Demandantes: Daniel Santos Carrillo y Armando Javier Torres Gutiérrez Demandado: Presidencia de la República Radicado: 11001-03-28-000-2025-00108-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá, D.C., veintinueve (29) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD Radicación: 11001-03-28-000- 2025-00108-00 Demandante: DANIEL SANTOS CARRILLO Y ARMANDO JAVIER TORRES GUTIÉRREZ Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Tema: Auto que decide recurso de reposición interpuesto en contra de la decisión admitir la demanda y resuelve otras solicitudes AUTO El despacho se pronuncia sobre los recursos de reposición interpuestos por los apoderados de la Presidencia de la República y el Ministerio de Transporte en contra el auto de 25 de junio de 2025, por medio del cual, el magistrado sustanciador admitió la presente demanda.
Asimismo, de las solicitudes formuladas por el Ministerio de Educación Nacional. I.
ANTECEDENTES 1.1 La demanda Los ciudadanos Daniel Santos Carrillo y Armando Javier Torres Gutiérrez, ejercieron el medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, en contra del Decreto 0639 del 11 de junio de 2025 a través del cual el presidente de la República, con firma de todos los ministros, convocó una consulta popular y se dictan otras disposiciones.
En dicha demanda se formularon las siguientes pretensiones:
PRIMERO: Que se ordene la suspensión provisional del acto administrativo (Decreto No. 0639 del 11 de junio de 2025) por el cual la Presidencia de la República convoca al pueblo de Colombia a una consulta popular en todo el territorio nacional (…)
SEGUNDO: Que como consecuencia de lo anterior se suspendan los efectos jurídicos de convocatoria de la consulta popular para la fecha del día siete (7) de agosto de 2025, en que el pueblo colombiano en todo el territorio nacional, decidirá la suerte de si aprueba o rechaza las preguntas contenidas y referidas en la misma. Demandantes: Daniel Santos Carrillo y Armando Javier Torres Gutiérrez Demandado: Presidencia de la República Radicado: 11001-03-28-000-2025-00108-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 TERCERO: Que se declare la nulidad del acto administrativo (Decreto No. 0639 del 11 de junio de 2025) por el cual la Presidencia de la República convoca al pueblo de Colombia a una consulta popular en todo el territorio nacional (…)
CUARTO: Que como consecuencia de lo anterior se ordene a la Presidencia de la República, el acatamiento a la Ley y la Constitución Política de Colombia, para lo decidido, (…) 1.2 La providencia recurrida1 Mediante auto del 25 de junio de 2025, el despacho admitió el medio de control instaurado por los ciudadanos Daniel Santos Carrillo y Armando Javier Torres Gutiérrez, en procura de obtener la nulidad del Decreto 639 del 11 de junio de 2025, expedido por el presidente de la República2, en consideración a que la demanda reúne los requisitos establecidos en los artículos 162 – modificado por el artículo 35 de la Ley 2080 de 2021–, 163 y 166 del CPACA. 1.3.
Los recursos de reposición 1.3.1. Presidencia de la República3 A través de apoderado, solicitó reponer el auto del 24 de junio de 2025, para en su lugar: (i) remitir el expediente a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo para que en providencia de unificación se pronuncie sobre la competencia de esa alta corte en el presente asunto y, (ii) declarar la falta de competencia de esta corporación para ejercer control sobre el decreto demandado.
En el evento de no accederse a lo anterior, pidió, subsidiariamente, se rechace la demanda, toda vez que el Decreto 0639 de 2025 no es susceptible de control judicial. En relación con la remisión del expediente a la Sala Plena, el profesional del derecho pidió que «Que se remita el expediente a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo para que, en ejercicio de la función de unificación jurisprudencial a que refiere el artículo 271 del CPACA, se pronuncie sobre la competencia para conocer del presente asunto y, de considerarse competente para el efecto, sea la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo la que resuelva el fondo del asunto.».
De otra parte, afirma que esta corporación carece de competencia funcional para conocer del control de legalidad del Decreto 0639 de 11 de junio de 2025, en cuanto las pretensiones de la demanda tienen sustento en 1 Anotación 5 del sistema de gestión judicial SAMAI. 2 Por medio del cual se convoca a una consulta popular nacional y se dictan otras disposiciones. 3 Anotación 18 del sistema de gestión judicial SAMAI.
Demandantes: Daniel Santos Carrillo y Armando Javier Torres Gutiérrez Demandado: Presidencia de la República Radicado: 11001-03-28-000-2025-00108-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 irregularidades atinentes al procedimiento de la consulta popular regulado en la Ley 1757 de 2015, lo cual solamente puede ser cuestionado ante la Corte Constitucional, conforme lo impone el artículo 241.3 de la Constitución Política.
Hizo énfasis en que: (i) El Decreto 0639 de 11 de junio de 2025 hace parte del procedimiento especial de la consulta popular –Ley 1757 de 2015-, por ende, el control está asignado a la Corte Constitucional conforme lo señala el artículo 241.3 superior. (ii) La aplicación de una excepción de inconstitucionalidad no implica una variación del juez natural, porque el artículo 241.3 no hizo ninguna distinción sobre este asunto, más aún, si la norma precisa que las consultas populares del orden nacional están sujetas a control “sólo por vicios deprocedimiento en su convocatoria y realización”.
(iii) En atención a la jerarquía normativa, se torna improcedente invocar el artículo 149.17 del CPACA para asumir competencia al Consejo de Estado, cuando por disposición taxativa constitucional -artículo 241.3- el control de todo el procedimiento de las consultas populares de orden nacional, son de competencia funcional de la Corte Constitucional.
Es decir, ante un posible conflicto normativo, lo procedente es dar prelación a la constitución. Dicho lo anterior, dijo que, ante la falta de competencia del Consejo de Estado, lo procedente en el presente asunto es declarar la falta de competencia remitiendo el proceso a la Corte Constitucional, todo con la finalidad de evitar la configuración de nulidades procesales, por cuanto se trata del factor de competencia funcional que es improrrogable.
Por último, pidió que, en caso de que se nieguen las anteriores solicitudes, se rechace la demanda, por cuanto se desconoce que el Decreto 0639 de 2025 no es susceptible de control de legalidad por cuanto se trata de un acto administrativo de trámite, en razón a que, precisamente, mediante este se adoptaron las siguientes decisiones: (i) se inaplicó el acto administrativo definitivo mediante el cual el Senado de la República dio concepto desfavorable sobre la consulta popular (ii) se convocó a la consulta popular para el 7 de agosto de 2025, (iii) se dio órdenes a la organización electoral para realizarse el mecanismo de participación democrática;
(iv) se permitió la realización de campañas a favor o en contra de las consulta popular (v) se habilitó la campaña pedagógica; (vi) ordenó la comunicación del acto; (vii) se remitió el acto a la Corte Constitucional para que ejerciera el respectivo control. Conforme a lo anterior, afirmó que no hay duda que el decreto demandado tiene como objetivo continuar con el procedimiento establecido en la Ley Estatutaria 1757 de 2015 (artículos 32 y 33), el cual culmina, si se cumplen todos los requisitos, con la ley que adopte la consulta popular.
De ahí que, Demandantes: Daniel Santos Carrillo y Armando Javier Torres Gutiérrez Demandado: Presidencia de la República Radicado: 11001-03-28-000-2025-00108-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 según el memorialista, resulta incoherente que esta corporación efectúe el control de legalidad a dos actos administrativos que hacen parte del mismo procedimiento, esto es, el decreto ya mencionado y el «acta o certificación de consolidación de resultados». 1.3.2 El Ministerio de Transporte 4 Inconforme con la decisión, el Ministerio de Transporte presentó recurso de reposición en los siguientes términos: Solicitó reponer el auto que admitió la demanda para en su lugar, rechazarla por carencia actual de objeto.
Subsidiariamente, requirió que, en el evento en que no se reponga la providencia, se remita a la Corte Constitucional para su análisis, toda vez que dicha corporación avocó conocimiento del estudio del decreto demandado, mediante proveído del 20 de junio de 2025. Recordó que el Consejo de Estado es el órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (art. 231.1 C. P.) y conoce entre otros asuntos, de las demandas que se promueven en ejercicio de los diferentes medios de control establecidos en los artículos 135 a 148 de la Ley 1437 de 2011.
En relación con el objeto del control judicial de los actos administrativos de carácter normativo o reglamentario, ha sido el propio Consejo de Estado quien los ha precisado, así como también ha fijado el grado de intensidad en que se realiza dicho examen. Mencionó que es de conocimiento público que el Decreto 639 del 11 de junio de esta anualidad suscrito por el presidente de la República y sus ministros, fue derogado en su totalidad, mediante la expedición del Decreto 703 del pasado 24 de junio de 2025, el cual fue publicado en el Diario Oficial 53.159 de la precitada fecha.
Sostuvo que, en consideración a lo anterior, el decreto demandado no cumple con los requisitos de existencia, validez y ejecutividad que le permitan al órgano de cierre ejercer el correspondiente control judicial. Destacó que, en consecuencia, el magistrado ponente se encuentra facultado para aplicar la regla establecida en el artículo 91.5 del C P.A.C.A. por perder vigencia el acto demandado; insistió que resulta intrascendente adelantar un juicio hasta el final a sabiendas de que el Decreto 639 de 2025 no se encuentra vigente, ni mucho menos, se encuentra produciendo efectos jurídicos directos o colaterales. 4 Anotación 19 del sistema de gestión judicial SAMAI.
Demandantes: Daniel Santos Carrillo y Armando Javier Torres Gutiérrez Demandado: Presidencia de la República Radicado: 11001-03-28-000-2025-00108-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Comentó que, sin perjuicio de lo anterior, de continuar con el curso de la demanda, lo cierto es que el Consejo de Estado no es competente para conocer de aquella.
Indicó que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, ejerce una competencia residual en el ámbito del control abstracto de constitucionalidad; agregó que dicho control no se restringe a los cargos planteados en la demanda, sino que tiene por objeto garantizar y preservar la supremacía constitucional y, para tales efectos, cuenta con los poderes y facultades necesarios que, llegado el caso, pueden ejercerse en forma oficiosa, sin atender el principio de congruencia. Precisó que la Corte Constitucional puntualizó en la sentencia C-400 de 2012, que debían excluirse del control residual (del Consejo de Estado) aquellos actos que tuvieren contenido material de ley.
Enfatizó que el máximo órgano constitucional ya avocó conocimiento del control de constitucionalidad del Decreto 639 de 2025, mediante providencia del 20 de junio de 2025, con fundamento en el numeral 3 del artículo 241 de la Constitución Política y en el segundo inciso del artículo 42 del Decreto 2067 de 1991. En consecuencia, resulta procedente remitir el expediente junto con todas sus actuaciones y anexos a la Corte Constitucional para lo de su competencia. 1.4 Solicitud del Ministerio de Educación Nacional5 El apoderado de la referida cartera ministerial, a través de memorial presentado el 4 de julio de 2025, además de descorrer el traslado de la medida cautelar, solicitó se disponga «la terminación anticipada del proceso», en cuanto se configuró la carencia actual de objeto por sustracción de materia.
Subsidiariamente, pidió declarar la falta de competencia funcional de esta Corporación y remitir el expediente a la Corte Constitucional. Todo lo anterior tiene como fundamento los siguientes argumentos: En relación con la solicitud principal, advirtió que el acto demandado fue derogado mediante Decreto 0703 de 2025 «por el cual se deroga el Decreto número 639 de 2025», publicado en el Diario Oficial del día 24 de junio de la presente anualidad.
De ahí que opere la sustracción de materia, lo que trae consigo el fenecimiento del presente proceso al desaparecer del ordenamiento dicha disposición, alterándose así la relación sustancial que originó la litis; en este orden, advierte que al no existir pretensiones que atender es inane cualquier consideración adicional. 5 Anotación 23 del sistema de gestión judicial SAMAI.
Demandantes: Daniel Santos Carrillo y Armando Javier Torres Gutiérrez Demandado: Presidencia de la República Radicado: 11001-03-28-000-2025-00108-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Concluyó que al no haber producido efectos el acto acusado, pues convocó al pueblo de Colombia a una consulta popular en todo el territorio nacional el día siete (7) de agosto de 2025 y fue derogado antes de que se llevara a cabo la consulta –antes de producir efectos–, carece entonces de objeto este proceso por sustracción de materia.
De otra parte, dijo que el Consejo de Estado carece de competencia funcional para conocer del control de legalidad del acto acusado en atención a lo establecido en el artículo 241, numeral 3, de la Constitución Política, que asigna de manera exclusiva y excluyente a la Corte Constitucional el control de constitucionalidad sobre las consultas populares del orden nacional, específicamente respecto de los vicios de procedimiento en su convocatoria y realización. Resaltó que la demanda se dirige contra el Decreto 639 de 2025, acto mediante el cual se materializa la convocatoria a la consulta popular nacional, configurándose así un acto inserto en el procedimiento especial de participación ciudadana regulado en la Ley 1757 de 2015, lo que impide al Consejo de Estado conocer de su control de legalidad, al estar su conocimiento asignado constitucionalmente a la Corte Constitucional, sin que sea procedente invocar el artículo 149 del CPACA para asumir competencia, dado que este cede ante la regla superior consagrada en el artículo 241 de la Constitución. 1.5.
Traslado del recurso La Secretaría de la Sección Quinta corrió traslado del recurso de reposición formulado, entre el 8 y el 10 de julio de 20256; sin embargo, no hubo intervención. 2. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia El despacho es competente para resolver los recursos de reposición interpuestos por la Presidencia de la República y el Ministerio de Transporte contra la decisión de admitir la demanda de la referencia, contenida en el auto de 24 de junio de 2025, de conformidad con lo preceptuado en el artículo 125, numeral 3º, del CPACA7.
En esa misma línea, valga recordar que el recurso de reposición, conforme a los artículos 242 idem y al 318 del CGP, 6 Anotación 22 del sistema de gestión judicial SAMAI 7 Artículo 125. De la expedición de providencias. La expedición de providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: (…) 3. Será competencia del magistrado ponente dictar las demás providencias interlocutorias y de sustanciación en el curso de cualquier instancia, incluida la que resuelva el recurso de queja.
Demandantes: Daniel Santos Carrillo y Armando Javier Torres Gutiérrez Demandado: Presidencia de la República Radicado: 11001-03-28-000-2025-00108-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 corresponde instaurarlo ante la misma autoridad judicial que lo profirió y es a ella a quien compete resolverlo. 2.2 Presupuestos de los recursos de reposición interpuestos El artículo 242 establece puntualmente, en lo que atañe a la procedencia de dicho recurso, lo siguiente: (…)
ARTÍCULO 242. REPOSICIÓN. <Artículo modificado por el artículo 61 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> El recurso de reposición procede contra todos los autos, salvo norma legal en contrario. En cuanto a su oportunidad y trámite, se aplicará lo dispuesto en el Código General del Proceso. Ahora bien, en lo atinente al contenido, oportunidad y trámite procesal que se le debe dar al recurso de reposición, el legislador dispuso expresamente la remisión8 a las normas del Código General del Proceso –Ley 1564 de 2012–, entre las cuales se encuentran los artículos 318 y 319, que señalan:
ARTÍCULO 318. PROCEDENCIA Y OPORTUNIDADES. Salvo norma en contrario, el recurso de reposición procede contra los autos que dicte el juez, contra los del magistrado sustanciador no susceptibles de súplica y contra los de la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, para que se reformen o revoquen. El recurso de reposición no procede contra los autos que resuelvan un recurso de apelación, una súplica o una queja.
El recurso deberá interponerse con expresión de las razones que lo sustenten, en forma verbal inmediatamente se pronuncie el auto. Cuando el auto se pronuncie fuera de audiencia el recurso deberá interponerse por escrito dentro de los tres (3) días siguientes al de la notificación del auto. El auto que decide la reposición no es susceptible de ningún recurso, salvo que contenga puntos no decididos en el anterior, caso en el cual podrán interponerse los recursos pertinentes respecto de los puntos nuevos.
Los autos que dicten las salas de decisión no tienen reposición; podrá pedirse su aclaración o complementación, dentro del término de su ejecutoria.
PARÁGRAFO. Cuando el recurrente impugne una providencia judicial mediante un recurso improcedente, el juez deberá tramitar la impugnación por las reglas del recurso que resultare procedente, siempre que haya sido interpuesto oportunamente.
ARTÍCULO 319. TRÁMITE. El recurso de reposición se decidirá en la audiencia, previo traslado en ella a la parte contraria. 8 Artículo 306 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Demandantes: Daniel Santos Carrillo y Armando Javier Torres Gutiérrez Demandado: Presidencia de la República Radicado: 11001-03-28-000-2025-00108-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Cuando sea procedente formularlo por escrito, se resolverá previo traslado a la parte contraria por tres (3) días como lo prevé el artículo 110.
Así entonces, en punto a la procedencia del mecanismo impugnatorio, en este caso se indica que el mismo tiene por objeto controvertir la decisión que admitió la demanda. De modo que, es posible advertir que dicha providencia es susceptible del recurso de reposición, en virtud del artículo 242 de la Ley 1437 de 2011 y, además, su contradicción no está proscrita por el artículo 243A del mismo estatuto procesal.
Frente al contenido, se observa de los escritos que los recurrentes cumplieron con la carga que les impone el artículo 318, inciso 3º, del Código General del Proceso, en cuanto es posible comprender las razones que sustentan su desacuerdo con la decisión recurrida. En relación con la oportunidad, se tiene que el auto objeto de recurso fue notificado por medios electrónicos a la Presidencia de la República y comunicado a todos los ministros el 26 de junio de 20259.
Así entonces, contabilizados los dos (2) días que prevé el artículo 205 del CPACA – transcurridos el 27 de junio y 1º de julio–, se tiene que el plazo de tres (3) días para formular el recurso corrió los días 2, 3 y 4 de julio de 2025, por consiguiente, como los recursos fueron interpuestos el 2 (Presidencia de la República) y 3 (Ministerio de Transporte) de julio de 202510, se concluye que fueron interpuestos y sustentados dentro del término establecido en la norma transcrita. 2.3.
Caso concreto El despacho estudiará el mérito de los recursos de reposición interpuestos por los apoderados de la Presidencia de la República y del Ministerio de Transporte, sin embargo, por razones de economía procesal, también se abordarán las peticiones formuladas por el Ministerio de Educación Nacional tendientes a que se termine de forma anticipada el proceso o, subsidiariamente, se declare la falta de competencia de esta corporación y se remita el expediente a la Corte Constitucional. 2.3.1.
De los recursos de reposición A) De la Presidencia de la República Según se tiene, la Presidencia de la República solicita que se reponga la decisión de admitir la demanda en este asunto, para en su lugar remitir el expediente a la Sala Plena con fines de unificación y que esa instancia 9 Anotación 9 del sistema de gestión judicial SAMAI. 10 Anotaciones 18 y 19 del sistema de gestión judicial SAMAI.
Demandantes: Daniel Santos Carrillo y Armando Javier Torres Gutiérrez Demandado: Presidencia de la República Radicado: 11001-03-28-000-2025-00108-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 declare la falta de competencia de esta corporación. Subsidiariamente, pidió que se rechace la demanda en cuanto considera que el Decreto 0639 de 2025 no es susceptible de control judicial.
En lo que se refiere a la petición de que el asunto sea remitido a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo por razones de importancia jurídica, trascendencia económica y social y necesidad de unificar jurisprudencia, se advierte que, ese punto también ha sido resuelto por la Sección Quinta11 de manera negativa. Según se tiene, el artículo 271 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, señala:
ARTÍCULO 271. Decisiones por importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de sentar jurisprudencia o precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación. Por razones de importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de sentar o unificar jurisprudencia o precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación que ameriten la expedición de una sentencia o auto de unificación jurisprudencial, el Consejo de Estado podrá asumir conocimiento de los asuntos pendientes de fallo o de decisión interlocutoria.
Dicho conocimiento podrá asumirse de oficio; por remisión de las secciones o subsecciones del Consejo de Estado, o de los tribunales; a solicitud de parte, o por solicitud de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado o del Ministerio Público. Los procesos susceptibles de este mecanismo que se tramiten ante los tribunales administrativos deben ser de única o de segunda instancia. En estos casos, corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado dictar sentencias y autos de unificación jurisprudencial sobre los asuntos que provengan de sus secciones.
Las secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado dictarán sentencias y autos de unificación en esos mismos eventos, en relación con los asuntos que provengan de las subsecciones de la corporación, de los despachos de los magistrados que las integran, o de los tribunales, según el caso. Las decisiones que pretendan unificar o sentar jurisprudencia sobre aspectos procesales que sean transversales a todas las secciones del Consejo de Estado, solo podrán ser proferidas por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Para asumir el trámite a solicitud de parte o de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, la petición deberá formularse hasta antes de que se registre ponencia de fallo. Si la petición proviene de un consejero de Estado, del tribunal administrativo, o del Ministerio Público, esta podrá formularse sin la limitación temporal anterior.
La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado solo podrá solicitarlo cuando previamente haya intervenido o se haya hecho parte dentro del proceso. La petición contendrá una exposición sobre las circunstancias que imponen el conocimiento del proceso y las razones que determinan la importancia jurídica o trascendencia económica o social o la necesidad de unificar o sentar 11 Op. Cit. 11.
Demandantes: Daniel Santos Carrillo y Armando Javier Torres Gutiérrez Demandado: Presidencia de la República Radicado: 11001-03-28-000-2025-00108-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 jurisprudencia, o precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación. La petición que se formule para que el Consejo de Estado asuma el conocimiento del proceso no suspenderá su trámite, salvo que el Consejo de Estado adopte dicha decisión. La instancia competente decidirá si avoca o no el conocimiento del asunto, mediante auto no susceptible de recursos.
Del análisis de la norma se extraen los siguientes requisitos: i) La legitimación, hace alusión a los titulares del derecho a solicitar la unificación jurisprudencial. En tal sentido, el Consejo de Estado puede asumir su conocimiento de oficio, o por solicitud que hagan las secciones o subsecciones de la Corporación, los tribunales administrativos, las partes en el proceso, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y el Ministerio Público, de asuntos que estén para fallo o decisión interlocutoria. ii) El elemento temporal, que se refiere al momento en el cual debe formularse la solicitud.
Según el artículo 271 del CPACA, el Consejo de Estado puede asumir el conocimiento de los asuntos pendientes de fallo o de una decisión interlocutoria, y la unificación puede solicitarse hasta antes de que se registre la ponencia para el fallo, salvo que la petición provenga de un consejero de Estado, del tribunal administrativo o del ministerio público, caso en el cual, no tiene esa limitación temporal. iii) El contenido de la solicitud, en cuanto a esta exigencia, la petición debe contener una exposición precisa sobre las circunstancias que imponen el conocimiento del proceso y las razones que determinan la importancia jurídica trascendencia económica o social o la necesidad de unificar o sentar jurisprudencia, o precisar su alcance o resolver las divergencias en la interpretación y aplicación de alguna disposición normativa.
En este caso, resulta claro que la solicitud proviene del presidente de la República que, en este momento procesal ya tiene la calidad de parte en el proceso. En cuanto a la oportunidad, se advierte que el asunto está pendiente de decisión interlocutoria, esto es la medida cautelar, por lo que la solicitud fue presentada en tiempo. No obstante, en el escrito no se exponen razones de trascendencia económica ni la necesidad de sentar o unificar jurisprudencia, pues el apoderado de la presidencia tan solo se limitó a solicitar la remisión del expediente a la Sala Plena «para que, en ejercicio de la función de unificación Demandantes: Daniel Santos Carrillo y Armando Javier Torres Gutiérrez Demandado: Presidencia de la República Radicado: 11001-03-28-000-2025-00108-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 jurisprudencial a que refiere el artículo 271 del CPACA, se pronuncie sobre la competencia para conocer del presente asunto y, de considerarse competente para el efecto, sea la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo la que resuelva el fondo del asunto.», incumpliendo así con uno de los presupuestos que el artículo 271 del CPACA prescribe.
Así las cosas, es claro que la referida solicitud no cumple con los requisitos legales, razón por la cual hay lugar a rechazarla. De otro lado, en lo que tiene que ver con la falta de competencia funcional del Consejo de Estado para conocer de la demanda de la referencia se debe reiterar que esta es la corporación competente para controlar el acto demandado, en tanto, es de contenido electoral y fue expedido por una autoridad del orden nacional.
Lo anterior, toda vez que, de conformidad con el numeral 1. ° del artículo 149 del CPACA, a esta corporación le corresponde conocer, en única instancia, «de la nulidad de los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional», como lo es el Decreto 0639 de 2025. Asimismo, el Reglamento del Consejo Estado12 asigna a la Sección Quinta, entre otros, los «procesos de simple nulidad contra actos de contenido electoral».
Finalmente, frente al argumento del recurrente según el cual el decreto demandado es de trámite, pues fue dictado en el marco del procedimiento de la consulta popular nacional y debe ser controlado por la Corte Constitucional y, además, el Consejo de Estado estaría estudiando dos actos que hacen parte del mismo procedimiento de consulta popular, esto es, el de convocatoria y el concepto negativo del Senado de la República13, resulta del caso reiterar, que el decreto acusado es de contenido electoral y definitivo porque como se demostró cuando se profirió, el trámite de la consulta popular ya había finalizado con la decisión del Senado de la República de no emitir concepto favorable a la solicitud de convocarla14.
Además, ya se ha precisado que el acto acusado «fue expedido luego de que el procedimiento administrativo electoral del mencionado mecanismo de participación ciudadana concluyera, convirtiéndose así en uno aislado y extraño al proceso reglado que debe anteceder a la convocatoria del 12 Artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019, modificado por el artículo 1. ° del Acuerdo 434 de 2024. 13 Estudiado como acto definitivo por la Sección Quinta, en el proceso de radicado núm. 11001-03-28-000-2025-00072-00. 14 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Expediente: 11001-03-28-000-2025-00086-020. M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil. Demandantes: Daniel Santos Carrillo y Armando Javier Torres Gutiérrez Demandado: Presidencia de la República Radicado: 11001-03-28-000-2025-00108-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 mecanismo de participación. De allí que su control deba ejercerse de forma previa por parte de esta Sección».15 Por lo tanto, según se ha explicado, la competencia de la Corte Constitucional surge una vez agotado todo el procedimiento dispuesto en el ordenamiento jurídico para la convocatoria de una consulta popular del orden nacional, el cual no se agotó en este preciso caso, pues, como ya quedó demostrado, dicho trámite ya había culminado con el concepto desfavorable del Senado de la República, por lo que el Decreto 0639 de 2025 fue proferido por fuera de este.
En este aspecto, resulta del caso mencionar que la misma Corte Constitucional lo reiteró así, en reciente pronunciamiento del 18 de julio de 2025, cuando precisó16: A pesar de que el Decreto Ley 2067 de 1991, no establece una regla particular sobre la remisión por competencia, se deben aplicar las normas procesales de carácter general.
Así ha procedido esta corporación en anteriores oportunidades ante vacíos en dicho procedimiento. A luz de lo anterior, de manera supletiva se dará aplicación al artículo 16 de la Ley 1564 de 2012, que señala que, cuando se declare la falta de competencia por los factores subjetivo o funcional, el proceso se enviará de inmediato al juez competente, y en virtud del artículo 149 de la Ley 1437 de 2012, el Consejo de Estado es competente para conocer “1.
De la nulidad de los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional (…)”, por tanto, se ordenará su remisión. En ese mismo sentido, el máximo órgano constitucional, en auto de 20 de junio de 202517, en el que, aunque resolvió avocar conocimiento del Decreto 0639 de 2025, explicó que: 12. Avocar conocimiento de este trámite en esta Corte, no implica menoscabo alguno del ejercicio de las competencias que en virtud de la Constitución y la ley le corresponde ejercer al Consejo de Estado las cuales deben ser ejercidas por esa Corporación de manera autónoma. […] Asimismo, concluyó que no había lugar a entablar conflicto de competencia, lo que explicó en los siguientes términos: 14.
Sobre la base de reconocer las competencias del Consejo de Estado y su ejercicio legítimo por dicha Corporación, el suscrito magistrado sustanciador considera que no es necesario suscitar un conflicto de competencias entre autoridades de diferentes jurisdicciones, sino de proceder en el marco del 15 Reiterado en Consejo de Estado, Sección Quinta.
Auto del 24 de junio de 2025. Radicado núm. 11001-03-28-000-2025-00080-00. MP. Luis Alberto Álvarez Parra. 16 Corte Constitucional. Auto del 18 de julio de 2025. M.P. Héctor Alfonso Carvajal Londoño. Expedientes: D-16667, D-16668, D16669, D-16670, D-16671, D-16672, D-16673, D16675, D- 16676, D-16677, D-16678, D-16680, D16681, D-16683, D-16684, D-16685, D-16689, D16690, D-16691, D-16692, D-16694, D-16695, D16705 y D-16711. 17 Exp.
CCP-001. MP. Jorge Enrique Ibáñez Najar. Demandantes: Daniel Santos Carrillo y Armando Javier Torres Gutiérrez Demandado: Presidencia de la República Radicado: 11001-03-28-000-2025-00108-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 diseño constitucional y legal establecidos, con respeto a la autonomía del Consejo de Estado y, al mismo tiempo, con estricta sujeción a la responsabilidad que tiene esta Corte de guardar la integridad y supremacía de la Constitución. Consecuencialmente, se abstendrá de solicitar la remisión de los procesos que cursan en el Consejo de Estado según la petición elevada por el Señor Ministro de Justicia y del Derecho.
Así las cosas, es claro que el máximo tribunal constitucional ha reconocido que la competencia para conocer de las demandas promovidas en contra del Decreto 0639 de 2025 está en cabeza de esta Corporación. Entonces, contrario al dicho del recurrente, asumir la competencia para definir la legalidad del Decreto 0639 de 2025, por parte de esta corporación, no desconoce la función de la Corte Constitucional, prevista en el numeral 3. ° del artículo 241 de la Constitución Política y, mucho menos, configura un conflicto de competencias.
Sobre el particular, esta Sala18 señaló que el control de la Corte Constitucional sobre la consulta popular no resulta incompatible con la competencia del Consejo de Estado, para conocer del acto demandado, En tales condiciones, la competencia del Consejo de Estado, prevista en el numeral 1.º del artículo 149, no altera ni interfiere la asignada a la Corte Constitucional en el numeral 3.º del artículo 241 de la Constitución Política, como lo aduce el recurrente.
Así las cosas, es claro que ninguno de los argumentos expuestos por la Presidencia de la República tiene vocación de prosperidad por lo que no hay lugar a reponer la decisión recurrida. B) Del Ministerio de Transporte La referida cartera ministerial solicitó que se reponga la decisión mediante la cual se admitió la demanda, para en su lugar, rechazarla por carencia actual de objeto.
Subsidiariamente, pidió remitir el expediente a la Corte Constitucional, por cuanto esta ya admitió el estudio del decreto aquí demandado en providencia del 20 de junio de 2025. Según indicó la referida cartera, el Decreto 639 del 11 de junio de esta anualidad suscrito por el presidente de la República y sus ministros, fue derogado en su totalidad, mediante la expedición del Decreto 703 del pasado 24 de junio de 2025, el cual fue publicado en el Diario Oficial 53.159 de la precitada fecha.
Por lo tanto, argumentó que el acto demandado no cumple 18 Consejo de Estado, Sección Quinta. Auto del 24 de junio de 2025. Radicado núm. 11001- 03-28-000-2025-00106-00. MP. Gloria María Gómez Montoya. Demandantes: Daniel Santos Carrillo y Armando Javier Torres Gutiérrez Demandado: Presidencia de la República Radicado: 11001-03-28-000-2025-00108-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 con los requisitos de existencia, validez y ejecutividad que le permitan a esta corporación ejercer el correspondiente control judicial.
Sostuvo que el magistrado ponente se encuentra facultado para aplicar la regla establecida en el artículo 91.5 del CPACA por perder vigencia el acto demandado; insistió que resulta intrascendente adelantar un juicio hasta el final a sabiendas de que el Decreto 639 de 2025 no se encuentra vigente, ni mucho menos, se encuentra produciendo efectos jurídicos directos o colaterales.
Sobre el particular, el despacho advierte que no es de recibo la tesis expuesta por el referido ministerio, en lo que concierne a la carencia actual de objeto, por las razones que se exponen a continuación. En efecto, la Sección Primera19 del Consejo de Estado ha precisado frente al punto que la presunción de legalidad de los actos administrativos no se extingue con su derogatoria, pues no hay lugar a desconocer que estuvo vigente «mientras no se declare lo contrario», por el juez competente.
Lo anterior, con fundamento en la tesis expuesta por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, según la cual, resulta imperioso abordar la legalidad de los actos administrativos de contenido general, aunque hayan sido derogados, dado que: […] así se logra el propósito último del otrora llamado contencioso, popular de anulación, cual es el imperio del Orden Jurídico y el restablecimiento de la legalidad posiblemente afectada por la norma acusada, imperio y legalidad que no se recobran por la derogatoria de la norma violadora, sino por el pronunciamiento definitivo del juez administrativo20.
Así las cosas, es el juez de lo contencioso administrativo quien debe definir la presunción de legalidad de los actos administrativos de carácter general, como lo es el Decreto 0639 de 2025, durante su vigencia, de conformidad con los anteriores pronunciamientos. Respecto de los demás argumentos del recurrente se reitera íntegramente lo expuesto en el acápite «A)» de esta providencia respecto de la competencia de esta corporación para tramitar el presente proceso.
En consecuencia, el despacho no repondrá la decisión del 25 de junio de 2025, mediante la cual se admitió la demanda de la referencia. 19 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Nulidad. Rad. 11001-03-24-000-2006-00368-00. Sentencia del 7 de octubre de 2010. M.P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta. 20 Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Nulidad por inconstitucionalidad. Expediente S-157. Demandantes: Daniel Santos Carrillo y Armando Javier Torres Gutiérrez Demandado: Presidencia de la República Radicado: 11001-03-28-000-2025-00108-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 2.3.2.
De la solicitud del Ministerio de Educación de terminar el proceso El apoderado del Ministerio de Educación Nacional pidió que se decrete «la terminación anticipada del proceso» al configurarse la carencia actual de objeto por sustracción de materia, toda vez que el acto demandado fue derogado mediante Decreto 0703 de 2025 «por el cual se deroga el Decreto número 639 de 2025», de ahí que consideró admisible afirmar que operó la sustracción de materia.
Subsidiariamente, solicitó remitir el expediente a la Corte Constitucional. En concordancia con lo dispuesto en el acápite anterior, se reitera que, no hay lugar a declarar la carencia actual de objeto y, por ende, terminar el proceso de manera anticipada. En efecto, mientras el Decreto 639 de 2025 estuvo vigente, esta autoridad judicial conserva la competencia para pronunciarse sobre su legalidad durante el lapso en que se expidió. También se debe insistir en que la competencia para conocer la presente demanda la tiene esta corporación, por las razones que se expusieron en apartes anteriores.
Por lo expuesto, el despacho III.
RESUELVE
PRIMERO: NO REPONER la providencia del 25 de junio de 2025, mediante el cual se admitió la demanda.
SEGUNDO: RECHAZAR la petición de la Presidencia de la República de enviar la demanda de la referencia a la Sala Plena Contenciosa de esta Corporación.
TERCERO: NEGAR las solicitudes del Ministerio de Educación Nacional de terminar el proceso anticipadamente por carencia actual de objeto y remitir el expediente a la Corte Constitucional.
CUARTO: Reconocer personería al abogado Carlos José Mansilla Jáuregui, identificado con cédula de ciudadanía 88.199.666 de Cúcuta y tarjeta profesional 86.041 del C. S. de la J., para actuar como apoderado del Ministerio de Transporte, conforme al poder que obra en el expediente digital.
QUINTO: Reconocer personería al abogado Edgar Fabian Garzón Buenaventura, identificado con cédula de ciudadanía 1.032.375.416 y tarjeta profesional 182.292 del C. S. de la J., para actuar como apoderado del Ministerio de Educación Nacional, conforme al poder que obra en el expediente digital. Demandantes: Daniel Santos Carrillo y Armando Javier Torres Gutiérrez Demandado: Presidencia de la República Radicado: 11001-03-28-000-2025-00108-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 SEXTO: Reconocer personería al abogado Andrés Tapias Torres, identificado con cédula de ciudadanía 79.522.289 y tarjeta profesional 88.890 del C. S. de la J., para actuar como apoderado de la Presidencia de la República, conforme al poder que obra en el expediente digital.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx