CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA-SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ (E) Bogotá D.C., treinta (30) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2023-06639-00 Accionante: Federación Nacional de Cultivadores de Cereales y Leguminosas - Fenalce Accionados: Consejo de Estado, Sección Cuarta Tema: Acción de tutela contra providencia proferida dentro del proceso de nulidad, en la que se rechazó la demanda respecto de uno de los actos cuestionados.
FALLO DE PRIMERA INSTANCIA ANTECEDENTES La Federación Nacional de Cultivadores de Cereales y Leguminosas – en adelante Fenalce –, actuando por intermedio de su representante legal, interpone acción de tutela para que se protejan sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, los cuales considera vulnerados por la autoridad judicial accionada.
HECHOS Instauró medio de control de nulidad con el fin de obtener la nulidad de la Decisión núm. 3 de la Comisión de Libre Comercio del Acuerdo de Promoción Comercial entre los Estados Unidos de América y la República de Colombia, relacionada con los contingentes arancelarios para el maíz amarillo, así como Radicado: 11001-03-15-000-2023-06639-00 del Memorando núm. 000337 del 14 de noviembre de 2017 sobre el “tratamiento importación maíz amarillo dentado” proferido por la DIAN.
La Sección Cuarta del Consejo de Estado, en Sala Unitaria, a través de proveído del 28 de febrero de 2023 admitió la demanda en relación con el Memorando núm. 000337 del 14 de noviembre de 2017 y la rechazó respecto de la Decisión núm. 3 de la Comisión de Libre Comercio del Acuerdo de Promoción Comercial entre los Estados Unidos de América y la República de Colombia, al considerar que esta última decisión no es pasible de control jurisdiccional en tanto no se trata de un acto administrativo expedido de manera unilateral por una entidad pública o autoridad administrativa sino que corresponde a una interpretación consensuada por los Estados parte acerca de una disposición del acuerdo comercial aprobado por la Ley 1143 de 2017.
Inconforme con ello, Fenalce interpuso recurso de súplica que fue resuelto de manera negativa por la Sección Cuarta de esta corporación mediante auto del 18 de mayo de 2023. Señala que la autoridad judicial cuestionada no tuvo en consideración que en el Capítulo XXI del tratado, en la Sección B, artículo 21.20 establece el procedimiento interno y soluciones de controversias comerciales privadas, así: 1.- Cuando una cuestión de interpretación o de aplicación de este Acuerdo surja en un procedimiento judicial o administrativo interno de una Parte y cualquier Parte considere que amerita su intervención, o cuando el tribunal u órgano administrativo solicite la opinión de alguna Parte, esa Parte lo notificará a las otras Partes.
La Comisión procurará, a la brevedad posible, acordar una respuesta adecuada. 2.- La Parte en cuyo territorio se encuentre ubicado el tribunal o el órgano administrativo, presentará al tribunal u órgano administrativo cualquier información o interpretación acordadas sobre el Acuerdo recibidas por la Comisión, de conformidad con los procedimientos de ese foro. 3.- Cuando la Comisión no logre llegar a un acuerdo respecto de la información interpretación solicitada, cualquiera de las Partes podrá someter su propia opinión al tribunal o al órgano administrativo, de acuerdo con los procedimientos de dicho foro.
Radicado: 11001-03-15-000-2023-06639-00 Lo anterior, según la parte demandante, indica que la Ley 1143 de 2007 aprobatoria del tratado estableció el procedimiento interno y soluciones de controversias comerciales privadas, como es el caso que ocupa la atención de la Sala, permitiendo el derecho de acceso a la administración de justicia, en este caso a través de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, al estar involucrado el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, la DIAN y la Comisión Administradora, y facultó a cualquiera de las partes para someter la interpretación al tribunal para su correspondiente solución. PRETENSIONES La parte accionante solicita dejar sin efectos los autos proferidos el 28 de febrero y 18 de mayo de 2023 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado y ordenarle a dicha autoridad admitir la demanda frente a la Decisión núm. 3 de la Comisión de Libre Comercio del Acuerdo de Promoción Comercial entre Los Estados Unidos de América y La República de Colombia.
ACTUACIÓN PROCESAL La acción de tutela de la referencia fue admitida el 1.º de noviembre de 2023 mediante proveído en el que se ordenó notificar a la Sección Cuarta del Consejo de Estado como accionado y a la Nación – Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y a la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN como terceros con interés. Asimismo, a la Agencia de Defensa Jurídica del Estado.
POSICIÓN DEL ACCIONADO La Sección Cuarta de esta corporación, a través de la magistrada ponente del auto del 28 de febrero de 2023, pidió que se declare la improcedencia de la acción de tutela por falta de relevancia constitucional o, en su defecto, se niegue el amparo constitucional reclamado. Al efecto, sostuvo que la parte accionante, más que cuestionar la supuesta vulneración de los derechos fundamentales invocados, pretende revivir el debate jurídico sobre el rechazo de la demanda respecto de la Decisión núm. 3 de la Radicado: 11001-03-15-000-2023-06639-00 comisión de Libre Comercio, frente a lo cual dicha magistratura consideró, en el auto del 28 de febrero de 2023, que la mencionada decisión escapa al medio de control de nulidad ya que no se trata de un acto administrativo expedido de manera unilateral por una entidad pública o autoridad administrativa, sino que corresponde a una interpretación consensuada de los Estados Partes acerca de una disposición del mencionado acuerdo comercial, la cual no fue expedida en el contexto de una función administrativa que habilita el control de legalidad ante esta jurisdicción. Igualmente, puso de presente que dicha decisión fue confirmada en sede de súplica a través de auto del 18 de mayo de 2023, en el cual se determinó que la Decisión Núm. 3 de la Comisión de Libre Comercio del Acuerdo de Promoción Comercial entre los Estados Unidos de América y la República de Colombia no puede ser objeto del juicio de legalidad.
Por tanto, precisó que, con el ejercicio de la acción constitucional, la accionante evidencia su desacuerdo con las providencias cuestionadas y pretende una nueva revisión conforme con los argumentos que propone, frente a lo cual insistió en que la acción de tutela no constituye una tercera instancia para reabrir el debate surtido. POSICIÓN DE LOS INTERVINIENTES La DIAN pidió que se declare la improcedencia de la acción de tutela, argumentando que esta no cumple con los requisitos generales para su procedencia puesto que el asunto no tiene relevancia constitucional; no se identificó ni sustentó ninguna de las causales específicas de procedencia de la acción y tampoco se configura la vulneración del debido proceso.
El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo señaló que la acción de tutela es improcedente para cuestionar aspectos que ya fueron debidamente resueltos en el escenario del proceso de nulidad. Indicó, además, que dicha entidad no tiene legitimación en la causa por pasiva, en tanto la presunta vulneración de derechos fundamentales se atribuye a una autoridad judicial.
Radicado: 11001-03-15-000-2023-06639-00 CONSIDERACIONES DE LA SALA Para efectos de resolver la presente acción, la Sala abordará las siguientes temáticas: I) procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales y II) caso concreto. I. Cuestión previa Previamente a resolver la presente controversia, la Sala observa que a través de diversos memoriales, la parte accionante instauró recurso de reposición contra el auto admisorio de la demanda del 1.º de noviembre de 2023 puesto que el magistrado sustanciador del proceso no solicitó como prueba la remisión del expediente de nulidad seguido con el radicado núm. 11001-03-24-000-2019- 00171-00 (26694) que cursa en la Sección Cuarta de esta corporación. Respecto de lo anterior, es necesario señalar que el expediente en el marco del cual se profirieron las decisiones que hoy se cuestionan es completamente digital y reposa en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial – SAMAI –, a la cual este juez constitucional tiene pleno acceso, razón por la cual es innecesario el decreto de dicha prueba.
Por tanto, por economía procesal, sin necesidad de proferir una decisión previa a esta providencia, se despachará desfavorablemente el recurso de reposición interpuesto por la parte accionante contra el auto del 1.º de noviembre de 2023. Por otra parte, en memoriales separados, la parte demandante formuló reforma de la demanda a fin de que se entienda, también, como providencia demandada, el auto del 26 de octubre de 2023 mediante el cual la Sección Cuarta del Consejo de Estado, a través de la magistrada sustanciadora del proceso de nulidad, rechazó la reforma de la demanda allí propuesta en relación con la pretensión de nulidad de la Decisión núm. 3 proferida por la Comisión de Libre Comercio.
Sobre ello, es oportuno señalar que el procedimiento de la acción de tutela previsto en el Decreto 2591 de 1991, por ser breve y sumario, no contempla dentro del trámite la etapa procesal de reforma de la demanda; sin embargo, en Radicado: 11001-03-15-000-2023-06639-00 aras de dar prevalencia al derecho sustancial de la parte demandante, la Sala examinará, también, dicha providencia. II.
Procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales La Corte Constitucional ha admitido la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales de forma excepcional, por la vulneración de los derechos fundamentales1, siempre y cuando se cumpla la totalidad de los requisitos generales y al menos una de las causales específicas establecidas en la Sentencia C590/052.
Concretamente, en cuanto a las primeras exigencias, en la Sentencia SU034/18, estas se enlistaron así: “(i) Que el asunto objeto de estudio tenga una clara y marcada relevancia constitucional, lo que excluye que el juez constitucional se inmiscuya en controversias cuya resolución corresponde a los jueces ordinarios, imponiéndole entonces la carga de exponer los motivos por los cuales la cuestión trasciende a la esfera constitucional, por estar comprometidos derechos fundamentales.
(ii) Que se hayan desplegado todos los mecanismos de defensa judicial, tanto ordinarios como extraordinarios, de que disponía el solicitante, a menos que se pretenda conjurar la consumación de un perjuicio irremediable a sus derechos fundamentales; exigencia enfocada a evitar que la tutela sea utilizada para sustituir el medio judicial ordinario.
(iii) Que la acción de tutela se haya interpuesto dentro de un término razonable y proporcionado a partir del evento que generó la vulneración alegada, es decir, que se cumpla con el requisito de inmediatez; con el fin de que no se sacrifiquen los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica que sustentan la certidumbre sobre las decisiones de las autoridades judiciales.
(iv) Que si se trata de una irregularidad procesal, tenga una incidencia directa y determinante sobre el sentido de la decisión a la cual se atribuye la violación. Empero, de acuerdo con la sentencia C-591 de 2005, si la irregularidad constituye una grave lesión de derechos fundamentales, la protección de los mismos se genera independientemente del efecto sobre la decisión y, por lo tanto, hay lugar a la anulación del juicio (v. gr. prueba ilícita susceptible de imputarse como crimen de lesa humanidad).
(v) Que el solicitante identifique de forma razonable los hechos generadores de la vulneración y los derechos afectados, y que hubiere alegado tal circunstancia al interior del proceso en donde se dictó la sentencia atacada. (vi) Que la acción no se dirija en contra de sentencias de tutela, con el fin de que no se prolonguen indefinidamente las controversias en torno a la protección de los derechos fundamentales; máxime si tales fallos están sometidos a un riguroso proceso de selección ante la Corte, que torna definitivas las providencias excluidas de revisión.” Radicado: 11001-03-15-000-2023-06639-00 Ahora, en cuanto a los defectos en que podría incurrirse en una decisión judicial, la Corte Constitucional identificó los siguientes: “a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello.
“b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. “c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. “d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. “f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.
“g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. “h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. “i. Violación directa de la Constitución.” En ese orden de ideas, al juez de tutela le corresponde examinar las exigencias generales de procedibilidad de la acción de tutela cuando se discuten providencias judiciales y, de encontrarlas superadas, verificar si se configura algún defecto que habilite el amparo constitucional.
III. Caso concreto En primer lugar, la Sala encuentra superados los requisitos generales de procedencia de la presente acción de tutela para discutir las providencias del 28 de febrero; 18 de mayo y 26 de octubre de 2023 cuestionadas en esta sede, Radicado: 11001-03-15-000-2023-06639-00 comoquiera que 1) el asunto a resolver es de marcada relevancia constitucional, en la medida en que se centra en establecer si en las decisiones judiciales controvertidas se vulneraron los derechos fundamentales reclamados en protección; 2) la accionante no cuenta con otros medios de defensa judicial para discutir lo aquí expuesto; 3) la acción se presentó dentro de los seis meses siguientes a la ejecutoria de aquellas, pues la que resolvió el recurso de súplica se notificó el 16 de mayo de la presente anualidad; 4) no se está invocando una irregularidad procesal; 5) la parte solicitante identificó claramente los hechos generadores de la vulneración y los derechos transgredidos y 6) no se trata de una sentencia de tutela.
De conformidad con lo expuesto, a esta Subsección le corresponde examinar si en las decisiones discutidas en esta sede se configuró el defecto sustantivo por desconocimiento de la Ley 1143 de 2007 “Por medio de la cual se aprueba el "Acuerdo de promoción comercial entre la República de Colombia y los Estados Unidos de América", sus "Cartas Adjuntas" y sus "Entendimientos", suscritos en Washington el 22 de noviembre de 2006”, particularmente del Capítulo XXI, Sección B, artículo 21.20 sobre los asuntos referidos a procedimientos judiciales y administrativos.
Para resolver el disenso planteado, la Sala observa que la Sección Cuarta de esta corporación, en el auto del 28 de febrero de 2023, consideró que no era viable someter a juicio de legalidad a través del medio de control de nulidad la decisión núm. 3 de la Comisión de Libre Comercio, toda vez que no se trata de un acto administrativo expedido de manera unilateral por una entidad pública o una autoridad administrativa sino que corresponde a una interpretación consensuada por los Estados Parte acerca de una disposición del mencionado acuerdo comercial aprobado por la Ley 1143 de 2007, realizada por la Comisión de Libre Comercio que es el órgano encargado de su administración. Por tanto, precisó que dicha decisión no fue expedida en el contexto de la función administrativa que habilita el control de legalidad ante esta jurisdicción sino que se produce de manera consensuada en el marco de un acuerdo comercial celebrado por el Presidente de la República en ejercicio de la facultad prevista en el numeral 2 del artículo 189 de la Constitución, el cual se encuentra Radicado: 11001-03-15-000-2023-06639-00 incorporado al ordenamiento jurídico interno a través de una ley aprobatoria previo control automático de constitucionalidad.
Por ello, concluyó que no es dable someter dicha decisión al control de la jurisdicción por tratarse de asuntos que no están bajo su competencia en los términos señalados en el artículo 237 de la Constitución y en las normas que regulan la organización y fines de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Contra dicha decisión la hoy accionante interpuso recurso de súplica, el cual fue resuelto por los demás integrantes de la Sección Cuarta del Consejo de Estado en providencia del 18 de mayo de 2023, en la que consideraron, en similares términos, que dicha decisión, al tener como objeto determinar, mediante una interpretación conjunta de las partes firmantes el acuerdo, el alcance o entendimiento relacionado con una de las partidas arancelarias sujetas a tratamiento preferencial según lo dispone el mismo acuerdo, no puede considerarse como una decisión pasible de control por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, puesto que ella surge de una instancia bilateral, como resultado de la conjunción de voluntades de ambos Estados tomada en el seno de la instancia de resolución de conflictos establecida para ello y, en ese sentido, el alcance de la misma compromete a ambos Estados, por lo que su alcance no puede variar con base en una decisión tomada por una autoridad judicial de una sola de las partes firmantes.
Además, señaló que no es posible entender que el sentido de la decisión corresponde al simple ejercicio de una función administrativa por el hecho de que haya sido suscrita por quien tiene funciones administrativas en Colombia pues, dado su objeto, se entiende que la decisión cuestionada es un acto jurídico bilateral de alcance internacional suscrito por una autoridad colombiana en el marco de la conducción de las relaciones internacionales que corresponde al Ejecutivo, antes que al ejercicio de funciones administrativas o poderes de mando o subordinación. Posteriormente, a través de proveído del 26 de octubre de 2023, el despacho sustanciador del proceso de nulidad se pronunció sobre la reforma de la demanda allí propuesta y resolvió (i) estarse a lo resuelto en los autos del 28 de Radicado: 11001-03-15-000-2023-06639-00 febrero y 18 de mayo de 2023 proferidos por el despacho ponente y al Sala de Sección cuarta del Consejo de Estado, en los que se dispuso rechazar la demanda respecto a la Decisión núm. 3 de la Comisión de Libre Comercio del Acuerdo de Promoción Comercial entre los Estados Unidos de América y la República de Colombia; y (ii) admitir la reforma de la demanda contra el Memorando núm. 000337 del 14 de noviembre de 2017 proferido por las directoras de gestión de Aduanas y Fiscalización de la DIAN.
Lo anterior, permite a la Sala concluir que la Sección Cuarta de esta corporación, en las decisiones cuestionadas, no desconoció las previsiones contenidas en la Ley 1143 de 2007, sino que, a partir del contenido de las mismas, determinó con certeza que la Decisión núm. 3, al ser un acto jurídico bilateral de alcance internacional, no puede ser sometida al control judicial a través del medio de control de nulidad, decisión que no se observa arbitraria o irrazonable.
Por lo expuesto, es claro para esta Sala que la autoridad judicial demandada no incurrió en el defecto alegado, toda vez que las providencias cuestionadas contienen una carga argumentativa suficientemente sustentada en la aplicación de las normas vigentes que le permitió inferir que la Decisión núm. 3 proferida por la Comisión de Libre Comercio, por tener un carácter bilateral que obliga a dos Estados, no es susceptible de control jurisdiccional, lo que descarta una actuar arbitrario por parte de la autoridad cuestionada.
De igual forma, se observa que la providencia del 26 de octubre de 2023 tampoco quebranta los derechos invocados, toda vez que en ella se precisó que, al solicitarse nuevamente la declaratoria de nulidad de la Decisión núm. 3 de la Comisión de Libre Comercio, dicha autoridad debía sujetarse a lo ya resuelto previamente en Sala Unitaria y por la Sala de Sección Cuarta a través de los autos del 28 de febrero y 18 de mayo de 2023, en los que ya se había despachado de fondo dicho aspecto; conclusión que no puede considerarse contraria a las normas procedimentales que gobiernan la materia.
De esta manera, lo que se observa es la divergencia de criterios frente al análisis que se realizó en las decisiones objeto de censura, hecho que no puede ser calificado como violatorio de los derechos fundamentales, en respeto de los principios de autonomía e independencia judicial. Radicado: 11001-03-15-000-2023-06639-00 En ese contexto, no se encuentran estructurado el defecto sustantivo invocado por la Federación Nacional de Cultivadores de Cereales, lo que impide la intervención de este juez constitucional.
Por consiguiente, se negará el amparo solicitado por aquel mediante la acción de tutela de la referencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Negar el recurso de reposición formulado por FENALCE contra el auto admisorio de la demanda del 1.º de noviembre de 2023, por las razones expuestas.
Segundo: Negar el amparo solicitado por la Federación Nacional de Cultivadores de Cereales – FENALCE – mediante la acción de tutela de la referencia, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Tercero: Si esta providencia no fuere impugnada en tiempo oportuno, remítase el expediente de la actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cuarto: Notificar a las partes en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ (E) Consejero de Estado RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.