CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero Ponente: María del Pilar Bahamón Falla Bogotá D.C., veinte (20) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) Radicación número: 11001-03-06-000-2023-00225-00 Partes: Instituto Departamental de Bellas Artes del Valle del Cauca, departamento del Valle del Cauca y Ministerio de Hacienda y Crédito Público Asunto: autoridad competente para atender una solicitud de reconocimiento y pago de un bono pensional.
Inexistencia del conflicto de competencias La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en los artículos 39 y 112 numeral 10 de la Ley 1437 de 20111, respectivamente modificados por los artículos 2° y 19 de la Ley 2080 de 20212 procede a estudiar el presunto conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I.
ANTECEDENTES Con base en la información consignada en los documentos que obran en el expediente se exponen los antecedentes que dan origen al presunto conflicto de competencias. 1. El 15 de julio de 2021 el Instituto Departamental de Bellas Artes del Valle del Cauca (en adelante Instituto Departamental de Bellas Artes), en calidad de entidad certificadora, expidió la Certificación Electrónica de Tiempos Laborados CETIL número 202107890325989000980003, en la que hizo constar que el señor Javier Bernal Ceballos, identificado con cédula de ciudadanía número 16.619.171, laboró en dicho instituto, durante dos períodos, a saber, del 16 de febrero de 1979 al 31 de julio de 1980; y del 10 de octubre de 1983 al 31 de julio de 1992.
En dicho documento se certifica, además, que durante tales períodos no se realizaron aportes a ningún fondo o caja de previsión, y que la entidad responsable de las obligaciones pensionales es el departamento del Valle del Cauca. 1 «Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo». 2 «Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción».
Conflicto 11001030600020230022500 2. Con fundamento en la anterior información, el 2 de agosto de 2021 el fondo de pensiones Porvenir S.A. (en adelante Porvenir S.A.) solicitó al departamento del Valle del Cauca el reconocimiento y pago del bono pensional en favor del señor Javier Bernal Ceballos, por los períodos arriba señalados. 3.
Mediante Resolución del 14 de diciembre de 2021, la gobernación del Valle del Cauca objetó la solicitud de Porvenir S.A., al considerar que «el reconocimiento, emisión y expedición del bono pensional debe ser realizado por el Instituto Departamental de Bellas Artes». 4. Conforme lo anterior, Porvenir S.A., a través del sistema CETIL solicitó al Instituto Departamental de Bellas Artes «realizar el cambio de responsable en la certificación expedida por su entidad, toda vez que la Gobernación de Valle del Cauca objetó el reconocimiento manifestando que ustedes son los responsables del bono pensional del afiliado en mención». 5.
El 5 de abril de 2022, el Instituto Departamental de Bellas Artes expidió la certificación CETIL número 202204890325989000490003, cuyo contenido reproduce la información de la certificación CETIL, inicialmente, expedida el 15 de julio de 2021. Es decir, reiteró que el departamento del Valle del Cauca es responsable de las cotizaciones a la seguridad social del señor Javier Ceballos Bernal, correspondientes a los periodos comprendidos entre el 16 de febrero de 1979 y el 31 de julio de 1980; y entre el 10 de octubre de 1983 y el 31 de julio de 1992. 6.
Mediante escrito del 17 de mayo de 2023, Porvenir S.A. planteó ante la Sala de Consulta y Servicio Civil conflicto negativo de competencias administrativas entre el Instituto Departamental de Bellas Artes y el departamento del Valle del Cauca, con el fin de determinar la autoridad competente para la emisión y pago del bono pensional al que pueda tener derecho el señor Javier Ceballos Bernal por los tiempos laborados en el Instituto Departamental de Bellas Artes.
II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado, en su inciso 3° por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021 se fijó el edicto número 210, por el término de cinco días hábiles, en la Secretaría de la Sala, con el fin de que las autoridades involucradas y los particulares interesados presentaran sus alegatos o consideraciones en el trámite del conflicto.
En el expediente consta que se comunicó del trámite del conflicto y se informó la fijación del edicto a Porvenir S.A., al Instituto Departamental de Bellas Artes, al departamento del Valle del Cauca, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al señor Javier Bernal Ceballos, a la Procuraduría General de la Nación y a la Asociación Conflicto 11001030600020230022500 Colombiana de Administradoras de Fondos de Pensiones y de Cesantías (ASOFONDOS)..
Según informe secretarial del 24 de julio de 2023, la gobernación del Valle del Cauca presentó consideraciones ante la Sala, mientras que las demás autoridades y particulares interesados guardaron silencio. Ante la ausencia de un pronunciamiento por parte del Instituto Departamental de Bellas Artes sobre su competencia, el Despacho ponente, mediante Auto del 28 de agosto de 2023, solicitó a la mencionada entidad allegar sus consideraciones sobre el presunto conflicto de competencias.
Mediante informe del 6 de septiembre de 2023, la Secretaría de la Sala comunicó que el Instituto Departamental de Bellas Artes allegó un escrito. Ante la necesidad de verificar información y contar con la documentación suficiente para el análisis y decisión del presunto conflicto, el despacho ponente, a través de autos del 26 de octubre de 2023 y del 23 de enero de 2024 reiteró algunos puntos del requerimiento inicial, y solicitó a las autoridades involucradas información adicional.
Obran dentro del expediente informes secretariales del 3 de noviembre de 2023 y del 2 de febrero de 2024, según los cuales las autoridades allegaron información. III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES Y DE TERCEROS INTERESADOS 3.1. Departamento del Valle del Cauca Manifestó no ser la autoridad competente para expedir certificaciones de tiempo laborado por los trabajadores del Instituto Departamental de Bellas Artes, ni para pagar su pasivo pensional.
Agregó que el Instituto Departamental de Bellas Artes goza de autonomía administrativa, financiera, personería jurídica y patrimonio propio, razón por la cual es responsable del pasivo pensional que se genere respecto de sus trabajadores y extrabajadores. Mencionó que mediante el Decreto 1045 del 19 de junio de 1995 se creó el Fondo Departamental de Pensiones Públicas del Valle del Cauca (FODEPVAC), con el fin de sustituir al departamento del Valle del Cauca y sus entidades descentralizadas, en el pago de las pensiones que venían asumiendo directamente.
No obstante, señaló que el Instituto Departamental de Bellas Artes aún no se encontraba «afiliado» al FODEPVAC, lo que impedía que dicho instituto fuese sustituido por el mencionado fondo, en sus obligaciones referentes al reconocimiento y pago de prestaciones de orden pensional. Adicionalmente, resaltó que el departamento del Valle del Cauca no está en capacidad legal ni financiera de asumir el pasivo pensional del Instituto, y que para tales efectos fue creado el Fondo Departamental de Pensiones Públicas del Valle del Cauca.
Conflicto 11001030600020230022500 Finalmente, señaló que, si el Instituto Departamental de Bellas Artes se «afiliara» al Fondo Departamental de Pensiones Públicas del Valle del Cauca, quedaría sustituido por dicho fondo para el pago del pasivo pensional. 3.2. Instituto Departamental de Bellas Artes del Valle del Cauca Manifestó que, el 27 de junio de 2023, suscribió el convenio número 0971 con el Fondo Departamental de Pensiones Públicas del Valle del Cauca (FODEPVAC), con el fin de que dicho fondo lo sustituyera en el pago de sus obligaciones pensionales.
Adicionalmente, mencionó que la certificación CETIL fue modificada, precisándose en ella que el Instituto Departamental de Bellas Artes es la entidad responsable de los tiempos laborados por el señor Javier Bernal Ceballos en dicha institución. Por último, solicitó a la Sala declarar la inexistencia del conflicto, «dado que la situación administrativa que promueve la presente demanda se ha superado». 3.3.
Asociación Colombiana de Administradoras de Fondos de Pensiones y de Cesantías (ASOFONDOS) Manifestó no tener injerencia ni competencia alguna en los trámites y procedimientos a cargo de las sociedades administradoras de fondos de pensiones. Expresó, además, que, su función es prestar soporte técnico al sistema en el que tales administradoras reportan la información de sus afiliados, e indicó que la gestión de vigilancia, supervisión y control de las actividades de las administradoras está a cargo de la Superintendencia Financiera de Colombia.
Conforme lo anterior, señaló no ser competente para pronunciarse sobre el conflicto en trámite. IV. CONSIDERACIONES 1. La competencia general de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado frente a los conflictos de competencias administrativas La parte primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) regula el «procedimiento administrativo».
Su título III se ocupa del «procedimiento administrativo general», cuyas «reglas generales» están contenidas en el capítulo I del que forma parte el artículo 39, modificado en su inciso 3° por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, que dispone: Artículo 39. Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada.
La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con Conflicto 11001030600020230022500 autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.
En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. […].
En el mismo sentido, el artículo 112 numeral 10 del código en cita, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo. [ ].
Con base en las disposiciones mencionadas, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencias administrativas, a saber: i. Que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta El presunto conflicto versa sobre un asunto particular y concreto, consistente en determinar la autoridad competente para la emisión y pago del bono pensional al que pueda tener derecho el señor Javier Ceballos Bernal por los tiempos laborados en el Instituto Departamental de Bellas Artes. ii.
Que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo En el presente caso, una de las autoridades involucradas es del orden nacional, esto es, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Las demás, es decir, el Instituto Departamental de Bellas Artes del Valle del Cauca y el departamento del Valle del Cauca, son del orden territorial. iii.
Que, simultánea o sucesivamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular En el presente asunto no se cumple este requisito y, en consecuencia, no se reúnen los elementos que habilitan a la Sala para adoptar una decisión, toda vez que, en curso el trámite del conflicto, una de las autoridades asumió competencia, tal como se explicará en el análisis del caso concreto.
Conflicto 11001030600020230022500 2. Suspensión de los términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) ordena: «mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán»3. En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 de la mencionada Ley 1437 de 2011, modificado en su inciso 3° por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas.
El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 3.
Análisis del caso concreto El conflicto de competencias planteado inicialmente ante la Sala de Consulta y Servicio Civil surgió con ocasión de la información registrada por el Instituto Departamental de Bellas Artes en la Certificación Electrónica de Tiempos Laborados - CETIL número 202107890325989000980003 del 15 de julio de 2021, en la que se señaló que el departamento del Valle del Cauca era el responsable de los tiempos laborados en dicho Instituto por parte del señor Javier Bernal Ceballos, comprendidos entre el 16 de febrero de 1979 y el 31 de julio de 1980, y entre el 10 de octubre de 1983 y el 31 de julio de 1992.
Conforme lo anterior, y tras la solicitud de reconocimiento y pago del respectivo bono pensional presentada por Porvenir S.A. ante el departamento del Valle del Cauca, esta entidad territorial objetó la información certificada por el Instituto Departamental de Bellas Artes, y advirtió que este no se encontraba «afiliado» al Fondo Departamental de Pensiones Públicas del Valle del Cauca (FODEPVAC), creado con el fin de sustituir al departamento y a sus entidades descentralizadas en el pago de las pensiones que 3 La remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 1° de la Ley Estatutaria 1755 de 2015.
Conflicto 11001030600020230022500 con anterioridad a la expedición del Decreto 1045 del 19 de junio de 1995 asumían de manera directa. En curso del trámite del conflicto, el Instituto Departamental de Bellas Artes manifestó que el 27 de junio de 2023 suscribió el Convenio número 0971 con el Fondo Departamental de Pensiones Públicas del Valle del Cauca (FODEPVAC), a efectos de que dicho fondo lo sustituyera en el pago de sus obligaciones pensionales, al tiempo que informó y acreditó haber modificado la certificación CETIL, registrando a dicho Instituto como entidad responsable de los tiempos laborados por el señor Javier Bernal Ceballos.
En virtud de lo anterior, solicitó a la Sala declarar la inexistencia del conflicto de competencias. Así las cosas, encuentra la Sala que el Instituto Departamental de Bellas Artes asumió competencia respecto del trámite administrativo que inicialmente dio lugar al conflicto, en tanto, en efecto accedió a la solicitud realizada por el fondo de pensiones Porvenir S.A. referida a «realizar el cambio de responsable en la certificación expedida […], toda vez que la Gobernación del Valle del Cauca objeto el reconocimiento» Adicionalmente, para efectos del reconocimiento y pago del bono pensional a que haya lugar en favor del señor Javier Bernal Ceballos, por los tiempos laborados en el Instituto Departamental de Bellas Artes, este celebró convenio con el Fondo Departamental de Pensiones Públicas del Valle del Cauca (FODEPVAC), encargado del pago del pasivo pensional del departamento del Valle del Cauca y de sus entidades descentralizadas, según lo previsto en el Decreto 1045 del 19 de junio de 1995.
En virtud de lo anterior, el asunto particular y concreto que dio lugar al trámite del conflicto perdió su objeto, y sería contrario principio de eficiencia referirse a la autoridad competente para atender una cuestión ahora inexistente. Así, la Sala se abstendrá de emitir un pronunciamiento de fondo, dado que, en los términos del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, no se configura la existencia de una actuación administrativa particular y concreta en curso que se encuentre pendiente de resolver, en tanto una de las autoridades involucradas asumió competencia y adelantó las gestiones conducentes para superar la controversia que constituía el objeto de dicha actuación, esto es, la definición de la entidad responsable de los períodos laborados por el señor Javier Bernal Ceballos en el Instituto Departamental de Bellas Artes, comprendidos entre el 16 de febrero de 1979 y el 31 de julio de 1980, y entre el 10 de octubre de 1983 y el 31 de julio de 1992..
En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:
PRIMERO. ABSTENERSE de decidir por inexistencia de un conflicto de competencias administrativas entre el Instituto Departamental de Bellas Artes del Valle del Cauca, el Conflicto 11001030600020230022500 departamento del Valle del Cauca y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión.
SEGUNDO. COMUNICAR esta decisión a Porvenir S.A., al Instituto Departamental de Bellas Artes del Valle del Cauca, al departamento del Valle del Cauca, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al señor Javier Ceballos Bernal, a la Procuraduría General de la Nación y a la Asociación Colombiana de Administradoras de Fondos de Pensiones y de Cesantías (ASOFONDOS).
TERCERO. RECONOCER personería jurídica al abogado Mateo Floriano Carrera, como apoderado del departamento del Valle del Cauca, y a la abogada Ana María Perea Linares, como apoderada de Porvenir S.A.
CUARTO. ADVERTIR que los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión.
QUINTO. ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal como lo dispone expresamente el inciso 3º del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA). La presente decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE OSCAR DARÍO AMAYA NAVAS MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA Presidente de la Sala Consejera de Estado ANA MARÍA CHARRY GAITÁN JOHN JAIRO MORALES ÁLZATE Consejera de Estado Consejero de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.