Radicado: 11001-03-15-000-2021-07244-01 Demandante: RAMA JUDICIAL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., veinticinco (25) de agosto de dos mil veintidós (2022) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2021-07244-01 Actor: RAMA JUDICIAL Accionando: SUBSECCIÓN B DE LA SECCIÓN TERCERA DEL CONSEJO DE ESTADO Consejero Ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ SALVAMENTO DE VOTO De manera respetuosa expongo las razones por las cuales salvo mi voto frente a lo resuelto por la Sala en la sentencia dictada el 25 de agosto de 2022, dentro de la acción de tutela de la referencia. En esta acción de tutela la parte actora solicitó el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad, que consideró vulnerados por la sentencia de 5 de marzo de 2021 dictada por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, dentro de la acción de reparación directa identificada con número único de radicación 25000-23-26-000-2008-10137-01.
En la decisión de primera instancia, la Sección Cuarta del Consejo de Estado encontró cumplidos los requisitos generales de procedencia de la tutela contra decisiones judiciales, procedió al estudio de fondo, y concedió el amparo solicitado al considerar que la decisión enjuiciada incurrió en desconocimiento de las reglas de interpretación fijadas en las sentencias C-037 de 1996 y SU-072 de 2018 de la Corte Constitucional.
Al resolver sobre esta acción en segunda instancia, la Sala mayoritaria resolvió: Radicado: 11001-03-15-000-2021-07244-01 Demandante: RAMA JUDICIAL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…]
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de tutela proferida el 9 de diciembre de 2021 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. […]”. Las razones por las que discrepo de lo decidido se concretan en la ponencia que en su momento presenté a consideración de la Sala, la cual no logró la mayoría de votos necesaria para ser aprobada, en los siguientes términos: “5.3.1.
Improcedencia de la solicitud de amparo respecto de los derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa y a la contradicción. Frente al requisito general de relevancia constitucional, se tiene que la Corte Constitucional, en la sentencia C–590 de 2005, indicó que un asunto sometido al estudio del juez de tutela tiene relevancia constitucional cuando se “plantea una confrontación de la situación suscitada por la parte accionada con derechos de carácter constitucional fundamental, por cuanto los debates de orden exclusivamente legal son ajenos a esta acción pública”.
Para que el requisito de relevancia constitucional esté acreditado, la parte interesada deberá explicar clara y expresamente las razones por las cuales estima están siendo vulnerados los derechos fundamentales invocados. Seguidamente, debe el juez examinar si, en efecto, la vulneración del derecho acontece en lo que se denomina su núcleo esencial, pues sólo de esta manera el caso reviste la relevancia o trascendencia necesaria para permitir que, por vía de este mecanismo, se logre exceptuar en un juicio constitucional el principio de cosa juzgada que orienta todo el andamiaje institucional en el que se funda nuestro sistema jurídico.
Con este propósito, el juez no podrá limitarse a convalidar el requisito de la relevancia constitucional con la sola mención de un derecho fundamental, pues deberá evaluar si, de acuerdo con los argumentos expresados en el escrito correspondiente, hay amenaza o violación efectiva de un derecho fundamental. De conformidad con la jurisprudencia constitucional, el núcleo esencial de un derecho fundamental es “esa parte del derecho que lo identifica, que permite diferenciarlo de otros y que otorga un necesario grado de inmunidad respecto de la intervención de las autoridades públicas.
En sentido negativo debe entenderse el núcleo esencial de un derecho fundamental como aquel sin el cual un derecho deja de ser lo que es o lo convierte en otro derecho diferente o lo que caracteriza o tipifica al derecho fundamental y sin lo cual se le quita su esencia fundamental. O, también, puede verse como la parte del derecho fundamental que no admite restricción porque en caso de hacerlo resulta impracticable o se desnaturaliza su ejercicio o su necesaria protección” 1.
Así las cosas, para establecer si una acción de tutela contra providencia judicial tiene o no relevancia constitucional, deben concurrir los siguientes elementos: (i) que el escrito invoque la vulneración de derechos fundamentales, (ii) que se expongan las razones de vulneración de esos derechos fundamentales, y (iii) que la transgresión suponga un atentado contra el núcleo esencial de los derechos 1 Corte Constitucional, sentencia C-756 de 2008 (M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra).
Radicado: 11001-03-15-000-2021-07244-01 Demandante: RAMA JUDICIAL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co invocados, requisitos que exigen del juez de tutela un examen de los motivos aducidos por la parte actora para afirmar que hay amenaza o vulneración de un derecho fundamental, comparadas con el núcleo esencial del mismo.
Adicionalmente, la Corte Constitucional, en la sentencia SU-573 de 20192, explicó que el requisito de relevancia constitucional tiene tres finalidades: (i) preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional, evita que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad;
(ii) restringir el ejercicio de la tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales, e (iii) impedir que la petición de amparo se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces. Frente a la primera finalidad, la Corte Constitucional señaló en la aludida sentencia que un asunto carece de relevancia constitucional cuando “(i) la discusión se limita a la mera determinación de aspectos legales de un derecho, como la correcta interpretación o aplicación de una norma ‘de rango reglamentario o legal’, salvo que de esta se desprend[a]n violaciones a los derechos y deberes constitucionales” o (ii) cuando sea evidente su naturaleza o contenido económico, por tratarse de una controversia estrictamente monetaria con connotaciones particulares o privadas, “que no representen un interés general” […]”.
En relación con el segundo objetivo, el tribunal constitucional ha sostenido que la cuestión debe revestir una clara, marcada e indiscutible relevancia constitucional. En tal sentido, la causa que motiva la presentación del amparo supone el desconocimiento de un derecho fundamental, “esto significa que el asunto debe ser trascendente para (i) ‘la interpretación del estatuto superior, (ii) su aplicación, (iii) desarrollo eficaz y (iv) la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales”.
En cuanto al tercer propósito indicó que “la tutela en contra de una sentencia dictada, en particular, por una Alta Corte, exige valorar, prima facie, si la decisión se fundamentó en una actuación arbitraria e ilegítima de la autoridad judicial, violatoria de derechos fundamentales. Solo así se garantizaría ‘la órbita de acción tanto de los jueces constitucionales, como de los de las demás jurisdicciones’, en estricto respeto a la independencia de los jueces ordinarios”.
A la luz de estos criterios, la Sala considera que, en lo atinente al derecho fundamental al debido proceso, el presente asunto carece de relevancia constitucional por cuanto (i) el debate planteado por la parte actora es de naturaleza estrictamente económica, y (ii) el accionante, a pesar de realizar una argumentación referente a la presunta existencia de defectos fácticos y sustantivos, omitió explicar las razones específicas por las cuales el derecho fundamental al debido proceso fue vulnerado en su núcleo esencial con ocasión de la sentencia que aquí se ataca.
En efecto, se observa que la discusión planteada en sede de tutela es de contenido económico, por cuanto la parte actora sostiene que no hay lugar a que se le reconozcan a los demandantes en el proceso ordinario de reparación directa, por la supuesta privación injusta de la libertad del señor Rubén Darío Díaz Guzmán, los perjuicios monetarios a cuyo pago esa entidad fue condenada. 2 M.P. Carlos Bernal Pulido.
Radicado: 11001-03-15-000-2021-07244-01 Demandante: RAMA JUDICIAL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Además tampoco aparece acreditado este requisito, por cuanto el actor en el escrito de amparo, aun cuando realizó planteamientos que daban cuenta de un desacuerdo con los argumentos desarrollados en la sentencia acusada frente a i) la interpretación o aplicación de una norma y, ii) la valoración probatoria frente al reconocimiento de unos perjuicios, no señaló la afectación del núcleo esencial al debido proceso, ni tampoco la Sala advierte prima facie la vulneración de dicha garantía. En la misma línea, viene al caso destacar que en la sentencia SU–128 de 2021, la Corte Constitucional explicó lo siguiente en relación con el requisito de relevancia constitucional3: “4.3.
En ese mismo sentido, en la sentencia SU-573 de 2019 esta corporación determinó que ‘la acreditación de esta exigencia, más allá de la mera adecuación del caso a un lenguaje que exponga una relación con derechos fundamentales, supone justificar razonablemente la existencia de una restricción desproporcionada a un derecho fundamental, que no es lo mismo que una simple relación con aquel’.
Así, por ejemplo, no es suficiente con que la parte actora alegue la violación del derecho fundamental al debido proceso para entender acreditado el requisito general de procedencia de relevancia constitucional”. De modo que, de acuerdo con la reciente jurisprudencia de la Corte Constitucional, para que el requisito de relevancia constitucional esté acreditado, no basta con que la parte actora invoque la vulneración del derecho fundamental al debido proceso, sino que debe cumplir con la carga de explicar razonablemente los motivos por los que estima ello así. En particular, corresponde al accionante demostrar las razones de vulneración de esos derechos, a partir de las cuales se pueda evidenciar que la transgresión supone un atentado contra su núcleo esencial.
Al respecto, es pertinente destacar que la jurisprudencia constitucional ha señalado que el núcleo esencial del debido proceso está integrado por las siguientes garantías mínimas4: i) el principio de legalidad; ii) el principio del juez natural; iii) el derecho a la observancia de las formas propias de cada juicio; iv) el principio de favorabilidad; v) el derecho a la presunción de inocencia; vi) el derecho a la defensa; vii) derecho a la publicidad de las actuaciones procesales y la no dilatación injustificada de las mismas; viii) el derecho a presentar y controvertir pruebas; ix) el derecho a impugnar las providencias; x) el principio de non reformatio in pejus; xi) el derecho a no declarar contra sí mismo o contra su cónyuge, compañero permanente o ciertos parientes; xii) el principio de independencia judicial; xiii) el derecho de acceso a la administración de justicia. Una vez revisado el expediente de reparación directa, se advierte que en el referido trámite judicial no existió vulneración o amenaza del núcleo esencial del debido proceso, pues el medio de control incoado se tramitó ante las autoridades judiciales competentes; se adelantó conforme a las reglas previstas en la ley; no se pretermitió ninguna de las etapas procesales; las partes tuvieron la oportunidad de ejercer su defensa; se garantizó el derecho de contradicción y la publicidad de las actuaciones; por último, las providencias dictadas durante el proceso se fundamentaron en derecho. 3 M.P. Cristina Pardo Schlesinger. 4 Corte Constitucional, Sentencia T-248 de 2018.
Radicado: 11001-03-15-000-2021-07244-01 Demandante: RAMA JUDICIAL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Conforme a lo explicado, la Sala concluye que, en el caso bajo examen, el requisito de relevancia constitucional no está superado, por cuanto la controversia subyacente se refiere a un asunto meramente económico, además de lo cual, la parte actora no explicó las razones por las cuales la sentencia cuestionada habría vulnerado el núcleo esencial de los derechos fundamentales invocados, ni tampoco se advierten prima facie los motivos por los que podrían resultar involucrados.
De otra parte, y más aún, cabe mencionar que, si el accionante considera que la sentencia atacada vulneró su derecho fundamental al debido proceso, tendría a su alcance el recurso extraordinario de revisión, pues se trata del medio judicial idóneo para proteger tales garantías, teniendo en cuenta que la tutela es un mecanismo residual.
En esta línea, debe tenerse en cuenta que, si lo que se pretende es acreditar que una sentencia que no tiene apelación vulnera el debido proceso constitucional, ya la jurisprudencia de las corporaciones de cierre competentes ha dicho que en tales casos procede que el accionante intente el recurso extraordinario de revisión, pues con él igualmente podría protegerse el debido proceso constitucional, cuando se alegue que fue vulnerado con dicha sentencia. Lo anterior, debido a que, tratándose de sentencias de última instancia que, en concepto de la parte reclamante, violan el derecho al debido proceso, han dicho tanto la Corte Constitucional como el Consejo de Estado que ellas son susceptibles del recurso extraordinario de revisión, por incurrir en la causal quinta del artículo 250 del CPACA, es decir, “existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso alguno (…)”.
A este respecto, se observa que la Corte Constitucional, en su sentencia de unificación SU-090 de 2018, se remite a lo dicho por ella misma en la sentencia T-553 de 2012, afirmando que5, “respecto de los recursos extraordinarios el único de éstos que finalmente procedería para atacar la sentencia del Tribunal demandado y salvaguardar los derechos fundamentales de los tutelantes, es el de revisión. No obstante, la Corte ha establecido reglas jurisprudenciales que permiten analizar si este medio de defensa judicial es idóneo y eficaz, al punto que desplace el recurso de amparo, lo cual ocurre cuando: ‘a) la única violación alegada sea el derecho al debido proceso y, eventualmente, la de otros derechos que no tienen carácter fundamental, o b) cuando el derecho fundamental cuya protección se solicita sea susceptible de ser protegido de manera integral dentro del trámite del recurso, porque concurren en él (i) causales de revisión evidentemente dirigidas a salvaguardar dicho derecho, y (ii) en caso de prosperar el recurso, decisiones que restauran de forma suficiente y oportuna el derecho’.
Así mismo, en oportunidad anterior, la Corte Constitucional, en la sentencia SU- 263 de 2015, había concluido que “la acción de tutela se torna improcedente cuando al interior de un proceso contencioso administrativo se alega la vulneración al debido proceso y este derecho fundamental es susceptible de ser protegido mediante el trámite del recurso extraordinario de revisión (…)”6.
Dicha regla fue, además, recientemente reiterada en la sentencia SU-026 de 2021, en la que la Corte determinó la improcedencia de la acción de tutela por no superar el requisito general de subsidiariedad, indicando que el recurso extraordinario de revisión es un mecanismo de defensa idóneo y eficaz cuando se 5 M.P. Alberto Rojas Ríos. 6 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
Radicado: 11001-03-15-000-2021-07244-01 Demandante: RAMA JUDICIAL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co invoca el derecho fundamental al debido proceso, toda vez que la protección de este derecho puede encuadrarse de manera integral dentro de una de las causales del recurso de revisión7.
Allí indicó: “(…) Lo anterior erige al recurso extraordinario de revisión en materia contencioso-administrativa como un medio de defensa idóneo y eficaz cuando la vulneración del derecho al debido proceso tiene origen en un fallo judicial que se encuentra ejecutoriado. De hecho, la jurisprudencia constitucional ha reconocido la innegable semejanza entre la acción de tutela y el recurso de revisión cuando se busca proteger este derecho: “A través de ese medio [recurso extraordinario especial de revisión] se plantearía la controversia sobre el debido proceso en términos idénticos a los que constituyen el presupuesto para resolver la acción de tutela, al punto que un pronunciamiento del juez constitucional dejaría sin oficio al juez competente.
Los dos procesos, el extraordinario especial de revisión y el de tutela, tendrían identidad de causa petendi y de petitum, y resulta claro que no puede haber, sobre la misma causa, dos pronunciamientos judiciales concurrentes”. Estas similitudes entre los dos mecanismos de defensa han llevado a la Corte Constitucional a establecer la siguiente subregla de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales: “[E]l recurso de revisión constituye un mecanismo idóneo y eficaz de defensa judicial dependiendo de la naturaleza de los derechos invocados por el peticionario, y la cobertura brindada por las causales aplicables al proceso específico.
Así, el recurso será eficaz cuando a) la única violación alegada sea el derecho al debido proceso y, eventualmente, la de otros derechos que no tienen carácter fundamental, o b) cuando el derecho fundamental cuya protección se solicita sea susceptible de ser protegido de manera integral dentro del trámite del recurso, porque concurren en él (i) causales de revisión evidentemente dirigidas a salvaguardar dicho derecho, y (ii) en caso de prosperar el recurso, decisiones que restauran de forma suficiente y oportuna el derecho.” Dicho de otro modo, la acción de tutela desplazará el recurso extraordinario de revisión siempre que (i) el derecho fundamental cuya protección se solicita no sea susceptible de ser protegido de manera integral dentro del trámite del recurso; y (ii) las causales de revisión no se encuadren dentro de los hechos denunciados por el accionante.
En síntesis, para la Sala Plena “la acción de tutela se torna improcedente cuando al interior de un proceso contencioso-administrativo se alega la vulneración al debido proceso y este derecho fundamental es susceptible de ser protegido mediante el trámite del recurso extraordinario de revisión (…)”. Por su parte, la Sala Plena Contenciosa Administrativa del Consejo de Estado, en sentencia del 8 de mayo de 2018, dijo que8 “(…) el recurso de revisión (…) y las causales que dan lugar a su solicitud, constituyen un mecanismo judicial destinado a la protección de derechos fundamentales como el de acceso a la justicia y el 7 M.P. Cristina Pardo Schlesinger. 8 Expediente radicación nro. 11001 03 15 000 1998 00153 01 (REV).
C.P. Alberto Yepes Barreiro. En similar sentido se pronunció la Sala Especial de Decisión nro. 22 en sentencia del 2 de febrero de 2016. Expediente radicación núm. 11001-03-15-000-2015-02342-00 (REV), C.P. Alberto Yepes Barreiro. Radicado: 11001-03-15-000-2021-07244-01 Demandante: RAMA JUDICIAL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co debido proceso, es decir, es un instrumento o medio de control adicional que el legislador diseñó para la protección de esos derechos fundamentales y, por tanto, hacen parte del haz de acciones para la satisfacción plena del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva (…)”, para agregar a su pronunciamiento el alcance que la Corporación le da actualmente a la causal contenida en el numeral 5º del artículo 230 del CPACA, con la siguiente argumentación: “6.2.3 Nuevo alcance de la causal de nulidad originada en la sentencia Todo lo anterior permite afirmar sin ambages que los eventos definidos tradicionalmente por la jurisprudencia de esta Corporación como constitutivos de nulidades originadas en sentencia, no son taxativos.
Así, por ejemplo, con esta providencia queda claro que, en aras de hacer efectivos los derechos a la tutela judicial efectiva, al acceso a la administración de justicia y al debido proceso, es deber del juez decidir de fondo los litigios cuando las circunstancias así se lo permitan, lo que significa que la violación a tales preceptos cuando se expide un fallo inhibitorio injustificado también configura la causal de revisión alegada.
(…)” (se destaca) En esta misma dirección, la jurisprudencia de esta corporación también abrió la posibilidad de que el recurso extraordinario de revisión proceda con la invocación de la causal señalada en el anotado numeral 5º del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, cuando quiera que se evidencie la vulneración del derecho al debido proceso.
Para ello, es pertinente traer a colación lo explicado por la Sección Quinta en fallo del 16 de enero de 2017, dentro del proceso número 11001-03-28-000-2016-00070-00, en cuyo contenido también se aludió a la postura de la Sala Especial de Revisión Nº 26, al decidir el recurso extraordinario de revisión radicado con el número 11001-03-15-000-2011-01639-00.
Así dijo: “[…] 4. La causal de revisión por nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso9 Corresponde al numeral quinto del artículo 250 del CPACA: “Son causales de revisión: “5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación.” Una de las causales de revisión que más discusiones ha generado en la jurisprudencia de lo contencioso administrativo10 es la relativa a la nulidad originada en la sentencia, dado que, en razón de su redacción, ha correspondido al juez del recurso de revisión establecer su alcance, por cuanto el legislador omitió determinar las circunstancias que podían generar la nulidad de la providencia, es decir, se trata de un texto en blanco. 9 En cuanto al alcance de esta causal, Cfr. Sentencia de la Sala Especial de Decisión No. 26 del Consejo de Estado, proferida el 7 de abril de 2015, dentro del expediente 110010315000201300358-00, Demandante: Luis Facundo Maldonado Granados, Demandado: Universidad Pedagógica Nacional. 10 Ibidem.
Radicado: 11001-03-15-000-2021-07244-01 Demandante: RAMA JUDICIAL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En ese sentido, desde la idea de que este recurso no se puede emplear o utilizar para reabrir el debate que originó el respectivo proceso, la causal en estudio ha sido objeto de diversos pronunciamientos que buscan circunscribir su alcance para evitar, precisamente, que ella se emplee para que el juez de revisión se convierta en un juez de instancia. En un fallo de revisión de la Sala Especial de Revisión 2611, se indicó cómo, en la Sala Plena de lo Contencioso, se originaron tres corrientes o tendencias para entender este causal, según las cuales i) las razones de la nulidad de la sentencia las define el juez; ii) las causales de nulidad de la sentencia son las del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil - hoy en día 133 del Código General del Proceso- y iii) las causales de nulidad de la sentencia provienen de la combinación de los dos criterios anteriores.
La tendencia mayoritaria ha sido la de acoger aquellas causales del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil, hoy 133 del Código General del Proceso, que por su contexto pueden originar la nulidad de la providencia, para no confundirlas con aquellas generadas en las instancias o etapas anteriores a esta, dado que el recurso de revisión solo se puede presentar cuando la nulidad se materialice en el fallo y no en una fase que lo anteceda.
Por ello, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo fue fijando las circunstancias que podían configurar la causal de revisión en estudio, para lo cual analizó cada una de las causales establecidas en el artículo 140 del C. de P. C., hoy 133 del Código General del Proceso, para indicar, entre otras cosas, lo siguiente: “… la nulidad que tiene origen en la sentencia puede ocurrir, en conformidad con la disposición referida – se hace alusión al artículo 140 del C. de P.C.-, cuando se provee sobre aspectos para los que no tiene el juez jurisdicción o competencia (numerales 1 y 2); cuando, sin ninguna otra actuación, se dicta nueva sentencia en proceso terminado normalmente por sentencia firme, o sin más actuación se dicta sentencia después de ejecutoriado el auto por el cual hubiera sido aceptado el desistimiento, aprobada la transacción o declarada la perención del proceso, porque así se revive un proceso legalmente concluido, o cuando se dicta sentencia como única actuación, sin el previo trámite correspondiente, porque así se pretermite íntegramente la instancia; o cuando se condena al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente de la invocada en ésta, o se condena a quien no ha sido parte en el proceso, porque con ello, en lo concerniente, también se pretermite íntegramente la instancia (numeral 3); o cuando, sin más actuación, se profiere sentencia después de ocurrida cualquiera de las causas legales de interrupción o de suspensión o, en éstos casos, antes de la oportunidad debida (numeral 5), entre otros eventos.”[…]12 11 Consejo de Estado.
Sala Especial No. 26. Sentencia de 3 de febrero de 2015, Expediente: 11001-03-15-000-2011-01639-00 Demandante: Vehivalle S.A. Referencia: Recurso extraordinario de revisión. Consejera Ponente, doctora Olga Melida Valle de De La Hoz. 12 Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 11 de mayo de 1998. Expediente: REV-93. Actor: Gabriel Mejía Vélez.
C.P.: Dr. Mario Alario Méndez. Radicado: 11001-03-15-000-2021-07244-01 Demandante: RAMA JUDICIAL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En un pronunciamiento posterior precisó: “[…] Las nulidades procesales no pueden confundirse con las que se originan en la sentencia, pues mientras las primeras se estructuran cuando quiera que se dan los motivos consagrados taxativamente en el artículo 140 del Código de Procedimiento Civil, partiendo del contenido de la misma disposición, las segundas deben interpretarse restrictivamente con unos determinados supuestos fácticos que esta Corporación ha precisado y que conducen a determinar que la nulidad originada en la sentencia puede ocurrir: a) cuando el Juez provee sobre asuntos respecto de los cuales carece de jurisdicción o competencia; b) cuando, sin ninguna actuación, se dicta nuevo fallo en proceso que terminó normalmente por sentencia en firme; c) cuando sin más actuación, se dicta sentencia después de ejecutoriado el auto por el cual se aceptó el desistimiento, aprobó la transacción, o, declaró la perención del proceso, pues ello equivale a revivir un proceso legalmente concluido; d) cuando se dicta sentencia como única actuación, sin el trámite previo correspondiente, toda vez que ello implica la pretermisión íntegra de la instancia; e) cuando el demandado es condenado por cantidad superior, o por objeto distinto del pretendido en la demanda, o por causa diferente de la invocada en ésta, f) cuando se condena a quien no ha sido parte en el proceso, porque con ello también se pretermite íntegramente la instancia; g) cuando, sin más actuación, se profiere sentencia después de ocurrida cualquiera de las causas legales de interrupción o de suspensión o, en estos casos, antes de la oportunidad debida.” Igualmente, junto a este criterio se ha aceptado, que pueden existir otros motivos no contemplados en los códigos procesales como causales de nulidad, pero que surgen de la vulneración del artículo 29 constitucional.
Es decir, que la violación al debido proceso constitucional en la sentencia puede ser causal de revisión. En este último evento, corresponderá al juez determinar si el hecho que se dice contrario a este derecho puede configurar la causal de revisión en comento. Así lo entendió la Sala Especial de Decisión 26, al indicar ‘… las causales de nulidad de la sentencia son las previstas en el estatuto procesal civil, en las condiciones que establece el art. 142 del mismo y las que se originen en la sentencia por violación del debido proceso constitucional, contemplado en el artículo 29’.13 13 Consejo de Estado.
Sala Especial No. 26. Expediente: 11001-03-15-000-2011-01639-00, recurso extraordinario de revisión (C. P. Olga Valle de la Hoz). En dicha Sala se aprobaron otras dos decisiones en igual sentido. Radicación: 11001-03-15-000-1998-00157-01 (Rev. 157). Radicado: 11001-03-15-000-2021-07244-01 Demandante: RAMA JUDICIAL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En este caso, el juez no está creando una causal, pues se reconoce que la nulidad originada en el fallo, se deriva del desconocimiento de un mandato constitucional, en donde el operador judicial será el encargado de determinar si lo que se alega tiene la entidad suficiente para originar la nulidad de la sentencia de instancia, pues no toda irregularidad puede tener la potencialidad de afectar la inmutabilidad de la providencia que ha puesto fin al proceso.” (Subrayas ajenas al texto original).
En esas condiciones, quien alega que una sentencia de última instancia le ha violado los derechos fundamentales al debido proceso, no puede intentar que el asunto le sea resuelto en sede de tutela, salvo que demuestre perjuicio irremediable, pues para ello tiene expedito el recurso extraordinario de revisión, precisamente porque se trata de la violación del debido proceso constitucional, y por lo tanto no cumple con el requisito general de la subsidiariedad, indispensable para acceder a la acción de amparo contra providencia judicial.
De otra parte, se observa que, dentro de la presente acción constitucional, la parte actora manifestó que en la providencia acusada se le ordenó realizar una reparación que no había sido solicitada por los demandantes, lo cual configura a su consideración una incongruencia en la sentencia atacada, en atención a que a los jueces solo le está permitido emitir pronunciamiento con base en lo pretendido, lo probado y lo excepcionado dentro del mismo.
Así las cosas, y en cuanto esta circunstancia puede, sin duda, dar lugar a la nulidad de la sentencia cuestionada, es esta una razón adicional para considerar que en este caso procede el recurso extraordinario de revisión, lo que hace improcedente la acción de tutela. De igual manera, en cuanto la parte actora alega que le han violado el derecho fundamental al debido proceso al momento de proferir la sentencia de segunda instancia que no tiene apelación, la Sala no puede dejar pasar por alto que este asunto al ser de contenido claramente económico (y no de derechos fundamentales), puede así mismo ser planteado en el desarrollo de un proceso de reparación directa por error jurisdiccional, al cumplirse los requisitos previstos en los artículos 66 y 67 de la Ley 270 de 1996.
Ello por cuanto, a efectos de controvertir una providencia judicial supuestamente contraria a la ley, el interesado bien podría promover, para acceder a la reparación económica que persigue, la demanda contencioso administrativa que aquí se comenta, con lo cual la solicitud de amparo también resultaría improcedente por subsidiariedad, al existir otra vía judicial de reclamación. Al respecto, es pertinente traer a colación lo mencionado por este tribunal en sentencia de marzo 26 de 2014, en la que, recogiendo diversos criterios adoptados en relación con la procedencia de la responsabilidad del Estado por error judicial, determinó, en síntesis, lo siguiente14: “De conformidad con el texto transcrito, surge una pregunta: ¿Cuándo una providencia es contraria a la Ley? A este interrogante, la Sección Tercera, en proveído del 14 de agosto de 1997 (exp. 13258) dio la siguiente respuesta: “Una providencia contraria a la ley es aquella que surge al subsumir los supuestos de hecho del caso en las previsiones de la norma (error de interpretación), de la indebida apreciación de las pruebas en las cuales ella se fundamenta (error de hecho15), 14 Sección Tercera, Subsección C. Expediente 30300;
C.P. Enrique Gil Botero. 15 Al respecto véase las sentencias dictadas por esta Corporación el 4 de septiembre de 1997 en el expediente 10825 y el 27 de abril de 2006 en el expediente 14837. Radicado: 11001-03-15-000-2021-07244-01 Demandante: RAMA JUDICIAL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de la falta de aplicación de la norma que corresponde o de la indebida aplicación de la misma”. […] Ahora bien, en cuanto a la configuración del error jurisdiccional, hubo un avance al considerar que, sobre un mismo punto de hecho, pueden darse varias interpretaciones o soluciones de derecho, todas jurídicamente admisibles en tanto jurídicamente justificadas, por lo que el error viene a tener lugar cuando la decisión carezca de una justificación coherente, razonable, jurídicamente atendible que la provea de aceptabilidad; en ese orden, es a partir de la carga argumentativa que se debe estudiar al error, sin perder de vista los eventos típicos de configuración, tales como: interpretación, indebida valoración, aplicación errónea o falta de aplicación.” Corolario de lo expuesto, por todos estos motivos, la Sala declarará improcedente la solicitud de amparo promovida para la protección de los derechos al debido proceso, defensa y contradicción. Ahora bien, frente al posible desconocimiento de un precedente aplicable al caso bajo estudio, que se traduce en una eventual vulneración del derecho a la igualdad, la Sala considera que sí se cumple la regla de la subsidiariedad, pues no existe otro mecanismo apropiado para discutir este asunto frente al fallo de segunda instancia. 5.3.2.
Derecho a la igualdad y desconocimiento del precedente Según lo expuesto, resta analizar los demás requisitos de procedencia del amparo respecto del derecho fundamental a la igualdad, por cuanto la parte actora cumplió con la carga argumentativa de señalar las sentencias que en su criterio constituyen el precedente desconocido. En lo atinente al derecho fundamental a la igualdad, la jurisprudencia constitucional16 ha precisado que, respecto de las personas que acuden a la administración de justicia, este derecho puede resultar afectado, entre otros eventos, cuando se profiere una decisión sin tener en cuenta el precedente judicial, esto es, las providencias anteriores que, debido a su pertinencia para resolver el problema jurídico planteado, debieron ser analizadas por la autoridad judicial para resolver el caso en estudio.
En consecuencia, la Sala procederá al estudio de la solicitud de amparo frente al derecho a la igualdad por desconocimiento del precedente. 16 Del núcleo esencial del derecho fundamental a la igualdad se desprenden, según la jurisprudencia de la Corte Constitucional, dos mandatos básicos: otorgar el mismo trato a supuestos de hecho equivalentes y otorgar un trato diferente a situaciones de hecho disímiles.
Para determinar con mayor precisión el alcance del derecho a la igualdad, la Corte ha identificado cuatro reglas que se derivan de los dos mandatos generales, a saber: (i) debe darse un tratamiento distinto a situaciones de hecho que no tienen ningún elemento en común; (ii) debe darse el mismo trato a situaciones de hecho idénticas; (iii) debe darse un trato paritario a situaciones de hecho que presenten similitudes y diferencias, cuando las similitudes sean más relevantes que las diferencias; y (iv) debe darse un trato diferente a situaciones de hecho que presenten similitudes y diferencias, cuando las diferencias sean más relevantes que las similitudes.
(Corte Constitucional, sentencia C-571 de 2017) Radicado: 11001-03-15-000-2021-07244-01 Demandante: RAMA JUDICIAL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5.3.2.1. Análisis del cargo por desconocimiento del precedente La Corte Constitucional, al referirse al desconocimiento del precedente, ha precisado que: “El precedente es el conjunto de sentencias anteriores al caso estudiado por el juez, que debido a su pertinencia para resolver el problema jurídico planteado deben ser tenidas en cuenta por el juez o la autoridad a quien le competa” 17, y que la manera para determinar cuándo el precedente resulta necesario para la solución del caso es si: “(i) la ratio decidendi de la sentencia que se evalúa como precedente, presenta una regla judicial relacionada con el caso a resolver posteriormente;
(ii) se trata de un problema jurídico semejante, o una cuestión constitucional semejante y (iii) los hechos del caso o las normas juzgadas en la sentencia son semejantes o plantean un punto de derecho semejante al que se debe resolver posteriormente”. De esta forma –concluye - “[…] el precedente utilizado debe guardar similitud entre los hechos, el problema jurídico planteado y en la normatividad utilizada para resolver los casos”.
Bajo estos parámetros, un precedente se configura cuando el fallo pretende resolver un idéntico problema, desde la perspectiva jurídica y fáctica, al que resolvió una sentencia anterior, lo que supone un mismo aspecto jurídico a considerar, unos mismos hechos relevantes, probados y debidamente connotados, e iguales fundamentos en derecho.
Para estos efectos, el examen de los requisitos que deben cumplirse para que se ataque la sentencia en sede de tutela por desconocimiento del precedente, impone al actor la carga de identificar el problema jurídico que resolvió la sentencia cuestionada para compararlo con el problema jurídico resuelto por el supuesto precedente, determinando consecuentemente su identidad en los hechos y en el derecho.
Visto desde esta perspectiva, el desconocimiento del precedente supone que la sentencia cuestionada sea idéntica con aquél en cuanto a su objeto y causa, entendiéndose por objeto la pretensión jurídica analizada, y por causa, los hechos en que se funda dicha pretensión y sus fundamentos normativos. Contrario sensu, no habrá entonces desconocimiento del precedente si la sentencia analizada difiere de aquella en la que supuestamente éste dejó de aplicarse, respecto de cualquiera de los aspectos indicados, pues en tales casos, el antecedente invocado no constituye en realidad precedente vinculante.
Tampoco podrá invocarse el desconocimiento del precedente si, aún existiendo la necesaria identidad entre ambos casos, la sentencia que difiere del mismo fundamenta su decisión en contra de manera razonable y suficiente, justificando tal posición, pues ello está dentro de la autonomía funcional del juez. 5.3.2.2. En el asunto bajo examen, la parte actora manifestó que la sentencia de 5 de marzo de 2021, dictada dentro del proceso de reparación directa contra ella promovido, desconoció el precedente fijado en las sentencias C-037 de 1996 y SU-072 de 2018 de la Corte Constitucional que, a su juicio, establecen que, en los casos de privación injusta de la libertad, el régimen de imputación se debe determinar a partir de las particularidades del caso en concreto.
(i) A través de la sentencia C-037 de 1996 la Corte Constitucional efectuó el control previo de constitucionalidad de la Ley 270 de 1996, “Estatutaria de la administración de Justicia”, en ejercicio de la competencia señalada en el numeral 8 del artículo 241 de la Constitución Política. En esa oportunidad la Corte analizó la exequibilidad, entre otros, del artículo 68 de la referida Ley 270, atinente a la responsabilidad del Estado por privación injusta de la libertad, y señaló que la 17 Sentencia T-1033 de 2012 (M. P. Mauricio González Cuervo).
Radicado: 11001-03-15-000-2021-07244-01 Demandante: RAMA JUDICIAL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co calificación de “injusta” alude a una actuación penal abiertamente desproporcionada y violatoria de los procedimientos legales, por lo que debe realizarse siempre un análisis razonable y proporcionado de las circunstancias en que se produjo la detención. La Sala encuentra que esta providencia no constituye precedente judicial para el caso bajo estudio, pues, en razón a la naturaleza pública de esta acción, es claro que en esa oportunidad el objeto de litigio se circunscribió a la exequibilidad de la norma legal entonces estudiada, cuestión distinta al problema jurídico resuelto mediante sentencia de 5 de marzo de 2021, relativo a la responsabilidad del Estado por la privación de la libertad de un ciudadano. Con ello, advierte la Sala que no desconoce el carácter obligatorio del pronunciamiento, en especial en cuanto define el significado y el sentido del citado artículo 68 de la Ley 270 de 1996, cuya inobservancia daría lugar a atacar una sentencia por defecto sustantivo y no por desconocimiento del precedente.
Pero para ello se requeriría, en primer lugar, que el actor en la tutela invocara el derecho fundamental que se vulnera, distinto al del debido proceso que puede dar lugar a que el actor intente el recurso de revisión, y puntualizara claramente en qué se desconoció el alcance de la norma, es decir, del artículo 68 de la LEAJ18, en los términos en que fue interpretada por la Corte, carga que el actor no cumple en el presente caso.
(ii) Así mismo, la parte actora estima que la providencia censurada desconoce la sentencia SU-072 de 2018 de la Corte Constitucional19, en la cual se resolvió un problema jurídico consistente en determinar si existía una vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad, invocados por la Fiscalía General de la Nación, a partir de la decisión que la declaró patrimonialmente responsable por los daños ocasionados a una persona en el marco de una privación injusta de la libertad, dentro de un proceso de reparación directa en el cual el juez de la causa utilizó un régimen de responsabilidad objetiva.
Al estudiar el anterior problema jurídico la Corte Constitucional resolvió declarar la existencia de la vulneración de los derechos fundamentales invocados por la Fiscalía General de la Nación al establecer que en los casos de la posible existencia de una privación injusta de la libertad de una persona, los jueces deben analizar, además de la legalidad de la medida restrictiva, los criterios de excepcionalidad, razonabilidad, proporcionalidad y necesidad de tal medida, así como la antijuridicidad del daño, aspectos que, a juicio del aquí actor, no fueron examinados correctamente en la sentencia acusada en el caso sub examine.
La Sala advierte que esta providencia tampoco constituye precedente judicial para este caso, puesto que, como se explicó previamente, debe existir identidad fáctica y jurídica entre el asunto decidido en la sentencia citada como tal y el caso objeto de análisis y, por ello, no es viable la aplicación del precedente cuando se comparan sentencias emitidas por la Corte Constitucional, que se pronuncian sobre la violación de derechos fundamentales en sede de tutela, con sentencias dictadas dentro de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, que resuelven caso a caso sobre la responsabilidad del Estado por privación injusta de la libertad; en estos casos la sentencia que se ataca es de naturaleza contencioso- administrativa y no lo es de naturaleza constitucional, por lo que tienen propósitos diferentes y abordan problemas jurídicos distintos, y su conocimiento en última instancia corresponde a la jurisdicción especializada en la materia.
Asunto distinto 18 LEY 270 DE 1996 – LEY ESTATUTARIA DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA. 19 Expedientes acumulados Expediente T-6.304.188. y Expediente T-6.390.556. Radicado: 11001-03-15-000-2021-07244-01 Demandante: RAMA JUDICIAL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co es que cada sentencia pueda valerse de las argumentaciones esgrimidas en cada jurisdicción, pero ello lo será a manera de antecedente, no de precedente, pues precisamente lo que diferencia una jurisdicción de otra corresponde a lo que en cada caso es objeto de litigio.
Ahora bien, en ningún caso desconoce la Sala la competencia que tiene la Corte Constitucional para reiterar en sede de tutela lo dicho en su sentencia de constitucionalidad C-037 de 1996 y el carácter obligatorio que tiene, pero es claro que este hecho se encuadraría en forma específica bajo el concepto del defecto sustantivo, ya analizado, y no en el del desconocimiento del precedente, pues la Corte Constitucional no es superior jerárquico ni funcional del Consejo de Estado y son las sentencias de esta última corporación las únicas llamadas a constituir precedente en la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Como consecuencia de lo expuesto, la Sala concluye que no se configuró en este caso el desconocimiento del precedente, puesto que, como antes se señaló, los fallos citados por la parte actora en el escrito de tutela, corresponden a pronunciamientos de la Corte Constitucional, en las cuales no se debatieron asuntos jurídicos que le competan a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y en ese orden, no se podían considerar como precedentes judiciales de aplicación por parte de la Sección Tercera – Subsección “B” del Consejo de Estado, en la sentencia acusada.
Así las cosas, en vista de que en el presente caso no se observa una arbitrariedad que represente un ejercicio irracional de la función judicial encomendada a la autoridad judicial accionada, no se encuentra demostrada la vulneración al derecho fundamental a la igualdad invocado por la parte actora.” En estos términos dejo expuesto mi salvamento de voto.
Fecha ut supra, OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: Este salvamento de voto fue firmado electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad y conservación para su posterior consulta, de conformidad con la ley.