CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., veintiuno (21) de agosto de dos mil veinticinco (2025) ASUNTO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del Veintinueve (29) de enero de Dos Mil Veinte (2020), proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Segunda de Decisión, que accedió a las pretensiones de la demanda, con condena en costas.

Para el efecto, se tendrán en cuenta los siguientes:

ANTECEDENTES 1. La demanda 1.1. Pretensiones. La señora Emmy Mercedes Zúñiga Castro, por intermedio de apoderado judicial, acudió a la jurisdicción, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo CPACA, para solicitar la nulidad de las Resoluciones Nos. RDP 035184 del Dieciocho (18) de noviembre de Dos Mil Catorce (2014);

RDP 002475 del Veintidós (22) de enero de Dos Mil Quince (2015), y RDP 005676 del Once (11) de febrero de Dos Mil Quince (2015), por medio de las cuales la UGPP negó el reconocimiento de la pensión gracia a la demandante. A título de restablecimiento del derecho, pidió que condene a la demandada a: i) reconocer, liquidar y pagar una pensión gracia, a partir del Cuatro (4) de febrero de Dos Mil Diez (2010); con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior al cumplimiento del estatus; ii) que la mesada pensional sea incrementada para los años subsiguientes al 2010, en el mismo porcentaje en que se haya ordenado el incremento pensional por parte del Gobierno Nacional; iii); el cumplimiento del fallo dentro del término previsto en el artículo 192 del CPACA, así como el pago de intereses moratorios; iv) actualizar la condena, de acuerdo con el índice de precios al consumidor.

Los hechos en que se fundan las pretensiones son los siguientes: La demandante aseguró que nació el Cuatro (4) de febrero de Mil Novecientos Sesenta (1960); y puso de presente que, prestó sus servicios como educadora por más de 20 años, funciones que desempeñó con honestidad, idoneidad y buen crédito; (i) desde el Quince (15) de enero de Mil Novecientos Setenta y Nueve (1979), designada por Decreto No. 018 del Quince de enero de Mil Novecientos Setenta y Nueve, expedido por el alcalde del municipio del Charco, Departamento de Nariño, hasta el Ocho (8) de enero de Mil Novecientos Ochenta y Dos (1982);

(ii) desde el Diecinueve (19) de enero de Mil Novecientos Ochenta y Dos (1982), hasta el Veintinueve de diciembre de Mil Novecientos Noventa y Nueve (1999) La peticionaria sostuvo que adquirió el estatus pensional el Cuatro (4) de febrero de Dos Mil Diez, cuando cumplió 50 años de edad y, el Primero (1°) de agosto de Dos Mil Catorce (2014), solicitó a la UGPP el reconocimiento y pago de la pensión gracia, petición que fue negada con los actos administrativos demandados, al considerar que los tiempos de servicio acreditados son del orden nacional. 1.2.

Normas violadas y concepto de violación. Los artículos 1°, 2°, 25 y 53 de la Constitución Política de Colombia; los artículos 1° a 4° de la Ley 114 de 1913; el artículo 6° de la Ley 116 de 1928; la Ley 37 de 1933, la Ley 4ª de 1966; el Decreto -Ley 224 de 1972; los artículos 2° y 3° del Decreto ley 2277 de 1979; el artículo 15 de la Ley 91 de 1989.

La parte demandante, sostuvo que, acreditó la totalidad de los requisitos para obtener el reconocimiento de la pensión gracia; toda vez que, tuvo una vinculación como docente oficial nacionalizada por más de 20 años y completó 50 años de edad. 2. Contestación de la demanda La accionada se opuso a las pretensiones de la demanda. Afirmó que no se acreditaron en debida forma los tiempos de servicios anteriores a 1980, porque no se aportaron los actos administrativos que demuestren esta vinculación; además no existe certeza sobre los recursos con los cuales se pagaron los salarios y las prestaciones de la docente.

Como excepciones propuso las que denominó: inexistencia de vulneración de principios constitucionales y legales, cobro de lo no debido, prescripción y la genérica. La sentencia de primera instancia. El Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Segunda de Decisión, mediante sentencia proferida el Veintinueve (29) de enero de Dos Mil Veinte (2020), accedió a las pretensiones de la demanda, con condena en costas.

El A-quo consideró que, con los elementos que integran el material probatorio del proceso, la demandante logró acreditar los requisitos para acceder al reconocimiento de la pensión gracia, puesto que, probó la vinculación docente antes del Treinta y Uno (31) de diciembre de Mil Novecientos Ochenta (1980); prestó sus servicios como docente oficial por más de 20 años como nacionalizada y la edad de 20 años de servicios, y buena conducta. 4.

El recurso de apelación. La parte demandada solicitó revocar la sentencia de primera instancia,las razones de su inconformidad son las siguientes: 1) La demandante no acreditó en debida forma la vinculación antes del Treinta y Uno de diciembre de Mil Novecientos Ochenta, ni la posterior a esta fecha; señaló que, no es posible tener en cuenta el acta de posesión presentada para demostrar la vinculación de 1979, toda vez que, la misma se expidió sin que existiera en los archivos de la entidad, y para emitirla no se realizó un proceso de reconstrucción en debida forma. 2) La señora Emmy Mercedes Zúñiga recibió emolumentos y prestaciones con recursos procedentes del presupuesto nacional, para el sector educativo, a través del Sistema General de Participaciones, situación que impide el reconocimiento del derecho pensional pretendido, de acuerdo con lo previsto en las leyes 114 de 1913, 37 de 1933 y 91 de 1989. 3) Sobre la condena en costas, afirmó que, no procede de manera automática, puesto que se debe atender el comportamiento de los sujetos procesales en la actuación, además, en este caso, la demandante no acreditó incurrir en gastos procesales o agencias en derecho. 5.

Trámite de segunda instancia Mediante auto del Dieciocho (18) de noviembre de Dos Mil Veinticuatro (2024), el despacho sustanciador admitió el recurso de apelación y a través de providencia del Treinta (30) de mayo de Dos Mil Veinticinco (2025) corrió traslado para alegar de conclusión por el término de 10 días, y al Ministerio Público para que rindiera informe; este último guardó silencio.

La demandante, manifestó que la sentencia debe ser confirmada porque acreditó en debida forma la totalidad de los requisitos para acceder al reconocimiento de la pensión gracia, y, en ese sentido, los argumentos expuestos por la entidad demandada resultan ilógicos y descontextualizados. La UGPP sostuvo que la señora Emmy Mercedes Zúñiga no acreditó en debida forma la vinculación anterior al Treinta y Uno de diciembre de Mil Novecientos Ochenta (1980), además, las certificaciones laborales y de factores salariales fueron aportadas en un formato distinto al CETIL, como lo exige el Decreto 726 de 2018.

II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia La Sala es competente para conocer, en Segunda Instancia, de este proceso de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del CPACA. De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso (CGP), el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. 2.2.

Problemas jurídicos En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, le corresponde a la Sala establecer: ¿si le asiste razón jurídica a la señora Emmy Mercedes Zúñiga Castro, para reclamar ante la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia, por cumplir los requisitos exigidos en las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, y demás normas que lo regulan?; y si, ¿en el presente asunto, es procedente ordenar la condena en costas? Con el propósito de desatar el problema jurídico, se abordarán los siguientes aspectos: 2.1.

Marco normativo y jurisprudencial sobre la pensión gracia; 2.2. Hechos probados; y 2.3. Caso concreto. 2.3. Marco normativo y jurisprudencial sobre la pensión gracia. En principio, debe señalarse que la pensión gracia se considera una prestación especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias.

Su regulación normativa se condensa en los siguientes párrafos: El artículo 1º de la Ley 114 de 1913 consagró por primera vez la pensión gracia a los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años. El numeral 3° del artículo 4° de esta norma determina que, para gozar de la gracia de la pensión, es preciso que el interesado compruebe «que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional […]».

Posteriormente, la Ley 116 de 1928 amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuelas normales e inspectores de instrucción, así: Artículo 6º. Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan.

Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. La Ley 37 de 1933 tampoco introdujo modificaciones a los presupuestos contenidos en las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, pero hizo extensiva la pensión de gracia a los profesores que prestaran sus servicios en el nivel secundario.

La Corte Constitucional, en sentencia C-479 de 9 de septiembre de 1998, con ocasión de la demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1º (parcial) y 4°(numeral 3°) de la Ley 114 de 1913, expresó que, en cuanto al aparte acusado del numeral 3 del artículo 4 de la ley 114 de 1913, que consagra como requisito para gozar de la pensión de gracia el no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, no vulnera la Constitución Política, por las facultades que la misma carta confirió al legislador para regularla.

A raíz del proceso de nacionalización de la educación ordenado por la Ley 43 de 1975, los profesores de primaria y secundaria quedaron vinculados a la Nación, porque, como lo dispuso esta normativa, «la educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación». Como consecuencia de esta transformación, ya no existirían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial.

Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 15° (ordinal 2º), respecto de las pensiones, dispuso que, los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, que, por disposición de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, y demás normas que las hubiesen desarrollado o modificado; y tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Así mismo, precisó que, para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Las normas trascritas permiten concluir que el legislador acabó con el reconocimiento de la pensión gracia; seguramente por la razón antes enunciada, esto es, por quedar todos los docentes vinculados con la Nación. Por ello, se acata el criterio expuesto por la Sala Plena de esta Corporación en fallo de 26 de agosto de 1997, en el sentido que el artículo 15 (numeral 2°) de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados.

Recientemente, la Sección Segunda de esta Colegiatura se ocupó de dilucidar la interpretación aplicable del ordinal a) del numeral 2 del artículo 15 de la mencionada Ley 91 de 1989, mediante sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2021 de 11 de agosto de 2022, expediente 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), en la que precisó que se puede acceder a la pensión gracia antes y después del veintinueve (29) de diciembre de mil novecientos ochenta y nueve (1989), siempre que se acredite una vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980.

De acuerdo con la anterior normativa y jurisprudencia, nótese que en criterio de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado resulta dable conceder la pensión gracia a quien, pese a colmar los requisitos con posterioridad al 29 de diciembre de 1989 (entrada en vigor de la Ley 91 de ese año), sirvió al sector educativo antes del 31 de diciembre de 1980, umbral que precisamente previó el legislador como plazo máximo para iniciar tales labores y, por ende, ser acreedor de esa prestación. De manera que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la norma que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; cumplir cincuenta (50) años de edad; y desempeñarse con honradez, consagración y buena conducta. 2.6.

Caso concreto. La Sala entrará a revisar el cumplimiento de los requisitos por parte de la señora Emmy Mercedes Zúñiga Castro, para establecer si le asiste razón para reclamar la pensión gracia. Edad: de acuerdo con el registro civil y la cédula de ciudadanía aportada con la demanda, se evidencia que, la demandante nació el Cuatro (4) febrero de Mil Novecientos Sesenta (1960); por lo que, el Primero (1°) de agosto de Dos Mil Catorce (2014), fecha de la reclamación, contaba con más de 50 años.

Por tanto, cumple con el requisito contemplado en el numeral 6 del artículo 4° de la Ley 114 de 1913. Buena conducta: De conformidad con el Certificado de Antecedentes Administrativos No. 89270905 del Dieciséis (16) de diciembre de Dos Mil Dieciséis (2016), la señora Emmy Mercedes Zúñiga, no registraba sanciones ni inhabilidades. La accionante acreditó que desempeñó el empleo con honradez y consagración; por lo tanto, honró la exigencia prevista en el numeral 1 de la norma antes referida.

Vinculación a la docencia territorial o nacionalizada antes del 31 de diciembre de 1980: Para acreditar el cumplimiento de este requisito, la Sala observa que, la señora Emmy Mercedes Zúñiga Castro anexó al plenario lo siguiente: i) el Decreto 018 del Quince de enero de Mil Novecientos Setenta y Nueve (1979), por medio del cual, el alcalde el municipio del Charco, Departamento de Nariño, la designó como maestra en la Escuela Rural Mixta el Limoncillo; ii) Formato Único para la expedición de Certificado de Historia Laboral Consecutivo No. 3736, en el que señaló que la demandante se vinculó a la docencia oficial, como docente, en propiedad en el plantel educativo Escuela Rural Mixta del Limoncillo, designada por Decreto 018 del Quince de enero de Mil Novecientos Setenta y Nueve (1979) hasta el Ocho de enero de Mil Novecientos Ochenta y Dos (1982), en total 2 años, 11 meses y 25 días. iii) Certificado del alcalde municipal del municipio del Charco, Departamento de Nariño, a través del cual, señaló que la demandante prestó sus servicios docentes desde 1979, hasta el Ocho (8) de enero de Mil Novecientos Ochenta y Dos (1982) La entidad demandada afirmó que, este tiempo no podía haber sido tenido en cuenta para el reconocimiento de la pensión gracia, por tratarse de un documento reconstruido, en atención a que no reposaba en los archivos de la entidad.

Como se vio en líneas anteriores, para acreditar este requisito, la demandante allegó el decreto de nombramiento, junto con los formatos para la expedición de historia laboral, que dan cuenta de los extremos temporales de la vinculación, en los que, además, se precisa la naturaleza del vínculo como nacionalizada. Con el Decreto No. 018 del Quince (15) de enero de Mil Novecientos Setenta y Nueve (1979), se advierte que, dicha designación fue realizada por el alcalde del municipio del Charco, Departamento de Nariño; y con el Formato Único para la expedición de historia laboral, se constató que la demandante prestó efectivamente el servicio, desde la fecha de expedición del acto administrativo de nombramiento, hasta el Ocho (8) de enero de Mil Novecientos Ochenta y Dos (1982).

Así las cosas, aun cuando el acta de posesión correspondiente a esta vinculación, se trae al proceso como un documento reconstruido, y no se allegó al plenario la totalidad del trámite surtido ante el ente territorial para ordenar la reconstrucción, y en otras ocasiones, este Despacho ha indicado que es necesario que se aporte copia íntegra del trámite de reconstrucción; tampoco es menos cierto que, en el sub-examine, está acreditado con las pruebas que militan en el expediente, que la demandante cumple el requisito exigido para el reconocimiento de la prestación económica.

Vistas así las cosas, para la Sala no son de recibo los planteamientos de la entidad y, en consecuencia, este tiempo se tendrá como válido para ser contabilizado para el reconocimiento de la pensión gracia a favor de la accionante, como acertadamente lo concluyó el A-quo. Prestación de servicio como docente territorial o nacionalizado por 20 años.

Para acreditar este requisito, se encuentran el expediente los medios de prueba relacionados en párrafos anteriores; así: i) Constancia del Catorce (14) de agosto de Dos mil Trece (2013), expedida por el alcalde del municipio del Charco Nariño, en el que precisó que, la señora Emmy Mercedes Zúñiga prestó sus servicios como maestra de la Escuela Rural Mixta del Limoncillo, designada por Decreto No. 018 del Quince (15) de enero de Min Novecientos Setenta y Nueve, hasta el Ocho (8) de enero de Mil Novecientos Ochenta y Dos (1982), cuando se le aceptó la renuncia por Decreto No. 002 de esa fecha. ii) Formato Único para la expedición de historia laboral, consecutivo 986precisó que la accionante inició la prestación del servicio desde el Diecinueve de enero de Mil Novecientos Ochenta y Dos y, para la fecha de expedición del certificado había acumulado Treinta y tres años, 10 meses y 9 días de servicio; iii) Acta de posesión No 024 de 1982iv) Decreto No 035 del Diecinueve de Enero de Mil Novecientos Ochenta y Dos (1982), con el cual el gobernador de Nariño nombró a la demandante como docente de la escuela Rural Mixta del Limoncillov) Decreto 291 del Veintinueve (29) de abril de Mil Novecientos Ochenta y Seis (1986), por el que la gobernadora del departamento legalizó el nombramiento de la demandante.

La entidad demandada, afirmó que, los recursos con los que pagó el salario y las prestaciones de la demandante provienen de la nación, y por ello, no es posible reconocer la prestación solicitada, sobre el particular, la Sala recuerda que en providencia de unificación SUJ-11-S2 del Veintiuno (21) de junio de Dos Mil Dieciocho (2018), la Sección Segunda del Consejo de Estado, explicó que lo realmente relevante para el reconocimiento de la pensión gracia es la acreditación de la plaza a ocupar, es decir que sea territorial o nacionalizada.

En consecuencia, la Sala despachará desfavorablemente este cargo de la apelación; toda vez que, se encuentra acreditado con las pruebas allegadas al expediente que, la demandante fue designada para una plaza nacionalizada, por una autoridad territorial. Siendo, así las cosas, de conformidad con las pruebas que militan en el expediente, para la Sala, la demandante logró acreditar los 20 años de servicios docentes de la siguiente manera: desde el Quince (15) de enero de Mil Novecientos Setenta y Nueve (1979) hasta el Ocho (8) de enero de Mil Novecientos Ochenta y Dos (1982); y desde el Diecinueve (19) de enero de Mil Novecientos Ochenta y Dos (1982) hasta el Veintinueve de diciembre de Mil Novecientos Noventa y Nueve (1999).

Siendo la última institución Educativa en donde prestó sus servicios la Escuela Rural Mixta del Limoncillo, nombramiento de naturaleza nacionalizado, en vista que fue designada por el gobernador del Departamento de Nariño para ocupar una plaza del orden territorial, como se enunció en los párrafos precedentes. Ahora bien, en cuanto al reparo acerca de la condena en costas, se considera que le asiste razón al recurrente; lo anterior, por cuanto, ha sido criterio de esta Sala de Decisión que aquella condena no se aplica de forma automática por haber sido vencido en juicio; para que esta sea impuesta es necesario que se acredite un actuar de forma temeraria o con mala fe; en este asunto, no se observa que, la entidad demandada, haya incurrido en tales conductas. 2.6 Condena en costas.

Revisada la conducta de la parte vencida en el proceso, no evidencia la Sala temeridad o mala fe, sino, simplemente la defensa de sus intereses, es decir, no se cumplen los presupuestos exigidos en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011. En mérito de anteriormente expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. - CONFIRMAR parcialmente la sentencia del Veintinueve (29) de enero de Dos Mil Veinte (2020), por medio de la cual, el Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Segunda de Decisión, accedió a las pretensiones de la demanda promovida por Emmy Mercedes Zúñiga Castro, en contra de la UGPP de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO. - REVOCAR el numeral quinto de la sentencia de Primera Instancia, en cuanto condenó a la entidad demandada al pago de costas.

TERCERO. - Sin condena en costas en esta instancia.

CUARTO. - Por Secretaría, devolver el expediente al Tribunal de origen. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE YCÚMPLASE. Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente ELIZABETH BECERRA CORNEJO JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Aclara voto Cfr. Rad. AV. 05001-23-33-000-2020-00472-01 (1251-2024) Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.

En consecuencia, se garantiza su autenticidad. Integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA