40.

Visto el artículo 312 de la Constitución Política28, según el cual, respecto a los concejales dispuso, entre otros asuntos, por un lado, que “[…] [l]a ley determinará las calidades, inhabilidades, e incompatibilidades de los concejales y la época de sesiones ordinarias de los concejos […]”; y, por el otro, que “[…] [l]a ley podrá determinar los casos en que tengan derecho a honorarios por su asistencia a sesiones […]” (Destacado fuera de texto). 41.

Vistos el artículo 65 de la Ley 136, sobre reconocimiento de derechos, los concejales tienen derecho a percibir honorarios por su asistencia comprobada a “sesiones plenarias”, de conformidad con la tabla allí prevista. En efecto, la citada norma reseña lo siguiente: “[…]

ARTÍCULO

65. RECONOCIMIENTO DE DERECHOS. Los miembros de los concejos de las entidades territoriales tienen derecho a reconocimiento de honorarios por la asistencia comprobada a las sesiones plenarias. 28 Artículo modificado por el artículo 5 del Acto Legislativo 1 de 2007. El nuevo texto es el siguiente:> 21 Núm. Único de radicación: 500012333000202000081-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Así mismo, tienen derecho, durante el período para el cual fueron elegidos, a un seguro de vida y a la atención médico-asistencial personal, vigente en la respectiva localidad para los servidores públicos municipales.

Las resoluciones que para efecto de reconocimiento de honorarios expidan las mesas directivas de los concejos, serán publicadas en los medios oficiales de información existentes en el respectivo municipio o distrito. Cualquier ciudadano o persona podrá impugnarlas, y la autoridad competente, según el caso, dará curso a la investigación o proceso correspondiente […]” (Destacado fuera de texto). 42.

Visto el artículo 23 de la Ley 136, sobre periodo de sesiones, se establecen los periodos de sesiones ordinarios de los municipios clasificados, por un lado, en las categorías especial, primera, segunda; y, por el otro, en las demás categorías. Asimismo, la norma establece que los alcaldes podrán convocar a los concejos municipales a sesiones extraordinarias, en oportunidades diferentes, para que se ocupen exclusivamente de los asuntos que se sometan a su consideración, así: “[…]

ARTÍCULO

23. PERIODO DE SESIONES. Los concejos de los municipios clasificados en categorías Especial, Primera y Segunda, sesionarán ordinariamente en la cabecera municipal y en el recinto señalado oficialmente para tal efecto, por derecho propio y máximo una vez por día, seis meses al año, en sesiones ordinarias así: a) El primer periodo será en el primer año de sesiones, del dos de enero posterior a su elección, al último día del mes de febrero del respectivo año. El Segundo y tercer año de sesiones tendrá como primer período el comprendido entre el primero de marzo y el treinta de abril; b) El Segundo período será del primero de junio al último día de julio; c) El tercer período será del primero de octubre al treinta de noviembre, con el objetivo prioritario de estudiar, aprobar o improbar el presupuesto municipal.

Los concejos de los municipios clasificados en las demás categorías, sesionarán ordinariamente en la cabecera municipal y en el recinto señalado oficialmente para tal efecto, por derecho propio, cuatro meses al año y máximo una vez (1) por día así: febrero, mayo, agosto y noviembre. Si por cualquier causa los concejos no pudieran reunirse ordinariamente en las fechas indicadas, lo harán tan pronto como fuere posible, dentro del período correspondiente.

PARÁGRAFO 1 o. Cada período ordinario podrá ser prorrogado por diez días calendario más, a voluntad del respectivo Concejo.

PARÁGRAFO 2 o. Los alcaldes podrán convocarlos a sesiones extraordinarias en oportunidades diferentes, para que se ocupen exclusivamente de los asuntos que se sometan a su consideración […]” (Destacado fuera de texto). 43. De conformidad con la normativa anterior, las sesiones ordinarias se caracterizan porque los concejos municipales se reúnen por derecho propio y, en ellas, se ocupan de todas sus funciones constitucionales, legales y reglamentarias. 22 Núm. Único de radicación: 500012333000202000081-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Asimismo, dependiendo de la categoría, las sesiones tienen lugar en los periodos establecidos por el artículo 23 de la Ley 136 y, adicionalmente, según la norma, cada período ordinario podrá ser prorrogado por diez días calendario más, a voluntad del respectivo Concejo. 44.

En relación con las sesiones extraordinarias, se trata de sesiones que se caracterizan porque son convocadas por el alcalde del respectivo municipio, “en oportunidades diferentes” y en ella el concejo se ocupa del estudio de los asuntos que el alcalde somete a su consideración. Se trata de sesiones que no están previamente establecidas para periodos fijos, sino que tienen lugar en los tiempos establecidos en el acto de convocatoria. 45.

Visto el artículo 66 de la Ley 136, sobre causación de honorarios, establece el valor de los honorarios por cada sesión a que asistan los concejales, según la categoría del municipio, así: “[…]ARTÍCULO 66. <Artículo modificado por el artículo 1 de la Ley 1368 de 2009. El nuevo texto es el siguiente29:> Atendiendo la categorización establecida en la Ley 617 de 2000, el valor de los honorarios por cada sesión a que asistan los concejales será el señalado en la siguiente tabla: Categoría Honorarios por sesión Especial $ 347.334 Primera $ 294.300 Segunda $ 212.727 Tercera $ 170.641 Cuarta $ 142.748 Quinta $ 114.967 Sexta $ 86.862 A partir del primero (1o) de enero de 2010, cada año los honorarios señalados en la tabla anterior se incrementarán en un porcentaje equivalente a la variación del IPC durante el año inmediatamente anterior.

En los municipios de categoría especial, primera y segunda, se pagarán anualmente ciento cincuenta (150) sesiones ordinarias y hasta cuarenta (40) extraordinarias al año. En los municipios de categorías tercera a sexta, se pagarán anualmente setenta (70) sesiones ordinarias y hasta veinte (20) sesiones extraordinarias al año.

PARÁGRAFO 1 o. Los honorarios son incompatibles con cualquier asignación proveniente del tesoro público del respectivo municipio, excepto con aquellas originadas en pensiones o sustituciones pensionales y las demás excepciones previstas en la Ley 4ª de 1992. 29 La redacción original del texto de la Ley 136 de 1994 ha sido objeto de numerosas modificaciones por la Ley 617 de 2000, la Ley 1148 de 2007, la Ley 1368 de 2009 y, más recientemente, la Ley 2075 de 2021.

El texto de la Ley 1368 de 2009 corresponde a la redacción vigente al momento de ocurrencia de los hechos que dio origen a la demanda de pérdida de investidura. 23 Núm. Único de radicación: 500012333000202000081-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co PARÁGRAFO 2o. Se exceptúan del presente artículo los concejales de la ciudad de Bogotá, por cuanto el Decreto-ley 1421 de 1993, regula la materia […]”. 46.

Debe tenerse en cuenta que en virtud de lo dispuesto en el artículo 31 de la Ley 136, los concejos expedirán un reglamento interno para su funcionamiento en el cual se incluyan, entre otras, las normas referentes a las comisiones, a la actuación de los concejales y su remuneración y la validez de las convocatorias y de las sesiones. 47.

Ahora bien, esta Sección, en reiterada jurisprudencia30 ha considerado que el derecho de los concejales al reconocimiento de honorarios se deriva de su asistencia comprobada a las sesiones plenarias y a las comisiones permanentes que se lleven a cabo en días diferentes a los de aquellas, puesto que: “[…] con sujeción a lo establecido en el artículo 312 de la Carta Política, y en los artículos 65 de la Ley 136 de 1994 […] los concejales tienen derecho al pago de honorarios por su asistencia comprobada a las sesiones de la respectiva corporación, sin que se establezca otra condición en dichas normas, de la que se haga depender la causación del respectivo derecho […]”.. 48.

Así lo reconoció también la Corte Constitucional31 al considerar: “[…] 5. Sobre el régimen laboral y prestacional de los concejales municipales, el artículo 312 de la Constitución Política señala en sus incisos segundo y tercero que “los concejales no tendrán la calidad de empleados públicos” y que “la ley podrá determinar los casos en que tengan derecho a honorarios por su asistencia a las sesiones”.

“En desarrollo de las anteriores disposiciones superiores, el artículo 65 de la Ley 136 de 1994 prescribe que los miembros de los concejos de las entidades territoriales tienen derecho a reconocimiento de honorarios por la asistencia comprobada a las sesiones plenarias […]”. […] Con sujeción a lo establecido en el artículo 312 de la Carta Política, y en los artículos 65 de la Ley 136 de 1994 y 58 de la Ley 617 de 2000, los concejales tienen derecho al pago de honorarios por su asistencia comprobada a las sesiones de la respectiva corporación, sin que se establezca otra condición en dichas normas, de la que se haga depender la causación del respectivo derecho […]”. 49.

A su vez, a las mesas directivas les corresponde expedir las resoluciones para efectos del reconocimiento de los honorarios, actos administrativos que deben ser 30 Ver entre otras: i) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 22 de febrero de 2018, C.P María Elizabeth García González, número único de radicación 25000-23-42-000- 2017-04038-01; ii) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 12 de julio de 2018, C.P Oswaldo Giraldo López, número único de radicación 25000-23-42-000-2017-04041- 01; iii) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 21 de mayo de 2021, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, número único de radicación 50001-23-33-000-2020-00758-01 31 Sentencia C-043 de 28 de enero de 2003, Referencia: expediente D-4169, Magistrado Ponente: doctor Marco Gerardo Monroy Cabra 24 Núm. Único de radicación: 500012333000202000081-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co publicados en los medios oficiales existentes en el respectivo municipio o distrito, con el fin de que cualquier ciudadano pueda impugnarlos, en cuyo caso, la autoridad competente debe dar trámite a la investigación correspondiente. 50.

En suma, de los fundamentos de orden constitucional, legal y jurisprudencial citados surge la inequívoca consideración que el derecho de los concejales al reconocimiento de honorarios se deriva de su asistencia comprobada a las sesiones plenarias y a las comisiones permanentes que se lleven a cabo en días diferentes a los de aquellas.

Análisis del caso concreto 51. Vistos el marco normativo y de conformidad con los desarrollos jurisprudenciales expuestos en la parte considerativa de esta sentencia: la Sala procede a realizar el análisis del acervo probatorio para, posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto. La improcedencia del estudio de argumentos que no fueron planteados por el apelante en la oportunidad procesal correspondiente 52.

La Sala deberá determinar si, en el caso sub examine, es procedente o no el estudio de los argumentos planteados por el Solicitante en el recurso de apelación, referentes a que se debe decretar la pérdida de investidura de los concejales por incurrir en indebida destinación de dineros públicos porque estudiaron y tramitaron acuerdos en sesiones extraordinarias que surtieron debates previos en sesiones ordinarias, teniendo en cuenta que no fue planteado en la solicitud de pérdida de investidura u objeto de debate en la primera instancia. 53.

De conformidad con el artículo 281 de la Ley 1564, sobre congruencia, “[…] [l]a sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley […]”; asimismo, la norma establece que “[…] [n]o podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda ni por causa diferente a la invocada en esta […]”. 25 Núm. Único de radicación: 500012333000202000081-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 54.

Esta Sección en diversas oportunidades32 ha puesto de presente que “[…] el juez de la segunda instancia está sujeto, al decidir la apelación, a los planteamientos expuestos en el recurso de alzada sin que esté facultado para pronunciarse sobre aspectos o puntos de la sentencia de primera instancia que no fueron objeto de impugnación. Igualmente ha reiterado que no puede abordar materias o cuestiones que se plantean en la apelación, pero que no hacen parte del concepto de violación del libelo, ni que la sentencia de primera instancia estudió […]” porque ello constituiría vulneración del principio de congruencia y, en consecuencia, de los derechos del debido proceso, contradicción y de defensa de la parte que resulte afectada (Destacado de la Sala). 55.

Lo anterior cobra relevancia en esta clase de procesos, en la medida en que, por tratarse de un trámite sancionatorio, es imperiosa la necesidad de velar por la protección de los derechos fundamentales del sujeto pasivo de la solicitud de pérdida de investidura33 y es que, como lo explicó esta Sección en sentencia de 13 de octubre de 201634, “[…] la institución de la pérdida de investidura tiene un evidente carácter sancionatorio y entraña sanciones de mucha gravedad.

De una parte, se le priva al demandado de la calidad que tenía y es separado de las funciones que ejercía y, de otra parte, acarrea una inhabilidad permanente consistente en que el afectado no puede volver a ejercer cargos de elección popular […]”. 56. En ese orden de ideas, la Sala procede a realizar el estudio de: i) los presupuestos fácticos y argumentos planteados en la solicitud de perdida de investidura; ii) de las consideraciones de la sentencia proferida por el Tribunal, en primera instancia; y iii) de los argumentos planteados en el recurso de apelación presentado por el Solicitante: con el objeto de determinar si contiene materias o cuestiones que no fueron planteadas en la solicitud de pérdida de investidura y que hayan sido objeto del recurso de apelación. 32 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo: Sentencia de 7 de mayo de 2015, Expediente: 2005-00270 y Sentencia de 8 de junio de 2016, Expediente 2006-00234, C.P. Dra. MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO 33 Corte Constitucional, sentencia C-237 de 2012. 34 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 13 de octubre de 2016; proceso identificado con el número único de radicación 810012339000201600014-01.

C.P. doctor Roberto Augusto Serrato Valdés 26 Núm. Único de radicación: 500012333000202000081-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Los presupuestos fácticos y argumentos planteados en la solicitud de pérdida de investidura 57. El señor Molina Rojas presentó solicitud en ejercicio del medio de control de pérdida de investidura contra el Concejal, argumentando que incurrió en la causal prevista en el numeral 4.° del artículo 48 de la Ley 617, por indebida destinación de dineros públicos, argumentando que los Concejales cobraron honorarios por sesionar en prórrogas “ilegales” ordenadas por el alcalde municipal de Villavicencio mediante decretos, que en su criterio correspondieron a sesiones realizadas del 12 al 30 de diciembre de 2019.

Las consideraciones de la sentencia proferida por el Tribunal, en primera instancia 58. El Tribunal Administrativo del Meta, mediante la sentencia proferida el 2 de octubre de 2020, negó la pérdida de investidura de los concejales al considerar que no incurrieron en indebida destinación de dineros públicos. 59. El Tribunal consideró que, en el presente asunto, se debía determinar si los concejales del Municipio de Villavicencio incurrieron en indebida destinación de dineros públicos “[…] al haber percibido honorarios por la participación en las prórrogas de las sesiones extraordinarias convocadas por el Alcalde entre el 12 y 31 de diciembre de 2019 […]”. 60.

Al respecto, consideró, una vez analizada la normativa, que el ordenamiento jurídico no prohíbe o restringe en forma clara las prórrogas de sesiones extraordinarias y que, por ello, no se configuraban los supuestos que fundamental la solicitud de pérdida de investidura. 61. Agregó que no comparte “[…] la conclusión a la que arribó el demandante en su escrito incoatorio y destacado en su intervención en la Audiencia Pública, ya que de la normativa descrita no se observa la taxatividad planteada sobre la prohibición de prorrogar sesiones extraordinarias, ni la interpretación dada tiene un efecto útil, dado que tales sesiones extraordinarias mal denominadas por el alcalde “prórrogas” cumplen a cabalidad los requisitos de convocatoria para ser meramente extraordinarias […]”. 62.

Por último, consideró que los concejales tienen derecho a honorarios por asistencia comprobada a sesiones plenarias, sin que se establezca otro requisito o 27 Núm. Único de radicación: 500012333000202000081-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co condición y que si bien este es un aspecto que no se encuentra en discusión, pues la argumentación del Solicitante era precisamente que los concejales cobraron honorarios por asistir a las sesiones extraordinarias que el mandatorio citó como “prórroga”, lo cierto era que se pagaron las sesiones certificadas y, en todo caso, no se superó el tope de 40 sesiones al año establecido en la Ley. 63.

Por lo anterior, consideró que no se encuentra demostrada la causal de pérdida de investidura de los concejales del Municipio de Villavicencio establecida en el numeral 4 del artículo 48 de la Ley 617 y, en consecuencia, negó las súplicas de la solicitud. Los argumentos planteados en el recurso de apelación presentado por el Solicitante 64.

El Solicitante de la pérdida de investidura presentó recurso de apelación contra la sentencia, argumentando, entre otros aspectos, que los alcaldes no pueden incluir en sus Decretos de citación a sesiones extraordinarias proyectos de acuerdo para trámite de segundo debate, que pasen de un periodo ordinario a uno extraordinario, ni viceversa. 64.1.

Manifestó que en el caso sub examine, el alcalde incluyo para segundo debate en su Decreto Municipal núm. 588 de 2019 -citación a sesiones extraordinarias- un proyecto de acuerdo que surtió los debates de comisión durante las sesiones ordinarias realizadas entre octubre y noviembre de 2019. Afirma que este proyecto de acuerdo (lo que posteriormente se aprobó como el Acuerdo Municipal núm. 399 de 2019) surtió el segundo debate en las sesiones plenarias extraordinarias realizadas el 11 de diciembre de 2019, lo que en criterio del Solicitante constituye una ilegalidad porque “[…] se deja primero de cumplir con el objetivo de la citación, violándose el Parágrafo Segundo del Art. 23 de la Ley 136 de 1994 y segundo, se viola el art. 24 de la misma ley 136-94 […]”. 64.2.

En ese orden de ideas, señala que la indebida destinación de dineros públicos tiene lugar porque los concejales recibieron el pago de honorarios por asistir a sesiones extraordinarias en las que se estudiaron proyectos de acuerdo que habían iniciado su estudio en sesiones ordinarias. 28 Núm. Único de radicación: 500012333000202000081-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Conclusiones de la Sala sobre los argumentos novedosos, planteados en el recurso de apelación 65.

La Sala observa que el argumento planteado por el Solicitante, en el recurso de apelación, relativo a que se configuró una indebida destinación de dineros públicos con fundamento en que los concejales estudiaron y tramitaron acuerdos en sesiones extraordinarias que surtieron debates previos en sesiones ordinarias, es un argumento que se aducen por primera vez en el proceso; es decir, en sede del recurso de apelación. Se trata de planteamientos que, como se dijo, debieron ser expuestos en la Solicitud de pérdida de investidura con el objeto de garantizar el derecho del debido proceso y de contradicción y de defensa de los concejales. 66.

En consecuencia, esta Sala se abstendrá de emitir pronunciamiento en relación con los argumentos planteados por el Solicitante de la Pérdida de investidura, relativos a que se declarare que los concejales incurrieron en indebida destinación de dineros públicos porque estudiaron y tramitaron acuerdos en sesiones extraordinarias que surtieron debates previos en sesiones ordinarias. 67.

Expuesto lo anterior, la Sala procede a determinar si los concejales del Municipio de Villavicencio, Departamento del Meta, incurrieron o no en indebida destinación de dineros públicos por el reconocimiento, pago y recepción de honorarios a favor de los concejales por la asistencia a sesiones convocadas por el Alcalde de Villavicencio, mediante los decretos núm. 1000-24/684 de 10 de diciembre de 2019 y 1000-24/713 de 20 de diciembre de 2019, porque a juicio del Solicitante son inválidas por tratarse de una prórroga a sesiones extraordinarias.

Análisis de la causal de pérdida de investidura por indebida destinación de dineros públicos en el caso concreto 68. La Sala procede, en el caso sub examine, al estudio de los supuestos necesarios para la configuración de la causal de pérdida de investidura prevista en el numeral 4.° del artículo 48 de la Ley 617, consistente en la indebida destinación de dineros públicos, a saber: i) que se ostente la condición de miembro de corporación pública de elección popular; ii) que se esté frente a dineros públicos; y iii) que los dineros públicos sean indebidamente destinados. 29 Núm. Único de radicación: 500012333000202000081-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Que se ostente la condición de miembro de corporación pública de elección popular 69.

Conforme lo indicado en el acápite denominado “[…] la calificación habilitante […]” se encuentra probado que los señores José Ramiro Albornoz Barragán, Oscar Armando Alejo Cano, Miguel Giovanni Beltrán Knorr, Fabián Alberto Bobadilla Piedrahita, Daruin Castellanos Romero, Walter Cock Echavez, Héctor Alfonso Cuéllar Pulido, Jhon Fredy González Ossa, Jorge Alejandro Hernández Parrado, Stella Carolina León Tiria, Yenny Marleydy Montaña Santos, Daniel Isaías Murcia Rojas, José Antonio Pérez Casiano, José Humberto Poveda Garzón, Mario Germán Rey Rey, Alex Alfredo Rincón Hernández, Carlos Julio Serrato Ladino, Luis Fernando Vargas Peña, Carlos Carreño Pedraza, Everardo Duque Nieto y José Yesid Morales Espitia tienen la calidad de concejales del Municipio de Villavicencio, Departamento de Meta, para el periodo 2016-2019.

En consecuencia, se encuentra probado el primer supuesto del elemento objetivo de la causal de pérdida de investidura en el caso sub examine. Que se esté frente a dineros públicos 70. Esta Sección35 ha considerado que el artículo 11 del Decreto 111 de 15 de enero de 199636 señala que el presupuesto se compone de las siguientes partes: i) el presupuesto de ingresos o rentas; ii) el presupuesto de gastos, a su vez conformado por los gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública y gastos de inversión, y iii) disposiciones generales. 71.

Asimismo, en la citada sentencia se sostuvo que de conformidad con los artículos 3.° y 10 de la Ley 617, los honorarios de los concejales se encuentran 35 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 10 de diciembre de 2021, C.P Roberto Augusto Serrato Valdés, número único de radicación 47001 2333 000 2021 00310 01 36 «Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el estatuto orgánico del presupuesto».

ARTÍCULO 11. El presupuesto general de la Nación se compone de las siguientes partes: a) El presupuesto de rentas contendrá la estimación de los ingresos corrientes de la Nación; de las contribuciones parafiscales cuando sean administradas por un órgano que haga parte del presupuesto, de los fondos especiales, los recursos de capital y los ingresos de los establecimientos públicos del orden nacional; b) El presupuesto de gastos o ley de apropiaciones.

Incluirá las apropiaciones para la rama judicial, la rama legislativa, la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General de la República, la Registraduría Nacional del Estado Civil que incluye el Consejo Nacional Electoral, los ministerios, los departamentos administrativos, los establecimientos públicos y la Policía Nacional, distinguiendo entre gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública y gastos de inversión, clasificados y detallados en la forma que indiquen los reglamentos, y (Expresion subrayada, declarada EXEQUIBLE mediante Sentencia de la Corte Constitucional C-230A de 2008) c) Disposiciones generales.

Corresponde a las normas tendientes a asegurar la correcta ejecución del presupuesto general de la Nación, las cuales regirán únicamente para el año fiscal para el cual se expidan (L. 38/89, art. 7º; L. 179/94, arts. 3º, 16 y 71; L. 225/95, art. 1º). 30 Núm. Único de radicación: 500012333000202000081-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co inmersos dentro de los gastos de funcionamiento y su pago se realiza con los ingresos corrientes de libre destinación37. 72.

En consecuencia, esta Sala considera que los recursos a través de los cuales se reconoce y paga honorarios a los concejales municipales, como en el caso, por la asistencia a las sesiones convocadas por el Alcalde de Villavicencio, mediante los decretos núm. 1000-24/684 de 10 de diciembre de 2019 y 1000-24/713 de 20 de diciembre de 2019, constituye dinero público que integra el presupuesto de la entidad territorial, y en esa medida se encuentra probado el segundo supuesto del elemento objetivo de la causal de pérdida de investidura objeto de análisis.

Que los dineros públicos sean indebidamente destinados 73. Como se indicó supra, la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional ha considerado que la indebida destinación de dineros públicos se configura: i) Cuando el miembro de la corporación pública de elección popular destina los dineros públicos a objetos, actividades o propósitos no autorizados; ii) Cuando el miembro de la corporación pública de elección popular los destina a objetos, actividades o propósitos autorizados, pero diferentes a los cuales esos dineros se encuentran asignados; iii) cuando el miembro de la corporación pública de elección popular aplica los dineros a objetos, actividades o propósitos expresamente prohibidos por la Constitución, la ley o el reglamento; iv) cuando el miembro de la corporación pública de elección popular aplica los dineros públicos a materias innecesarias o injustificadas; v) cuando la destinación tiene la finalidad de obtener un incremento patrimonial personal o de terceros; y vi) cuando la destinación tiene la finalidad de derivar un beneficio no necesariamente económico en su favor o en el de terceros. 74.

En el caso sub examine, el Solicitante indicó que se configuró la causal de pérdida de investidura por indebida destinación de dineros públicos, en la medida en que se reconoció, pagó y recibió por parte de los concejales acusados del Municipio de Villavicencio, los honorarios por asistir a las sesiones convocadas por el Alcalde de Villavicencio, mediante los decretos núm. 1000-24/684 de 10 de diciembre de 2019 y 1000-24/713 de 20 de diciembre de 2019; sesiones que, en 37Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, radicado: 08001-23-33-000- 2013-00435-01(PI), actor: Veeduría Ciudadana Caribe Legal, demandado: Martin Antonio Rodriguez Montero, MP: María Elizabeth García González. 31 Núm. Único de radicación: 500012333000202000081-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co criterio del Solicitante, no podían generar honorarios en favor de los concejales porque se trata de prórroga a sesiones extraordinarias que no están permitidas por la normativa aplicable. 75.

En el proceso se encuentra probado que el Alcalde de Villavicencio expidió el Decreto núm. 1000-24/558 de 29 de noviembre de 2019, por medio del cual convocó al Concejo Municipal de Villavicencio a sesiones extraordinarias por el término de 10 días, contados desde el 2 al 11 de diciembre de 2019, con el fin de estudiar cuatro proyectos de acuerdo municipal38. 76.

Se encuentra probado que el Alcalde de Villavicencio expidió el Decreto núm. 1000-24/684 de 10 de diciembre de 2019, “[…] Por medio del cual se modifica el Decreto No. 1000.24/558 del 29 de noviembre de 2019, que convocó a sesiones extraordinarias al Honorable Concejo Municipal de Villavicencio y se dictan otras disposiciones […]”, en el cual expuso que mediante Decreto núm. 1000.24/558 de 29 de noviembre de 2019 se había convocado a sesiones extraordinarias hasta el 11 de diciembre de 2019 y que resultaba “[…] necesario prorrogar las sesiones extraordinarias del Honorable Concejo Municipal de Villavicencio, por once (11) días más, con el fin de culminar el estudio y aprobación de los proyectos de acuerdo presentados ante esa Corporación. Y adicionar para su estudio y aprobación unos proyectos nuevos […]”39.

En efecto, en su parte resolutiva dispuso lo siguiente: “[…]

DECRETA

ARTÍCULO PRIMERO: Modificar el Decreto No. 1000.24/558 del 29 de noviembre de 2019, que convocó a sesiones extraordinarias al Honorable Concejo Municipal de Villavicencio, prorrogando el periodo de sesiones extraordinarias, por los días comprendidos entre el 12 y el 22 de diciembre del año en curso inclusive.

ARTÍCULO SEGUNDO: El Concejo Municipal deberá continuar con el estudio de los proyectos de acuerdo relacionados en el artículo primero del Decreto No. 1000.24/558 de 2019, y adicionalmente de los proyectos de acuerdo enunciados a continuación: […]

ARTÍCULO TERCERO: El presente decreto rige a partir de la fecha de su comunicación […]” (Destacado fuera de texto). 38 Cfr. Fl. 12 del documento denominado “2. Demanda y auto inadmisorio”. Archivo aportado en forma electrónica. 39 Cfr. Fls. 13 y 14 del documento denominado “2. Demanda y auto inadmisorio”. Archivo aportado en forma electrónica. 32 Núm. Único de radicación: 500012333000202000081-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 77.

Asimismo, se encuentra probado que el Alcalde de Villavicencio expidió el Decreto 1000-24/713 de 20 de diciembre de 2019, “Por medio del cual se modifican los Decretos No. 1000.24/558 del 29 de noviembre de 2019 y No. 1000-24/684 del 10 de diciembre de 2019, que convocaron a sesiones extraordinaria al Honorable Concejo Municipal de Villavicencio y se dictan otras disposiciones”, en el cual se consideró lo siguiente: i) “[…] Que mediante Decreto No. 1000.24/558 del 29 de noviembre de 2019, se convocó a sesiones extraordinarias al Honorable Concejo Municipal de Villavicencio, hasta el 11 de diciembre de 2019 […]”; ii) “[…] Que mediante Decreto No. 1000.24/684 del 10 de diciembre de 2019, se modifica el Decreto No. 1000.24/558 del 29 de noviembre de 2019, que convocó e sesiones extraordinarias al Honorable Concejo Municipal de Villavicencio y se dictan otras disposiciones […]”; y iii) “[…] Que es necesario ampliar las sesiones extraordinarias del Honorable Concejo Municipal de Villavicencio, por ocho (8) días más, con el fin de culminar el estudio y aprobación de los proyectos de acuerdo presentados ante esa Corporación. Y adicionar para su estudio y aprobación unos proyectos nuevos […]”40.

En consecuencia, el Decreto, en su parte resolutiva dispuso lo siguiente: “[…]

DECRETA

ARTÍCULO PRIMERO: Modificar los Decretos No. 1000.24/558 del 29 de noviembre de 2019 y No. 1000-24/684 del 10 de diciembre de 2019, que convocaron a sesiones extraordinarias al Honorable Concejo Municipal de Villavicencio y se dictan otras disposiciones, ampliando el periodo de sesiones extraordinarias, por los días comprendidos entre el 23 y el 30 de diciembre del año en curso inclusive.

ARTÍCULO SEGUNDO: El Concejo Municipal deberá continuar con el estudio de los proyectos de acuerdo relacionados en el artículo primero del Decreto No. 1000.24/558 de 2019, artículo segundo del Decreto No. 1000.24/684 de 2019 y adicionalmente de los proyectos de acuerdo enunciados a continuación: […]” (Destacado fuera de texto). 78.

Asimismo, se probó con la certificación expedida el 11 de septiembre de 2020 por la Profesional Universitario - Tesorería, del Concejo Municipal de Villavicencio, que a los siguientes concejales se les pagó honorarios por el siguiente número de sesiones extraordinarias debidamente certificadas, correspondiente a la vigencia de diciembre de 201941: 40 Cfr. Fl. 15 del documento denominado “2.

Demanda y auto inadmisorio”. Archivo aportado en forma electrónica. 41 Cfr. documento denominado “40. Prueba - Certificación”. Archivo aportado en forma electrónica. 33 Núm. Único de radicación: 500012333000202000081-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONCEJAL N° DE SESIONES TOTAL HONORARIOS ALBORNOZ BARRAGAN JOSE RAMIRO 29 $ 12.229.416 ALEJO CANO OSCAR ARMANDO 29 $ 12.229.416 BELTRAN KNORR MIGUEL GIOVANNI 20 $ 8.434.080 BOBADILLA PIEDRAHITA FABIAN ALBERTO 28 $ 11.807.712 CASTELLANOS ROMERO DARUIN 29 $ 12.229.416 COCK ECHAVEZ WALTER 25 $ 10.542.600 CUELLAR PULIDO HECTOR ALFONSO 28 $ 11.807.712 GONZALEZ OSSA JHON FREDDY 28 $ 11.807.712 HERNANDEZ PARRADO JORGE ALEJANDRO 22 $ 9.277.488 LEON TIRIA STELLA CAROLINA 27 $ 11.386.008 MONTAÑA SANTOS YENNY MARLEYDY 29 $ 12.229.416 MURCIA ROJAS DANIEL ISAIAS 28 $ 11.807.712 PEREZ CASIANO JOSE ANTONIO 29 $ 12.229.416 POVEDA GARZON JOSE HUMBERTO 29 $ 12.229.416 REY REY MARIO GERMAN 28 $ 11.807.712 RINCON HERNANDEZ ALEX ALFREDO 29 $ 12.229.416 SERRATO LADINO CARLOS JULIO 28 $ 11.807.712 VARGAS PEÑA LUIS FERNANDO 26 $ 10.964.304 79.

Y se probó con las certificaciones expedidas el 26 de agosto de 202042 por la Profesional Universitario - Tesorería, del Concejo Municipal de Villavicencio, que a los siguientes concejales se les pagó honorarios por el siguiente número de sesiones extraordinarias, debidamente certificadas, correspondiente a la vigencia 2019: CONCEJAL N° DE SESIONES TOTAL HONORARIOS ALBORNOZ BARRAGAN JOSE RAMIRO 38 $ 16,024,752 ALEJO CANO OSCAR ARMANDO 39 $ 16,446,456 BELTRAN KNORR MIGUEL GIOVANNI 30 $ 12,651,120 BOBADILLA PIEDRAHITA FABIAN ALBERTO 38 $ 16,024,752 CASTELLANOS ROMERO DARUIN 39 $ 16,446,456 COCK ECHAVEZ WALTER 35 $ 14,759,640 CUELLAR PULIDO HECTOR ALFONSO 38 $ 16,024,752 GONZALEZ OSSA JHON FREDDY 37 $ 15,603,048 HARMAN ORTÍZ JUAN FELIPE 9 $ 3,795,336 HERNANDEZ PARRADO JORGE ALEJANDRO 32 $ 13,494,528 LEON TIRIA STELLA CAROLINA 36 $ 15,181,344 MONTAÑA SANTOS YENNY MARLEYDY 39 $ 16,446,456 MURCIA ROJAS DANIEL ISAIAS 37 $ 15,603,048 PEREZ CASIANO JOSE ANTONIO 38 $ 16,024,752 POVEDA GARZON JOSE HUMBERTO 39 $ 16,446,456 REY REY MARIO GERMAN 37 $ 15,603,048 RINCON HERNANDEZ ALEX ALFREDO 38 $ 16,024,752 SERRATO LADINO CARLOS JULIO 38 $ 16,024,752 VARGAS PEÑA LUIS FERNANDO 26 $ 10,964,304 80.

La Sala, al realizar el análisis conjunto de las pruebas, de conformidad con las reglas de la sana crítica, concluye que, en el caso sub examine, no se configura la causal de pérdida de investidura prevista en el numeral 4.° del artículo 48 de la Ley 617, por indebida destinación de dineros públicos, toda vez que no se demostró que 42 Cfr. documento anexo de las contestaciones de los concejales, identificadas como archivos números 20 a 30.

Archivos aportados en forma electrónica. 34 Núm. Único de radicación: 500012333000202000081-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co los dineros públicos se hubieren destinado en forma indebida43, en la medida en que, conforme con la normativa que rige la materia y atendiendo los criterios jurisprudenciales del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, los concejales tienen derecho al pago de honorarios por su asistencia comprobada a las sesiones plenarias de la respectiva corporación, sin que la ley establezca otra condición de la que se haga depender la causación del respectivo derecho. 81.

Sea lo primero precisar que, para efectos de determinar si hubo o no indebida destinación de recursos públicos, es necesario que el miembro de la corporación pública de elección popular “[…] tenga la disponibilidad jurídica o material de tales bienes públicos44 […]”45, bien sea en forma directa o indirecta, en tanto esta se configura frente a la conducta de quien administra directamente el erario o bien frente a quien no tiene competencias de ordenación del gasto, pero a través de su actuación tiene injerencia en este.

En ese orden de ideas, en esta prohibición puede incurrir no solamente el ordenador del gasto, sino todo miembro de corporación pública de elección popular cuando cambia la destinación de los recursos públicos. 82. Lo anterior es relevante en el caso sub examine en la medida en que la solicitud de pérdida de investidura se presentó contra todos los concejales que participaron en las sesiones extraordinarias objeto de estudio en el caso sub examine, por el reconocimiento, pago y recepción de los honoraros derivados de la asistencia comprobada a las sesiones plenarias, pese a que, de conformidad con los artículos 65 y 66 de la Ley 136, 20 de la Ley 617, corresponde es a la Mesa Directiva como órgano de dirección permanente del Concejo Municipal, y no a todos los concejales, la función de expedir las resoluciones de reconocimiento de honorarios46. 83.

Lo anterior implica que, en el caso sub examine, la indebida destinación de dineros públicos derivada del pago de honorarios a los concejales del Municipio de 43 i) Cuando el miembro de la corporación pública de elección popular destina los dineros públicos a objetos, actividades o propósitos no autorizados; ii) Cuando el miembro de la corporación pública de elección popular los destina a objetos, actividades o propósitos autorizados, pero diferentes a los cuales esos dineros se encuentran asignados; iii) cuando el miembro de la corporación pública de elección popular aplica los dineros a objetos, actividades o propósitos expresamente prohibidos por la Constitución, la ley o el reglamento; iv) cuando el miembro de la corporación pública de elección popular aplica los dineros públicos a materias innecesarias o injustificadas; v) cuando la destinación tiene la finalidad de obtener un incremento patrimonial personal o de terceros; y vi) cuando la destinación tiene la finalidad de derivar un beneficio no necesariamente económico en su favor o en el de terceros. 44 Consejo de Estado.

Sala Plena. Sentencia de 5 de junio de 2001. MP: Doctor Ricardo Hoyos Duque. Expediente AC 0069. 45 Ver sentencia de 3 de diciembre de 219; C.P. doctora Rocío Araújo Oñate; proceso identificado con el número único de radicación 110010315000201900771-00 46 Ver adicionalmente, el numeral 9 del artículo 39 del Acuerdo núm. 263 de 1 de abril de 2015 -Reglamento Interno del Concejo Municipal de Villavicencio- https://www.concejodevillavicencio.gov.co/normograma/acuerdos/category/38-2015?download=89:acuerdo- no-263-de-2015 35 Núm. Único de radicación: 500012333000202000081-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Villavicencio, por la asistencia a sesiones plenarias realizadas del 12 al 30 de diciembre de 2019, solamente podría ser atribuible a los miembros de la Mesa Directiva del Concejo Municipal por expedir el acto administrativo correspondiente que ordenó el reconocimiento y pago de los honorarios, en tanto son ellos los que tienen la disponibilidad jurídica o material de los dineros públicos destinados para tal propósito, de conformidad con la normativa anteriormente indicada; sin que en el caso sub examine, se hubiere probado cuáles eran los concejales que integraban la Mesa Directiva del Concejo Municipal de Villavicencio, para el periodo 2019, ni mucho menos quiénes de estos expidieron los actos administrativos que reconocieron y ordenaron el referido pago, lo cual implica una falencia probatoria con la virtualidad suficiente para negar las pretensiones de la solicitud de pérdida de investidura. 84.

En este punto, es importante resaltar, por un lado, que el solo hecho de recibir honorarios producto de la asistencia a sesiones plenarias -en este caso extraordinarias- no tiene la suficiencia pretendida por el Solicitante de la pérdida de investidura para constituir una indebida destinación de dineros públicos, como causal de pérdida de investidura, porque para ello se debía probar que los concejales, de manera indirecta, tuvieron injerencia en la forma en que se ordenó el gasto que, en criterio del Solicitante, es constitutivo de indebida destinación de dineros públicos, lo cual también goza de orfandad probatoria en este caso. 85.

Adicional a lo anterior, la irregularidad que invoca el Solicitante se deriva de los actos administrativos de convocatoria expedidos por el Alcalde de Villavicencio y en tanto utilizaron en sus consideraciones la palabra “prórroga”. Sobre el particular y como ha explicado esta Corporación en oportunidades anteriores, la legalidad o ilegalidad de un acto administrativo o de un procedimiento, no tiene la potencia para configurar por si sola una causal de pérdida de investidura por indebida destinación de dineros públicos; ello sin perjuicio de otro tipo de responsabilidad que se podría derivar, en caso de encontrar que los actos no se encuentran ajustados al ordenamiento jurídico. 86.

En todo caso, la Sala considera que el reconocimiento y pago de las sesiones plenarias realizadas entre el 12 y el 30 de diciembre de 2019, en el caso sub examine, no constituyen indebida destinación de dineros públicos, para lo cual se precisa, por un lado, que el objeto de este medio de control es el de determinar si el miembro de una corporación pública de elección popular incurrió o no en una 36 Núm. Único de radicación: 500012333000202000081-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co conducta constitutiva de pérdida de investidura, en este caso, por indebida destinación de dineros públicos; y, por el otro, que no es procedente, en el marco de este medio de control, realizar un estudio de legalidad en relación con los decretos de convocatoria a sesiones plenarias de carácter extraordinario núms. 1000-24/558 de 29 de noviembre de 2019 y sus modificatorios, decretos núms. 1000-24/684 de 10 de diciembre de 2019 y 1000-24/713 de 20 de diciembre de 2019. 87.

La Sala considera que, contrario a lo manifestado por el Solicitante de la pérdida de investidura, las sesiones que se realizaron del 12 al 30 de diciembre de 2019 no fueron prórrogas de sesiones extraordinarias, sino sesiones extraordinarias que tuvieron lugar con ocasión de la modificación del decreto inicial que convocó al Concejo del Municipio de Villavicencio a dichas sesiones. 88.

En efecto, el artículo primero del Decreto núm. 1000-24/558 de 29 de noviembre de 2019 convocó al Concejo Municipal de Villavicencio a sesiones extraordinarias durante los días 2 al 11 de diciembre de 2019 y, posteriormente, se expidieron los decretos núms. 1000-24/684 de 10 de diciembre de 2019 y Decreto 1000-24/713 de 20 de diciembre de 2019, que modificaron el artículo primero del decreto inicial, en el sentido de establecer que el periodo de sesiones extraordinarias comprendía respectivamente los días 12 a 22 y 23 a 30 de diciembre de 2019, lo cual no constituye irregularidad alguna y mucho menos se trata de una medida proscrita por el ordenamiento porque el alcalde, en el marco del mandato establecido en el artículo 23 de la Ley 136, podía convocar al concejo a sesiones extraordinarias en oportunidades diferentes a las previstas para las sesiones ordinarias, e incluso modificar el decreto inicial con el objeto de ampliar las fechas en que se realizarían las sesiones plenarias. 89.

Tampoco es de recibo para la Sala el argumento del solicitante relativo a que los artículos 23 y 66 de la Ley 136 contienen una prohibición de prórroga y pago de sesiones extraordinarias, con fundamento en su interpretación de la sentencia de 6 de diciembre de 200747 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado porque, por un lado, la sentencia se pronunció en relación con el artículo 66 modificado por la Ley 61748 y no en relación con la modificación introducida 47 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.

Sentencia de 6 de diciembre de 2007. Proceso identificado con el número único de radicación 250002315000200602573-01. C.P. doctora Martha Sofía Sanz Tobón. 48 Esta norma señalaba “[…] No se podrán pagar honorarios por otras sesiones extraordinarias o por las prórrogas […]”. 37 Núm. Único de radicación: 500012333000202000081-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co posteriormente por la Ley 1368, aplicable al caso sub examine, esta última norma que estableció como únicos limitantes para los municipios de categoría especial, primera y segunda: i) los montos de los honorarios; ii) que “[…] se pagarán anualmente ciento cincuenta (150) sesiones ordinarias y hasta cuarenta (40) extraordinarias al año […]”, lo cual no implica que los concejos no puedan sesionar en un número mayor al allí indicado; y iii) que “[…] [l]os honorarios son incompatibles con cualquier asignación proveniente del tesoro público del respectivo municipio, excepto con aquellas originadas en pensiones o sustituciones pensionales y las demás excepciones previstas en la Ley 4ª de 1992 […]”. 90.

En todo caso, la Sección Primera en la sentencia de 6 de diciembre de 2007 explicó que los artículos 23 y 6649 de la Ley 136, vigentes para la época, al señalar que cada período ordinario podría ser prorrogado por diez días calendario más, a voluntad del respectivo Concejo; que los alcaldes podrían convocar al concejo a sesiones extraordinarias en oportunidades diferentes y que “[…] [n]o se podrán pagar honorarios por otras sesiones extraordinarias o por las prórrogas […]”, explicó que en ningún momento la prohibición de prórroga se refiere a las sesiones extraordinarias porque este tipo de sesiones “[…] no tienen fechas fijas, como sí las ordinarias y tienen un tope […]” y agregó que “[…] [i]ndudablemente cuando la ley prohibió que se pagaran honorarios por “otras sesiones extraordinarias o por las prórrogas”, se estaba refiriendo a las prórrogas de las sesiones ordinarias que son las que están autorizadas; [y que, por consiguiente] mal podría referirse a prórrogas de las extraordinarias porque, se repite, no pueden pasar de 12 […]”, en este caso de 40. 91.

En este punto, la Sala hace propio el argumento del Tribunal, en cuanto explicó que las sesiones extraordinarias de los concejos municipales, además de las características aludidas anteriormente, son todas aquellas que se llevan a cabo en momentos distintos de las sesiones ordinarias o sus prórrogas aprobadas por los mismos concejos municipales, sin importar la denominación que se les dé, pues lo que cobra relevancia es que sean convocadas por el mandatario local por fuera del periodo ordinario para ocuparse de asuntos que sean sometidos a consideración del concejo porque, como lo explicó esta Corporación en la sentencia antes mencionada, la prohibición de prórroga se refiere a las sesiones ordinarias y no a las extraordinarias debido a que estas sesiones no tienen fechas fijas, siendo sus 49 Modificado por la Ley 617. 38 Núm. Único de radicación: 500012333000202000081-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co únicos límites el número de sesiones que pueden ser remuneradas, la iniciativa, las fechas en que se realizan y los asuntos que en ella se pueden estudiar. 92.

En suma, la Sala considera que no se encuentra probado que la situación puesta de presente por el Solicitante sea constitutiva de causal de pérdida de investidura por indebida destinación de dineros público; mucho menos se probó que los concejales hubieren recibido un pago de honorarios por sesiones extraordinarias superior a 40 sesiones al año, según acredita la certificación enviada por el Área de Tesorería del Concejo Municipal de Villavicencio. 93.

En ese orden de ideas, la Sala, al no encontrar probado el tercer supuesto del elemento objetivo de la causal de pérdida de investidura por indebida destinación de dineros públicos, lo cual implica que no se configura el elemento objetivo, considera consecuencialmente que no es necesario realizar el estudio del elemento subjetivo. Conclusiones de la Sala 94.

En suma, la Sala considera que en el caso objeto de estudio no se probó que los concejales incurrieran en una indebida destinación de recursos públicos derivada del reconocimiento, pago y recepción de honorarios por los concejales por las sesiones extraordinarias realizadas entre el 12 y el 30 de diciembre de 2019. En consecuencia, la Sala confirmará la sentencia proferida, en primera instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 2 de octubre de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, que negó las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: ORDENAR a la Secretaría que, una vez en firme esta sentencia, DEVUELVA el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. 39 Núm. Único de radicación: 500012333000202000081-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Presidente (Firmado electrónicamente) OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado (Firmado electrónicamente) NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado Firmado electrónicamente) HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado