1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá, D. C., once (11) de junio de dos mil veintiséis (2026) Acción: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Radicación: 85001-23-33-000-2026-00031-01 Accionante: HENRY MAURICIO ZAMORA MARTÍNEZ Accionado: NACIÓN – MINISTERIO DEL TRABAJO Tema: Revoca.

Improcedencia de la demanda por subsidiariedad. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala conoce de la impugnación presentada por la parte accionante contra la sentencia del 16 de abril de 2026, dictada por el Tribunal Administrativo de Casanare. Lo anterior de conformidad con lo dispuesto en los artículos 1251, 1502 y 2433 de la Ley 1437 de 20114, así como del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado (modificado por el Acuerdo 434 de 2024).

El recurso de apelación fue concedido mediante auto del 5 de mayo de 2026. Por lo anterior, procede la Sala a proferir sentencia en los términos previstos en la Ley 393 de 1997. I.

ANTECEDENTES 1.1. Demanda 1. En ejercicio de la acción de cumplimiento prevista en el artículo 87 de la Constitución Política y desarrollada por la Ley 393 de 1997, Henry Mauricio Zamora Martínez, en nombre propio, presentó demanda en contra de la Nación- 1 Modificado por la Ley 2080 de 2021, artículo 20. 2 Modificado por la Ley 2080 de 2021, artículo 26. 3 Modificado por la Ley 2080 de 2021, artículo 62. 4 Artículo 150.Artículo modificado por del artículo 615 de la Ley 1564 de 2012.

Inciso modificado por el artículo 26 de la Ley 2080 de 2021. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación. También conocerá del recurso de queja que se formule contra decisiones de los tribunales, según lo regulado en el artículo 245 de este código [ ].

Accionante: Henry Mauricio Zamora Martínez Accionado: Nación-Ministerio del Trabajo Radicación: 85001-23-33-000-2026-00031-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ministerio del Trabajo (en adelante MinTrabajo) con el fin de obtener el cumplimiento de lo previsto en la Resolución 03419 del 14 de agosto de 20145. 2.

En consecuencia, solicitó que se le ordene lo siguiente: 1. Que, se ordene al Ministerio del Trabajo dar cumplimiento total a la Resolución No. 03419 de 2014, " Por la cual se conforma y organiza una Inspección de Trabajo y se señalan las jurisdicciones administrativas de las inspecciones de trabajo en los departamentos de Casanare, Guainía, Guaviare, Vaupés y Vichada”, acto administrativo incumplido, que contiene una obligación clara, expresa y actualmente exigible y cuyo incumplimiento desconoce un derecho indiscutible. 2.

Que, como consecuencia, se ordene a la entidad establecer un cronograma perentorio para la implementación física y administrativa de la Inspección de Trabajo en el municipio de Monterrey Casanare. 3. Ordenar disponer la adopción de todas las medidas necesarias para el real y efectivo cumplimiento de la norma jurídica invocada como incumplida o inaplicada. 1.2.

Posición de la parte demandante 3. El accionante indicó que desde el 2014 se creó la Inspección de Trabajo de Monterrey (Casanare) para que se atendieran los asuntos de competencia de esta entidad, en los municipios de Monterrey, Sabanalarga, Tauramena y Villanueva, por lo que la norma que pide atender contiene una obligación clara, expresa y exigible. 4.

Manifestó que, antes de que fuera creada la institución, los ciudadanos de los municipios referidos, que requerían los servicios allí prestados, «debían viajar cuatro horas hasta el municipio de Guateque Boyacá». Sin embargo, la creación de la inspección en Monterrey no solucionó el anterior problema, en tanto «nunca funcionó». 5. Refirió que, en la actualidad, los ciudadanos residentes en los municipios de Monterrey, Sabanalarga, Tauramena y Villanueva, que quieren acudir a la inspección de trabajo, deben viajar hasta Yopal sin que todos cuenten con los medios económicos suficientes. 6.

Resaltó que en Monterrey se presentan «muchas situaciones laborales que requieren del acompañamiento y orientación» de una inspección de trabajo y, que, pese que la Personería Municipal está prestando los mismos servicios, esta no debe «descuidar las funciones propias». 7. Aludió que, al momento de presentar la demanda, han transcurrido 11 años sin que se haya puesto en marcha el servicio de la inspección de trabajo, 5 Por la cual se conforma y organiza una Inspección de Trabajo y se señalan las jurisdicciones administrativas de las inspecciones de trabajo en los departamentos de Casanare, Guainía, Guaviare, Vaupés y Vichada.

Accionante: Henry Mauricio Zamora Martínez Accionado: Nación-Ministerio del Trabajo Radicación: 85001-23-33-000-2026-00031-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co aun cuando por un lapso la administración municipal brindó unas instalaciones en comodato para que allí funcionara la entidad. 8.

Señaló que el 2 de febrero de 2026 pidió ante la accionada el cumplimiento de la norma, pero que transcurrieron diez días y no recibió respuesta. 1.3. Posición de la parte demandada 9. El MinTrabajo se opuso a la prosperidad de las pretensiones. Al respecto, sostuvo que la accionante deriva del contenido de la resolución que pide atender, «un cronograma perentorio de implementación física y administrativa, (…) de una orden abierta e indeterminada», sin que la norma contenga un deber claro, expreso y exigible. 10.

Pretendió desvirtuar lo afirmado por la parte actora con las siguientes acciones. En primer lugar, manifestó que suscribió un contrato de comodato de inmueble con la alcaldía de Monterrey el 9 de diciembre de 2015, con el fin de que este fuera utilizado como oficina de la inspección de trabajo del municipio. 11. Asimismo, mediante Memorando 7185001-145 del 10 de febrero de 2016, el director territorial de Casanare comunicó que Ferney Aldrumar Barrera Torres se desempeñaría como inspector de trabajo y seguridad social de Monterrey.

En ese sentido, además de dotar la entidad con un espacio físico, concretó su deber a través de la designación funcional de un servidor para la sede. 12. Luego, mediante la Resolución 306 del 22 de octubre de 2018, ordenó la reubicación del señor Ferney Aldrumar Barrera Torres de la Inspección de Trabajo de Monterrey a la Dirección Territorial de Yopal, porque el inmueble dado en comodato para que allí funcionara la inspección iba a ser utilizado por la municipalidad para la Agencia de Empleo Comfacasanare.

Además, se verificaron irregularidades locativas que ponían en riesgo al personal, tales como, humedades severas, deterioro del techo, filtraciones de agua, entre otras. 13. No obstante, el inspector de trabajo de Monterrey continuó prestando sus servicios desde la Dirección Territorial de Yopal. En ese sentido, no se ha incumplido con la creación de la inspección, la consecución de un inmueble, la asignación de un funcionario para realizar la labor, y la prestación del servicio. 14.

Puso de presente que, mediante Resolución 0294 del 15 de diciembre de 2022 confirmó el traslado definitivo del inspector de trabajo de Monterrey, a la Dirección Territorial de Yopal, porque, pese a las múltiples solicitudes presentadas ante la Alcaldía de Monterrey para que concediera otro espacio físico en comodato para el funcionamiento de la inspección, no logró una respuesta positiva. 15.

Ahora bien, mediante la Resolución 062 del 26 de febrero de 2025, la Dirección Territorial de Casanare confirmó que Yesid Mejía Hernández fue Accionante: Henry Mauricio Zamora Martínez Accionado: Nación-Ministerio del Trabajo Radicación: 85001-23-33-000-2026-00031-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co trasladado físicamente de su cargo de inspector de trabajo de Monterrey mediante la Resolución 1946 del 9 de junio de 2022.

Sin embargo, precisó que continuaría con el ejercicio de sus funciones en Yopal, mientras se suscribía un nuevo contrato de comodato con el municipio. 16. Posteriormente, se profirió la Resolución 225 del 15 de septiembre de 2025, mediante la que se integró a otra funcionaria a la Inspección de Trabajo de Monterrey, lo cual demuestra la continuidad administrativa e institucional de la entidad. 17.

Finalmente, indicó que el 3 de diciembre de 2025 envió una comunicación al alcalde de Monterrey, en el que le informó sobre la necesidad de contar con un espacio físico en el que funcione la Inspección de Trabajo, lo que demuestra que no ha permanecido en inacción. 1.4. Fallo de primera instancia 18. En sentencia del 16 de abril de 2026, el Tribunal Administrativo de Casanare negó las pretensiones de la demanda. 19.

Sobre el particular, expuso que la Resolución 03419 del 14 de agosto de 2014, dispuso «organizar y conformar la Inspección de Trabajo del municipio de Monterrey», lo cual se ha atendido por el MinTrabajo. 20. Para el efecto, relató las actuaciones que mencionó la cartera demandada en su intervención. Con base en ello, concluyó que la Resolución 03419 de 2014 fue cumplida desde el punto de vista material y funcional, por lo que negó las pretensiones relacionadas con la creación física de la Inspección de Trabajo del municipio de Monterrey en el respectivo ente territorial. 21.

Asimismo, observó que puede existir una eventual vulneración de derechos colectivos, «derivada de la falta de articulación o coordinación con la administración municipal, en la provisión de un inmueble para el funcionamiento de la inspección de trabajo en el municipio de Monterrey». 1.5. Impugnación 22. El accionante solicitó que se revocara la decisión de primera instancia, para que se accediera a sus pretensiones.

Con relación a lo anterior, explicó que «desde hace más de siete años los ciudadanos deben desplazarse 105 kilómetros hasta Yopal, para acceder al servicio, lo que genera barreras de acceso y costos desproporcionados», lo que comprueba la renuencia de la entidad en atender el mandato que desprende de la resolución que pide acatar. 23.

Hizo énfasis en que la Resolución 03419 de 2014 «busca que el servicio esté físicamente donde está el trabajador», por lo que atender las funciones de Accionante: Henry Mauricio Zamora Martínez Accionado: Nación-Ministerio del Trabajo Radicación: 85001-23-33-000-2026-00031-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la inspección de Monterrey, desde Yopal, comporta un cumplimiento simbólico o aparente y no material. 24.

Adujo que «obligar a un trabajador rural» a desplazarse hasta Yopal para acceder al servicio del inspector de trabajo, conlleva una vulneración del derecho de acceso a la administración de justicia, la cual debe ser corregida mediante la acción de cumplimiento. 25. Sostuvo que el MinTrabajo «ha tenido tiempo de sobra para incluir en su presupuesto nacional el canon de arrendamiento de una oficina en Monterrey, en lugar de esperar un comodato de la alcaldía que nunca llega»; especialmente porque la cartera cuenta con autonomía presupuestal.

II. CONSIDERACIONES 26. La Sala revocará la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda y, en su lugar, declarará la improcedencia. Para ello, se analizarán las siguientes cuestiones: i) el agotamiento del requisito de constitución en renuencia y ii) el incumplimiento de los requisitos de procedencia de la acción de cumplimiento en el caso concreto. 2.1.

Caso concreto 27. Como viene de verse, el accionante ejerció acción de cumplimiento en contra del MinTrabajo, con el fin de que se le ordene cumplir lo dispuesto en la Resolución 03419 de 2014, para que se implemente física y administrativamente la Inspección de Trabajo de Monterrey en dicho municipio. 2.1.1. El accionante agotó el requisito de procedibilidad relativo a la constitución en renuencia del Ministerio del Trabajo 28.

De acuerdo con el artículo 8 de la Ley 393 de 1997, previo al ejercicio de la acción de cumplimiento, la parte actora debe constituir en renuencia a la autoridad o al particular que ejerce funciones públicas y frente al cual se exige el cumplimiento del mandato legal o consagrado en acto administrativo. Para ello, es necesario que el actor indique expresamente cuál es la norma sobre la cual versa la acción, sin que la autoridad conteste en el plazo de diez días siguientes a la presentación de la solicitud o, por el contrario, se ratifique en el pretendido incumplimiento6. 29.

En tales términos, esta Sección ha señalado que «el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con 6 Al respecto, el inciso segundo del artículo 8 de la Ley 393 de 1997 establece lo siguiente: «Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud».

Accionante: Henry Mauricio Zamora Martínez Accionado: Nación-Ministerio del Trabajo Radicación: 85001-23-33-000-2026-00031-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento»7. La falta de agotamiento de este requisito genera el rechazo de la demanda. 30.

En este caso está probado que el demandante constituyó en renuencia al MinTrabajo respecto del cumplimiento de la Resolución 03419 del 14 de agosto de 2014, en procura de que implementara, abriera y pusiera en funcionamiento la Inspección de Trabajo de Monterrey, por lo que pasa a explicarse. 31. Al respecto, se observa que la norma en cuestión está conformada por 5 artículos.

El primero, refiere expresamente, lo siguiente: 32. En cuanto al segundo, dispone «los municipios que integran la jurisdicción administrativa en el departamento del Casanare»; el tercero indica los municipios que integran las jurisdicciones de Guainía, Guaviare, Vaupés y Vichada; el cuarto identifica los municipios que pertenecen a la inspección de trabajo de Guateque, la cual antes atendía los que corresponden ahora a Monterrey; y, el quinto contiene la vigencia de la norma. 33.

Por otro lado, la pretensión consignada en el escrito con el que se pretende agotar este requisito fue textualmente «[q]ue el Ministerio del Trabajo proceda de manera inmediata a la implementación, apertura y puesta en funcionamiento de la Inspección de Trabajo para el municipio de Monterrey Casanare, en estricto cumplimiento de lo ordenado por la Resolución No. 03419 del 14 de agosto de 2014». 34.

En esos términos, se corroboró que el actor presentó ante la accionada un escrito en el que pidió expresamente el acatamiento de la norma que invoca por esta vía, mediante correo electrónico del 2 de febrero de 2026, y la ausencia de pronunciamiento por parte de la cartera accionada. 2.1.2. La acción no supera los requisitos de procedencia 35.

Conforme a lo dispuesto en la Ley 393 de 1997, la Sección Quinta de esta corporación ha sostenido que la procedencia de la acción de cumplimiento se encuentra supeditada a la acreditación de cinco requisitos generales: 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011. Rad. 2011-01063, M.P. Dr. Mauricio Torres Cuervo.

Accionante: Henry Mauricio Zamora Martínez Accionado: Nación-Ministerio del Trabajo Radicación: 85001-23-33-000-2026-00031-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (i) Que el deber que se pide acatar se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (artículo 1)8.

(ii) Que el mandato que se solicita atender esté radicado en cabeza de la autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas, encargado de ello (artículos 5 y 6). (iii) Que el afectado no tenga o no haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber legal o administrativo, circunstancia esta que la hace improcedente, salvo el caso que, de no proceder, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción. (iv) Que la acción no persiga la protección de derechos fundamentales que puedan ser garantizados a través de la tutela (artículo 9).

(v) Que la acción no tenga por objeto el acatamiento de normas que establezcan gastos a la administración (artículo 9). 36. El incumplimiento de alguno de los mencionados requisitos implica la improcedencia del medio de control. Por el contrario, si los anteriores presupuestos se encuentran satisfechos, corresponde a la Sala determinar si existe o no el mandato imperativo e inobjetable en cabeza de aquella autoridad o del particular en ejercicio de funciones públicas frente a los cuales se haya dirigido la acción; y, a partir de ello, determinar la prosperidad de las pretensiones de la demanda. 37.

Así, frente a la solicitud de ordenar el cumplimiento de la Resolución 03419 del 14 de agosto de 2014, con relación a que se le ordene al Ministerio de Trabajo disponer de un inmueble en el municipio de Monterrey para que allí opere la Inspección de Trabajo, esta Sección advierte que, en principio, la disposición se encuentra vigentes y tiene rango de ley o acto administrativo. 38.

Además, la acción se dirige en contra de una autoridad pública, pues el deber cuyo cumplimiento se exige, según la parte actora, estaría a cargo del Ministerio del Trabajo. 39. En lo que respecta al requisito de la subsidiariedad, la Sala debe destacar que lo perseguido por el accionante es el acatamiento de un deber cuya observancia no implica la protección de un derecho fundamental que pueda ser garantizado vía acción de tutela. 8 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices.

Accionante: Henry Mauricio Zamora Martínez Accionado: Nación-Ministerio del Trabajo Radicación: 85001-23-33-000-2026-00031-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 40. No obstante, para la Sala, lo pretendido sí puede ser ventilado a través de uno de los medios de control dispuestos en el CPACA, como lo podría ser el de nulidad previsto en el artículo 137 ibidem. 41.

Sobre el particular, se observa que, como lo puso de presente el Ministerio del Trabajo, mediante la Resolución 306 del 22 de octubre de 2018 se dispuso el traslado físico del inspector de trabajo de Monterrey, a la Dirección Territorial de Yopal, porque finalizó el contrato de comodato del inmueble en el que funcionaba la entidad, además de la ausencia de condiciones locativas para la prestación del servicio. 42.

La anterior decisión fue confirmada mediante la Resolución 0294 del 15 de diciembre de 2022, en la que se dejó la salvedad de que el inspector debía seguir ejerciendo sus funciones, por lo que no se ha interrumpido la prestación del servicio. 43. Cabe destacar que el accionante manifiesta que la cartera debería contar con los recursos para arrendar con su patrimonio un inmueble que permita el ejercicio de la labor en Monterrey, toda vez que no todas las personas que requieren de los servicios de esta entidad cuentan con los recursos para trasladarse hasta Yopal e insiste en que debería funcionar físicamente la sede en el municipio.

Por otro lado, la cartera discute que ha intentado celebrar un nuevo contrato de comodato de inmueble con la municipalidad para tales efectos. 44. Además, desde la perspectiva del accionante la decisión de la administración de mover físicamente al inspector de trabajo de Monterrey para que preste sus servicios desde Yopal implica la falta de materialización de la norma, la cual, desde su perspectiva, impone que la inspección funcione físicamente en el ente territorial mencionado. 45.

Así las cosas, la controversia sub judice denota una inconformidad con la decisión contenida en las Resoluciones 306 del 22 de octubre de 2018 y 0294 del 15 de diciembre de 2022, las cuales gozan de presunción de legalidad y no pueden ser desvirtuadas por el juez de la acción de cumplimiento. 46. Considerando lo anterior, la Sala observa que las pretensiones de la parte actora van más allá del cumplimiento de lo dispuesto en la Resolución 03419 de 2014, toda vez que, sin duda, lo que propone con el ejercicio de esta acción es discutir la legalidad de las Resoluciones 306 del 22 de octubre de 2018 y 0294 del 15 de diciembre de 2022, porque movieron el funcionamiento de la inspección de trabajo de Monterrey, a Yopal.

En otras palabras, el objeto de esta acción es reprochar que el servicio se esté prestando desde Yopal, y no desde el municipio de Monterrey; sin embargo, tal situación se concretó en los actos administrativos que dispusieron el traslado del referido inspector de trabajo. 47. En tales términos, el actor debe acudir ante el juez natural, a través de los medios de control ordinarios, con el fin de que se realice el estudio Accionante: Henry Mauricio Zamora Martínez Accionado: Nación-Ministerio del Trabajo Radicación: 85001-23-33-000-2026-00031-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co correspondiente de legalidad sobre la decisión que pretende cuestionar que, por subsidiariedad, escapa a la órbita de conocimiento de este juez constitucional. 48.

Aunado a ello, la Sala destaca que el artículo 9 de la Ley 393 de 1997 estableció que la acción de cumplimiento no procederá «cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento para lograr el efectivo cumplimiento de la norma o acto administrativo, salvo, que, de no proceder el juez, se siga un perjuicio grave e inminente para el accionante», lo cual no fue alegado ni en el escrito de la demanda, ni en la impugnación. 49.

Bajo esa lógica, dado que la acción de cumplimiento no puede desplazar ni sustituir el mecanismo especializado que el legislador diseñó de manera expresa para tratar este tipo de casos, la demanda deviene en improcedente. 2.2. Conclusión 50. Por las anteriores razones, la Sala revocará la sentencia de primera instancia proferida el 16 de abril de 2026 por el Tribunal Administrativo de Casanare, y, en su lugar, declarará improcedente el mecanismo constitucional por las razones aquí expuestas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III. FALLA PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 16 de abril de 2026 dictada por el Tribunal Administrativo de Casanare. En su lugar, DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de cumplimiento formulada por Henry Mauricio Zamora Martínez contra el Ministerio del Trabajo, de conformidad con lo indicado en la parte motiva de esta sentencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.

TERCERO: En firme esta sentencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente Accionante: Henry Mauricio Zamora Martínez Accionado: Nación-Ministerio del Trabajo Radicación: 85001-23-33-000-2026-00031-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada Este documento fue firmado electrónicamente.

Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx