1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá, D. C., veintitrés (23) de julio de dos mil veintiséis (2026) Acción: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2026-04979-00 Accionante: WILSON FABIÁN MEJÍA AYALA Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO Tema: Tutela contra providencia judicial — declara improcedencia por falta de relevancia constitucional y de subsidiariedad.

SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Esta Sala es competente para asumir el conocimiento de la acción de tutela presentada por la parte actora en contra del Tribunal Administrativo de Nariño. Lo anterior, de conformidad con lo dispuesto por el Decreto 2591 de 1991, en concordancia con el Decreto 1069 de 2015, modificado por los Decretos 333 de 2021 y 799 de 2025, así como el Acuerdo 080 de 20191 de la Sala Plena del Consejo de Estado.

Por auto del 6 de julio del 2026 se admitió la solicitud de amparo de la referencia2. I.

ANTECEDENTES 1.1. Tutela 1. El 25 de junio del 2026, el señor Wilson Fabián Mejía Ayala, actuando por medio de apoderada judicial, presentó acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Nariño. Con la solicitud de amparo pretende la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, al trabajo «en condiciones dignas y justas», de acceso a la administración de justicia y al «principio de primacía de la realidad sobre las formas». 2.

Las anteriores garantías las estimó vulneradas con ocasión de la sentencia proferida el 23 de enero de 2026 por la autoridad judicial accionada. Mediante dicha decisión, revocó el fallo dictado el 9 de diciembre de 2022 por el Juzgado 2 Administrativo del Circuito Judicial de Pasto que accedió parcialmente a las 1 Modificado por el Acuerdo 434 de 2024. 2 Índice 4 de Samai.

Al respecto, resulta oportuno precisar que se notificó como accionado al Tribunal Administrativo de Nariño. Además, se dispuso la vinculación del Juzgado 2 Administrativo del Circuito Judicial de Pasto, del municipio de Ipiales y de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, esta última en los términos del artículo 610 del Código General del Proceso.

Accionante: Wilson Fabián Mejía Ayala Accionado: Tribunal Administrativo de Nariño Radicado: 11001-03-15-000-2026-04979-00 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pretensiones y, en su lugar, negó las súplicas de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 52001-33-33-002-2020-00062-00/01. 3.

En concreto, la parte actora formuló las siguientes pretensiones: PRIMERA: TUTELAR el derecho fundamental al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y al trabajo de mi representado, el señor WILSON FABIÁN MEJÍA AYALA. SEGUNDA: DEJAR SIN EFECTO JURÍDICO la sentencia de segunda instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño en enero de 2026 notificada el 5 de marzo de 2026, dentro del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, Radicado 2020-00062.

TERCERA: ORDENAR a la Sala de Decisión del Tribunal Administrativo de Nariño que, en el término perentorio de quince (15) días hábiles, emita una nueva sentencia de segunda instancia en la cual aplique de manera irrestricta la Sentencia de Unificación Jurisprudencial CE-SUJ2-025-21 DE 9 DE SEPTIEMBRE DE 2021 del Consejo de Estado y realice una valoración integral y conjunta de las pruebas obrantes en el expediente.

CUARTA: SUBSIDIARIAMENTE, confirmar válidamente la sentencia proferida por el JUZGADO SEGÚNNDO ADMINISTRATIVO DE NARIÑO3. 1.2. Hechos 4. El señor Wilson Fabián Mejía Ayala prestó sucesivamente sus servicios como «apoyo a la gestión para el control de espacio público del municipio de Ipiales», desde el 15 de abril del 2016 al 31 de diciembre del 2019.

Sin embargo, considera que se configuró una verdadera relación laboral. Por este motivo, demandó en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho al municipio de Ipiales, para que se declare la nulidad del oficio del 11 de febrero del 2020, por medio del cual se le negó el reconocimiento de las prestaciones sociales e indemnizaciones respectivas. 5.

En primera instancia, el Juzgado 2 Administrativo del Circuito Judicial de Pasto, mediante sentencia del 9 de diciembre del 2022, concedió parcialmente las pretensiones, al considerar que se configuró una relación laboral desde el 15 de abril del 2016 hasta el 31 de enero del 2017 y del 17 de noviembre del 2017 al 31 de diciembre del 2019 al encontrar acreditados los elementos que configuran el contrato realidad4.

Esta decisión fue impugnada por el municipio de Ipiales. 6. En segunda instancia, el Tribunal Administrativo de Nariño, a través de providencia del 23 de enero del 2026, revocó la decisión del a quo y, en su lugar, negó las pretensiones, porque no encontró que se haya acreditado la subordinación, ya que «aunque las versiones de los testigos respecto de la verificación del cumplimiento del horario por parte del demandante coincidan, para la Sala, esa sola circunstancia no evidencia la presencia de una relación 3 Transcripción literal del escrito de tutea que puede contener errores. 4 Estos son, prestación personal del servicio, subordinación y remuneración. Accionante: Wilson Fabián Mejía Ayala Accionado: Tribunal Administrativo de Nariño Radicado: 11001-03-15-000-2026-04979-00 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co laboral subordinada entre las partes disimulada bajo la apariencia de contratos de prestación de servicios, habida cuenta que el horario establecido entre las partes por sí solo no es un elemento categórico que determine o revele una relación laboral encubierta como ya se ha dicho, además, el factor horario encarna un parámetro que lógicamente guarda relación con la coordinación entre las partes contratantes». 1.3.

Sustento de la vulneración 7. La parte actora afirmó que, en la sentencia de segunda instancia se apartó de forma caprichosa e injustificada de la sentencia de unificación CE-SUJ2-025- 21 de 9 de septiembre de 2021 del Consejo de Estado, lo que habilita la procedencia de la acción de tutela, al transgredir los principios de seguridad jurídica, de la confianza legítima y la igualdad en la aplicación de la ley.

Agregó que no proceden los recursos extraordinarios de revisión o de unificación por no superar la cuantía para que estos procedieran, ni ningún otro medio ordinario. 8. Reprochó que se incurrió en el defecto fáctico por indebida valoración probatoria que desconoció las reglas de la sana crítica, ya que no analizó de forma conjunta y sistemática las siguientes pruebas: (i) Los testimonios de sus compañeros de trabajo Alvaro Javier Acosta Diaz y Luis Ramiro Madroñero, quienes manifestaron que el actor cumplía jornadas laborales iguales a la de los funcionarios de planta, recibía órdenes verbales y memorandos de control de gestión y dependía jerárquicamente de la estructura del municipio.

Para tales efectos, citó los dichos de los testigos, con los cuales aduce que la vinculación del accionante fue sin solución de continuidad; que sus funciones respondían a las necesidades permanentes de la entidad territorial por lo que sus actividades eran operativas, permanentes y requerían disponibilidad permanente; que cumplía horarios impuestos, se le hacían llamados de atención, debía asistir a reuniones, capacitaciones, cumplir reglamentos, entrega de los elementos de trabajo, se le daba dotación, se debían pedir permisos para ausentarse, la obligatoriedad de portar carnet, tenían un radio como herramienta de trabajo.

Agregó que tampoco se tuvo en cuenta que el objeto contractual siempre fue el mismo, que, si bien existieron interrupciones, estas fueron ajenas a su voluntad. Para ello, realizó un cuadro, en el que evidenció los contratos de prestación de servicios, con su duración, objeto y la fecha de legalización, e indicó que «esta prueba documental no es valorada por el ad quem, y ni siquiera hace referencia a la existencia de unas interrupciones aparentes de 0 días hábiles entre cada contrato, que incluso bajo los criterios de la sana crítica y de acuerdo a la cotización a seguridad social la determinación de los extremos Accionante: Wilson Fabián Mejía Ayala Accionado: Tribunal Administrativo de Nariño Radicado: 11001-03-15-000-2026-04979-00 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co temporales y las posibles interrupciones en la prestación del servicio del demandante, debieron haber sido valorados tanto los contratos de prestación de servicios, las declaraciones rendidas en audiencia de práctica de pruebas y las cotizaciones a salud, pensiones obrante en el proceso».

(ii) Los documentos institucionales como lo son los comprobantes de egreso y actas de liquidación de los contratos, las actas de supervisión de contratos y certificados de cumplimiento; las planillas de cumplimiento de horarios; los informes mensuales que debía entregar obligatoriamente; los comprobantes de pago de las planillas de seguridad social y los memorandos internos, en los que se le asignaban tareas ajenas al objeto contractual y se le exigía disponibilidad permanente. 9.

El accionante refirió que, si el tribunal accionado hubiera analizado los testimonios de manera integral y articuladamente con las pruebas documentales, tal como lo hizo el a quo, habría concluido ineludiblemente que se configuró el elemento de la subordinación, pues, «existe una valoración prejuiciosa y una fragmentación de testimonios, descontextualizando apartes de lo dicho por los testigos, aspectos que constituyen una violación a la debida fundamentación de las decisiones judiciales». 10.

También sostuvo que se incurrió en el defecto sustantivo por el desconocimiento del precedente fijado en la sentencia de unificación CE- SUJ2-025-21 del 9 de septiembre de 2021 del Consejo de Estado, en la que se estableció la siguiente regla: Para acreditar la subordinación en el marco de un contrato de realidad con el Estado, basta demostrar que el contratista desempeñó funciones en las mismas condiciones de subordinación y dependencia que un empleado público, sin que la formalidad del contrato de prestación de servicios o el uso de terminología técnica actúen como patente de corso para desdibujar la relación laboral5. 11.

Manifestó que el tribunal accionado desconoció dicha regla, ya que, si bien la decisión se fundamentó en esta sentencia de unificación, en realidad se apartó de ella, porque exigió una «prueba tarifada o rigurosa de la subordinación extrínseca», que no establece la jurisprudencia, por lo que se apartó de «de la carga argumentativa estricta requerida para separarse del precedente, incurriendo así en un flagrante defecto sustantivo» y no aplicó el principio de primacía de realidad sobre las formas. 12.

Igualmente, argumentó que la configuración del defecto sustantivo se encuentra respaldado por la aclaración de voto del magistrado Paulo León Espala Pantoja en la que indicó que, por no puede decirse que, por no existir su cargo en la entidad, está justificado el contrato de prestación de servicios, ya que lo correcto es crear el cargo y que, «para el caso el demandante no es persona con 5 Transcripción realizada del escrito de tutela, que puede contener errores.

Accionante: Wilson Fabián Mejía Ayala Accionado: Tribunal Administrativo de Nariño Radicado: 11001-03-15-000-2026-04979-00 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co formación o conocimientos especializados para desempeñar la función, que justifique el contrato estatal bajo Ley 80 de 1993». 1.4.

Intervenciones 13. El Juzgado 2 Administrativo del Circuito Judicial de Pasto solicitó que se declare improcedente la solicitud de amparo al no cumplirse los presupuestos generales y especiales que ha establecido la Corte Constitucional para su procedencia. También indicó que no ha vulnerado los derechos del actor, pues, la tutela se radicó por las actuaciones del Tribunal Administrativo de Nariño. 14.

El municipio de Ipiales solicitó su desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva. También sostuvo que no vulneró los derechos fundamentales del actor porque no se configuraron los defectos reprochados por el señor Wilson Fabián Mejía Ayala, e indicó que el tribunal realizó un estudio sobre la realidad procesal del actor, por lo que pidió que se niegue la tutela. 15.

El Tribunal Administrativo de Nariño guardó silencio. II. CONSIDERACIONES 16. La Sala declarará la improcedencia de la acción constitucional sub examine. En tal sentido, se demostrará que en el asunto no se superan los requisitos generales de relevancia constitucional y de subsidiariedad. 2.1. Caso concreto La solicitud de amparo no cumple con los requisitos generales de procedencia de tutela contra providencias judiciales 17.

El Consejo de Estado6 y la Corte Constitucional7 han condicionado la procedencia de las acciones de tutela contra providencias judiciales al cumplimiento de ciertos requisitos generales8 y a la configuración de algún defecto especial9 en el que puede incurrir una autoridad judicial. Por tanto, previo a estudiar de fondo el asunto y determinar si se configuran los defectos 6 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 31 de julio de 2012, M.P. María Elizabeth García González, Rad.

No. 11001-03-15-000-2009-01328-01; y, Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 05 de agosto de 2014, M.P. Jorge Octavio Ramírez, Rad. No. 11001-03-15-000-2012-02201-01. 7 Al respecto, ver las siguientes sentencias: SU-111 de 2025; SU-439 de 2024; SU-316 de 2023; SU-388 de 2021; T-461 de 2021; SU-379 de 2019;

T-511 de 2017 y C-590 de 2005. 8 (i) Legitimación en la causa; (ii) relevancia constitucional; (iii) subsidiariedad; (iv) inmediatez; (v) efecto decisivo de la irregularidad procesal; (vi) identificación razonable de los hechos vulneradores del derecho; y (vii) que la acción de tutela no se dirija contra un fallo de la misma naturaleza, una sentencia de control abstracto de constitucionalidad (v.gr., acción pública de inconstitucionalidad o nulidad por inconstitucionalidad) o una sentencia interpretativa proferida por la Sección de Apelación del Tribunal Especial para la Paz. 9 (i) Defecto orgánico;

(ii) defecto procedimental absoluto; (iii) defecto fáctico; (iv) defecto material o sustantivo; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente judicial; y (viii) violación directa de la Constitución. Accionante: Wilson Fabián Mejía Ayala Accionado: Tribunal Administrativo de Nariño Radicado: 11001-03-15-000-2026-04979-00 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co invocados, la Sala determinará si se superan los presupuestos generales de procedencia. 18.

De no observarse el cumplimiento de uno de estos requisitos, se torna improcedente la solicitud de amparo, sin que se analice el fondo del asunto. Cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala estudiar si se configura uno o más de los defectos especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. 19. En este orden, la Sección pasará a estudiar los requisitos generales de procedencia referidos, en el caso sub examine. 20.

Legitimación en la causa. Este presupuesto consiste, de una parte, en que quien promueve la acción sea el titular del derecho o del interés que se invoca como fundamento de las pretensiones que se aducen (activa) y, de otra, en que el accionado sea el sujeto frente a quien deben reclamarse y controvertirse estas (pasiva). 21. La Sala advierte que el señor Wilson Fabián Mejía Ayala está legitimado en la causa por activa porque fue el extremo demandante dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el que se dictó la providencia cuestionada con la solicitud de amparo.

De igual manera, el Tribunal Administrativo de Nariño tiene legitimación en la causa por pasiva al ser la autoridad judicial que profirió la sentencia reprochada. 22. Además, el municipio de Ipiales solicitó su desvinculación de la presente acción de tutela al considerar que no tiene legitimación en la causa por pasiva. La Sala no accederá a dicha petición porque su vinculación obedeció a que fue demandado en el proceso ordinario y, por ende, le asiste un interés en las resultas del presente trámite constitucional. 23.

Relevancia constitucional. De conformidad con lo establecido por la Corte Constitucional10, la acreditación de este requisito implica verificar: (i) que el actor cumpla con la carga argumentativa que vislumbre la vulneración de sus derechos fundamentales, ya que no basta con la enunciación de estos; (ii) que el debate propuesto no sea exclusivamente legal, pues este trámite no está dispuesto para resolver las inconformidades del actor frente a la decisión judicial; y, (iii) que no se trate de asuntos puramente económicos en los que no se evidencie tensión alguna entre la providencia reprochada y las garantías constitucionales.

Lo anterior, teniendo en cuenta que el presente mecanismo se desnaturaliza cuando se pretenden reabrir los debates jurídicos zanjados por el juez ordinario de la causa, como si de una instancia adicional se tratase. 24. Como se expuso previamente, a juicio de la parte tutelante, el Tribunal Administrativo de Nariño incurrió en los defectos fáctico, por indebida valoración 10 Sentencia SU-215 de 2022.

Accionante: Wilson Fabián Mejía Ayala Accionado: Tribunal Administrativo de Nariño Radicado: 11001-03-15-000-2026-04979-00 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co probatoria de los medios de prueba que acreditaban el elemento de la subordinación para la configuración del contrato realidad, y sustantivo, por desconocimiento del precedente de la sentencia de unificación CE-SUJ2-025-21 del 9 de septiembre de 2021 del Consejo de Estado ya que las pruebas no se analizaron en cumplimiento de las reglas fijadas en esta, lo que desconoció el principio de primacía de la realidad sobre las formas. 25.

Con fundamento en lo expuesto, se advierte que la acción de tutela no cumple con el requisito de relevancia constitucional puesto que la parte actora presentó argumentos tendientes a buscar una instancia adicional del proceso y, con ello, reabrir la discusión ya zanjada por el juez ordinario. 26. Lo anterior, debido a que todos los argumentos y cargos planteados en la acción de tutela están dirigidos a mostrar una inconformidad con la valoración probatoria que realizó el Tribunal Administrativo de Nariño, que tuvo por no acreditado el elemento de la subordinación, a efectos de reconocer la existencia de una verdadera relación laboral entre el accionante Wilson Fabián Mejía Ayala y el municipio de Ipiales, después de analizar si se configuraron o no en el sub examine los criterios funcional, de excepcionalidad, de continuidad, de igualdad y el de temporalidad o habitualidad. 27.

En ese orden, se evidencia que la parte accionante, más allá de proponer un debate que dé cuenta de la posible vulneración de garantías constitucionales, en realidad, expone su discrepancia con lo decidido por la autoridad judicial. 28. En ese sentido, se recuerda que formular un simple desacuerdo con una decisión judicial y, sumado a ello, alegar la vulneración de unos derechos fundamentales, no conlleva que el asunto puesto en conocimiento cumpla con el presupuesto bajo estudio.

En estos asuntos, se requiere que en el escrito inicial medie un ejercicio argumentativo que permita entrever que la controversia gira en torno al alcance, contenido o goce de una garantía ius fundamental. 29. Esto, debido a que la competencia de este juez se restringe a la protección efectiva de las garantías constitucionales y no a problemas de carácter legal y/o económico, o a estudiar una mera inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales de la causa. 30.

Subsidiariedad. El artículo 86 de la Constitución Política consagró el carácter subsidiario de la acción de tutela frente a los medios ordinarios de defensa. En virtud de dicho requisito, la Corte Constitucional ha determinado que la acción de tutela solo procede en dos casos excepcionales: i) como mecanismo de protección definitivo, si el afectado no dispone de otro medio de defensa judicial idóneo y eficaz, y, ii) como mecanismo de protección transitorio. 31.

Para la Sala, en este caso no se acredita este requisito, comoquiera que los reproches que realiza el actor se encausan en que las pruebas no se analizaron de acuerdo con la sentencia de unificación CE-SUJ2-025-21 del 9 de Accionante: Wilson Fabián Mejía Ayala Accionado: Tribunal Administrativo de Nariño Radicado: 11001-03-15-000-2026-04979-00 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co septiembre de 2021 del Consejo de Estado, por lo que tampoco se respetaron las reglas establecidas en esta para determinar la subordinación en relaciones laborales encubiertas en contratos de prestación de servicios y el principio de primacía de la realidad sobre las formas. 32.

En ese sentido, de acuerdo con el artículo 258 del CPACA, el recurso extraordinario de unificación procede cuando «la sentencia impugnada contraríe o se oponga a una sentencia de unificación del Consejo de Estado». Además, el sub examine se enmarca en el parágrafo del artículo 257 del CPACA, que prevé: Artículo 257. El recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia procede contra las sentencias dictadas en única y en segunda instancia por los tribunales administrativos, tanto para los procesos que se rigen por el Decreto 01 de 1984 como para aquellos que se tramitan por la Ley 1437 de 2011. […] Parágrafo.

En los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral y pensional procederá el recurso extraordinario sin consideración de la cuantía (Negrillas añadidas). 33. Por tanto, la Sala advierte que la parte accionante no agotó todos los medios de defensa que tuvo a su alcance al no haber agotado el recurso extraordinario de unificación, al considerar que la decisión cuestionada contrarió la referida sentencia de unificación. 2.2.

Conclusión 34. Así las cosas, la Sala declarará la improcedencia de la acción de tutela de la referencia por no superar los requisitos de relevancia constitucional y de subsidiariedad. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.

FALLA PRIMERO: DECLARAR LA IMPROCEDENCIA de la acción de tutela interpuesta por el señor Wilson Fabián Mejía Ayala.

SEGUNDO: NEGAR la solicitud de desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva, presentada por el municipio de Ipiales.

TERCERO: NOTIFICAR a las partes y a los terceros vinculados en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

CUARTO: De no ser impugnada esta providencia dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Accionante: Wilson Fabián Mejía Ayala Accionado: Tribunal Administrativo de Nariño Radicado: 11001-03-15-000-2026-04979-00 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx