Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D.C., veintidós (22) de junio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: EJECUTIVO Radicación: 05001-23-33-000-2016-02558-01 (0954-2021) Demandante: Gloria María Ardila Arenas Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Ejecutivo laboral - caducidad – fuerza mayor SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la UGPP contra la sentencia proferida el 13 de marzo de 2020 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, por medio de la cual se declaró no probadas las excepciones propuestas por la entidad demandada y dispuso seguir adelante la ejecución.
ANTECEDENTES - La demanda1 La señora Gloria María Ardila Arenas interpuso demanda ejecutiva con el fin de que se cumpla la sentencia del 24 de julio de 2007, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante la cual se ordenó la reliquidación de su pensión gracia con todos los factores salariales. Como consecuencia de lo anterior, la accionante solicitó que se librara mandamiento ejecutivo en los siguientes términos: i) por la suma de $14.143.365, a título de reajuste pensional; ii) indexación hasta la fecha en que se realizó el pago parcial por parte de la entidad demandada y desde esta fecha cancelar capital e indexación hasta que se dé cumplimiento al fallo objeto del presente proceso; iii) intereses moratorios; y iv) actualizar la mesada pensional al año 2016 por un valor 1 Folios 25 a 33. 2 Radicación: 05001-23-33-000-2016-02558-01 (0954-2021) Demandante: Gloria María Ardila Arenas de $1.089.981. - Hechos La demanda se fundamentó en los hechos que pueden resumirse de la siguiente manera: Que interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de Cajanal,2 con el fin de que se reliquidara su pensión de jubilación gracia, teniendo en cuenta todos los factores salariales devengados en el año anterior a la adquisición del estatus pensional.
Que el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante sentencia del 24 de julio de 2007, accedió a las referidas pretensiones. Que por Resolución 02649 del 1.º de diciembre de 2008, Cajanal acató las órdenes judiciales. Que el capital adeudado para el año 2010 es de $22.040.158, pero le fue cancelada la suma de $7.896.793, por lo que le restan la cifra de $14.143.36,76.
Que además la mesada para el 2010, cuando se canceló parte de la obligación, fue de $867.932, pero el valor correcto era de $881.625 y para el 2016 la cifra a pagar debió ser de $1.089.981. - Fundamentos de derecho de la demanda ejecutiva Como tales se señalaron los artículos 13, 297, 298, 306, 307, 361, 430 y 625 del CGP.3 La actora sostuvo que las referidas normas respaldaban sus pretensiones por cuanto a partir del 8 de noviembre de 2011, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social asumió integralmente el proceso de atención a los pensionados, usuarios y peticionarios, así como la radicación de los documentos, independientemente de que los servicios requeridos se deriven de solicitudes que deban estar tramitadas por Cajanal EICE en Liquidación, de acuerdo con la distribución de competencias establecidas en el Decreto 4269 del 8 de noviembre de 20114. 2 Caja Nacional de previsión Social. 3 Código General del Proceso. 4 La parte demandante invocó la sentencia proferida el 25 de marzo de 2015 por el Tribunal Administrativo de Antioquia. 3 Radicación: 05001-23-33-000-2016-02558-01 (0954-2021) Demandante: Gloria María Ardila Arenas - Contestación de la demanda La UGPP se opuso a la prosperidad de las pretensiones, con fundamento en las siguientes excepciones:5 i) Indebida conformación del título ejecutivo.
Dice que corresponderá verificar en el cuaderno administrativo la presentación de la solicitud de cumplimiento al fallo y la fecha en la cual se completó la documentación para el pago del retroactivo pensional. Que una cosa es radicar la sentencia para cobro y otra es aportar la totalidad de la documentación requerida para el pago del retroactivo pensional. ii) Caducidad.
Que la demanda ejecutiva fue presentada en vigencia de la Ley 1437 de 2011, que establece en el inciso segundo del artículo 299 el término de 10 meses después de la ejecutoria de la sentencia para que el título sea ejecutable. Que si el escrito introductor fue radicado con posterioridad al 28 de agosto de 2012 se presentó el fenómeno jurídico de la caducidad. iii) Ausencia de título ejecutivo completo.
Que entre el 24 de agosto de 2009 y el 24 de septiembre de 2009, la hoy demandante ya contaba con una sentencia condenatoria a su favor y conocía el contenido del acto administrativo que dio cumplimiento a la misma, por lo tanto, sabía del supuesto pago deficitario que hoy reclama y, en consecuencia, debió obligatoriamente presentarse a la liquidación de Cajanal para hacer valer su crédito, sin que ahora sea dable por la vía ejecutiva pretender obtener la satisfacción de su obligación. - La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante sentencia del 13 de marzo de 2020, declaró no probadas las excepciones propuestas por la entidad demandada y dispuso seguir adelante la ejecución.6 Expresó que se abstenía de pronunciarse de fondo sobre el medio de defensa ausencia del título ejecutivo completo, pues la entidad no formuló recurso de reposición contra el auto que ordenó cumplir la obligación contenida en los documentos que prestan mérito ejecutivo, oportunidad procesal en la que debía discutir los aspectos formales del instrumento de recaudo. 5 Folios 169 a 172. 6 Folios 203 a 216. 4 Radicación: 05001-23-33-000-2016-02558-01 (0954-2021) Demandante: Gloria María Ardila Arenas Que declaraba no probada la excepción de indebida conformación del título ejecutivo, por cuanto no atacaba la conformación del instrumento de recaudo, sino que se limitaba a cuestionar la causación de intereses moratorios y, en relación con este último concepto se tenía que con anterioridad a la resolución de cumplimiento del fallo la ejecutante presentó la cuenta de cobro respectiva y las solicitudes posteriores fueron peticiones de reiteración para el cumplimiento de la providencia. De allí que no había lugar a la suspensión de los intereses moratorios.
Que no se configuró la caducidad alegada como excepción, ya que la obligación impuesta en la sentencia que pretende ejecutarse se hizo exigible el 13 de febrero de 2009 de acuerdo con el artículo 177 del CCA y la petición de cumplimiento se formuló antes del 8 de noviembre de 2011, momento en que se encontraba suspendida la caducidad del medio de control, pues ya había iniciado el proceso liquidatorio de la Caja Nacional de Previsión Social.
Que como el término se reanudó el 12 de junio de 2013, la actora tenía hasta el 12 de marzo de 2018 para formular la demanda, la que efectivamente presentó el 16 de noviembre de 20167. Que al 31 de agosto de 2010 el capital adeudado (diferencia de mesadas e indexación) ascendía a la suma de $6.613.944, 74 y unos intereses moratorios del artículo 177 del CCA por $5.624.479,54 y que en septiembre de 2010 se hizo un abono por $7.896.793, pero que dicho pago se imputó primero a intereses luego a capital, como prevé el artículo 1653 del Código Civil.
Que la demandada no había dado cumplimiento a la sentencia proferida por el tribunal, dado que para el 22 de noviembre de 2016 adeudaba un capital de $3.981.631,28 y unos intereses moratorios por $6.473.747,55, para un total de $10.455.378,83. Que negaba la pretensión dirigida a que se aumentara la mesada pensional de la actora, comoquiera que no se probó que la entidad hubiera reliquidado mal la pensión. Se ordenó seguir adelante la ejecución en los precisos términos dispuestos en el título judicial objeto de recaudo, pero que al momento de liquidarse el crédito se tendría en cuenta el abono realizado por la entidad a la obligación, por valor de $7.896.793. 7 El a quo citó el auto del 30 de junio de 2016, expediente 25000-23-42-000-2013-06595-01 (3637- 14). 5 Radicación: 05001-23-33-000-2016-02558-01 (0954-2021) Demandante: Gloria María Ardila Arenas - El recurso de apelación La apoderada de la UGPP interpuso recurso de apelación contra la referida sentencia,8 expresando que la interesada inició proceso ejecutivo contra la UGPP el 22 de noviembre de 2016 ante el Tribunal Administrativo de Antioquia, lo que demuestra que dejó transcurrir más de los seis años y medio que indica la norma para interponer la acción, por lo que se hace necesario declarar la caducidad.
Que en la hipótesis de que el proceso liquidatorio haya suspendido los términos de caducidad y/o prescripción de la acción, en el caso concreto debían iniciar a contar a partir del 12 de junio de 2013. Que en consecuencia, aun así, en el presente caso existe caducidad, habida cuenta de que la demanda ejecutiva fue presentada después de los cinco años, es decir, fuera de los términos establecidos en el literal K del artículo 164 del CPACA.
Que no operaron los intereses moratorios durante el término de la liquidación de Cajanal EICE, dado que en un proceso concursal como la liquidación de Cajanal EICE, decretado por un acto de autoridad ejercido por el presidente de la República, necesariamente configura un evento de fuerza mayor, estipulado como una de las causales que no generan indemnización de perjuicios por la mora en el pago de las obligaciones a cargo de la liquidada.9 Que no hay lugar al pago de sumas de dinero por concepto de diferencias de mesadas e indexación, por cuanto mediante Resolución núm. 02649 del 1.º de diciembre de 2008, Cajanal dio cumplimiento al fallo judicial proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia de fecha 24 de julio de 2007.
Que en consecuencia, se reliquidó la pensión de jubilación gracia de la señora Gloria María Ardila Arenas aplicando el 75% del salario devengado durante el año anterior en que adquirió o consolidó el estatus de pensionada, con la inclusión de todos los factores salariales devengados entre el 4 de febrero de 1995 y el 4 de febrero de 1996. - Alegatos de conclusión en segunda instancia Las partes reiteraron los argumentos expuestos en las respectivas etapas del proceso.10 8 Folios 109 a 112. 9 La parte demandada citó los siguientes pronunciamientos: i) del 22 de julio de 2010 del Consejo de Estado, expediente 52001-23-31-000-2005-00350-01; y ii) del 8 de julio de 2013 de la Corte Suprema de Justicia, expediente 41001-31-03-003-1999-00477-01. 10 Memoriales visibles en la plataforma SAMAI del Consejo de Estado. 6 Radicación: 05001-23-33-000-2016-02558-01 (0954-2021) Demandante: Gloria María Ardila Arenas - El Ministerio Público El procurador segundo delegado ante el Consejo de Estado rindió concepto en el que solicitó confirmar la sentencia de primera instancia11 señalando que el período de 5 años para solicitar la ejecución del fallo, previsto en el artículo 164 (numeral 2, letra k) del CPACA, se reanudó el 12 de junio de 2013, cuando concluyó la liquidación de la entidad deudora.
De tal manera que el cobro ante la jurisdicción sería oportuno hasta el 12 de febrero de 2018, por lo que la presentación de la demanda (16 de noviembre de 2016) se dio dentro del término que la ley prevé para el efecto.12 Que resultan suficientes las consideraciones de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia del 30 de octubre de 2020, expediente 25000-23-42-000-2016-03249-01 (3185-2019) para estimar que mientras se surtía el proceso de liquidación de la entonces Cajanal no cesó para la Administración la obligación de pagar intereses moratorios de que trata el artículo 177 del CCA, derivados de la sentencia que condenó a dicha entidad a reliquidar la pensión de jubilación de la actora, en atención a la naturaleza pública que caracteriza la acreencia derivada del fallo objeto de recaudo.
La Sala decide, previas las siguientes CONSIDERACIONES - El problema jurídico Conforme al recurso de apelación interpuesto por la UGPP, el problema jurídico se circunscribe a establecer si la acción ejecutiva está afectada por el fenómeno de la caducidad. Si la UGPP está llamada a reconocer los intereses moratorios reclamados por la ejecutante; y si la parte demandada demostró el pago total de las sumas de dinero por concepto de diferencias de mesadas e indexación y los respectivos intereses moratorios. 11 Memorial visible en la plataforma SAMAI del Consejo de Estado. 12 El ministerio público citó las siguientes providencias: i) del 29 de marzo de 2016, expediente 25000- 23-42-000-2015-01601-01 (5042-2015); ii) del 25 de agosto de 2015, expediente 25000-23-42-000- 2015- 01327-01 (1777-2015); iii) de 17 de noviembre de 2016, expediente 11001-03-15-000-2016- 02902-00(AC); iv) del 27 de abril de 2017, expediente 11001-03-15- 000-2016-03715-00(AC); v) del 30 de junio de 2016, expediente 25000-23-42-000-2013-06595-01(3637-14); y vi) del 8 de octubre de 2020, expediente 05001-23-33-000-2016-02650-01 (794-2018). 7 Radicación: 05001-23-33-000-2016-02558-01 (0954-2021) Demandante: Gloria María Ardila Arenas - Generalidades del proceso ejecutivo El legislador instituyó el proceso ejecutivo como un mecanismo judicial encaminado a hacer efectivo el cumplimiento de una obligación clara, expresa y actualmente exigible, que se encuentre contenida en un título ejecutivo.
Bajo este entendido, el cumplimiento de la obligación deviene imperativo y no requiere declarar la existencia del derecho, pues este ya ha sido constituido en un título valor, contrato o decisión judicial. En efecto, el instrumento base del recaudo en el proceso ejecutivo se denomina título ejecutivo. Al respecto, el artículo 422 del Código General del Proceso, aplicable por remisión expresa del artículo 306 del CPACA, dispone: Artículo 422.
Título ejecutivo. Pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante, y constituyan plena prueba contra él, o las que emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial, o de las providencias que en procesos de policía aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia, y los demás documentos que señale la ley. […].
(Resaltado fuera del texto). Por su parte, el artículo 297 del CPACA establece que constituyen título ejecutivo, entre otros, las sentencias debidamente ejecutoriadas proferidas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, mediante las cuales se condene a una entidad pública al pago de sumas dinerarias. Ahora bien, cuando el juez compruebe el cumplimiento de los requisitos formales y sustanciales del título ejecutivo consagrados en el artículo 422 del CGP, le corresponde proferir el auto mediante el cual se libra el mandamiento de pago, conforme lo dispone el 430 del CGP.
Por su parte, el ejecutado puede presentar las excepciones de mérito en ejercicio legítimo de su derecho de defensa, conforme lo permite el artículo 442 ibidem. Dichas excepciones tienen la finalidad de enervar la pretensión, esto es, de dejar sin fundamento la obligación contenida en el título ejecutivo. La jurisprudencia las ha definido como «medios de defensa que atacan la obligación material contenida en el título de recaudo ejecutivo y que implican su desconocimiento total o parcial».13 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 11 de noviembre 2009, radicado: 25000-23-26-000-2002-01920-02 (32666).
En esta providencia se citó lo siguiente: «el profesor, Eduardo J. Coutere, en su obra Fundamentos de Derecho Procesal Civil. Editorial Depalma Buenos Aires, 1981, expuso: “Las excepciones perentorias no son defensas sobre el proceso sino sobre el derecho. No procuran la depuración de elementos formales de juicio, sino que constituyen la defensa de fondo sobre el derecho cuestionado.”». 8 Radicación: 05001-23-33-000-2016-02558-01 (0954-2021) Demandante: Gloria María Ardila Arenas - Caducidad de la acción ejecutiva El legislador instituyó el fenómeno de la caducidad como una sanción que limita el ejercicio del derecho sustancial en razón a la no presentación de los medios de control en el plazo que la ley establece para ello.
Según la jurisprudencia de esta corporación, «busca atacar la acción por haber sido impetrada tardíamente, impidiendo el surgimiento del proceso […]»,14 y fue concebida para desarrollar el principio de la seguridad jurídica bajo criterios de racionalidad y suficiencia temporal. Respecto a la formulación oportuna de la demanda ejecutiva, cuando se pretenda la ejecución de títulos derivados de decisiones judiciales proferidas por esta jurisdicción, el legislador fijó un lapso de 5 años contados a partir del momento en que se haga exigible la obligación. Dicho término fue previsto en el numeral 11 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo15 y reiterado en el literal K del artículo 164 del CPACA.16 - Liquidación de Cajanal y asunción de responsabilidades El Decreto 2196 de 200917 dispuso la supresión y liquidación de Cajanal.
En lo referente al reconocimiento de las obligaciones pensionales y afines se especificó lo siguiente: Artículo 3°. Prohibición para iniciar nuevas actividades. […] En todo caso, la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal, EICE, en Liquidación adelantará, prioritariamente, las acciones que permitan garantizar el trámite y reconocimiento de obligaciones pensionales y demás actividades afines con dichos trámites, respecto de aquellos afiliados que hubieren cumplido con los requisitos de edad y tiempo de servicio para obtener la pensión de jubilación o de vejez a la fecha en que se haga efectivo el traslado a que se refiere el artículo 4o del presente Decreto, 14 Consejo de Estado, Sección Tercera, Auto del 24 de enero de 2007, actor Néstor José Duarte Tolosa contra Corelca S.A. y otro, radicado 20001-23-31-000-2005-02769-01(32958), M. P. Ruth Stella Correa Palacio. 15 Artículo 136.
Caducidad de las acciones. […] 11. La acción ejecutiva derivada de decisiones judiciales proferidas por esta jurisdicción, caducará al cabo de cinco (5) años, contados a partir de la exigibilidad del respectivo derecho. La exigibilidad será la señalada por la ley o la prevista por la respectiva decisión judicial. 16 Artículo 164. Oportunidad para presentar la demanda.
La demanda deberá ser presentada: […] 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: […] k) Cuando se pretenda la ejecución con títulos derivados del contrato, de decisiones judiciales proferidas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en cualquier materia y de laudos arbitrales contractuales estatales, el término para solicitar su ejecución será de cinco (5) años contados a partir de la exigibilidad de la obligación en ellos contenida; […]. 17 «Por el cual se suprime la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal, EICE, se ordena su liquidación, se designa un liquidador y se dictan otras disposiciones». 9 Radicación: 05001-23-33-000-2016-02558-01 (0954-2021) Demandante: Gloria María Ardila Arenas de acuerdo con las normas que rigen la materia.
Igualmente Cajanal, EICE, en liquidación continuará con la administración de la nómina de pensionados, hasta cuando estas funciones sean asumidas por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, creada por la Ley 1151 de 2007. Para tales efectos atenderá las solicitudes y peticiones que se le presenten y celebrará los contratos de administración u operación que sean necesarios.
Por su parte, la Ley 1151 de 2007 creó la UGPP y le asignó la siguiente competencia en materia pensional: Artículo 156. Gestión de Obligaciones Pensionales y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social. […] Esta Unidad Administrativa tendrá a su cargo: i) El reconocimiento de derechos pensionales, tales como pensiones y bonos pensionales, salvo los bonos que sean responsabilidad de la Nación, así como auxilios funerarios, causados a cargo de administradoras del Régimen de Prima Media del orden nacional, y de las entidades públicas del orden nacional que hayan tenido a su cargo el reconocimiento de pensiones, respecto de las cuales se haya decretado o se decrete su liquidación. Para lo anterior, la entidad ejercerá todas las gestiones inherentes a este numeral, tales como la administración de base de datos, nóminas, archivos y asignaciones al Gobierno Nacional en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003; […] A su vez, el Decreto 169 de 2008 asignó funciones a la UGPP, conforme se indica a continuación: Artículo 1°.
La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, en concordancia con el artículo 156 del Plan Nacional de Desarrollo, Ley 1151 de 2007, tendrá las siguientes funciones: A. En cuanto al reconocimiento de derechos pensionales y de prestaciones económicas18 1. El reconocimiento de los derechos pensionales y prestaciones económicas a cargo de las administradoras exclusivas de servidores públicos del Régimen de Prima Media con Prestación Definida del orden nacional, causados hasta su cesación de actividades como administradoras; así como el de aquellos servidores públicos que hayan cumplido el tiempo de servicio requerido por la ley para acceder a su 18 Las funciones establecidas en este literal fueron subrogadas por las consagradas en el artículo 6 del Decreto 575 de 2013. 10 Radicación: 05001-23-33-000-2016-02558-01 (0954-2021) Demandante: Gloria María Ardila Arenas reconocimiento y se hubieren retirado o desafiliado del Régimen de Prima Media con Prestación Definida sin cumplir el requisito de edad señalado, con anterioridad a su cesación de actividades como administradoras.
De igual manera, le corresponderá la administración de los derechos y prestaciones que reconocieron las mencionadas administradoras y los que reconozca la Unidad en virtud de este numeral. 2. El reconocimiento de los derechos pensionales y prestaciones económicas a cargo de las entidades públicas del orden nacional que se encuentren en proceso de liquidación, se ordene su liquidación o se defina el cese de esa actividad por quien la esté desarrollando.
También le compete la administración de los derechos y prestaciones que las mencionadas entidades hayan reconocido y los que reconozca la UGPP en virtud de este numeral. […] El Decreto 4269 de 2011 efectuó una asignación de competencias entre Cajanal en liquidación y la UGPP, para finalizar el proceso de liquidación de aquella; sin embargo, esta corporación ha sostenido que la norma en comento no modificó lo concerniente a que esta última es la encargada de asumir por completo, las obligaciones pensionales y prestacionales de la extinta entidad.
Además, la UGPP es la «llamada a asumir los procesos judiciales que fueron adelantados contra la desaparecida caja de previsión»19, conforme lo dispuso el artículo 22 del Decreto 2196 de 2009, modificado por el Decreto 2040 de 2011, así: Artículo 22. Inventario de procesos judiciales y reclamaciones de carácter laboral y contractual. […] Los procesos judiciales y demás reclamaciones que estén en trámite al cierre de la liquidación que se ordena en el presente decreto, respecto de las funciones que asumirá la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Para fiscales de la Protección Social - UGPP, estarán a cargo de esta entidad.
Los demás procesos administrativos estarán a cargo del Ministerio de la Protección Social. […] Parágrafo 2°. Con el propósito de garantizar la adecuada defensa del Estado, el Liquidador de la entidad, como representante legal de la misma, continuará atendiendo, dentro del proceso de liquidación y hasta tanto sean entregados a la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Para fiscales de la Protección Social - UGPP o al Ministerio de la Protección Social, según corresponda, conforme a lo 19 Al respecto, ver las siguientes providencias del Consejo de Estado: i) sentencia del 22 de julio de 2021, radicado: 25000-23-42-000-2016-04418-01 (4651-2019); ii) sentencia del 30 de octubre de 2020, radicado: 25000-23-42-000-2016-03249-01 (3185-2019); iii) sentencia del 26 de junio de 2020, radicado: 68001-23-33-000-2015-00058-01 (1485-2016); iv) sentencia del 14 de marzo de 2019, radicado: 25000-23-42-000-2015-02729-01(1507-18); iv) providencia del 13 de febrero de 2017, expediente 11001-03-06-000-2016-00256-00(C). 11 Radicación: 05001-23-33-000-2016-02558-01 (0954-2021) Demandante: Gloria María Ardila Arenas previsto en el presente decreto, los procesos judiciales inventariados y demás reclamaciones en curso o los que llegaren a iniciarse dentro de dicho término. […] Igualmente, el Consejo de Estado ha indicado que, según el Decreto 4269 de 2011, las reclamaciones presentadas a partir del 8 de noviembre de 2011 corresponderían a la UGPP y las radicadas con anterioridad a esa fecha recaerían sobre Cajanal en Liquidación; sin embargo, «al cierre de la liquidación de la antigua caja de previsión (Cajanal), correspondió a su sucesora procesal (UGPP) asumir sin restricciones ni dilaciones las competencias que aquella ejercía en materia pensional».20 - El caso concreto.
Se encuentra demostrado que: - El 24 de julio de 2007, el Tribunal Administrativo de Antioquia profirió sentencia de primera instancia dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la demandante contra Cajanal, mediante la cual dispuso lo siguiente:21 FALLA: […] 4º. Como consecuencia de la anterior declaración, SE CONDENA a la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL-CAJANAL- a efectuar una nueva reliquidación de la pensión gracia de jubilación de la señora GLORIA MARÍA ARDILA ARENAS, incluyendo todos los factores salariales devengadas (sic) por ella durante el año anterior al que adquirió el status de pensionado (sic), es decir, del 4 de febrero de 1995 al 4 de febrero de 1996, así como pagar los reajustes que de ella se desprenden. […] - El 13 de agosto de 2007, quedó ejecutoriado el anterior fallo, según lo hizo constar el Tribunal Administrativo de Antioquia.22 - El 25 de octubre de 2007, la señora Gloria María Ardila Arenas solicitó a Cajanal el cumplimiento de la sentencia condenatoria.23 - El 1.º de diciembre de 2008, por Resolución UGM 002649, Cajanal dio cumplimiento a las órdenes impartidas en sede judicial y dispuso elevar la cuantía de la pensión de la actora.
Que por el grupo de nómina se efectuarían las operaciones aritméticas 20 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 30 de octubre de 2020, radicado: 25000-23-42-000-2016-03249-01 (3185-2019). 21 Folios 154 a 165. 22 Folio 167. 23 Índice 13 de Samai. 12 Radicación: 05001-23-33-000-2016-02558-01 (0954-2021) Demandante: Gloria María Ardila Arenas a que hubiere lugar, en cumplimiento de lo ordenado en los artículos 177 y 178 del CCA y liquidar las diferencias resultantes.
Que el Fopep pagaría a la interesada las sumas a que hace referencia la providencia con los reajustes de ley, previos los descuentos ordenados; y que los reajustes de ley a que tuviere derecho así como las operaciones de orden contable a que hubiese lugar, se efectuarían por el Grupo de Nómina de la Entidad.24 a) Caducidad del proceso ejecutivo La providencia cuya ejecución se pretende quedó ejecutoriada el 13 de agosto de 2007, es decir, en vigencia del CCA; por lo tanto, para contabilizar el término de caducidad del proceso ejecutivo es necesario recurrir al contenido del inciso 4 del artículo 177 ibidem, según el cual las condenas impuestas contra la Nación «serán ejecutables ante la justicia ordinaria dieciocho (18) meses después de su ejecutoria».
Así las cosas, los cinco años concedidos para la interposición oportuna de la acción ejecutiva iniciaron al vencimiento de los aludidos 18 meses.25 Ahora bien, respecto al término de caducidad de las acciones interpuestas en contra de la liquidada Cajanal, el Consejo de Estado ha precisado lo siguiente:26 Como es de público conocimiento, la entidad condenada en la sentencia cuyo cumplimiento por vía ejecutiva se reclama, fue liquidada por mandato del Gobierno Nacional mediante Decreto 2196 de 2009, obedeciendo a un plan de reestructuración institucional, en procura de garantizar la prestación eficiente del servicio público de seguridad social en pensiones.
Uno de los sustentos normativos del precitado Decreto 2196 de 2009 lo fue el Decreto- Ley 254 de 2000, modificado por la Ley 1105 de 2006, el cual, en el inciso segundo de su artículo 1º, respecto de su ámbito de aplicación, consagró «…en lo no previsto en el presente decreto, deberán aplicarse, en lo pertinente, las disposiciones del estatuto orgánico del sistema financiero y del Código de Comercio sobre liquidación, en cuanto sean compatibles con la naturaleza de la entidad…».
Para esos efectos se expidió la Ley 550 de 1999, aplicable a todas las entidades de carácter privado, público o de economía mixta que ejerzan alguna actividad financiera y 24 Folios 12 a 16. 25 Posición asumida, entre otras, en el auto de 16 de julio de 2015, radicado 25000 23 25 000 2014 04132 01, M. P. Sandra Lisset Ibarra Vélez; así como por esta Subsección en la providencia del 29 de octubre de 2020, radicado 25000 23 42 000 2020 00023 01 (2381-2020), M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. 26 Ver entre otras las siguientes providencias de la Sección Segunda del Consejo de Estado: i) Subsección A, providencia del 25 de agosto de 2015, radicado: 25000 23 42 000 2015 01327 01 (1777-2015); y ii) Subsección B, providencia de 29 de marzo de 2016, radicado: 250002342000201501601-01 (5042-2015). 13 Radicación: 05001-23-33-000-2016-02558-01 (0954-2021) Demandante: Gloria María Ardila Arenas de ahorro y crédito, consagrando en el inciso segundo del artículo 14 que «…Durante la negociación del acuerdo se suspende el término de prescripción y no opera la caducidad de las acciones respecto de los créditos contra el empresario».
En tales condiciones, por fuerza de la remisión normativa contenida en el inciso segundo del artículo 1º del Decreto Ley 254 de 2000, los términos de prescripción y de caducidad de las obligaciones a cargo de la extinta Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL no corrieron durante el tiempo que transcurrió en su liquidación administrativo que, según lo afirmado en la demanda, concluyó el 11 de junio de 2013. [Resalta la Sala].
Con fundamento en el anterior criterio, se concluye que los términos de prescripción y de caducidad de las obligaciones a cargo de Cajanal no corrieron entre el 12 de junio de 2009 y el 11 de junio de 2013, esto es, por el espacio de cuatro años.27 Se observa que la sentencia que puso fin al proceso ordinario adquirió firmeza el 13 de agosto de 2007; en consecuencia, los 18 meses para acudir en sede judicial se verificaron el 14 de febrero de 2009, de forma que los 5 años de caducidad empezaron a correr a partir del 15 de febrero de 2009 y culminarían el 16 de febrero de 2018.
Dado que los términos de caducidad para accionar en sede judicial contra Cajanal o la UGPP estuvieron suspendidos entre el 12 de junio de 2009 y el 11 de junio de 2013. El 16 de noviembre de 2016, la ejecutante radicó la presente demanda,28 es decir, dentro del término que tenía para comparecer oportunamente ante la jurisdicción29 y, por lo tanto, contrario a lo señalado por la entidad recurrente, no operó la caducidad del medio de control de la referencia. 27 La tesis de que el término de caducidad y prescripción en referencia estuvieron suspendidos por el período anotado, ha sido reiterada en diversos pronunciamientos de la Corporación, entre ellos, en las acciones de tutela que se citan a continuación: i) de 23 de agosto de 2018, radicación: 11001- 03-15-000-2018-01733-00; ii) de 15 de noviembre de 2018, radicación: 11001-03-15-000-2018- 00630-01; y iii) del 28 de marzo de 2019, radicación: 11001-03-15-000-2018-03532-00. 28 Folio 1 del expediente. 29 El conteo de la caducidad en los términos descritos, encuentra respaldo, entre otras, en las siguientes providencias de esta Corporación: i) del 30 de junio de 2016, radicación 25000-23-42-000- 2013-06595-01 (3637-2014); ii) del 12 de julio de 2018, radicación 25000-23-42-000-2014-01475-01 (3531-17); iii) del 30 de agosto de 2018, radicación 05001-23-33-000-2018-00695-01 (61905); iv) del 3 de julio de 2019, radicación 11001-03-15-000-2019-00326-01; v) del 23 de agosto de 2019, Radicación 11001-03-15-000-2019-00325-01; vi) del 29 de octubre de 2020, radicado 25000 23 42 000 2020 00023 01 (2381-2020); y vii) del 10 de marzo de 2022, radicado 25000-23-42-000-2016- 05723-01 (2459-2020). 14 Radicación: 05001-23-33-000-2016-02558-01 (0954-2021) Demandante: Gloria María Ardila Arenas b) Pago de la obligación Del pago de los intereses: conforme se indicó en acápites anteriores, los fallos objeto de ejecución establecieron una obligación a cargo de Cajanal, que fue liquidada por mandato del Decreto 2196 de 2009.
Por su parte, el artículo 64 del Decreto 4107 de 201130 dispuso que Cajanal en liquidación, continuaría realizando las funciones señaladas en el artículo 3.º del Decreto 2196 de 200931 hasta tanto fueran asumidas por la UGPP. El proceso de liquidación culminó el 11 de junio de 2013,32 por ende, los procesos judiciales y demás reclamaciones que estuvieran en trámite al momento del cierre de la liquidación fueron asumidos por la UGPP.33 Así las cosas, le correspondía a la UGPP, quien sucedió a la extinta Cajanal en sus funciones misionales, atender las demandas relacionadas con derechos pensionales ya reconocidos y las consecuencias derivadas del cumplimiento de sentencias judiciales proferidas en contra de ésta como administradora del sistema pensional.
La causal de exoneración invocada: la entidad apelante sostuvo que en el sub lite no se causaron intereses moratorios, por cuanto Cajanal se vio sometida a un proceso de liquidación que configuró una fuerza mayor. En tal sentido, la UGPP citó providencias del Consejo de Estado y de la Corte Suprema de Justicia; sin embargo, aquellas no se profirieron dentro de procesos donde se debatieran derechos laborales, cuya naturaleza exige un examen diferenciado con el fin de salvaguardar las garantías mínimas de los trabajadores y la seguridad social en pensiones que se encuentran en juego.
Al respecto, esta corporación ha indicado que es necesario diferenciar entre las liquidaciones en el marco de un «proceso de liquidación forzosa administrativa» y la adelantada para la supresión de Cajanal. En tal sentido, se ha concluido lo siguiente:34 30 «Por el cual se determinan los objetivos y la estructura del Ministerio de Salud y Protección Social y se integra el Sector Administrativo de Salud y Protección Social». 31 «por el cual se suprime la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal, EICE, se ordena su liquidación, se designa un liquidador y se dictan otras disposiciones». 32 Decreto 877 de 2013, «por el cual se prorroga el plazo de liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social Cajanal EICE en Liquidación y se dictan otras disposiciones». 33 Véase el auto del 19 de julio de 2018 proferido por la Subsección B, de la Sección Segunda del Consejo de Estado, radicado. 25000-23-42-000-2017-01281-01(1516-18). 34 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 30 de octubre de 2020, radicado: 25000-23-42-000-2016-03249-01 (3185-2019). 15 Radicación: 05001-23-33-000-2016-02558-01 (0954-2021) Demandante: Gloria María Ardila Arenas He aquí la importancia de la distinción, que rechaza cualquier posibilidad de aplicar al sub lite la tesis planteada por la entidad recurrente en la alzada, puesto que la liquidación ordenada contra Cajanal se originó de una decisión del presidente de la República por razones eminentemente «político-administrativas», que encuentra su fuente y causales en el derecho público, cuyos riesgos, en atención al principio de responsabilidad del Estado, no deben ser asumidos por el acreedor particular, porque «rompe el equilibrio en las cargas públicas ocasionándole un daño antijurídico». […] Por el contrario, cuando la supresión y consecuente liquidación recae sobre organismos y entidades de naturaleza pública, si es por decisión de una superintendencia, «debe aplicarse el principio general del cumplimiento riguroso de las obligaciones, de manera que, en lo posible, se pagarán los intereses de todo tipo respetando las prelaciones legales», y si la determinación la adopta el presidente de la República, como lo fue en el caso de Cajanal, «el Estado debe responder por los daños antijurídicos que eventualmente puedan causarse y específicamente debe pagar los intereses remuneratorios y moratorios anteriores y posteriores al decreto de liquidación».
Con fundamento en el anterior lineamiento, se concluye que en el presente caso la UGPP no podía soportarse en razones de fuerza mayor para sustraerse del pago de los intereses moratorios derivados de la tardanza en el cumplimiento de una obligación de carácter laboral impuesta por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, ya que Cajanal era una entidad de naturaleza pública35, cuyas condiciones de liquidación no la exoneraban de ese pago, so pena de poner en riesgo el equilibrio ante las cargas públicas.36 Del pago total: la providencia discutida indicó que las diferencias entre las nuevas y viejas mesadas pensionales hasta agosto de 2007, mes en que quedó ejecutoriada la sentencia, ascendió a $4.928.191,83 y la indexación de mesadas a $1.685.752,92, para un total de capital adeudado de $6.613.944,74 e intereses moratorios de este valor entre el 13 de agosto de 2007 y el 31 de agosto de 2010 por $5.264.479,54, para un global por estos conceptos de $11.878.424. 35 Los pronunciamientos invocados por la representante del ministerio público del 10 de julio de 2014, expediente 13001-23-31-000-2004-01258-01; y del 25 de enero del 2017, radicado 13001-23-31- 000-2006-01565-01 no se encuentran relacionados con la supresión de Cajanal. 36 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 30 de octubre de 2020, radicado: 25000-23-42-000-2016-03249-01 (3185-2019). 16 Radicación: 05001-23-33-000-2016-02558-01 (0954-2021) Demandante: Gloria María Ardila Arenas No obstante, agregó, que en septiembre de 2010 se hizo un abono por $7.896.793, pero dicho pago se imputó primero a intereses luego a capital como prevé el artículo 1653 del Código Civil, cancelándose la totalidad de intereses ($5.264.479,54), por lo que la demandada no había dado cumplimiento total a la sentencia proferida por el tribunal, toda vez que para el 22 de noviembre de 2016 adeudaba un capital de $3.981.631,28 y unos intereses moratorios por $6.473.747,55.
La parte demandada insiste en que no hay lugar al pago de sumas de dinero por concepto de diferencias de mesadas e indexación, por cuanto mediante Resolución núm. 02649 del 1.º de diciembre de 2008, Cajanal dio cumplimiento al fallo judicial proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia de fecha 24 de julio de 2007. Al respecto, la Sala considera que la discusión en el presente asunto consiste en el pago total de la obligación producto del título judicial del 24 de julio de 2007, pero que la parte demandada, al momento de interponer el recurso de apelación, no especificó en qué consistía su desacuerdo con la liquidación parcial efectuada por la primera instancia, a través de la cual se concluyó que para el 31 de agosto de 2010 el capital adeudado (diferencia de mesadas e indexación) ascendía a la suma de $6.613.944, 74 y unos intereses moratorios por $5.624.479,54.
Así entonces, no se advierte un reparo concreto por parte de la UGPP en relación con los valores a los que llegó el juez a quo en la providencia discutida y le correspondía a la parte pasiva, al aducir que no había lugar al pago de sumas de dinero, asumir la carga procesal de demostrar el yerro incurrido por el tribunal y no trasladar dicho ejercicio para que fuera practicado sin elementos de juicio por la segunda instancia. Igualmente, es de resaltar que lo único que se encuentra demostrado en el expediente es un pago por concepto de mesadas atrasadas por el periodo comprendido entre el 11 de junio de 1998 y el 31 de agosto de 2009, por la suma de $6.209.154,95 y, por concepto de indexación por el periodo comprendido entre el 11 de junio de 1998 y el 13 agosto de 2007, el valor de $1.687.638.37,37 esto es, la cifra que, precisamente, fue reconocida por la primera instancia en la cantidad de $7.896.79338.
En ese orden de ideas, si bien en el asunto de la referencia está probado que para el 31 de agosto de 2010 la UGPP efectuó un pago por $7.896.793, también lo es que no pagó en su totalidad la obligación, porque esta ascendía al valor de $11.878.424, esto es, una cifra sin pagar por $3.981.631. 37 Archivo CC-32402578-AAA_RAD_20157221402572-5 del CD obrante a folio 33bis. 38 Folio 107. 17 Radicación: 05001-23-33-000-2016-02558-01 (0954-2021) Demandante: Gloria María Ardila Arenas Así las cosas, no se configuró la excepción de pago que esgrimió la UGPP, comoquiera que lo probado en el asunto de la referencia es un abono realizado a la obligación pensional ($7.896.793), pero en ningún momento la cancelación total ($11.878.424) de los créditos contenidos en el título judicial del 24 de julio de 2007.
Es de aclarar que en el presente asunto en ningún momento se efectuó un estudio en relación con la imputación de pagos del artículo 1653 del CC, porque lo discutido por la entidad en el recurso de apelación sólo consistió en que ya había pagado totalmente la obligación a la que llegó el tribunal en la primera instancia, esto es, los $11.878.424. c) De la condena en costas Esta Subsección en sentencia del 7 de abril de 2016,39 respecto de la condena en costas en vigencia del CPACA, concluyó que la legislación varió del Código Contencioso Administrativo al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo de un criterio subjetivo a uno objetivo valorativo.
El primero, en cuanto prescribe que en toda sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, bien sea total o parcial o con abstención, según las reglas del Código General del Proceso; y el segundo, en cuanto se requiere que el juez revise si ellas se causaron y en la medida de su comprobación (como sucede con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad profesional realizada dentro del proceso), sin que en esa valoración se incluya la mala fe o temeridad de las partes.
Asimismo, se definió que la cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de las partes, pues varía según sea la parte vencida el empleador o el trabajador (Acuerdo 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura) y la complejidad e intensidad de la participación procesal; que las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por estas, que la liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho) la hará el juez de primera o única instancia y que procede condenar en costas tanto en primera como en segunda instancia. 39 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-2014), actor: José Francisco Guerrero Bardi. 18 Radicación: 05001-23-33-000-2016-02558-01 (0954-2021) Demandante: Gloria María Ardila Arenas Conforme a las anteriores reglas, y atendiendo lo dispuesto en el numeral 8. ° del artículo 365 del Código General del Proceso,40 la Subsección condenará en costas a la parte demandada, en tanto no prosperaron los argumentos de su apelación y, además, se demostró su causación, dado que la parte demandante actuó en esta instancia. En conclusión: La decisión del a quo se ajustó a las directrices interpretativas que regían la situación particular de la actora, por lo que será confirmada en su totalidad.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Confirmar la sentencia del 13 de marzo de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, dentro de la demanda ejecutiva promovida por la señora Gloria María Ardila Arenas contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), que declaró no probadas las excepciones propuestas por la entidad demandada y dispuso seguir adelante la ejecución, conforme se explicó en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Condenar a la parte demandada en costas en esta instancia, por las razones expuestas, las cuales deberán ser liquidadas por el a quo.
Tercero. Reconocer personería adjetiva a la abogada Yulieth Andrea Cartagena Castro, como apoderada sustituta de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), conforme al memorial del 13 de julio de 2021, según registro en SAMAI identificado con el índice 14. Cuarto. En firme esta providencia, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor. 40 «1.
Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso (…) 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». 19 Radicación: 05001-23-33-000-2016-02558-01 (0954-2021) Demandante: Gloria María Ardila Arenas Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.