Radicado: 11001-03-25-000-2019-00912-00 (6515-2019) Demandante: Pensiones de Antioquia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá, D.C., seis (06) de octubre de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE REVISIÓN Radicación: 11001-03-25-000-2019-00912-00 (6515-2019) Demandante: PENSIONES DE ANTIOQUIA Demandado: MARÍA MARTÍNEZ MARÍN Temas: Causales de revisión literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

Ingreso base de liquidación Ley 33 de 1985, beneficiario del régimen de transición de la Ley 100 de 1993. SENTENCIA DE REVISIÓN –Ley 1437 de 2011 O-056-2022 ASUNTO La Sala conoce de la acción de revisión interpuesta por Pensiones de Antioquia, con el fin de que se infirme la sentencia del 31 de julio de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Oralidad, que revocó el fallo de primera instancia emitido el 16 de diciembre de 2016 por el Juzgado Once Administrativo del Circuito de Medellín, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la señora María Martínez Marín en su contra.

ANTECEDENTES DEL PROCESO ORDINARIO DEMANDA DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO La señora María Martínez Marín, por intermedio de apoderado y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, demandó1 la nulidad de la Resolución 3417 del 26 de diciembre de 1996 y el Oficio 2015013003 del 24 de septiembre de 2015, actos mediante los cuales se negó la liquidación de su pensión de jubilación con inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio, de conformidad con las disposiciones contenidas en las Leyes 33 y 62 de 1985. 1 Demanda a páginas 4 a 15 del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 050013333011201501296, ítem 3 del índice 16 de SAMAI.

Radicado: 11001-03-25-000-2019-00912-00 (6515-2019) Demandante: Pensiones de Antioquia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, pidió que se condene a Pensiones de Antioquia a: i) reliquidar la pensión de jubilación, a favor de la señora María Martínez Marín en una suma de $267.259,71 equivalente al 75% de todos los factores devengados durante el último año de servicio, inclusive la doceava parte de la prima de vacaciones y la prima de navidad, y el subsidio de transporte; ii) pagar el retroactivo a partir del 14 de julio de 2012 hasta que se haga efectivo el pago de la diferencia adeudada; iii) inaplicar por excepción de inconstitucionalidad la Ordenanza 3780 del 5 de diciembre de 1991, que prevé una cotización al sistema de seguridad social del 5% del salario de los empleados departamentales; iv) indexar los valores adeudados; v) reintegrar a la pensionada el 5% que le fue descontado por concepto de cotización por aportes en virtud de la Ordenanza 3780 del 5 de diciembre de 1991; vi) declarar la prescripción trienal sobre los aportes dejados de efectuar, conforme al artículo 155 del Código de Procedimiento Laboral y 488 del Código Sustantivo del Trabajo y vii) cumplir la sentencia de acuerdo con la Ley 700 de 2001 y condenar en costas a la demandada.

Como pretensión subsidiaria, solicitó que, en caso de no acceder a la declaratoria de prescripción de los aportes no realizados, la deducción de aquellos se surta únicamente a partir del 30 de junio de 1995, fecha en que entró en vigor la Ley 100 de 1993 para los empleados del orden territorial. Fundamentos fácticos En síntesis, se presentaron los siguientes fundamentos fácticos relevantes: 1.

La señora María Martínez Marín laboró para el Departamento de Antioquia, Secretaría de Gestión Humana y Desarrollo Organizacional, entre el 28 de julio de 1976 y el 15 de agosto de 1996. 2. Por medio de la Resolución 3417 del 26 de diciembre de 1996, Pensiones de Antioquia le reconoció una pensión de jubilación en cuantía de $210.529,85, efectiva a partir del 16 de agosto de 1996.

La liquidación se efectuó con el 75% de lo devengado entre el 30 de junio de 1995 y el 15 de agosto de 1996, de acuerdo con el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. 3. El 14 de julio de 2015 la señora María Martínez Marín pidió la reliquidación de la prestación con inclusión de todos los factores devengados durante el último año de servicio, solicitud que fue negada mediante Oficio 2015013003 del 24 de septiembre de 2015.

Como disposiciones vulneradas, adujo que el acto acusado desconoció los artículos, 1, 2, 4, 6, 13, 29, 46, 48, 53, 58 y 209 de la Constitución Política; 10 de la Ley 1437 de 2011; Convenio 95 de la OIT, Leyes 33 y 62 de 1985, Decreto 1045 de 1978. Así como las sentencias del 4 de agosto y del 26 de agosto de 2010 del Consejo de Estado y la Circular 054 de 2010, emitida por la Procuraduría General de la Nación. Como concepto de violación de la normativa invocada, indicó que los actos acusados están afectados por la causal de nulidad de infracción directa de la Constitución. Argumentó que, al liquidar su pensión con fundamento en los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, Pensiones de Antioquia contrarió el principio de progresividad Radicado: 11001-03-25-000-2019-00912-00 (6515-2019) Demandante: Pensiones de Antioquia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 contemplado en el artículo 48 de la Carta2 y desconoció el precedente judicial obligatorio sentado por el Consejo de Estado como órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo3 en sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010 y en sentencia del 26 de agosto de 2010, según el cual las pensiones reconocidas en el marco del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 deben calcularse de acuerdo con las Leyes 33 y 62 de 1985 en su integridad, y que dicha normativa no contiene una lista taxativa de factores salariales que integran el IBL, sino que se limita a señalar que son todos aquellos que reciba el trabajador de forma habitual y periódica como retribución de su labor.

Agregó que esta tesis fue adoptada con observancia del principio de favorabilidad en materia laboral. Por otra parte, señaló que la Asamblea Departamental de Antioquia, a través de la Ordenanza 3780 del 5 de diciembre de 1991 previó una cotización del 5% del salario, para los empleados del orden territorial, lo que, en su criterio, es abiertamente inconstitucional comoquiera que el artículo 150, numeral 19, literal e), de la Constitución Política de 1991, atribuyó la competencia de definir el régimen salarial de los servidores públicos al legislador y al gobierno nacional, de forma concurrente, así que, en ningún caso pueden hacerlo las entidades territoriales.

CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA4 Pensiones de Antioquia se opuso a las pretensiones de la demanda, con fundamento en los siguientes argumentos: Sostuvo que, al efectuar la liquidación pensional de la servidora, aplicó el artículo 36 de la Ley 100, que fue declarado exequible por la Corte Constitucional en sentencia C- 168 de1995, que interpretó dicha norma de conformidad con las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015 de la misma corporación. En ese sentido, explicó que la servidora adquirió el estatus jurídico de pensionada en vigencia de la Ley 100 de 1993, razón por la cual tiene derecho a la pensión en las condiciones de edad, tiempo de servicios y monto, este último entendido como la tasa de reemplazo, previstas en la Ley 33 de 1985, empero, el IBL debe determinarse conforme al artículo 36 de la Ley 100 de 1993, y con los factores salariales contemplados en los Decretos 1158 de 1994 y 1068 de 1995, en consonancia con el Acto Legislativo 1 de 2005.

Seguidamente, argumentó que la Corte Constitucional, al pronunciarse sobre la exequibilidad de los artículos 10 y 102 del CPACA, en las sentencias C-539, C-634 y C-816 de 2011, resaltó que las autoridades deben observar con preferencia los precedentes sentados por aquella. Finalmente, propuso como excepciones: i) Inexistencia de la obligación: Insistió en que la liquidación pensional discutida se efectuó con ajuste a las normas aplicables. 2 Citó la sentencia C-038 de 2004 de la Corte Constitucional. 3 Sobre el punto, citó las sentencias C-539 de 2011 y C-836 de 2001 de la Corte Constitucional. 4 Páginas 57 a 73, ítem 3 del índice 16 de SAMAI.

Radicado: 11001-03-25-000-2019-00912-00 (6515-2019) Demandante: Pensiones de Antioquia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 ii) Cobro de lo no debido: Indicó que no es procedente el cálculo de la prestación con inclusión de emolumentos sobre los cuales no se realizaron los aportes correspondientes. iii) Buena fe: Sostuvo que su actuación fue de buena fe por cuanto se sustentó en la protección del erario y la reserva pensional de los afiliados. iv) Legalidad del acto administrativo demandado: Indicó que los actos acusados se profirieron conforme a la Constitución y la Ley. v) Prescripción: Pidió que, en caso de acceder a las pretensiones, se declare la prescripción de las mesadas pensionales causadas con más de 3 años de anterioridad.

SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA5 El Juzgado Once Administrativo Oral de Medellín, mediante sentencia del 16 de diciembre de 2016 negó las pretensiones de la demanda con el siguiente razonamiento: El a quo expuso la posición adoptada por la Corte Constitucional en sentencia SU-230 de 2015 y por el Consejo de Estado en sentencia del 25 de febrero de 2016 para concluir que existía una discrepancia entre la postura de ambas cortes en torno al IBL de las pensiones reconocidas en virtud del régimen de transición. Luego, optó por acoger el precedente sentado por el tribunal constitucional, pues estimó que aquel debía aplicarse con preferencia, de acuerdo con la sentencia C-621 de 2015 y el auto 326 de 2014.

En ese orden, consideró que, del material probatorio allegado al plenario, es posible inferir que la demandada está cobijada por el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y que, por esa razón, la normativa aplicable para liquidar la pensión de jubilación, en su caso, es la contenida en las Leyes 33 y 62 de 1985, en cuanto a la edad y tiempo de servicios requerido para el reconocimiento del derecho pensional, sin embargo, el IBL debe determinarse conforme al artículo 36 de la Ley 100 de 1993 Así las cosas, explicó que los actos acusados son legales, comoquiera que la pensión de la señora María Martínez Marín fue reconocida conforme a las normas que la regulan y la interpretación que la Corte Constitucional efectuó de aquellas.

RECURSO DE APELACIÓN6 Inconforme con la anterior decisión, la señora María Martínez Marín la apeló. Indicó que, en su criterio, las decisiones de la Corte Constitucional en cuanto al IBL de las pensiones reconocidas en el marco del régimen de transición se dirigen a la jurisdicción ordinaria laboral; para la jurisdicción de lo contencioso administrativo, por 5 Páginas 181 a 192, ítem 3 del índice 16 de SAMAI. 6 Páginas 199 a 204, ítem 3 del índice 16 de SAMAI.

Radicado: 11001-03-25-000-2019-00912-00 (6515-2019) Demandante: Pensiones de Antioquia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 otra parte, es vinculante el precedente sentado por el Consejo de Estado como órgano de cierre. Por esta razón, consideró que el a quo debió atender a la interpretación efectuada en las sentencias del 4 de agosto de 2010 y del 25 de febrero de 2016 por el Consejo de Estado y, al desconocerlo, se incurrió en violación de los principios de seguridad jurídica y confianza legítima.

A lo anterior agregó que las mencionadas sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015 y 427 de 2016 hacen referencia a regímenes especiales, es decir que no son aplicables a su caso. Finalmente, aseveró que, en reiteradas oportunidades7, el Consejo de Estado ha convalidado las decisiones del Tribunal Administrativo de Antioquia, en las que ordenó el reconocimiento de pensiones de jubilación conforme a la tesis expuesta en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA8 El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Oralidad, profirió sentencia de segunda instancia el 31 de julio de 2018, mediante la cual revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, declaró la nulidad parcial de la Resolución 3417 del 26 de diciembre de 1996 y del Oficio 2015013003 del 24 de septiembre de 2015, y ordenó la reliquidación pensional sobre el 75% de lo percibido durante el último año de servicio, con excepción de la prima de vida cara, toda vez que su origen es extralegal.

En primer lugar, hizo un recuento del régimen pensional contenido en las Leyes 33 de 1985 y 100 de 1993, precisó que esta última, en su artículo 36 estableció un régimen de transición en virtud del cual, las mujeres y los hombres que contaran con 35 y 40 años de edad, respectivamente, o con 15 de servicio cotizados, continúan bajo las condiciones de la ley anterior.

En segundo lugar, analizó las tesis jurisprudenciales vigentes para ese momento en torno a la interpretación de dicha norma. En ese orden, recordó que el Consejo de Estado precisó que la expresión monto comprende el ingreso base de liquidación y la tasa de reemplazo9. Igualmente, arguyó que el máximo tribunal de lo contencioso administrativo, en sentencias del 18 de febrero de 2010 y 9 de abril de 2014, estimó que, en aplicación de los principios de favorabilidad e inescindibilidad, el IBL de los pensionados beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 es el contenido en la norma anterior, en su integridad.

Más adelante, señaló que las sentencias C-258 de 2013 de la Corte Constitucional no constituye precedente para el caso estudiado, comoquiera que atañe únicamente a los congresistas y otros altos funcionarios que se rigen por el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992. En relación con la sentencia SU-230 de 2015, sostuvo que el análisis realizado 7 Citó las sentencias proferidas por el Consejo de Estado dentro de los procesos con radicados 11001031500020160033900, 110010315000201500331901, 2016009400, 20160010001 y 20160021900 y 20160022400. 8 Páginas 236 a 271, ítem 3 del índice 16 de SAMAI. 9 Sobre el punto citó: Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 2 de octubre de 2014, radicado: 250002325000201100360 (2768-2013) y Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 25 de febrero de 2016, radicado: 2500023420002013015401.

Radicado: 11001-03-25-000-2019-00912-00 (6515-2019) Demandante: Pensiones de Antioquia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 en sede de revisión de tutela no es aplicable en este proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, en el que el superior funcional es el Consejo de Estado, corporación que mantiene una interpretación del IBL contrapuesta a la que realiza la Corte Constitucional en su sentencia de unificación. En cuanto a los factores, recordó que, la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, realizó una interpretación distinta por cuanto estimó que el IBL de los pensionados beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 es el contenido en la norma anterior y que aquella no señala una lista taxativa de factores salariales, sino que estos están simplemente enunciados y no impiden la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de servicio.

Frente a la prima de vida cara, indicó que aquella fue creada por la Asamblea Departamental y la Gobernación de Antioquia sin tener competencia para ello, razón por la cual no puede tenerse en cuenta para efectos de liquidar prestaciones sociales. Así las cosas, concluyó que la pensión debe ser liquidada con el 75% de lo percibido durante el periodo comprendido entre el 16 de agosto de 1995 y el 16 de agosto de 1996, a saber: la asignación básica, subsidio de transporte, prima de navidad y prima de vacaciones devengados en su último año de servicio.

Por último, ordenó al Departamento de Antioquia el pago de los aportes no efectuados sobre los factores salariales incluidos en la reliquidación y declaró prescritas las mesadas causadas con anterioridad al 14 de julio de 2012. LA ACCIÓN DE REVISIÓN10 Pensiones de Antioquia presentó acción de revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del Tesoro o de fondos de naturaleza pública, de que trata el artículo 20, literales a.) y b.) de la Ley 797 de 2003 que disponen: «a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso», y «b.) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables».

Como pretensiones de la acción de revisión, solicitó lo siguiente: 1. Declarar la «revocatoria» de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia el 31 de julio de 2018, dentro del proceso ordinario instaurado por la señora María Martínez Marín, bajo el radicado 05001 33 33 011 2014 01804. 2. Negar la reliquidación pensional solicitada por la señora María Martínez Marín. Como sustento de sus pretensiones, expuso que la decisión adoptada en la sentencia objeto de revisión contraría los artículos 48 de la Constitución Política; 36 de la Ley 100 de 1993 y el Acto Legislativo 01 de 2005 y demás normas concordantes. 10 Folios 1 a 6 del cuad. ppal.

Radicado: 11001-03-25-000-2019-00912-00 (6515-2019) Demandante: Pensiones de Antioquia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Al respecto, afirmó que el reconocimiento del derecho pensional en la decisión cuestionada se efectuó con violación al debido proceso, en tanto desconoció el precedente judicial sentado por la Corte Constitucional en las sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, SU-395 de 2017, SU-631 de 2017 y SU-023 de 2018.

Sostuvo que debe atenderse al criterio expuesto en las citadas sentencias, aun cuando el Consejo de Estado, en la sentencia del 4 de agosto de 2010, adoptó una tesis distinta. A lo anterior agregó que no es viable invocar el principio de favorabilidad para interpretar el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, toda vez que este fue expresamente regulado por el legislador en ejercicio de la libertad de configuración legislativa.

También adujo que dicho reconocimiento excede lo debido de acuerdo con la ley. En este sentido, explicó que la señora María Martínez Marín, al estar cobijada por el régimen de transición, tenía derecho al reconocimiento de la pensión bajo las condiciones de edad, tiempo de servicios y monto, previstas por la Ley 33 de 1985; no obstante, el IBL se encuentra regulado en el inciso 3.º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

Destacó que así lo ha interpretado la Corte Constitucional en reiterados pronunciamientos, que se constituían en precedente obligatorio para los jueces de primera y segunda instancia. Así mismo, consideró que la liquidación ordenada afecta la sostenibilidad financiera del sistema, pues aumenta en un 17,43% la mesada pensional de la señora María Martínez Marín, sin que exista justificación legal ni jurisprudencial.

Tal situación permite observar que se configura un abuso palmario del derecho y un defecto sustantivo, pues se presenta con el desconocimiento del precedente de la Corte Constitucional. CONTESTACIÓN DE LA ACCIÓN La señora María Martínez Marín no contestó la demanda dentro del término previsto para el efecto11. CONSIDERACIONES Competencia El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo señala, en el inciso segundo del artículo 249, que de los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia.12. 11 La señora María Martínez Marín se notificó personalmente del auto admisorio de la demanda el 7 de julio de 2021 (Item 5 del archivo One Drive obrante a índices 9, 10, 11 y 12 de SAMAI), sin que haya presentado contestación a la demanda. 12 «Artículo 249.

Competencia. (…) Radicado: 11001-03-25-000-2019-00912-00 (6515-2019) Demandante: Pensiones de Antioquia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Para el caso en concreto y dado el criterio de especialización laboral, la competencia para resolver el recurso formulado es de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en concordancia con el artículo 13 del Acuerdo 080 de 12 de marzo de 201913.

Por su parte, el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 precisa: «Las providencias judiciales que hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación».

De conformidad con lo expuesto, corresponde a esta corporación conocer de los recursos extraordinarios y las acciones de revisión que se interpongan contra las sentencias proferidas por los tribunales administrativos. Por lo anterior, esta Subsección es competente para conocer de la acción de revisión formulada por Pensiones de Antioquia contra la sentencia proferida el 31 de julio de 2018 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Oralidad, mediante la cual revocó la sentencia del 16 de diciembre de 2016 del Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Medellín. Legitimación Conviene señalar que, sobre la legitimación de Pensiones de Antioquia para promover la revisión de providencias judiciales que hayan ordenado reconocer pensiones, la corte Constitucional en la sentencia SU-427 de 2016 definió lo siguiente: «[F]rente a la legitimación para interponer el recurso de revisión por la configuración de un abuso del derecho, comoquiera que la Constitución no reguló la titularidad para interponerlo, debe entenderse que recae, además de los sujetos establecidos en la Ley 797 de 2003, en cabeza de las administradoras de pensiones encargadas del pago de las prestaciones periódicas reconocidas de manera irregular, pues son las primeras instituciones llamadas dentro del sistema pensional a velar por su buen funcionamiento financiero.».

Es de anotar que, de conformidad con el Decreto 3781 de 1991, la administradora de pensiones de Antioquia se creó, entre otras cosas, para asumir el reconocimiento de derechos pensionales causados a cargo de administradoras del Régimen de Prima Media. En este mismo sentido, se reiteró en la sentencia T-368 de 2018 de la Corte Constitucional y en la sentencia del 12 de abril de 201814 de la Sección Quinta del Consejo de Estado.

De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia.» 13 Por medio del cual se expide el reglamento del Consejo de Estado. 14 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 12 de abril de 2018, radicación: AC 001-03-15- 000-2017-02284-01.

Radicado: 11001-03-25-000-2019-00912-00 (6515-2019) Demandante: Pensiones de Antioquia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 De acuerdo con lo anterior, Pensiones de Antioquia se encuentra legitimada para la presentación de la acción de revisión. Oportunidad Con el fin de analizar si la acción de revisión fue interpuesta oportunamente, se debe tener en cuenta que la sentencia del 31 de julio de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala de Primera de Oralidad, quedó ejecutoriada el 2 de agosto de 2018, de acuerdo con la constancia de ejecutoria emitida por la Secretaría del Juzgado Once Administrativo de Descongestión del Circuito de Medellín15.

Así las cosas, como en este caso la demanda fue radicada el 18 de noviembre de 201916, se concluye que aquella se encuentra dentro del término de los 5 años previsto por el artículo 251 del CPACA. Acción de revisión de sentencias sobre pensiones El artículo 20 de la Ley 797 del 29 de enero de 200317 introdujo en el ordenamiento colombiano la posibilidad de revisión de las providencias judiciales que hayan decretado el reconocimiento de sumas periódicas a cargo del Tesoro Público o de fondos de naturaleza pública, en los siguientes términos: «ARTÍCULO

20. REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.

La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.»18.

Es de resaltar que, si bien la norma transcrita indica que la acción de revisión debe tramitarse a través del procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión, que actualmente se encuentra regulado por los artículos 248 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, lo cierto es que presenta aspectos que lo particularizan y que han sido advertidos tanto por la jurisprudencia del Consejo de Estado como de la Corte Constitucional, entre los cuales se tienen los siguientes: 15 Página 286 del ítem 3 del índice 16 de SAMAI. 16 Folio 6 del cuaderno principal. 17 «Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales.» 18 Los apartes tachados fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional en la sentencia C- 835 de 2003.

Radicado: 11001-03-25-000-2019-00912-00 (6515-2019) Demandante: Pensiones de Antioquia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 • Son susceptibles del recurso no solo sentencias ejecutoriadas, sino también otro tipo de providencias que tengan como efecto el reconocimiento de una prestación, ellas pueden ser autos que terminan anormalmente el proceso y aquellos actos que sean consecuencia de acuerdos, tales como transacción y conciliación19. • Están legitimadas para su interposición el Gobierno Nacional, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación (art. 20 de la Ley 797 de 2003) y las entidades que realizan el reconocimiento de pensiones20. • Respecto de su alcance la jurisprudencia advirtió que no se extiende a reabrir el debate probatorio, sino que se trata de revisar el valor de las pensiones reconocidas en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del Tesoro, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira21. • De esta manera, no se trata de una tercera instancia que admita reabrir el debate sobre el derecho a una prestación, pues su marco se encuentra circunscrito a revisar los aspectos concernientes al reconocimiento del derecho (literal a) y a la liquidación de aquel (literal b), cuando se reconoció con vulneración del debido proceso o de la Ley, o en un valor mayor al que corresponde. • Igualmente, se entienden excluidos de su alcance los asuntos relativos al reconocimiento de prestaciones periódicas inferiores a las que se deben de acuerdo con las normas que rigen la materia22.

Problema jurídico El problema jurídico que se debe resolver se resume en la siguiente pregunta: ¿Se configuran las causales de revisión previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, al ordenar el reconocimiento de la pensión de la señora María Martínez Marín, beneficiaria del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, atendiendo el ingreso base de liquidación de la Ley 33 de 1985, modificada por el artículo 1.º de la Ley 62 del mismo año, esto es, en cuantía equivalente al 75% del promedio de lo devengado durante el último año de servicio y con la inclusión de la totalidad de factores recibidos en el mismo periodo, con excepción de la prima de vida cara? 19 Sobre el punto se puede consultar la sentencia C-835 de 2003 de la Corte Constitucional. 20 Consultar la sentencia SU-427 de 2016 de la Corte Constitucional. 21 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión N.° 4, sentencia del 1.° de agosto de 2017, radicación: 110010315000201602022 00 (REV) 22 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión núm. 25, sentencia del 2 de julio de 2019, radicación: 110010315000201700744 00, demandante: UGPP.

Radicado: 11001-03-25-000-2019-00912-00 (6515-2019) Demandante: Pensiones de Antioquia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Para resolver lo anterior se abordarán los siguientes aspectos: i) la causal de revisión contemplada en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003; ii) la causal de revisión contemplada en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003; iii) el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas al amparo de la Ley 33 de 1985; iv) el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, y v) la verificación de las causales de revisión invocadas en el caso particular y concreto.

La causal de revisión contemplada en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 El artículo 20 de la Ley 797 de 2003 prevé que, además de las causales consagradas para el recurso extraordinario de revisión, también procede «Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso». Sobre el debido proceso es importante indicar que está consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política como un derecho de rango fundamental que está constituido por todas las garantías que se deben respetar en las actuaciones adelantadas bien sea en procesos judiciales o en trámites administrativos, y que están concebidas para proteger a las personas dentro de dichos trámites y se logre la aplicación correcta de la justicia23.

Algunas de las garantías que hacen del debido proceso son24: «(i) El derecho a la jurisdicción, que a su vez conlleva los derechos al libre e igualitario acceso a los jueces y autoridades administrativas, a obtener decisiones motivadas, a impugnar las decisiones ante autoridades de jerarquía superior, y al cumplimiento de lo decidido en el fallo;

(ii) el derecho al juez natural, identificado como el funcionario con capacidad o aptitud legal para ejercer jurisdicción en determinado proceso o actuación, de acuerdo con la naturaleza de los hechos, la calidad de las personas y la división del trabajo establecida por la Constitución y la ley; (iii) El derecho a la defensa, entendido como el empleo de todos los medios legítimos y adecuados para ser oído y obtener una decisión favorable.

De este derecho hacen parte, el derecho al tiempo y a los medios adecuados para la preparación de la defensa; los derechos a la asistencia de un abogado cuando sea necesario, a la igualdad ante la ley procesal, a la buena fe y a la lealtad de todas las demás personas que intervienen en el proceso; (iv) el derecho a un proceso público, desarrollado dentro de un tiempo razonable, lo cual exige que el proceso o la actuación no se vea sometido a dilaciones injustificadas o inexplicables;

(v) el derecho a la independencia del juez, que solo es efectivo cuando los servidores públicos a los cuales confía la Constitución la tarea de administrar justicia, ejercen funciones separadas de aquellas atribuidas al ejecutivo y al legislativo y (vi) el derecho a la independencia e imparcialidad del juez o funcionario, quienes siempre deberán decidir con fundamento en los hechos, conforme a los imperativos del orden jurídico, sin designios anticipados ni prevenciones, presiones o influencias ilícitas.». 23 Ver: sentencia T-115 de 2018, T-010 de 2017. 24 Sentencia C-341 de 2014 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00912-00 (6515-2019) Demandante: Pensiones de Antioquia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Adicionalmente, deben tenerse presentes otros aspectos que han sido integrados por la Corte Constitucional a la esfera del debido proceso tratándose de providencias judiciales.

En efecto, la jurisprudencia constitucional ha construido toda una doctrina alrededor de las conocidas como causales especiales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales25, que, de encontrarse probadas, llevan a la conclusión de que se vulneró el derecho en comento. Se trata de un juicio de validez del fallo, cuando el juez incurre en graves falencias26 que hacen la decisión incompatible con la Carta Política.

Entonces, es forzoso tener en cuenta tales conceptos cuando se estudia la vulneración de esta garantía en una sentencia. Por ello, son ineludibles al momento de evaluar la configuración de la causal prevista por el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. La causal de revisión contemplada en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 La norma en comento consagra la procedencia del recurso extraordinario de revisión, «Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.».

En relación con esta causal es importante anotar que en la exposición de motivos del proyecto que condujo a la expedición de la Ley 797 de 2003 se observa que ella obedeció a la necesidad «[…] de construir esquemas sociales solidarios, financieramente viables y sostenibles en el tiempo, y, equitativos para todos los ciudadanos […]»27.

Así las cosas, entre los principales propósitos de esta norma, y en particular del artículo 20 ibidem, estaba el de reducir el déficit fiscal y hacer del pensional un sistema factible en términos económicos permitiendo la revisión, entre otras, de aquellas prestaciones periódicas cuya cuantía exceda lo debido de acuerdo con las normas vigentes.

En ese orden, las causales de procedencia de la acción de revisión deben interpretarse de conformidad con la teleología a la que responde dicho instrumento procesal. Bajo ese entendido, la Sala estima que el caso objeto de estudio se enmarca en tales parámetros. Lo que se ha de dilucidar es si la pensión de jubilación a que tiene derecho la señora María Martínez Marín debe liquidarse teniendo en cuenta el ingreso base de liquidación de conformidad con la Ley 33 de 1985 o con el inciso 3 del artículo 36 o el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según sea el caso.

En esa medida, se debe definir si el valor de la prestación que la sentencia objeto de la acción de revisión ordenó reconocer debe ser reducido en la misma proporción a efectos de contribuir a la sostenibilidad financiera del sistema general de seguridad social en pensiones. Para el propósito descrito se analizarán el i) el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas al amparo de la Ley 33 de 1985, (ii) el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, posiciones jurisprudenciales de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado y (iii) configuración de las causales de revisión en el caso concreto. 25 Ver entre muchas otras, Corte Constitucional, sentencia SU-116 de 2018. 26 Sobre este aspecto se puede consultar las sentencias T-553 de 2012, T-902 de 2014, T-327 de 2015. 27 http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=7222.

Radicado: 11001-03-25-000-2019-00912-00 (6515-2019) Demandante: Pensiones de Antioquia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 El ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas al amparo de la Ley 33 de 1985 En relación con el reconocimiento y la liquidación de la mesada pensional la Ley 33 de 1985, en el artículo 1, previó lo siguiente: «ARTÍCULO 1º.- El empleado oficial que sirva o haya servido veinte (20) años continuos o discontinuos y llegue a la edad de cincuenta y cinco (55) tendrá derecho a que por la respectiva Caja de Previsión se le pague una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio.».

Por su parte, la Ley 6 del mismo año, en relación con los factores a tener en cuenta para efectos de determinar el ingreso base liquidación, definió: «Artículo 1°. Todos los empleados oficiales de una entidad afiliada a cualquier Caja de Previsión, deben pagar los aportes que prevean las normas de dicha Caja, ya sea que su remuneración se impute presupuestalmente como funcionamiento o como inversión. Para los efectos previstos en el inciso anterior, la base de liquidación para los aportes proporcionales a la remuneración del empleado oficial, estará constituida por los siguientes factores, cuando se trate de empleados del orden nacional: asignación básica, gastos de representación; primas de antigüedad, técnica, ascensional y de capacitación; dominicales y feriados; horas extras; bonificación por servicios prestados; y trabajo suplementario o realizado en jornada nocturna o en día de descanso obligatorio.

En todo caso, las pensiones de los empleados oficiales de cualquier orden, siempre se liquidarán sobre los mismos factores que hayan servido de base para calcular los aportes.». Régimen de transición de la Ley 100 de 1993 La Ley 100 de 1993 organizó el Sistema de Seguridad Social Integral como un conjunto de obligaciones del Estado y la sociedad, instituciones y recursos destinados a garantizar la cobertura de las prestaciones de carácter económico, de salud y servicios complementarios, y las demás que se incorporen normativamente en el futuro, con el objeto de garantizar esos derechos irrenunciables de las personas, en condiciones que les permitan tener una calidad de vida acorde con la dignidad humana, a través de la protección de las contingencias que las puedan afectar (art. 1).

En el artículo 36 de la norma en mención, concibió un régimen de transición que ha sido entendido como un beneficio en favor de las personas que cumplan con unos requisitos para la entrada en vigor de aquella, lo cual les permitiría regirse por las normas aplicables en el régimen anterior. Así lo señaló: «ARTÍCULO

36. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN. La edad para acceder a la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres. La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o mas años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados.

Las demás condiciones y requisitos Radicado: 11001-03-25-000-2019-00912-00 (6515-2019) Demandante: Pensiones de Antioquia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley. […]».

De la norma transcrita, se extrae que quienes se encuentren en los supuestos de edad o tiempo de servicios allí previstos, tienen derecho a que se les apliquen las normas anteriores que venían rigiendo su situación pensional, en cuanto a edad, tiempo de servicios o semanas cotizadas y monto. - Criterio de la Corte Constitucional En la sentencia C-168 de 1995, la Corte analizó la constitucionalidad de los artículos 11 y 36 de la Ley 100 de 1993, frente a la diferenciación que hacía la norma original entre trabajadores del sector público y del sector privado, sin fijar ninguna regla frente a la inclusión o no del IBL en dicho régimen de transición. Posteriormente, la mencionada Corporación, a través de sus salas de revisión de tutelas, emitió una serie de pronunciamientos, según los cuales, el ingreso base de liquidación se encontraba inmerso dentro de la expresión monto, por lo que debía entenderse que en este aspecto debían acatarse las disposiciones anteriores a la Ley 100 de 1993.

Así se indicó en las sentencias T-631 de 2002, T-1000 de 2002, T-169 de 2003, T-651 de 2004, T-386 de 2005, T-158 de 2006, T-621 de 2006, T-251 de 2007, T-529 de 2007, T-711 de 2007, T-180 de 2008, T- 019 de 2009 y T-610 de 2009. Más adelante, en la sentencia C-258 de 2013, al referirse al régimen de transición de los congresistas, fijó una regla según la cual el IBL no hacía parte de las normas de transición, así lo sostuvo: «En vista de que (i) no permitir la aplicación ultractiva de las reglas de IBL de los regímenes pensionales vigentes antes de la Ley 100 fue el propósito original del Legislador;

(ii) por medio del artículo 21 y del inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100, el Legislador buscó unificar las reglas de IBL en el régimen de prima media; (iii) ese propósito de unificación coincide con los objetivos perseguidos por el Acto Legislativo 01 de 2005, específicamente con los de crear reglas uniformes que eliminen privilegios injustificados y permitan diseñar mecanismos que aseguren la sostenibilidad del sistema -de ahí que la reforma mencione expresamente el artículo 36 de la Ley 100 - la Sala considera que en este caso el vacío que dejará la declaración de inexequibilidad de la expresión “durante el último año” debe ser llenado acudiendo a las reglas generales previstas en las dos disposiciones de la Ley 100 referidas.

En consecuencia, en la parte resolutiva de esta providencia, además de declarar inexequible la expresión “durante el último año” contenida en el artículo 17 de la Ley 4 de 1992, la exequibilidad del resto del precepto será condicionada a que se entienda que las reglas sobre IBL aplicables a todos los beneficiarios de ese régimen especial, son las contenidas en los artículos 21 y 36, inciso tercero, de la Ley 100 de 1993, según el caso.».

Luego, en la sentencia SU-230 de 2015 definió claramente que la anterior interpretación no era exclusiva del régimen especial allí analizado y expuso: «Aunque la interpretación de las reglas del IBL establecidas en la Sentencia C-258 de 2013 se enmarcan en el análisis del régimen especial consagrado en el artículo 17 de la Ley 4 de 1992, con fundamento (i) en que dicho régimen vulneraba el derecho a la igualdad al conceder privilegios a una de las clases más favorecidas de la sociedad y (ii) en la medida en que el régimen especial de congresistas y Radicado: 11001-03-25-000-2019-00912-00 (6515-2019) Demandante: Pensiones de Antioquia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 magistrados contiene ventajas desproporcionadas frente a los demás regímenes especiales, ello no excluye la interpretación en abstracto que se realizó sobre el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 en el sentido de establecer que el IBL no es un aspecto de la transición y, por tanto, son las reglas contenidas en este las que deben observarse para determinar el monto pensional con independencia del régimen especial al que se pertenezca» (Negrilla por fuera de texto).

A partir de dichas providencias, la Corte Constitucional ha emitido varias sentencias de unificación en las cuales ha mantenido su criterio, entre ellas, las sentencias SU- 427 de 2016, SU-631 de 2017, SU-210 de 2017 y SU-395 de 2017. En esta última providencia28, la Corte conoció de varias acciones de tutela interpuestas contra sentencias que ordenaron la reliquidación de pensiones, con fundamento en los regímenes especiales previstos por los Decretos 546 de 197129 y 929 de 197630.

Consideró que la regla general de liquidación pensional, en los términos de los artículos 21 o 36 de la Ley 100 de 1993, según corresponda, también cobija a quienes venían rigiéndose por normas especiales. Así lo había analizado la sentencia C-258 de 2013 que precisó que la transición consiste en la aplicación ultractiva de los regímenes a los que se encontraba afiliado el peticionario, pero solo en lo relacionado con los requisitos de edad, tiempo de servicios o cotizaciones y tasa de reemplazo, pero excluyendo el ingreso base de liquidación. - Criterio del Consejo de Estado Por su parte, el Consejo de Estado, adoptó una tesis según la cual el IBL sí hacía parte del régimen de transición, en efecto, la sentencia de unificación proferida por la Sección Segunda el 4 de agosto de 201031 así se refirió al tema: «[…] la Ley 100 de 1993 creó un régimen de transición, que ha sido entendido como un beneficio consagrado en favor de las personas que cumplan determinados requisitos, para que al entrar en vigencia la nueva ley, en lo que atañe a la edad, tiempo de servicio o número de semanas cotizadas y monto de la pensión, se sigan rigiendo por lo establecido en el régimen anterior al cual se encontraban afiliados.

Teniendo en cuenta las pruebas allegadas al expediente, se acreditó que al 1.° de abril de 1994 el actor tenía más de 40 años de edad, por lo cual se encuentra dentro de las previsiones del régimen de transición de la Ley 100 de 1993. En conclusión, la normatividad aplicable en este caso para efectos de determinar los requisitos de edad, tiempo de servicios y, especialmente, cuantía de la pensión de jubilación, son las Leyes 33 y 62 de 1985. […] En aras de garantizar los principios de igualdad material, primacía de la realidad sobre las formalidades y favorabilidad en materia laboral, la Sala, previos debates surtidos con apoyo en antecedentes históricos, normativos y jurisprudenciales, a través de la presente sentencia de unificación arriba a la conclusión que la Ley 33 de 1985 no indica en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos están simplemente 28 Reiterado en la sentencia SU-023 de 2018. 29 «Por el cual se establece el régimen de seguridad y protección social de los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional, del Ministerio Público y de sus familiares». 30 «Por el cual se establece el régimen de prestaciones sociales de los funcionarios y empleados de la Contraloría General de la República y sus familiares.». 31 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 4 de agosto de 2010, radicación: 25000-23-25- 000-2006-07509-01.

Radicado: 11001-03-25-000-2019-00912-00 (6515-2019) Demandante: Pensiones de Antioquia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 enunciados y no impiden la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicios. […]». La anterior postura se mantuvo hasta que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, fijó reglas y subreglas jurisprudenciales, providencia que constituye un precedente vinculante y obligatorio en la resolución de casos fáctica y jurídicamente iguales, con efectos retrospectivos «[…] a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables».

La siguiente fue la regla jurisprudencial sobre el IBL en el régimen de transición fijada en la referida sentencia de unificación: «El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985.».

En cuanto a las subreglas: la primera, se refiere al periodo para liquidar las pensiones de los servidores públicos que adquieran el derecho conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985 (edad, tiempo y tasa de reemplazo), y se fijó en los siguientes términos: «- Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.».

La segunda, determina «que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones.». Verificación de las causales de revisión invocadas La causal de revisión contemplada en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 En párrafos precedentes quedaron precisados los aspectos que hacen parte de la garantía del debido proceso, sin embargo, se observa que los argumentos expuestos por Pensiones de Antioquia se relacionan con el desacuerdo en la interpretación y aplicación de las normas que hizo el juez de instancia para el cálculo de la prestación. En su criterio, ello condujo a que la cuantía de la pensión excediera lo debido según la ley.

Esta cuestión hace referencia a la causal contenida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. Por lo tanto, para definir si se configura la hipótesis contemplada en el literal a), es necesario verificar lo relativo al literal b), causal que pasa a estudiarse. Radicado: 11001-03-25-000-2019-00912-00 (6515-2019) Demandante: Pensiones de Antioquia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 La cuantía del derecho reconocido y lo debido por ley.

Literal b.) del artículo 20 Ley 797 de 2003 Para comenzar, cabe precisar que no se discute que la señora María Martínez Marín es beneficiaria del régimen de transición previsto por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. En efecto, nació el 1.° de mayo de 193632 y laboró para el Departamento de Antioquia, Secretaría de Educación, desde el 28 de julio de 1976 hasta el 15 de agosto de 1996 como empleada pública en el cargo de aseadora del Liceo Lucrecio Jaramillo Vélez33, es decir que, para el 30 de junio de 1995, fecha de entrada en vigor de la mencionada Ley 100 de 1993 para el orden territorial, tenía 58 años de edad, y 18 años de servicio, es decir que adquirió el estatus de pensionada el 28 de julio de 1996, cuando cumplió los 20 años de servicio oficial.

De otra parte, la Gobernación de Antioquia certificó34 que durante el periodo comprendido entre el 16 de agosto de 1995 y el 16 de agosto de 1996 la señora María Martínez Marín devengó: - Sueldo - Vacaciones - Subsidio de transporte - Prima de vida cara - Recargo nocturno - Prima de vacaciones - Prima de navidad Por medio de la Resolución 3417 del 26 de diciembre de 199635, Pensiones de Antioquia le reconoció una pensión de jubilación en cuantía de $210.529,85, efectiva a partir del 16 de agosto de 1996.

La liquidación se efectuó con el 75% de lo devengado entre el 30 de junio de 1995 y el 15 de agosto de 1996, de acuerdo con el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. El 14 de julio de 2015 la señora María Martínez Marín pidió la reliquidación de la prestación con inclusión de todos los factores devengados durante el último año de servicios36, solicitud que fue negada mediante Oficio 2015013003 del 24 de septiembre de 201537, por considerar que aquella fue liquidada correctamente, pues si bien la trabajadora tiene derecho a la pensión en las condiciones de edad, tiempo y monto del régimen anterior, el IBL debe calcularse según la Ley 100 de 1993, los Decretos 1158 de 1994 y 1068 de 1995, y el Acto Legislativo 01 de 2005.

Dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado contra los actos administrativos en comento, el Juzgado Once Administrativo Oral de Medellín, 32 De acuerdo con el acta de bautizo la diócesis de La Dorada, Guaduas, obrante a página 94 del ítem 3 del índice 16 de SAMAI. 33 Conforme al certificado laboral obrante a página 30, ítem 3 del índice 16 de SAMAI. 34 Páginas 96 a 105, ítem 3 del índice 16 de SAMAI. 35 Páginas 17 y 18 del ítem 3 índice 16 de SAMAI, y folios 21 y 22, c. ppal. 36 Páginas 19 a 22 del ítem 3 índice 16 de SAMAI. 37 Páginas 23 a 29 del ítem 3 índice 16 de SAMAI.

Radicado: 11001-03-25-000-2019-00912-00 (6515-2019) Demandante: Pensiones de Antioquia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 mediante sentencia del 16 de diciembre de 2016, le negó las pretensiones de la demanda, en los siguientes términos. «El Juzgado considera que la Jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, aplica desde la expedición de la sentencia C-258 de 2013 […] y así lo determinó la misma corporación en la sentencia SU-427 de 2016 […]. […] se concluye que el reconocimiento pensional se llevó a cabo de la forma como determinan las normas que gobiernan el tema y acorde con la interpretación autorizada de las mismas que ha realizado la Corte Constitucional. […]

RESUELVE

PRIMERO: Negar las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO: Costas a cargo de la parte demandante. […]». El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Oralidad, emitió sentencia el 31 de julio de 2018, por medio de la cual revocó la decisión de primera instancia en el sentido de ordenar la reliquidación pensional sobre el 75% de lo percibido durante el último año de servicio, salvo la prima de vida cara por cuanto es de creación extralegal, así: «[…] se CONDENA a PENSIONES DE ANTIOQUIA a aplicar el régimen establecido en la Ley 33 de 1985, reliquidando la pensión de jubilación de la señora MARÍA MARTÍNEZ MARÍN, teniendo en cuenta los factores legales devengados consistentes en la asignación de retiro (sic), subsidio de transporte, prima de navidad y prima de vacaciones devengados en su último año de servicio, desde el 16 de agosto de 1995 al 16 de agosto de 1996.

La entidad podrá descontar y trasladar los aportes o cotizaciones correspondientes a los factores salariales cuya inclusión se ordena y sobre el cual no se haya efectuado la deducción legal correspondiente.». Análisis de la Subsección En la demanda de revisión, la UGPP sostuvo que la sentencia objetada contraría la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en particular, la posición adoptada a partir de las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015.

Ahora, es de anotar que, para el momento en el que se produjo la decisión de segunda instancia, el criterio del Consejo de Estado en relación con el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas en aplicación del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 era el contenido en la sentencia del 4 de agosto de 201038, referida en precedencia, pues también este elemento hacía parte de la transición. En la Corte Constitucional, por otra parte, imperaba la tesis expuesta en la sentencia SU-230 de 2015, que extendió la interpretación efectuada en la sentencia C-258 de 2013, según la cual el IBL pensional no es objeto de transición, línea que mantuvo en las sentencias SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, SU-395 de 2017, SU-631 de 2017 y SU-023 de 2018. 38 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 4 de agosto de 2010, radicación: 25000-23-25- 000-2006-07509-01.

Radicado: 11001-03-25-000-2019-00912-00 (6515-2019) Demandante: Pensiones de Antioquia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 En el sub lite, se observa que el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Oralidad optó por acoger el precedente sentado por el Consejo de Estado, por cuanto, en su criterio, se acompasa con los principios de inescindibilidad normativa, favorabilidad e igualdad material.

Del mismo modo, recordó que el máximo tribunal de lo contencioso administrativo precisó que la expresión monto comprende el ingreso base de liquidación y la tasa de reemplazo39. Respecto a la sentencia C-258 de 2013 de la Corte Constitucional, sostuvo que aquella no constituye precedente para el caso estudiado, comoquiera que atañe únicamente a los congresistas y otros altos funcionarios que se rigen por el artículo 17 de la Ley 4 de 1992.

En cuanto a la sentencia SU-258 de 2013, reconoció que extiende tal interpretación a los beneficiarios del régimen general de pensiones, pero optó por acoger la tesis vigente de su superior funcional. En efecto, en lo relativo a la aplicación de la sentencia C-258 de 2013, la Subsección estima importante precisar que, en esta providencia, la Corte Constitucional analizó la exequibilidad del artículo 17 de la Ley 4.ª de 1992, y en cuanto al IBL que debe tenerse en cuenta para los beneficiarios del régimen especial de congresistas, determinó las siguientes reglas: i) el régimen pensional contenido en la mencionada ley no podrá extenderse a quienes con anterioridad al 1.° de abril de 1994, no se encontraren afiliados al mismo; ii) los factores de liquidación serán aquellos efectivamente recibidos por el beneficiario y sobre los cuales se hubiesen efectuado las correspondientes cotizaciones; iii) el IBL será el establecido en los artículos 21 y 36 inciso 3 de la Ley 100 de 1993, según el caso y iv) las mesadas no podrán superar los veinticinco salarios mínimos legales mensuales vigentes, a partir del 1 de julio de 2013.

Este régimen difiere del que rige el derecho pensional de la aquí demandada quien no es beneficiaria de dicha normativa especial. Adicionalmente, la Corte mediante proveído SU-230 de 2015 definió claramente que dicha interpretación no era exclusiva del régimen especial que se analizó, pues el estudio en abstracto sobre el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en el sentido de establecer que el IBL no es un aspecto de la transición, resulta aplicable para determinar el monto pensional con independencia del régimen especial al que pertenezca el trabajador.

No obstante, la Subsección advierte que, en aplicación de la teoría del apartamiento judicial40, y, en virtud de los principios de autonomía e independencia, el ad quem, luego de valorar los argumentos esbozados por las partes, en consonancia con las pruebas allegadas y la normativa aplicable, explicó las razones que lo llevaron a acoger la tesis sostenida por el Consejo de Estado.

En ese sentido, no puede estimarse que la decisión del juez de segunda instancia haya sido caprichosa, arbitraria o contraria a derecho, sino que se encuentra razonablemente sustentada y fundamentada en el precedente vinculante. Admitir lo contrario implicaría desconocer que la acción de revisión no habilita una tercera instancia para discutir los problemas jurídicos debatidos en sede ordinaria. 39 Sobre el punto citó: Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 2 de octubre de 2014, radicado: 250002325000201100360 (2768-2013) y Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 25 de febrero de 2016, radicado: 2500023420002013015401. 40 Según la cual, es plausible para los jueces y tribunales apartarse excepcionalmente de la aplicación de un precedente obligatorio.

Radicado: 11001-03-25-000-2019-00912-00 (6515-2019) Demandante: Pensiones de Antioquia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 En suma, se tiene que en el presente asunto no se discutió que la señora María Martínez Marín era beneficiaria del régimen de transición y que, en la sentencia cuestionada, se ordenó la reliquidación de su pensión de vejez con base en lo devengado en el último año de servicio con una tasa de reemplazo del 75%, según lo establecido en la Ley 100 de 1993.

Este criterio se acompasa con la tesis jurisprudencial contenida en la sentencia del 4 de agosto de 2010, vigente para el momento en que se profirió la decisión. En el mismo sentido, en lo atinente a la inclusión de los factores salariales en el ingreso base de liquidación, es importante señalar que la tesis acogida en segunda instancia en el ejercicio de su independencia y autonomía judicial fue la sostenida por el Consejo de Estado.

Aquella posición partió de una interpretación según la cual la relación de emolumentos contenida en el artículo 1 de la Ley 62 de 1985 no era taxativa sino enunciativa, por lo que es plausible tener todos aquellos que percibe el servidor como retribución de su labor durante el último año de trabajo. Por esta razón, el ad quem ordenó la inclusión al IBL de los factores salariales devengados en el último año de servicio, estos son: asignación básica, subsidio de transporte, prima de vacaciones y prima de navidad, según la certificación expedida por la Gobernación de Antioquia, con excepción de la prima de vida cara, habida cuenta de su creación extralegal, tal y como lo sostuvo la jurisprudencia del Consejo de Estado41.

Se advierte que sobre los referidos emolumentos la entidad no efectuó reparo alguno, por el contrario, su discusión se circunscribió en la forma en la que la decisión objeto de revisión ordenó que se calculara el IBL de la pensión reconocida a la aquí demandada. En su criterio, debió darse aplicación a lo previsto por los artículos 21 o 36 de la Ley 100 de 1993, de acuerdo con las reglas definidas por la jurisprudencia de la Corte Constitucional, sin debatir o solicitar la exclusión de ningún factor en particular, sino de todos aquellos que no están incluidos en el Decreto 1158 de 1994.

Es importante señalar que tampoco es admisible la aplicación de las reglas adoptadas en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 del Consejo de Estado. Ciertamente, en dicha providencia esta corporación acogió la tesis sostenida por la Corte Constitucional según la cual el IBL no forma parte de la transición, y definió cómo se deben liquidar las pensiones cobijadas por aquella.

Sin embargo, se debe tener en cuenta que aquella es posterior a la sentencia que se revisa, además en esa oportunidad también se señalaron los efectos que ese nuevo criterio unificado tendría respecto de las situaciones consolidadas y en ese sentido se indicó: «No puede entenderse, en principio, que por virtud de esta sentencia de unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley; de manera que si se llegare a interponer un recurso extraordinario de revisión contra una sentencia que haya reconocido una pensión bajo esa tesis, será el juez, en cada caso, el que defina la prosperidad o no de la causal invocada». 41 Citó: Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 26 de julio de 2012, radicación: 050012331000200500971 01 (1865-2011) Radicado: 11001-03-25-000-2019-00912-00 (6515-2019) Demandante: Pensiones de Antioquia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 Así las cosas, no se demostró la vulneración de los artículos 48 de la Constitución Política; 36 de la Ley 100 de 1993 y el Acto Legislativo 01 de 2005, citados como desconocidos por la UGPP en el escrito contentivo de la acción de revisión, en consideración a que la interpretación que la sentencia objeto de la acción impartió a tales contenidos normativos, se alineó con el criterio jurisprudencial vigente para la época en el Consejo de Estado.

Por las razones expuestas, es plausible concluir que no se configura la causal prevista por el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, en consecuencia, tampoco la del literal a). Esta posición permite salvaguardar instituciones superiores tales como la seguridad jurídica42. En conclusión: No se configuran las causales de revisión previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, al ordenar liquidar la pensión de la señora María Martínez Marín, cobijada por el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, atendiendo el ingreso base de liquidación de la Ley 33 de 1985, modificada por el artículo 1.º de la Ley 62 del mismo año, esto es, en cuantía equivalente al 75% del promedio de lo devengado durante el último año de servicios y con la inclusión de la totalidad de factores de origen legal recibidos en el mismo período.

Decisión Con base en los argumentos expuestos, al no encontrar configurada la causal de revisión prevista en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, se declarará infundada la acción de revisión contra la sentencia del 31 de julio de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Oralidad, que revocó la sentencia del 16 de diciembre de 2016 proferida por el Juzgado Once Administrativo Oral de Medellín. Condena en costas El artículo 188 del CPACA prevé que la sentencia dispondrá sobre la condena en costas «salvo en los procesos que se ventile un interés público».

Esta Corporación43 ha considerado que el ejercicio del mecanismo extraordinario de que trata el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 constituye una herramienta para afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar el detrimento del Tesoro Público, así como un mecanismo de defensa de los principios de eficiencia, universalidad, solidaridad, integralidad, unidad y participación que rigen el servicio público esencial de seguridad social, además de una garantía del principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional.

Por lo anterior, la Sala considera improcedente la condena en costas en el caso analizado. 42 Sobre el respeto por las situaciones definidas con arreglo a los criterios jurisprudenciales vigentes para la época en la que fueron dictadas las sentencias, entre otras providencias, se pueden ver: Consejo de Estado, Sala Seis Especial de Decisión, sentencia del 5 de febrero de 2019, radicación: 11001-03- 15-000-2018-01943-00(REV), demandante: UGPP;

Sala Diecisiete Especial de Decisión, sentencia del 6 de agosto de 2019, radicación: 11001-03-15-000-2018-02097-00(REV), demandante: Cajanal EICE en Liquidación; Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 7 de noviembre de 2019, radicación: 11001-03-25-000-2016-00681-00(2861-2016), demandante: UGPP. 43 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Salas Especiales de Decisión, sentencias de 1 de agosto de 2017, expediente 11001-03-15-000-2016-02022-00(REV), de 16 de octubre de 2008, expediente 11001-03-15-000-2014-01658-00(REV) y de 5 de febrero de 2019, expediente 11001-03- 15-000-2018-01884-00(REV).

Radicado: 11001-03-25-000-2019-00912-00 (6515-2019) Demandante: Pensiones de Antioquia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA Primero: Declarar infundada la acción de revisión presentada por Pensiones de Antioquia, contra la señora María Martínez Marín, por las causales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con el fin de que se infirme la sentencia del 31 de julio de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Oralidad, que revocó la sentencia emitida el 16 de diciembre de 2016 por el Juzgado Once Administrativo Oral de Medellín, dictada dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 050013333011201501296.

Segundo: Sin condena en costas. Tercero: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho al despacho de origen, háganse las anotaciones pertinentes en el sistema informático SAMAI y archívese el expediente de la acción especial de revisión. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente