REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B Bogotá DC, cuatro (4) de agosto de dos mil veinticinco (2025). Magistrado Ponente (E): FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 11001-03-15-000-2025-04290-00 Demandante: EFIGENIA ROMERO DE SAAVEDRA Demandado: SUBSECCIÓN B DE LA SECCIÓN SEGUNDA DEL CONSEJO DE ESTADO Medio de control: ACCIÓN DE TUTELA Asunto: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – CUANDO SE PRETENDE USAR ESTE MECANISMO COMO UNA TERCERA INSTANCIA EL ASUNTO CARECE DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL.
Síntesis del caso: la actora cuestionó la sentencia que confirmó la decisión que negó sus pretensiones del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. La Sala declarará improcedente la acción de tutela porque no superó el requisito de relevancia constitucional, en tanto los planteamientos que la sustentaron son una reiteración de los argumentos expuestos en la apelación del proceso ordinario, esto es, la demandante buscó emplear este mecanismo como una instancia adicional.
La Sala decide la acción de tutela presentada por la señora Efigenia Romero de Saavedra1 en contra de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado para la protección de sus derechos fundamentales debido proceso, seguridad social y acceso a la administración de justicia, consagrados en los artículos 29, 48 y 229 de la Constitución Política, supuestamente vulnerados con ocasión de la sentencia del 27 de febrero de 2025, proferida por la autoridad judicial demandada en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación no. 76001-23-33- 000-2018-00791-00/01.
I.
ANTECEDENTES 1. Los hechos de la demanda Como fundamento fáctico de la acción la parte demandante señaló, en síntesis, lo siguiente: 1 Mediante escrito del 1 de julio de 2025 (índice 2 del expediente digital en Samai). 2 Expediente: 11001-03-15-000-2025-04290-00 Actor: Efigenia Romero de Saavedra Acción de tutela 1) Nació el 31 de octubre de 1954 y el 1º de febrero de 1979 se vinculó como maestra alfabetizadora en el Centro Docente para Adultos, cargo que ocupó hasta el 15 de julio de 1979, en el cual dictaba 12,5 horas semanales; el tiempo total laborado fue de 85 días -equivalente a 2 meses y 25 días-, y durante dicho periodo su nombramiento y salario fueron asumidos por la gobernación del Valle del Cauca. 2) Mediante Decreto 004 del 29 de enero de 1997 fue vinculada como docente del municipio de Guacarí, cargo que desempeña desde el 5 de febrero de ese año. 3) El 14 de diciembre de 2017 solicitó a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) el reconocimiento y pago de la pensión gracia, solicitud que fue negada mediante las resoluciones RDP 012503 del 11 de abril, RDP 017853 del 21 de mayo y RDP 023561 del 21 de junio, todas de 2018, en consideración a que no acreditó una vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980. 4) En 2018 presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, en la que solicitó la nulidad de las mencionadas resoluciones y, como consecuencia, el reconocimiento y pago de la pensión gracia, con fundamento en que su vinculación al servicio docente inició el 1º de febrero de 1979 y que su salario fue pagado con recursos del orden territorial. 5) El 31 de julio de 2020, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca negó las pretensiones por considerar que la vinculación docente entre el 1º de febrero y el 15 de julio de 1979 correspondía al orden nacional. 6) La demandante apeló esa decisión con fundamento en que el tribunal desconoció las pruebas que acreditaban que su vinculación inicial fue de orden territorial, dado que el nombramiento fue efectuado por la gobernación del Valle del Cauca y el pago del salario provino del mismo departamento, además, indicó que en dicho nombramiento no intervino el Ministerio de Educación Nacional. 7) Mediante sentencia del 27 de febrero de 2025, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado confirmó la decisión de primera instancia y aunque reconoció que el nombramiento fue realizado por una entidad territorial, consideró que la certificación de tiempo de servicios obrante en el expediente indicaba que los 3 Expediente: 11001-03-15-000-2025-04290-00 Actor: Efigenia Romero de Saavedra Acción de tutela servicios prestados entre el 1º de febrero de 1979 y el 15 de julio de 1979 fueron del orden nacional. 8) Adicionalmente, sostuvo que en el acto de nombramiento se señaló que la “plaza era nacional” y aunque fue expedido por el secretario de educación departamental — quien administraba dichos cargos por delegación conferida mediante el Decreto 102 de 1976—, el carácter nacional de la plaza se mantenía y, por tanto, continuaba sujeta al régimen salarial y prestacional correspondiente a ese orden. 9) Por último, la autoridad judicial señaló que, conforme a la jurisprudencia2, el elemento esencial para determinar la naturaleza de la vinculación no es el origen de los recursos, sino la acreditación del carácter de la plaza que se ocupa. 2.
Los fundamentos de la vulneración La demandante sostuvo que la sentencia de segunda instancia incurrió en un defecto fáctico y desconoció el precedente judicial. Respecto del defecto fáctico, alegó que la autoridad judicial demandada realizó una valoración inadecuada de las pruebas, toda vez que no interpretó correctamente el certificado de historia laboral por el tiempo laborado desde el año 1979 ni todas las certificaciones expedidas por la gobernación del Valle del Cauca sobre el tiempo de vinculación y recursos de financiación, en las cuales se evidencia que su vinculación siempre fue como docente territorial.
Dentro del expediente del proceso ordinario obra un acta de posesión y nombramiento expedida por el Departamento del Valle del Cauca en la cual se evidencia que la vinculación de la demandante fue de carácter territorial y que el pago de su salario se realizó con recursos propios del ente territorial. Si bien es cierto que durante un lapso de 85 días prestó sus servicios como docente en una plaza nacional, en calidad de reemplazo de otra docente, en ningún momento el Ministerio de Educación Nacional expidió un decreto que la nombrara como docente nacional ni asumió el pago de su salario. 2 Sentencia CE-SUJ2-011-18 4 Expediente: 11001-03-15-000-2025-04290-00 Actor: Efigenia Romero de Saavedra Acción de tutela Respecto del desconocimiento del precedente, la parte actora citó la sentencia de unificación SUJ-SII-11-2018 emitida por la Sección Segunda del Consejo de Estado - en la cual se indicó que los recursos del antiguo situado fiscal, regulados tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, transferidos o cedidos por la Nación a las entidades territoriales para el sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez ingresaban a los presupuestos locales, pasaban a ser de titularidad exclusiva de los entes territoriales. 3.
Pretensiones. Con fundamento en lo anterior la parte demandante solicitó lo siguiente: “PRIMERO: Que se tutelen mis derechos fundamentales al DEBIDO PROCESO, SEGURIDAD SOCIAL EN PENSION, ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA EN CONEXIÓN CON EL PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA vulnerados por el CONSEJO DE ESTADO – SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B.
SEGUNDO: Que se ordene [al] CONSEJO DE ESTADO – SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B, REVOCAR la Sentencia de Segunda Instancia del 27 de febrero de 2025, que confirma la Sentencia de Primera Instancia del 31 de julio de 2020.
TERCERO: En consecuencia, con lo anterior, se ordene al CONSEJO DE ESTADO – SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B proferir SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA que revoque la Sentencia de Primera Instancia del 31 de Julio de 2020 y en su lugar ordene el reconocimiento y pago de Pensión de Jubilación Gracia.”.
(mayúsculas y negrillas del original - archivo disponible en medio magnético en el aplicativo SAMAI) 4. Actuación procesal. Mediante auto del 11 de julio de 20253 se admitió la acción de tutela, se notificó al presidente y a los magistrados integrantes de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado y se vinculó al magistrado titular del despacho 02 del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y al director o quien haga sus veces de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), entregándoles copia de la demanda y los anexos. 3 Índice 4 del expediente digital en Samai. 5 Expediente: 11001-03-15-000-2025-04290-00 Actor: Efigenia Romero de Saavedra Acción de tutela 5.
Actuación de las autoridades judiciales demandadas y vinculadas El escribiente del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca4 remitió el enlace y copia digital del expediente del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. La subdirectora de Defensa Jurídica de la UGPP5 contestó la demanda, solicitó declarar improcedente la acción de tutela y afirmó no estar legitimada en la causa por pasiva, pues la demanda se interpuso contra la decisión de segunda instancia proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, por lo cual requirió su desvinculación de la acción de tutela, así como que se declare la inexistencia de vulneración a los derechos de la demandante por parte de esa entidad.
La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado guardó silencio pese a estar debidamente notificado6. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado, la Sala procede a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) finalidad de la acción de tutela, 2) la solicitud de desvinculación procesal y 3) el caso concreto. 1.
La finalidad de la acción de tutela Según el artículo 86 de la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991, disposiciones que regulan la acción de tutela, tal mecanismo se ejerce mediante un procedimiento preferente y sumario cuyo objeto es proteger de manera inmediata y eficaz los derechos constitucionales fundamentales amenazados o vulnerados por una acción u omisión de una autoridad pública o de un particular.
Sin embargo, este mecanismo no puede ser utilizado válidamente para pretender sustituir los mecanismos de defensa idóneos previstos por el legislador y tampoco para desplazar o variar los procedimientos de reclamo judicial preestablecidos o para revivir términos precluidos o acciones caducadas. 4 Índice 9 del expediente digital en Samai. 5 Índice 11 del expediente digital en Samai. 6 Índice 7 del expediente digital en Samai. 6 Expediente: 11001-03-15-000-2025-04290-00 Actor: Efigenia Romero de Saavedra Acción de tutela De igual forma, dichas normas establecen la improcedencia de esta acción cuando exista otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable sobre uno o varios derechos fundamentales de la demandante. 2.
La solicitud de desvinculación La UGPP pidió ser desvinculada de la acción de tutela; sin embargo, la Sala advierte que dicha entidad fue vinculada en su calidad de demandada en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, en el cual se profirió la providencia objeto de la presente acción de tutela, por lo que su participación dentro del presente trámite resulta procedente.
Por esa razón, en la parte resolutiva de este fallo se negará la referida solicitud de desvinculación, en tanto fue vinculada como tercera con interés, en aras de garantizar sus derechos de defensa y debido proceso. 3. El caso concreto En el asunto de la referencia, se demanda por esta vía constitucional a la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado con el fin de que se protejan los derechos fundamentales del debido proceso, acceso a la administración de justicia y seguridad social, supuestamente vulnerados con ocasión de la sentencia del 27 de febrero de 2025, mediante la cual se confirmó la decisión que negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación no. 76001- 23-33-000-2018-00791-00/01.
Para la actora la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado incurrió en los defectos fáctico y desconocimiento del precedente porque no se valoraron adecuadamente las pruebas que demostraban que su vinculación inicial se produjo mediante nombramiento expedido por una entidad del orden territorial y que su salario fue pagado con recursos propios de dicha entidad; el hecho de que la plaza fuera del orden nacional no desvirtúa el carácter territorial de su nombramiento, expedido por el gobernador del Departamento del Valle del Cauca, ni el origen territorial de los pagos efectuados. 7 Expediente: 11001-03-15-000-2025-04290-00 Actor: Efigenia Romero de Saavedra Acción de tutela No obstante, en los términos en que fue propuesta la controversia, la Sala declarará la improcedencia del amparo solicitado, por incumplimiento del requisito de relevancia constitucional, con base en las siguientes consideraciones: 1) La acción de tutela no superó dicho requisito, pues es claro el interés de la parte demandante de revivir una discusión que ya fue analizada y resuelta en la providencia cuestionada por parte del juez natural de la causa. 2) En efecto, la acción de tutela se dirigió a cuestionar el fallo que confirmó la decisión que negó el reconocimiento pensional por no acreditarse que tuvo una vinculación del orden territorial con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. 3) Los mismos planteamientos que invocó la actora en la acción de tutela fueron previamente expuestos ante la autoridad judicial competente en el recurso de apelación interpuesto en contra de la sentencia del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en el que solicitó expresamente que tuviera en cuenta que su nombramiento lo hizo una entidad territorial y fue esa misma entidad la que canceló su salario. 4) En dicho escrito de apelación, la actora expuso su inconformidad en los siguientes términos: “[…]No se puede afirmar que mi poderdante tenía vinculación nacional, toda vez, que el MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL nunca la nombró, al contrario, obran pruebas suficientes que su nombramiento y recursos con los cuales fue pagada su labor docente provenían del ente territorial Departamento del Valle del Cauca.
Dentro del expediente obra un acto administrativo por medio del cual se realiza el Nombramiento a mi poderdante mediante la Resolución No. 285 del 17 de septiembre de 1979, expedido por el Departamento del Valle del Cauca, lo que indica que mi poderdante no tenía una vinculación nacional (…).”7 (mayúsculas del original). 5) Frente a tales planteamientos, la Subsección B del Consejo de Estado se pronunció expresamente en la sentencia del 27 de febrero de 2025 y resolvió de fondo los argumentos expuestos por la actora, con las consideraciones que a continuación se transcriben: “[…]De acuerdo con las anteriores disposiciones, se advierte que la labor desempeñada como alfabetizador se constituye en el ejercicio de la 7 Índices 2 del expediente digital en Samai. 8 Expediente: 11001-03-15-000-2025-04290-00 Actor: Efigenia Romero de Saavedra Acción de tutela docencia, por lo que es viable tenerlo en cuenta para efectos del cómputo del tiempo de servicio que se requiere para el reconocimiento de la pensión gracia, siempre y cuando esta vinculación haya sido del orden territorial o nacionalizado. 58.
En el expediente se encuentra acreditado lo siguiente: 58.2. Mediante el Decreto 285 del 17 de septiembre de 1979 suscrito por el secretario de educación, los jefes de la unidad administrativa y de la división de educación no formal y de adultos se dispuso: «Artículo 1º.- Asignase las funciones de maestros alfabetizadores hasta finalizar el periodo académico 1978-1979, al siguiente personal del Distrito Educativo #4 Buga: […] Centro Manuela Beltrán #002 […] Efigenia Romero de Saavedra Reemplaza a Yolanda Montoya Laverde, quien pasa a la Dirección, a partir del 1º de febrero de 1979.
(sic) Plaza nacional.» [Se resalta] 58.3. El 11 de octubre de 1979 se posesionó como profesora de alfabetización ante el alcalde de Guacarí (Valle del Cauca), «con retroactividad al 1º de febrero de 1979, fecha en que viene laborando la posesionada» 58.4. El 21 de noviembre de 2017 la Secretaría de Educación del Valle del Cauca certificó: «Que a la Sra. Romero de Saavedra Efigenia […] la nombraron en el Centro de Educación Manuela Beltrán 002 del municipio de Guacarí mediante Resolución. Nro. 285 del 17/09/1979 Secretaría de Educación Departamental del Valle del Cauca.
PLAZA NACIONAL […] 61. En el expediente se evidenció que fue vinculada como profesora de alfabetización mediante el Decreto 285 del 17 de agosto de 1979, empleo que como se explicó en el acápite precedente hace parte del servicio docente oficial, y será computable para el reconocimiento de la pensión gracia siempre que haya sido del orden territorial o nacionalizado.
Al respecto, como expuso la apelante, el señalado acto no fue suscrito por una autoridad del orden nacional sino por el secretario de educación del Valle del Cauca, los jefes de la unidad administrativa y de la división de educación no formal y de adultos. 62. Al respecto, la Sala observó en el indicado acto que el nombramiento se efectuó en una «plaza nacional» pues así lo señaló en forma expresa.
En tal sentido, pese a que fue expedido por el secretario de educación departamental y su administración fue delegada en el ente territorial por virtud del Decreto 102 de 1976, el carácter nacional de la plaza continuó y seguía sometida al régimen salarial y prestacional de ese orden [artículo 12 ibidem] 9 Expediente: 11001-03-15-000-2025-04290-00 Actor: Efigenia Romero de Saavedra Acción de tutela 63.
Ahora bien, la impugnante adujo que «aunque reemplazó por 85 días a una docente en una plaza nacional, no por ello, convirti[ó] su vinculación en nacional» y sus salarios eran pagados con recursos propios de este nivel. 64. Sobre el particular, es preciso señalar en primer lugar que la sentencia CE-SUJ2-011-18 es precedente aplicable respecto de las controversias relacionadas con la acreditación de la calidad de docente territorial o nacionalizado para el reconocimiento de la pensión gracia, por tratarse de precedente obligatorio en los términos de los artículos 10 y 102 del CPACA, para todos los casos en discusión con similitud fáctica y jurídica, tanto en vía administrativa como judicial, como lo constituye el sub judice.
Como se explicó, el elemento esencial es la acreditación de la plaza a ocupar y no el origen de los recursos para su financiación. En este caso era del orden nacional según se observó a partir del acto administrativo de ingreso al servicio docente oficial y en la certificación de la autoridad nominadora. (Subrayado del texto)”8 6) Como se advierte, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado abordó de manera específica y razonada los cuestionamientos que la actora reitera en sede de tutela, con base en las pruebas que obran en el expediente y con argumentos normativos y jurisprudenciales que sustentan que su vinculación inicial fue del orden nacional y se le explicó que no era necesario acreditar la calidad de los recursos recibidos sino la plaza a ocupar. 7) Asimismo, dicha autoridad judicial se pronunció sobre la aplicación de la sentencia de unificación de la Sala de Contencioso Administrativo Sección Segunda del Consejo de Estado -SUJ-SII-11-2018-. 8) Para la Sala resulta claro que la acción de tutela carece de relevancia constitucional porque el único interés de la demandante es manifestar su inconformidad con una providencia que le fue desfavorable, sin que en dicha discusión se haya planteado un asunto de una genuina importancia desde el punto de vista constitucional, en tanto se limitó a reproducir sus argumentos en sede de instancia sin explicar con claridad la necesidad de que intervenga el juez constitucional en un asunto que por su naturaleza quedó debidamente resuelto por el juez natural de la causa. 9) Así pues, si bien la parte demandante pretende darle el cariz de vicio o defecto a dicha situación, es evidente que los fundamentos que soportan la interposición de la acción de tutela son una reproducción de los argumentos que fueron planteados en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, en particular el recurso de apelación que presentó contra la sentencia del 31 de julio de 2020. 8 Índices 2 y 8 del expediente digital en Samai. 10 Expediente: 11001-03-15-000-2025-04290-00 Actor: Efigenia Romero de Saavedra Acción de tutela 10) En consecuencia, la Sala concluye que la acción de tutela no reviste relevancia constitucional pues su objeto es reabrir un debate propio del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y al juez constitucional le está vedado pronunciarse sobre materias que desbordan su competencia. En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, EN SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA –SUBSECCIÓN B-, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: 1º) Declárase la improcedencia de la acción de tutela por incumplimiento del requisito de relevancia constitucional. 2º) Niégase la solicitud de desvinculación presentada por la UGPP. 3º) Notifíquese esta decisión personalmente a las partes o mediante telegrama, telefónica, electrónicamente o por cualquier otro medio expedito y eficaz. 4º) Si esta sentencia no fuese impugnada dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, una vez retorne el expediente archívese con las constancias previas de Secretaría.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado (E) ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 2 de la Ley 2213 de 2022.