1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Bogotá, D. C., treinta (30) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 25000233600020130042202 (55.642) Ejecutante: Nación -Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Ejecutada: Compañía Aseguradora de Fianzas S.A. Referencia: Proceso ejecutivo Temas: TERMINACIÓN DEL PROCESO EJECUTIVO – Procede cuando se constata la extinción del título ejecutivo invocado.
PÓLIZA – No presta mérito ejecutivo si es objetada por el asegurador. 1. Procede la Sala a conocer del recurso de apelación interpuesto por la parte ejecutada en contra de la sentencia del 1° de julio de 2015 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio de la cual se ordenó seguir adelante con la ejecución y liquidar el crédito correspondiente, así como condenar en costas a dicho extremo procesal.
SÍNTESIS DEL CASO 2. La empresa ejecutada otorgó póliza para amparar el cumplimiento de un convenio suscrito por la entidad pública demandante. Esta última emitió dos resoluciones, que denominó actos administrativos, en los que dijo declarar el incumplimiento de su contraparte en el convenio asegurado, imponer la cláusula penal pecuniaria pactada en el mismo y hacer efectiva la garantía que se constituyó. En la presente actuación, la demandante persigue el desembolso del valor asegurado.
A su vez, las referidas resoluciones fueron dejadas sin efectos, mediante sentencia ejecutoriada de esta Subsección.
ANTECEDENTES Demanda ejecutiva 3. El 3 de abril de 2013, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (en adelante, el MADR, el Ministerio, el demandante o el ejecutante) presentó demanda ejecutiva, mediante la cual solicitó librar mandamiento de pago contra la Compañía Aseguradora de Fianzas S.A. CONFIANZA (en adelante, CONFIANZA, la demandada o la ejecutada) por la suma de $ 14.000’000.000, “por concepto de valor asegurado en la póliza No. 24 GU022432 en el amparo de cumplimiento y su prórroga cuyo siniestro fuera declarado mediante Resolución No. 191 del 22 de junio de 2010 y confirmado mediante Resolución No. 321 del 5 de agosto de 2010”1. 1 Archivo 42 del expediente SAMAI, índice 00029.
Radicación: 25000233600020130042202 (55.642) Ejecutante: Nación -Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Ejecutada: Compañía Aseguradora de Fianzas S.A. Referencia: Proceso ejecutivo 2 4. La ejecutante acompañó con la demanda la póliza de seguro y su prórroga2, los certificados de modificación correspondientes y las resoluciones antes citadas, mediante las cuales manifestó declarar el incumplimiento del Convenio Especial de Cooperación Científica y Tecnológica 055 de 2008, ordenó hacer efectiva la cláusula penal pactada, tuvo por configurado el siniestro y dispuso adelantar los trámites para obtener el pago de las indemnizaciones establecidas, amparadas con la póliza de cumplimiento No. GU022432 emitida por CONFIANZA en la suma de $ 14.000’000.0003. 5.
De la misma forma, con la demanda se acompañó el Convenio Especial de Cooperación Científica y Tecnológica 055 del 10 de enero de 20084, celebrado entre el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural -INCODER y el Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura – IICA; las comunicaciones dirigidas por el MADR a la compañía de seguros requiriendo el pago de la sanción contractual5 y la reclamación para el pago del siniestro6. 6.
En la demanda ejecutiva, el MADR solicitó igualmente el pago de intereses moratorios, de conformidad con el artículo 1080 del Código de Comercio y el pago de costas y agencias en derecho. Hechos 7. En desarrollo del programa “AGRO, INGRESO SEGURO – AIS” creado por medio de la Ley 1133 de 2007, el MADR suscribió con el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER) y el Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura (IICA) un convenio especial de Cooperación Científica y Tecnológica, cuyo objeto fue: “la cooperación científica y tecnológica entre el MINISTERIO, EL INCODER y EL ICA, mediante la unión de esfuerzos, recursos, tecnología y capacidades, para la implementación, desarrollo y ejecución de la Convocatoria Pública de Riego y Drenaje, que permita la asignación de recursos del Programa «Agro Ingreso Seguro - AIS», y del subsidio para la realización de obras de adecuación de tierras, a que se refiere el artículo 92 de la Ley 1152 de 2007”.
Este negocio fue identificado como “Convenio Especial de Cooperación Científica y Tecnológica 055” del 10 de enero de 2008. 8. En el Convenio 055 de 2008 se dispuso una cláusula penal pecuniaria por el 10 % del valor del contrato, “que se considerará como pago parcial pero no definitivo de los perjuicios que se causen”. 2 Folios 34 a 40 del cuaderno físico 2; págs. 49 a 57 del Archivo 99 del expediente SAMAI, índice 00029. 3 Folios 41 a 104 y 109 a 193 del cuaderno físico 2; págs. 49 a 121 y 126 a 210 del Archivo 99 del expediente SAMAI, índice 00029. 4 Folios 19 a 29 del cuaderno físico 2; págs. 34 a 44 del Archivo 99 del expediente SAMAI, índice 00029. 5 Folios 196 a 209 del cuaderno físico 2; págs. 213 a 221 del Archivo 99 del expediente SAMAI, índice 00029. 6 Folio 203 del cuaderno físico 2; pág. 220 del Archivo 99 del expediente SAMAI, índice 00029.
Radicación: 25000233600020130042202 (55.642) Ejecutante: Nación -Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Ejecutada: Compañía Aseguradora de Fianzas S.A. Referencia: Proceso ejecutivo 3 9. El 11 de enero de 2008, la empresa demandada otorgó una póliza de seguros con el objeto de garantizar el cumplimiento del mencionado Convenio, identificada con el No. 24 GU0022432, con amparo de cumplimiento vigente hasta el 30 de abril de 2010.
Posteriormente, la aseguradora emitió certificado modificatorio 24 GU052842 del 28 de diciembre de 2009, con el cual se extendió la cobertura de la garantía al 30 de octubre de 2010. 10. La citada póliza de seguros y sus certificados modificatorios ampararon “los perjuicios derivados del incumplimiento de las obligaciones contenidas en el Convenio 055 de 2008”.
En el numeral 1.4 de la que llamaron garantía única de cumplimiento se dispuso, en forma expresa, que el amparo de cumplimiento del contrato cubría “el pago de multas y el valor de la cláusula penal pecuniaria”. 11. Mediante documento denominado “Resolución número 000191 de 2010 / “Por la cual se declara el incumplimiento del Convenio de Cooperación Científica y Tecnológica No. 055 de 2008, se impone la cláusula penal pecuniaria pactada en el mismo y se hace efectiva la póliza de garantía única de cumplimiento a favor de entidades estatales que lo garantiza”, el MADR dijo declarar el incumplimiento por parte del Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura –IICA del convenio celebrado, con la consecuente ocurrencia del siniestro por este concepto, así como manifestó hacer efectiva la cláusula penal pecuniaria. 12.
La anterior decisión fue confirmada por la entidad, por medio del instrumento “Resolución Número 000321 de 2010 / Por la cual se resuelve el recurso de reposición Interpuesto por la Compañía Aseguradora de Fianzas S.A Confianza en contra de la Resolución 191 del 22 de junio de 2010 (…)”. Mandamiento de pago 13. Por auto del 6 de mayo de 20137, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca libró mandamiento de pago a favor del MADR y en contra de CONFIANZA, por la suma de $ 14.000’000.000, “más los intereses causados desde la fecha de la ejecutoria de la Resolución 321/2010”, al tenor del artículo 4° de la Ley 80 de 1993, según se indicó en la respectiva providencia. 14.
El 10 de mayo de 2013, CONFIANZA presentó recurso de reposición8 contra el mandamiento de pago, entre otros motivos, al alegar la indebida representación de la ejecutante. Frente a ello, mediante auto del 15 de julio de 20139, el Tribunal a quo requirió al MADR que otorgara poder en debida forma para actuar en el proceso. 15. A través de documento del 19 de julio de 201310, la ejecutada propuso las siguientes excepciones de mérito: 7 Archivo 48 del expediente SAMAI, índice 00029. 8 Archivo 52 del expediente SAMAI, índice 00029. 9 Archivo 59 del expediente SAMAI, índice 00029. 10 Archivo 61 del expediente SAMAI, índice 00029.
Radicación: 25000233600020130042202 (55.642) Ejecutante: Nación -Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Ejecutada: Compañía Aseguradora de Fianzas S.A. Referencia: Proceso ejecutivo 4 i) Un primer motivo de “decaimiento del acto administrativo”, con fundamento en las conciliaciones realizadas por el MADR y los titulares de treinta y tres (33) proyectos beneficiarios del programa AIS que habían accedido al financiamiento.
A su juicio, la devolución de los valores consignados por la entidad habría configurado la desaparición del perjuicio alegado por la ejecutante. ii) Un segundo motivo de “decaimiento del acto administrativo”, al alegar que el Ministerio tenía conocimiento de la segregación de predios que la entidad posteriormente invocó como causal de incumplimiento del convenio 055 de 2008. iii) “Ineficacia del Acto Administrativo”, al argumentar que las resoluciones 191 y 321 de 2010 no le fueron notificadas en debida forma. iv) “El título ejecutivo no es claro, expreso ni exigible”, al reiterar los acuerdos a los que llegó el MADR con los beneficiarios de los subsidios otorgados de forma irregular para la devolución de los recursos.
Solicitud de suspensión del proceso ante el Tribunal 16. El 26 de julio de 2013, la ejecutada solicitó la suspensión del proceso11, con fundamento en la existencia de pleito pendiente entre las mismas partes. Para el efecto, señaló que, con anterioridad a la iniciación del presente proceso ejecutivo, la compañía aseguradora había instaurado demanda de controversias contractuales el 5 de septiembre de 2012 contra el MADR encaminada a obtener la nulidad de las Resoluciones 191 y 321 de 2010, mediante las cuales se dijo declarar el siniestro por incumplimiento del IICA y se hizo efectiva la garantía de cumplimiento otorgada por CONFIANZA.
Detalló que dicha demanda fue radicada bajo el número 2012-00285. 17. Mediante providencia del 21 de octubre de 2013, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó la solicitud de suspensión del proceso ejecutivo, dado que consideró que los hechos relacionados con las excepciones podían resolverse en el presente proceso, sin interferir con las decisiones del proceso ordinario12. 18.
El referido auto fue confirmado por el Consejo de Estado mediante providencia de 20 de octubre de 201413, pero por razones distintas a las consideradas por el Tribunal a quo. En la alzada se advirtió que, para ese momento, el proceso ejecutivo no se encontraba en estado de dictar sentencia de segunda instancia, con lo cual no era procedente, en esa oportunidad, la suspensión procesal de acuerdo con los artículos 161 y 162 del Código General del Proceso (CGP). 11 Archivo 65 del expediente SAMAI, índice 00029. 12 Archivo 68 del expediente SAMAI, índice 00029. 13 Archivo 131 del expediente SAMAI, índice 00029.
Radicación: 25000233600020130042202 (55.642) Ejecutante: Nación -Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Ejecutada: Compañía Aseguradora de Fianzas S.A. Referencia: Proceso ejecutivo 5 Sentencia de primera instancia apelada 19. Con ocasión de lo anterior, el Tribunal a quo prosiguió, por separado, con los procesos contractual y ejecutivo que se iniciaron.
Al interior del presente trámite, la corporación de primer grado celebró diligencia del 1° de julio de 201514, en la cual ordenó seguir adelante con la ejecución y liquidar el crédito correspondiente. En la misma ocasión, condenó en costas a CONFIANZA, fijó las agencias en derecho en la suma de catorce millones de pesos ($14.000.000) y dispuso la liquidación de costas por secretaría. 20.
Para los efectos de la presente providencia, se rescata que el Tribunal a quo consideró que las resoluciones invocadas como actos administrativos estaban dotadas de eficacia, al haber sido notificadas por conducta concluyente, con lo cual desestimó la excepción de “Ineficacia del acto administrativo”. De igual forma, desestimó que se hubiera configurado el fenómeno de la compensación derivado de la devolución de los desembolsos económicos, de manera que negó la excepción de decaimiento del acto administrativo.
Recurso de apelación 21. El 15 de julio de 2014, la aseguradora presentó recurso de apelación15 en contra de la sentencia de primera instancia proferida el 1° de julio de 2015. Argumentó que la providencia incurrió en error de hecho y de derecho al entender que la aseguradora había sido notificada de la Resolución 321 de 2010 mediante conducta concluyente.
A juicio de la apelante, ello desconoció la necesidad de la citación que debía ser enviada para dar a conocer el texto del documento, con lo cual “los actos administrativos tomados como fundamento para librar el mandamiento de pago carecen de fuerza ejecutoria”. 22. Adicionalmente, la apelante afirmó que la sentencia era violatoria del debido proceso, en su parecer, al haberse abstenido de realizar un control de legalidad del título ejecutivo, a la luz de la pérdida de la fuerza ejecutoria alegada.
Según la apelante, la sentencia desconoció que, por virtud de las conciliaciones realizadas con los beneficiarios del programa AIS, el MADR había recuperado $ 13’980.931.614, valor que era superior al monto de los auxilios entregados en desarrollo del convenio celebrado con el IICA. Frente a lo anterior, observó que no cuestionaba la legalidad de las resoluciones sino su “eficacia ejecutiva”, por haber desaparecido los fundamentos de hecho y de derecho en los que se habían fundado las resoluciones mediante las cuales se hizo efectiva la garantía. 23.
Finalmente, agregó que la condena al pago de intereses no era procedente, dado que no fueron pactados en el Convenio 055 de 2008 ni ordenados en las resoluciones que declararon el incumplimiento. Reprochó el cálculo de la liquidación de dichos intereses y destacó que la decisión sería incongruente con la parte motiva de la sentencia, en cuanto a la fecha de notificación de la Resolución 321 de 2010. 14 Archivo 13 del expediente SAMAI, índice 00029. 15 Archivo 14 del expediente SAMAI, índice 00029.
Radicación: 25000233600020130042202 (55.642) Ejecutante: Nación -Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Ejecutada: Compañía Aseguradora de Fianzas S.A. Referencia: Proceso ejecutivo 6 Trámite en segunda instancia 24. La alzada fue concedida por auto del 31 de julio de 201516, el cual fue aclarado por proveído del 7 de septiembre siguiente17, en el sentido de señalar que quien presentó el recurso de apelación fue CONFIANZA como parte demandada. 25.
A través de auto del 2 de febrero de 201618, la titular del despacho admitió el recurso de apelación, tras lo cual se ordenó correr traslado a las partes para alegar de conclusión en segunda instancia en proveído del 4 de abril siguiente. 26. En oportunidad para alegar, el MADR19 recapituló los antecedentes administrativos del Convenio 055 de 2008 y reiteró que la póliza de cumplimiento amparó de manera expresa los perjuicios causados por el incumplimiento del referido documento.
Destacó que la Resolución 191 de 2010, mediante la cual se dijo declarar el incumplimiento, resolvió hacer efectiva la cláusula penal pecuniaria y, como consecuencia, declaró la ocurrencia del siniestro y dispuso adelantar los trámites necesarios para obtener el pago de las indemnizaciones respectivas. Relató que tal manifestación fue confirmada por Resolución 321 de 2010 e insistió en la notificación de esta última a la ejecutada, tras lo cual enfatizó en los trámites de reclamación formal de la garantía dirigida a CONFIANZA. 27.
Por su parte, en sus alegatos, CONFIANZA se ratificó en los argumentos plasmados en su recurso de apelación20. 28. Por auto del 3 de agosto de 201821, la titular del despacho ordenó la suspensión del presente proceso ejecutivo. Sustentó su decisión en la existencia del proceso judicial de controversias contractuales iniciado por CONFIANZA bajo el radicado 25000233600020120028500/01, en el cual pretendió la declaratoria de nulidad de las Resoluciones 191 y 321 de 2010 proferidas por el MADR. El despacho consideró que dicho trámite paralelo implicaba la necesidad de atender al fallo de segunda instancia que se profiriera frente a tal asunto, por versar sobre la legalidad de los actos administrativos en los que se funda la ejecución que se adelanta en el presente expediente ejecutivo. 29.
El 17 de enero de 2024, el apoderado de CONFIANZA allegó al presente trámite ejecutivo copia del fallo de segunda instancia del 27 de octubre de 2023 proferido dentro del proceso previamente indicado y, con fundamento en él, solicitó decretar la terminación del proceso por “inexistencia del título ejecutivo”22. 30. El 4 de abril de 2024, la Secretaría de la Sección Tercera de esta corporación remitió copia de la referida sentencia del 27 de octubre de 2023 proferida dentro del proceso No. 25000233600020120028501 e informó que la misma cobró 16 Archivo 16 del expediente SAMAI, índice 00029. 17 Archivo 20 del expediente SAMAI, índice 00029. 18 Archivo 24 del expediente SAMAI, índice 00029. 19 Archivo 27 del expediente SAMAI, índice 00029. 20 Archivo 29 del expediente SAMAI, índice 00029. 21 Archivo 33 del expediente SAMAI, índice 00029. 22 Archivos 136 a 138 del expediente SAMAI, índice 00031.
Radicación: 25000233600020130042202 (55.642) Ejecutante: Nación -Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Ejecutada: Compañía Aseguradora de Fianzas S.A. Referencia: Proceso ejecutivo 7 ejecutoria el 16 de noviembre de 202323. En dicha providencia, la Subsección A de la corporación resolvió, entre otros aspectos, dejar sin efectos todas las declaraciones efectuadas en las resoluciones 00191 del 22 de junio de 2010 y 00321 del 5 de agosto de 2010, incluidos los efectos patrimoniales allí contenidos. 31.
Mediante auto del 26 de abril de 202424, el despacho ordenó reanudar el proceso. En la misma oportunidad, se requirió al MADR para que designara apoderado, ante la renuncia de su representante judicial. Frente a esta determinación, se allegó al expediente, el 2 de mayo de 2024, documento contentivo de un poder, sin la acreditación de haber sido otorgado mediante canal digital o, en su defecto, con presentación personal25. 32.
Tras ello, por proveído del 20 de junio de 202426, el despacho ordenó correr traslado a la ejecutante y al Ministerio Público de la solicitud de terminación del proceso elevada por la parte ejecutada y requirió nuevamente a la entidad accionante para que allegara en debida forma el mandato aducido para su representación judicial. 33.
El 26 de junio de 2024, el Ministerio de Agricultura allegó poder especial conferido, junto con la constancia de su otorgamiento vía correo electrónico27. De cara a lo anterior, la Sala reconocerá personería al profesional del derecho designado para actuar dentro del presente proceso. 34. De otro lado, por medio de memorial del 27 de junio de 202428, esa entidad allegó pronunciamiento frente a la solicitud de terminación del proceso.
En su respuesta, señaló que, “por sustracción de materia, al no existir título ejecutivo, se configura una imposibilidad jurídica de continuar con el proceso ejecutivo, y, en consecuencia, es viable lo pedido en cuanto a la terminación del proceso”, y solicitó que no se le impusiera condena en costas. 35. El proceso ingresó al despacho para proferir sentencia el 8 de julio de 202429.
CONSIDERACIONES Régimen jurídico-procesal aplicable al proceso ejecutivo 36. Comoquiera que la demanda fue presentada el 3 de abril de 2013, a la misma le es aplicable lo previsto en el artículo 299 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA)30, según el cual “Salvo lo establecido en este Código para el cobro coactivo a favor de las entidades públicas, en la ejecución de los títulos derivados de las actuaciones relacionadas con contratos celebrados por entidades públicas, se observarán las reglas establecidas en el Código de Procedimiento Civil para el 23 Archivos 142 a 145 del expediente SAMAI, índice 00036. 24 Archivo 146 del expediente SAMAI, índice 00038. 25 Archivo 160 del expediente SAMAI, índice 00047. 26 Archivo 168 del expediente SAMAI, índice 00053. 27 Archivo 176 del expediente SAMAI, índice 00061. 28 Archivos 175 y 179 del expediente SAMAI, índices 00060 y 00062. 29 Archivo 180 del expediente SAMAI, índice 00063. 30 Norma que entró en vigencia “el dos (2) de julio del año 2012”, conforme a su artículo 308.
Radicación: 25000233600020130042202 (55.642) Ejecutante: Nación -Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Ejecutada: Compañía Aseguradora de Fianzas S.A. Referencia: Proceso ejecutivo 8 proceso ejecutivo de mayor cuantía”. Conforme a ello, el Tribunal a quo dio trámite al proceso, en primera instancia, con base en el estatuto procesal civil mencionado en esta norma. 37.
Aunque el Código de Procedimiento Civil (CPC) era la norma vigente para la fecha de presentación de la demanda (3 de abril de 201331), se debe tener en cuenta la regla de transición establecida en el numeral 4° del artículo 625 del CGP (derogatorio del CPC), conforme a la cual: “En aquellos procesos ejecutivos en curso en los que, a la entrada en vigencia de este código, hubiese precluido el traslado para proponer excepciones, el trámite se adelantará con base en la legislación anterior hasta proferir la sentencia o auto que ordene seguir adelante la ejecución. Dictada alguna de estas providencias, el proceso se seguirá conforme a las reglas establecidas en el Código General del Proceso”.
Dado que en el presente proceso precluyó el término para proponer excepciones y, de hecho, ya se emitió sentencia de primera instancia, en este punto del trámite se deben tener en cuenta las disposiciones del CGP para los efectos eminentemente procesales pertinentes. Jurisdicción y competencia 38. Ostenta jurisdicción el contencioso administrativo para conocer del presente asunto, porque, a las voces del numeral 6° del artículo 104 del CPACA, se trata de un proceso ejecutivo originado en los contratos celebrados por una entidad pública y -como ya se ha decantado- la demanda se radicó en vigencia de ese estatuto procesal. 39.
Ahora bien, se debe aclarar que el Ministerio no es parte del contrato de seguro suscrito con la empresa accionada, al ser beneficiario de la póliza y no su tomador32. Pese a lo anterior, esta jurisdicción es la llamada a conocer del proceso ejecutivo promovido, pues la obligación a ejecutar que se invocó encontró relación directa con el contrato del que fue parte la demandante, de naturaleza pública.
A pesar de que -como se verá- las resoluciones que empleó la ejecutante para iniciar el trámite no pueden calificarse como actos administrativos, el presente proceso se inició al amparo del numeral 3 del artículo 99 del CPACA, que prevé que constituyen título ejecutivo “los contratos o los documentos en que constan sus garantías, junto con el acto administrativo que declara el incumplimiento”.
En virtud del principio perpetuatio jurisdictionis, esta jurisdicción es competente para decretar la terminación del proceso, aun cuando se declarará que el título base de la ejecución se extinguió. 40. En relación con la competencia, es el Consejo de Estado la corporación que debe desatar el recurso de apelación, por cuanto se impugna el fallo adoptado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 1° de julio de 2015, que a su vez contaba con la competencia para conocer del proceso ejecutivo en primera 31 Teniendo en cuenta que el Código General del Proceso entró en vigencia para esta jurisdicción el 1° de enero de 2014, conforme al numeral 6 del artículo 627 de este estatuto y lo señalado en auto de unificación del 25 de julio de 2014 (Rad. 49.299, C.P. Enrique Gil Botero). 32 Conforme al artículo 1037 del Código de Comercio, son partes en el contrato de seguro el tomador y el asegurador.
Radicación: 25000233600020130042202 (55.642) Ejecutante: Nación -Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Ejecutada: Compañía Aseguradora de Fianzas S.A. Referencia: Proceso ejecutivo 9 instancia por mandato del numeral 7° del artículo 152 del CPACA (en su redacción original). A su vez, la señalada sentencia es pasible de apelación de acuerdo con el artículo 321 del CGP y el artículo 243 del CPACA. 41.
Finalmente, corresponde a la Sala emitir la presente decisión, por tratarse de la sentencia que se pronunciará a propósito de la alzada en contra del fallo de primera instancia, conforme al artículo 125 del CPACA. Problema jurídico para resolver el presente asunto 42. A la luz del artículo 328 del CGP, el juzgador de segunda instancia debe pronunciarse sobre los reparos concretos presentados con el recurso de apelación en contra de la sentencia de primer grado, los cuales, por regla general, establecen la competencia del ad quem para ventilar la controversia.
No obstante, dicho alcance se encuentra establecido sin perjuicio de aquellas situaciones que se deban auscultar y definir de manera oficiosa33. Aunado a lo anterior, la Sala trae a colación la regla fijada en el artículo 281 del CGP, según el cual: “[e]n la sentencia se tendrá en cuenta cualquier hecho modificativo o extintivo del derecho sustancial sobre el cual verse el litigio, ocurrido después de haberse propuesto la demanda, siempre que aparezca probado y que haya sido alegado por la parte interesada a más tardar en su alegato de conclusión o que la ley permita considerarlo de oficio” (se subraya). 43.
En virtud de lo previamente reseñado, corresponde a la Sala determinar si el título ejecutivo aceptado por el a quo se extinguió como consecuencia de la determinación expresa de restarle efectos patrimoniales a las resoluciones que declararon el incumplimiento; decisión adoptada en la sentencia del 27 de octubre de 2023, proferida por esta Sala dentro del proceso No. 25000233600020120028501 y, en consecuencia, establecer si hay lugar a la terminación del presente proceso.
De la extinción del título ejecutivo 44. Como se registró, mediante sentencia del 27 de octubre de 2023, esta Subsección resolvió: “Dejar SIN EFECTOS todas las declaraciones efectuadas en las resoluciones 00191 del 22 de junio de 2010 y 00321 del 5 de agosto de 2010, incluidos los efectos patrimoniales allí contenidos”. Esta determinación fue adoptada al concluir que aquellas no contaron con la naturaleza de actos administrativos y, por tanto, no ostentaron el atributo de ejecutividad, al considerar lo siguiente: 33 Al respecto, la Sala Plena de la Sección Tercera de esta Corporación, en sentencia de unificación del 6 de abril de 2018, consideró: “Si se apela un aspecto global de la sentencia, el juez adquiere competencia para revisar todos los asuntos que hacen parte de ese aspecto más general, aunque de manera expresa no se haya referido a ellos el apelante único.
Lo anterior, desde luego, sin perjuicio de la potestad que tiene el juzgador de pronunciarse oficiosamente sobre todas aquellas cuestiones que sean necesarias para proferir una decisión de mérito, tales como la caducidad, la falta de legitimación en la causa y la indebida escogencia de la acción, aunque no hubieran sido propuestos por el apelante como fundamentos de su inconformidad con la providencia censurada”.
Expediente 46.005, C.P. Danilo Rojas Betancourth. Radicación: 25000233600020130042202 (55.642) Ejecutante: Nación -Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Ejecutada: Compañía Aseguradora de Fianzas S.A. Referencia: Proceso ejecutivo 10 i. Las Resoluciones 191 y 321 de 2010 emitidas por el MADR no tienen la naturaleza de actos administrativos, debido a que el Convenio 055 del 10 de enero de 2008 corresponde a un “convenio especial de cooperación en ciencia y tecnología” regido por el derecho privado, régimen bajo el cual no le era dable a la entidad ejercer potestades de poder público. ii.
Incluso en el evento en el que las señaladas manifestaciones fuesen tomadas como actos administrativos, éstos resultarían ilegales, al haber desconocido la inmunidad de jurisdicción que cobijaba al IICA, y que impedía, por tanto, ejercer una declaratoria de incumplimiento respecto de sus obligaciones determinadas en el Convenio. iii.
Comoquiera que el Convenio examinado se encuentra regido por el derecho privado, el MADR no ostentaba la potestad de declarar unilateralmente el incumplimiento de su cocontratante, dado que tal ejercicio solo sería viable por pacto expreso entre las partes. En tal orden de ideas, al examinar el contenido del negocio celebrado, la Sala concluyó que las partes nunca pactaron en favor del Ministerio dicha facultad, con lo cual calificó la conducta de la entidad como un incumplimiento contractual al haber sobrepasado lo expresamente acordado por las partes. 45.
Al reconocer que las resoluciones acusadas no tuvieron la naturaleza de actos administrativos, la Sala expresamente señaló que “carecen de sus atributos, entre ellos, el de presunción de legalidad y el de ejecutividad”, y agregó lo siguiente: “Entonces al restarle la ejecutividad, atributo directo y propio de los actos administrativos, el MADR no podía luego de reclamar a la aseguradora los amparos constituidos bajo el seguro de daños, exigirle el pago; pues como atrás se dijo, el Estatuto mercantil tiene definida la ruta que debe transitar una de tales reclamaciones; ya sea el proceso ejecutivo cuando no hay objeción de la aseguradora, o instaurar en su contra el respectivo proceso declarativo; camino procesal que no se acorta tildando un acto como administrativo, sin serlo, solo para hacerlo ejecutable; lo que, a su vez, desconoce el derecho al debido proceso de la aseguradora por vulnerar la garantía asociada a las formas propias de cada juicio.” 46.
Tal y como se anunció en precedencia, la providencia en cita se encuentra ejecutoriada, conforme a la certificación emitida por la Secretaría de la Sección Tercera de esta Corporación. A partir de la precitada regla prevista en el artículo 281 del CGP, la Sala encuentra que lo anterior constituye un hecho que ocurrió después de presentada la demanda, de carácter extintivo del derecho sustancial sobre el cual versa el litigio, y que puede ser considerado de oficio, por referirse al título ejecutivo empleado por la entidad accionante como uno de los presupuestos necesarios para dar continuidad al trámite. 47.
En vista de lo resuelto, no se puede predicar la existencia del título ejecutivo que fue esgrimido por el Ministerio, ante su evidente extinción derivada de la declaratoria realizada por esta Subsección, en torno a la cesación de los efectos patrimoniales de las declaraciones que se adujeron. Conforme a lo indicado, las Resoluciones 191 del 22 de junio de 2010 y 321 del 5 de agosto de 2010 fueron privadas de la potestad de ser empleadas como título ejecutivo como consecuencia de la providencia previamente citada, con lo cual se debe dar por Radicación: 25000233600020130042202 (55.642) Ejecutante: Nación -Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Ejecutada: Compañía Aseguradora de Fianzas S.A. Referencia: Proceso ejecutivo 11 terminado el presente proceso ejecutivo.
Comoquiera que esta determinación implica dejar sin efectos la decisión tomada por el a quo, consistente en seguir adelante con la ejecución, se anuncia que la Sala revocará la sentencia dictada en primera instancia. 48. Aunado a lo anterior, el carácter complejo del título ejecutivo impide que se otorgue este calificativo a los demás documentos que se allegaron como parte del mismo.
Como se rescata del artículo 297 del CPACA, no basta aportar “los contratos [y] los documentos en que consten sus garantías”, sino que éstos deben estar necesariamente aportados “junto con el acto administrativo a través del cual se declare su incumplimiento” o, en su defecto, “cualquier acto proferido con ocasión de la actividad contractual, en los que consten obligaciones claras, expresas y exigibles”. 49.
En efecto, ninguno de esos dos instrumentos (acto administrativo u otro con obligación clara, expresa y exigible) concurre en la presente actuación judicial. Por un lado, conforme a la declaratoria realizada en la sentencia del 27 de octubre de 2023, las Resoluciones 191 y 321 de 2010 nunca fueron actos administrativos y, en cualquier caso, quedaron sin efectos.
Por el otro, la garantía del Convenio 055 de 2008 tampoco presta mérito ejecutivo, porque no se configuró ninguno de los supuestos que, para ello, estipula el artículo 1053 del Código de Comercio. 50. En particular, no se reunieron los presupuestos señalados en el numeral 3 de dicha norma, que advierte: “La póliza prestará mérito ejecutivo contra el asegurador, por sí sola, en los siguientes casos: (…) 3) Transcurrido un mes contado a partir del día en el cual el asegurado o el beneficiario o quien los represente, entregue al asegurador la reclamación aparejada de los comprobantes que, según las condiciones de la correspondiente póliza, sean indispensables para acreditar los requisitos del artículo 1077, sin que dicha reclamación sea objetada de manera seria y fundada.
Si la reclamación no hubiere sido objetada, el demandante deberá manifestar tal circunstancia en la demanda”. 51. Comoquiera que se demostró que CONFIANZA presentó objeción a la reclamación efectuada por el Ministerio (mediante documento que se tramitó como recurso de reposición contra la denominada Resolución 191 de 2010), se desdibujó el supuesto de hecho para otorgar mérito ejecutivo a la póliza.
Así, aunque la garantía es un documento proveniente de la aseguradora, su ejecutividad estuvo condicionada a los requisitos previstos en el Código de Comercio, de manera que su existencia no es suficiente para que funja como título autónomo en este caso. 52. En tal sentido, la cesación de los efectos patrimoniales de los documentos, que el Tribunal entendió hacían parte del título ejecutivo, implica ordenar la terminación del presente trámite.
La Sala recalca que la parte ejecutante no se opuso a esta solicitud y, de hecho, estableció que, “por sustracción de materia, al no existir título ejecutivo, se configura una imposibilidad jurídica de continuar con Radicación: 25000233600020130042202 (55.642) Ejecutante: Nación -Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Ejecutada: Compañía Aseguradora de Fianzas S.A. Referencia: Proceso ejecutivo 12 el proceso ejecutivo, y, en consecuencia, es viable lo pedido en cuanto a la terminación del proceso”. 53.
Así las cosas, el problema jurídico propuesto debe ser contestado de manera afirmativa, en el sentido de señalar que el título ejecutivo aceptado por el Tribunal se extinguió como consecuencia de la determinación expresa de restarle efectos patrimoniales a las resoluciones aducidas como parte del mismo, a raíz de la ejecutoria de la sentencia del 27 de octubre de 2023 dictada dentro del proceso No. 25000233600020120028501. 54.
A la luz de todo lo anteriormente analizado, hay lugar a terminar el presente proceso. Conclusiones 55. En las condiciones previamente analizadas, la Subsección revocará la sentencia de primera instancia, y declarará la terminación del presente proceso, recapitulando que: 56. El título ejecutivo aceptado por el a quo se extinguió como consecuencia de la declaratoria efectuada en sentencia del 27 de octubre de 2023 emitida por esta Corporación dentro del proceso No. 25000233600020120028501, por medio de la cual se resolvió “Dejar SIN EFECTOS todas las declaraciones efectuadas en las resoluciones 00191 del 22 de junio de 2010 y 00321 del 5 de agosto de 2010, incluidos los efectos patrimoniales allí contenidos”. 57.
Los demás documentos aducidos por el Ministerio (distintos de las resoluciones en mención), esto es, el convenio y sus garantías, no tienen la calidad suficiente para ser empleados como título ejecutivo, a falta de un acto administrativo que haya declarado el incumplimiento contractual, y ante la imposibilidad de que la póliza, por sí sola, sea esgrimida en esta calidad, debido a que CONFIANZA objetó oportunamente la reclamación efectuada por el Ministerio (mediante escrito que fue tramitado como recurso de reposición contra la Resolución 191 de 2010). 58.
Al advertir la extinción del título ejecutivo, derivada de la cesación de los efectos patrimoniales de las resoluciones que declararon el incumplimiento, adoptada mediante sentencia judicial, corresponde declarar la terminación del proceso, a raíz de la ausencia de los presupuestos necesarios para su subsistencia. Costas 59. De conformidad con la remisión del primer inciso del artículo 188 del CPACA34, y según lo establecido en los numerales 1 y 4 del artículo 365 del CGP35, la condena 34 Artículo 188.
“Condena en costas: Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”. La modificación introducida por la Ley 2080 de 2021 no es aplicable al caso concreto, atendiendo la fecha en la que se interpuso el recurso de apelación (14 de julio de 2015). 35 Artículo 365.
“Condena en costas. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de Radicación: 25000233600020130042202 (55.642) Ejecutante: Nación -Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Ejecutada: Compañía Aseguradora de Fianzas S.A. Referencia: Proceso ejecutivo 13 en costas no requiere de la apreciación o calificación de una conducta de la parte a la cual se le imponen, salvo en aquellos eventos en los que se ventile un interés público. 60.
La Subsección condenará en costas de ambas instancias a la parte demandante, debido a que se revocará totalmente el fallo de primera instancia y se decretará la terminación del proceso. Dicha condena habrá de incluir la fijación de agencias en derecho en favor de la parte demandada, dado que fue quien presentó el recurso que aquí se resuelve, e intervino activamente en esta instancia, al haber alegado de conclusión en segunda instancia y al haber promovido la solicitud de terminación que aquí se resuelve36. 61.
Así, por agencias en derecho de primera instancia, en los términos del Acuerdo 1887 de 200337, se fijará la suma del 0,1 % de las pretensiones adelantadas por el Ministerio, para un valor de $ 14.000.000 en favor de CONFIANZA S.A. Igual suma se fijará para las agencias en derecho de segunda instancia, esto es, el valor de $ 14.000.000 en beneficio de la parte pasiva. 62.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 1° de julio de 2015 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
SEGUNDO: TERMINAR el presente proceso ejecutivo, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: CONDENAR en costas de primera y de segunda instancia a la parte ejecutante, Ministerio de Agricultura, que serán liquidadas por el Tribunal a quo. Como agencias en derecho, en favor de la parte ejecutada, Compañía Aseguradora de Fianzas S.A., se fija la suma de $ 14.000.000 por la primera instancia, y de $ 14.000.000 por la segunda instancia.
CUARTO: RECONOCER personería al abogado Johan Alexánder Vargas Parrado, identificado con cédula de ciudadanía No. 1.019.091.851 y tarjeta profesional No. 359.881 del C.S. de la J., como apoderado especial del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.
QUINTO: DEVOLVER, por Secretaría, el expediente al Tribunal de origen, una vez ejecutoriada esta providencia. apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto (…) 4. Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias”. 36 Índices 0010 y 0032 del historial de actuaciones de SAMAI en segunda instancia. 37 “ARTICULO SEXTO. Tarifas.
Fijar las siguientes tarifas de agencias en derecho: (…) III CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. (…) 3.1.3. Segunda instancia. (…)
PARAGRAFO. En los procesos ejecutivos, hasta el cinco por ciento (5%) del valor del pago confirmado o revocado total o parcialmente en la pertinente orden judicial”. El proceso inició antes de la entrada en vigencia del Acuerdo PSAA16-10554 de 2016. Radicación: 25000233600020130042202 (55.642) Ejecutante: Nación -Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Ejecutada: Compañía Aseguradora de Fianzas S.A. Referencia: Proceso ejecutivo 14
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Salvamento parcial y aclaración de voto FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo del expediente SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. VF