Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D. C., veintiuno (21) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 52001-23-33-000-2024-00333-01 (0358-2025) Demandante: Ronal Mauricio Paredes Rosero Demandado: Banco Agrario de Colombia Tema: Resuelve recurso de apelación contra auto que negó el decreto de la medida cautelar.
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto del 4 de diciembre de 2024, proferido por el Tribunal Administrativo de Nariño, que negó el decreto de la medida cautelar.
ANTECEDENTES El señor Ronal Mauricio Paredes Rosero solicitó la suspensión provisional de las decisiones disciplinarias del 29 de agosto de 2022 y del 29 de febrero de 2024, por medio de las cuales la oficina de control interno del Banco Agrario de Colombia lo declaró responsable disciplinariamente de la falta gravísima de la que trata el numeral 1, del artículo 48 de la Ley 734 de 2002 y lo sancionó con destitución e inhabilidad general por el término de 10 años.
La solicitud de la medida cautelar se sustentó en que las decisiones disciplinarias incurrieron en el vicio de falsa motivación por error en derecho, porque los instructores y juzgadores pertenecientes a la entidad demandada no podían adecuar las pruebas a lo preceptuado para el delito de concusión y que, por esa razón, se vulneró el principio de tipicidad y el derecho al debido proceso.
Que la sanción disciplinaria de destitución e inhabilidad general le comporta un perjuicio, en la medida que no puede desempeñar ningún cargo público, máxime cuando su experiencia laboral se circunscribe a este sector con ocasión de la naturaleza del municipio donde habita y desarrolla su actividad económica. LA PROVIDENCIA IMPUGNADA El Tribunal Administrativo de Nariño, mediante auto del 4 de diciembre de 2024, negó el decreto de la medida cautelar.
Indicó que de los documentos hasta ahora aportados como medios de prueba no se advertía que el operador disciplinario, en los actos administrativos demandados o en los actos previos que llevaron a su Radicado: 52001-23-33-000-2024-00333-01 (0358-2025) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 expedición, hubiera desatendido las circunstancias fácticas o jurídicas reales que motivaron la decisión. Que tampoco se advirtió una violación flagrante al artículo 4 de la Ley 734 de 2002, ya que la falta disciplinaria por la cual se formuló pliego de cargos fue la contemplada en el numeral 1, del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, la cual se sustentó en la valoración de las pruebas recaudadas en cada etapa del trámite disciplinario.
Que como no fue posible concluir que los actos administrativos demandados incurrieran en violación de las disposiciones invocadas en la demanda, era inane hacer algún pronunciamiento respecto de los demás presupuestos para decretar la medida cautelar solicitada. EL RECURSO DE APELACIÓN El demandante interpuso recurso de apelación por considerar que el Tribunal erró en su razonamiento, no solo porque se abstuvo de continuar con la evaluación de los demás requisitos requeridos para el decreto de la suspensión provisional de los actos acusados, sino porque concluyó que no se avizoraba ninguna contradicción. Que el proceso de adecuación típica en materia disciplinaria no es un formalismo, porque su correcta realización es la verdadera materialización sustancial de una garantía básica como lo es el debido proceso.
Que si se comete un error en el proceso de adecuación de las conductas a las faltas disciplinarias, se vulnera el principio de tipicidad y se desconoce lo preceptuado en los artículos 4, 23 y 48 de la Ley 734 de 2002. Que nunca discutió la valoración de las pruebas ni los hechos tenidos por probados al interior del proceso disciplinario, pues el debate es eminentemente jurídico, al considerar que a los hechos declarados en los actos administrativos demandados no les era posible la calificación jurídica del tipo penal de concusión. Que la demandada lo sancionó por la configuración de ese tipo penal, pero que no analizó si de los elementos de prueba y de los hechos que de aquellos derivan se materializaba uno de los elementos típicos objetivos que forzosamente debían configurarse para hablar de concusión, es decir, el metus publicae potestatis.
Que en cuanto al periculum in mora, se señalaba que la jurisprudencia de lo contencioso administrativo ha sostenido que las decisiones disciplinarias comportan un perjuicio contra el funcionario que los sufre, máxime cuando quedó demostrado que la sanción impuesta ha afectado prerrogativas fundamentales como el buen nombre, la honra y el trabajo, siendo este último el más importante, ya que la negativa de acceder a la suspensión provisional podría generar un daño al imposibilitarle la consecución de su mínimo vital.
CONSIDERACIONES Radicado: 52001-23-33-000-2024-00333-01 (0358-2025) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 La Sala deberá determinar si no se cumplieron los requisitos para decretar la medida cautelar de suspensión provisional, caso en el cual se confirmará la decisión impugnada; o si se reúnen y debe revocarse.
Marco normativo aplicable a las medidas cautelares El artículo 229 del CPACA regula la procedencia de las medidas cautelares así: «ARTÍCULO 229. PROCEDENCIA DE MEDIDAS CAUTELARES. En todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el Juez o Magistrado Ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, de acuerdo con lo regulado en el presente capítulo.
La decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento.
PARÁGRAFO. Las medidas cautelares en los procesos que tengan por finalidad la defensa y protección de los derechos e intereses colectivos del conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se regirán por lo dispuesto en este capítulo y podrán ser decretadas de oficio». El artículo 230 de la Ley 1437 de 2011 indicó que las medidas cautelares podrán ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, si tienen relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda y las excepciones ─si se contestó la demanda─, esto es, con el objeto del litigio, y que tengan incidencia en la realización plena de la sentencia. El artículo 231 de la Ley 1437 de 2011 contiene los requisitos para el decreto de medidas cautelares.
En lo que respecta a la suspensión provisional de un acto administrativo, este prevé que «[…] procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud».
En consecuencia, la medida cautelar de suspensión provisional comporta un juicio de legalidad previo, mas no definitivo, del acto administrativo demandado, en tanto que para su prosperidad es necesario que el juez o magistrado ponente realice la confrontación del acto con las normas superiores invocadas y las pruebas allegadas con la solicitud.
Marco normativo aplicable al análisis de la actuación disciplinaria La actividad administrativa disciplinaria se caracteriza porque comprende una función especializada, la cual contiene un componente preventivo y correctivo que busca garantizar, por un lado, la efectividad de los principios de moralidad, eficacia, economía y celeridad; y, por otro, el buen desempeño y gestión transparente de la función pública.
Radicado: 52001-23-33-000-2024-00333-01 (0358-2025) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 De ahí que la actuación administrativa disciplinaria esté regida por normas y procedimientos propios, en la que los principios que informan el derecho al debido proceso y a la defensa cobran significativa importancia. Sin embargo, no ha sido pacífica la posición de la jurisprudencia respecto del alcance del control jurisdiccional de esta clase de actos, tal como pasa a exponerse.
Una primera posición jurisprudencial se inclinó por sostener que el control del juez de lo contencioso administrativo estaba limitado a los derechos que invocaba el demandante, lo que se denominó como «intangibilidad relativa» de los actos sancionatorios, en la medida que el alcance de dicho control era restrictivo porque se consideraba que las decisiones tomadas en virtud de la acción disciplinaria tenían cierto grado de autonomía valorativa de los hechos y de las normas disciplinarias1.
Luego, la jurisprudencia adoptó la posición en la que incluso en los casos en que la demanda no cumpliera con el requisito de señalar las normas violadas y el concepto de violación, si el juez advertía la trasgresión de un derecho fundamental de aplicación inmediata, oficiosamente, debía proveer la tutela judicial efectiva, lo que se denominó como «intangibilidad relativa explícita y deferencia especial»2.
Al existir diversas posturas jurisprudenciales sobre la materia, en el 2016 se unificó jurisprudencia respecto al control judicial de las decisiones adoptadas por los titulares de la acción disciplinaria, manifestando que se adoptaría la perspectiva del «control judicial integral» por cuanto «[…] la actividad del juez de lo contencioso administrativo supera el denominado control de legalidad, para en su lugar hacer un juicio sustancial sobre el acto administrativo sancionador, el cual se realiza a la luz del ordenamiento constitucional y legal, orientado por el prisma de los derechos fundamentales»3, y se indicó además que: i) La competencia del juez administrativo es plena, sin «deferencia especial» respecto de las decisiones adoptadas por los titulares de la acción disciplinaria. ii) La presunción de legalidad del acto administrativo sancionatorio es similar a la de cualquier acto administrativo. iii) La existencia de un procedimiento disciplinario extensamente regulado por la ley, de ningún modo restringe el control judicial. iv) La interpretación normativa y la valoración probatoria hecha en sede disciplinaria, es controlable judicialmente en el marco que impone la Constitución y la ley. 1 Consejo de Estado.
Sección Segunda. Sentencia del 29 de mayo de 1992. Exp. 834. C.P. Diego Younes Moreno. 2 Véanse: Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección B. Sentencia del 30 de marzo de 2011. Exp. 2060- 2010. C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila; y Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección B. Sentencia del 9 de febrero de 2012. Exp. 2038-09.
C.P. Bertha Lucia Ramírez de Páez. 3 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 09 de agosto de 2016. Exp. 1210-11. C.P. William Hernández Gómez. Radicado: 52001-23-33-000-2024-00333-01 (0358-2025) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 v) Las irregularidades del trámite procesal serán valoradas por el juez de lo contencioso administrativo, bajo el amparo de la independencia e imparcialidad que lo caracteriza. vi) El juez de lo contencioso administrativo no sólo es de control de la legalidad, sino también garante de los derechos. vii) El control judicial integral involucra todos los principios que rigen la acción disciplinaria. viii) El juez de lo contencioso administrativo es garante de la tutela judicial efectiva.
Teniendo en cuenta que el examen de legalidad de la actividad administrativa disciplinaria no es un juicio de corrección, sino de validez, el estudio integral de los actos disciplinarios cuestionados se hará dentro del marco planteado en la sentencia a la que se hizo referencia. Resolución del caso concreto De las pruebas aportadas por las partes, se tiene que el señor Ronal Mauricio Paredes Rosero fue sancionado por la oficina de control interno de la entidad demandada, en su calidad de asesor comercial del Banco Agrario de Colombia, con destitución e inhabilidad general por el término de 10 años, mediante las decisiones disciplinarias del 29 de agosto de 2022 y del 29 de febrero de 2024, dentro del proceso 2020-06-0109.
La oficina de control interno fundamentó su decisión en que el sujeto investigado incurrió en el tipo penal de concusión, porque indujo a los clientes de la entidad a que entregaran, por concepto de activación de cuentas de ahorro y expedición de certificaciones, una determinada suma de dinero ante los cajeros, la cual recibía una vez finalizaba la jornada laboral.
En otras palabras: el sujeto disciplinado, en el ejercicio de sus funciones, estaba realizando cobros no autorizados por la entidad. El demandante considera que debe decretarse la suspensión provisional de las decisiones disciplinarias porque a los hechos declarados en los actos administrativos demandados no les era posible la calificación jurídica del tipo penal atribuido, es decir, discute que hubo un error de derecho en el ejercicio de adecuación de su conducta a la descripción de un delito establecida en la ley.
La Sala considera que no es posible acceder a la solicitud, porque del análisis de los actos acusados, con las normas invocadas, no se desprende ilegalidad alguna que amerite ordenar la suspensión de sus efectos. Esto por cuanto se advierte, preliminarmente, que los hechos por los cuales fue investigado el demandante se ajustan a la descripción típica del tipo penal y no se demostró la violación de las disposiciones que rigen el trámite disciplinario, ni se evidenció la configuración de la falsa motivación alegada.
Igualmente, al no estar acreditada la vulneración de las normas superiores invocadas en la solicitud de medida cautelar, tampoco podría afirmarse que la Radicado: 52001-23-33-000-2024-00333-01 (0358-2025) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 ejecutoriedad de las decisiones disciplinarias suponga, inexorablemente, la configuración de perjuicios irremediables para el demandante.
En ese orden, será en la sentencia que se profiera donde se analice y determine si existió ilegalidad o no en la escogencia del precepto sustancial normativo que se imputó y se verifique, producto de un mayor estudio, acompañado del análisis probatorio, si la conducta desplegada por el sujeto disciplinado se circunscribió o no en los tres elementos que componen la responsabilidad disciplinaria ─a saber: la tipicidad, la ilicitud sustancial y la culpabilidad─, dado que el escenario cautelar no debe anteponerse al estudio de legalidad definitivo de los actos cuestionados.
Así, en la decisión de instancia le corresponderá al competente realizar un juicio sustancial sobre el acto administrativo sancionador, teniendo presente todos los principios que rigen la acción disciplinaria. En consecuencia, la Sala comparte la decisión de primera instancia de no acceder al decreto de la medida de suspensión invocada, por lo que confirmará el auto del 4 de diciembre de 2024, proferido por el Tribunal Administrativo de Nariño, por las razones que preceden.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, RESUELVE Primero. CONFIRMAR el auto del 4 de diciembre de 2024, proferido por el Tribunal Administrativo de Nariño, por medio del cual se negó el decreto de la medida cautelar. Segundo. Realizar las anotaciones correspondientes en el programa SAMAI y, una vez ejecutoriada esta decisión, devolver el expediente al tribunal de origen.
La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente