Demandante: José Luis Urón Márquez Demandados: Instituto Nacional de Vías y otro Radicado: 20001-23-33-000-2025-00137-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá, D. C., – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá, D. C., diecisiete (17) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Radicación: 20001-23-33-000-2025-00137-01 Accionante: JOSÉ LUIS URÓN MÁRQUEZ Accionados: INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS Y OTRO Tema: Revoca – rechaza por falta de agotamiento del requisito de constitución en renuencia. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala conoce de la impugnación presentada por la parte accionante contra la sentencia del 12 de junio de 2025 proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar.

I.

ANTECEDENTES 1.1. Demanda 1. El señor José Luis Urón Márquez, actuando en nombre propio, promovió acción de cumplimiento contra el Instituto Nacional de Vías (INVIAS) y la Financiera de Desarrollo Sostenible S.A. (FINDETER1). Con su solicitud pretende que se le ordene a las autoridades accionadas el acatamiento de lo dispuesto en los artículos 87, 79 y 209 de la Constitución Política, la Ley 80 de 1993, la Ley 99 de 1993, la Ley 105 de 1993 y la Ley 472 de 1998, las «normas de INVÍAS sobre infraestructura vial y regulación del Ministerio de Transporte sobre seguridad vial y drenaje en carreteras». 2.

Como consecuencia del obedecimiento de la norma invocada, solicitó que se le ordene a las entidades accionadas lo siguiente: (i) garantizar el cumplimiento inmediato de las normas incumplidas en la ejecución del contrato de la segunda calzada Valledupar – La Paz, (ii) adoptar medidas de mitigación ambiental que incluya la reforestación de áreas y, (iii) ordenar la corrección de las deficiencias del proyecto, en particular el rediseño de las curvas peligrosas, la implementación de un sistema de drenaje y la construcción de un puente sobre el río Cesar. 1 DECRETO 4167 DE 2011 Artículo 1°.Naturaleza jurídica.

Modifícase la naturaleza jurídica de la Financiera de Desarrollo Territorial S. A. (Findeter), definida en la Ley 57 de 1989, como sociedad por acciones y transfórmese en una sociedad de economía mixta del orden nacional, del tipo de las anónimas, organizada como un establecimiento de crédito, vinculada al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y sometida a la vigilancia de la Superintendencia Financiera de Colombia.

Demandante: José Luis Urón Márquez Demandados: Instituto Nacional de Vías y otro Radicado: 20001-23-33-000-2025-00137-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá, D. C., – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 1.2. Hechos 3. El demandante relató que el contrato de obra pública No. PAF-ATINVIAS- 0-012-23 tiene por objeto la construcción de la segunda calzada de la vía Valledupar – La Paz.

A su juicio, en la ejecución se han presentado diversos incumplimientos normativos y técnicos que afectan la infraestructura vial. 4. Al respecto, sostuvo que «se han identificado violaciones a las disposiciones establecidas en la Ley 80 de 1993, la Ley 99 de 1993 y la Ley 105 de 1993». Además, refirió que las entidades demandadas no han garantizado el cumplimiento de los estándares técnicos y ambientales establecidos en la normativa vigente. 1.3.

Actuaciones procesales en primera instancia 5. Mediante providencia del 8 de mayo de 2025, el Tribunal Administrativo del Cesar, admitió la demanda y ordenó notificar a INVÍAS y a FINDETER, concediéndoles el término de 3 días para intervenir en el proceso. 1.4. Contestaciones 1.4.1. INVÍAS 6. Indicó que carece de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que no es la entidad llamada a dar cumplimiento a lo solicitado por el accionante, pues en el contrato fueron determinadas las obligaciones que FINDETER debe ejecutar en las obras del proyecto. 7.

Por otra parte, señaló no se cumple con el requisito de la subsidiariedad, ya que, de las pretensiones de la demanda, se evidencia que el mecanismo idóneo para plantear sus reproches frente a la ejecución del negocio jurídico es la acción de controversias contractuales, consagrada en el artículo 141 de la Ley 1437 de 2011. 8. Finalmente, puso de presente que el accionante pretende hacer uso de la presente acción para garantizar el cumplimiento de obligaciones contractuales.

Sin embargo, no señaló normas que contengan un deber legal o administrativo imperativo que deba cumplir la entidad, pues de conformidad con la jurisprudencia de la Sección Quinta del Consejo de Estado, es necesario que las normas contengan un mandato imperativo e inobjetable en cabeza de las accionadas. 1.4.2. FINDETER 9. Expuso que no existe soporte que evidencie las deficiencias en la obra aludidas por el demandante.

Aclaró que actualmente el proyecto presenta el 41% de avance, el cual ha sido ejecutado de conformidad con los estudios y diseños que le entregó INVÍAS. Demandante: José Luis Urón Márquez Demandados: Instituto Nacional de Vías y otro Radicado: 20001-23-33-000-2025-00137-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá, D. C., – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 10.

Aseguró que las afirmaciones hechas en la demanda no cuentan con fundamento técnico ni jurídico, pues en el archivo documental de la entidad reposan los permisos ambientales que fueron otorgados por CORPOCESAR, los cuales han sido cumplidos en el contrato. Por lo anterior, solicitó que se declare la improcedencia de la acción. 1.5.

Fallo de primera instancia 11. En sentencia del 12 de junio de 2025, el Tribunal Administrativo del Cesar declaró improcedente la acción de cumplimiento. 12. Para fundamentar su decisión, señaló que, dado que las pretensiones están encaminadas a que se ordene la corrección de las presuntas deficiencias del contrato de obra pública No. PAF-ATINVIAS-0-012-23, así como la adopción de medidas de mitigación ambiental y la publicación de informes periódicos sobre el estado del proyecto, consideró que el accionante tiene a su alcance otros medios ordinarios de defensa que puede ejercer para obtener el cumplimiento de los deberes jurídicos que reclama, como el medio de control de controversias contractuales. 13.

Destacó que el demandante no alegó ni acreditó la ocurrencia de un perjuicio irremediable, motivo por el cual resulta improcedente realizar un estudio de fondo sobre el asunto objeto de debate. 1.6. Impugnación 14. Mediante memorial radicado el 14 de junio de 2025, José Luis Urón Márquez indicó que «la sentencia de primera instancia desconoce que la acción de cumplimiento fue consagrada en el artículo 87 de la Constitución como mecanismo idóneo para garantizar la observancia efectiva de la ley, y no exclusivamente como medio para obtener ejecución de actos administrativos.

En el caso presente, se trata de normas legales con fuerza obligatoria, especialmente las Leyes 80, 99 y 105 de 1993, que imponen deberes específicos y exigibles en materia de contratación, medio ambiente, y seguridad vial». 15. Señaló que el tribunal omitió valorar la gravedad del daño alegado, pues expuso la presencia de curvas peligrosas, drenaje deficiente, ausencia de un puente esencial para el tránsito y la afectación directa a predios educativos como la sede de la Universidad Nacional en La Paz. 16.

Finalmente, refirió que el tribunal «reduce erróneamente la acción a un conflicto contractual, desconociendo que la pretensión no busca resolver diferencias contractuales particulares sino garantizar el cumplimiento de normas legales vigentes con efectos generales, en una obra financiada con recursos públicos y con clara afectación a derechos colectivos».

Demandante: José Luis Urón Márquez Demandados: Instituto Nacional de Vías y otro Radicado: 20001-23-33-000-2025-00137-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá, D. C., – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 17. Esta Sección es competente para resolver la impugnación presentada por el señor José Luis Urón Márquez contra la sentencia del 12 de junio de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar.

Lo anterior de conformidad con lo dispuesto en los artículos 1252, 1503 y 2434 de la Ley 1437 de 20115, así como del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. Esta última disposición establece la competencia de la Sección Quinta de esta corporación para conocer de «las apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento». 2.2.

Problema jurídico 18. Corresponde a la Sala determinar si modifica, confirma o revoca la sentencia del 12 de junio de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar. Por lo tanto, la Sala resolverá los siguientes interrogantes: • ¿La parte actora cumplió con el requisito de procedibilidad de la constitución en renuencia a la autoridad accionada, de conformidad con lo previsto en el artículo 8 de la Ley 393 de 1997? 2.3.

Generalidades sobre la acción de cumplimiento 19. La finalidad de la presente acción, consagrada en el artículo 87 de la Constitución Política, a la cual puede acudir cualquier persona natural o jurídica, es hacer efectivo el cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo que impone determinada actuación u omisión a la autoridad.

Su objeto es la observancia del ordenamiento jurídico existente. 20. En desarrollo de este mandato constitucional, la Ley 393 de 1997, que reglamenta esta acción, exige como requisito de procedibilidad «la renuencia» (artículo 8°), esto es, haber reclamado en sede administrativa antes de ejercitar la demanda la atención de la norma o del acto administrativo que se considera desacatado, y que la autoridad no responda transcurridos 10 días o se niegue a atender su cumplimiento. 21.

Para que la demanda proceda, se requiere: 2 Modificado por la Ley 2080 de 2021, artículo 20. 3 Modificado por la Ley 2080 de 2021, artículo 26. 4 Modificado por la Ley 2080 de 2021, artículo 62. 5 Artículo 150.Artículo modificado por del artículo 615 de la Ley 1564 de 2012. Inciso modificado por el artículo 26 de la Ley 2080 de 2021.

El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación. También conocerá del recurso de queja que se formule contra decisiones de los tribunales, según lo regulado en el artículo 245 de este código [..] Demandante: José Luis Urón Márquez Demandados: Instituto Nacional de Vías y otro Radicado: 20001-23-33-000-2025-00137-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá, D. C., – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 (i) Que el deber que se pide acatar se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (artículo 1)6.

(ii) Que el mandato que se solicita atender esté radicado en cabeza de la autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas, encargado de ello (artículos 5 y 6). (iii) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad o el particular accionado frente al obedecimiento del deber, antes de instaurar la demanda, bien sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento.

Excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito «[…] cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable […]» caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda (artículo 8). (iv) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber legal o administrativo, circunstancia esta que la hace improcedente, salvo el caso que, de no proceder, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción. (v) Que la acción no pretenda la protección de derechos fundamentales que puedan ser garantizados a través de la tutela (artículo 9), ni el acatamiento de normas que establezcan gastos a la administración (artículo 9). 2.4.

De la renuencia 22. La procedencia de la acción de cumplimiento se supedita a la constitución en renuencia de la autoridad, que consiste en el reclamo previo y por escrito que debe elevarle el interesado exigiendo atender un mandato legal o consagrado en acto administrativo con citación precisa de éste7 y que ésta se ratifique en el incumplimiento o no conteste en el plazo de diez días siguientes a la presentación de la solicitud. 23.

En efecto, el inciso 2 del artículo 8.º de la Ley 393 de 1997 establece lo siguiente: Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud. 24.

Para el cumplimiento de este requisito de procedibilidad la Sala, ha señalado que «…el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición 6 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices. 4. Sobre el particular esta Sección ha dicho: “La Sala también ha explicado que con el fin de constituir en renuencia a una entidad pública o a un particular que actúe o deba actuar en ejercicio de funciones públicas, es necesario haber reclamado de éste el cumplimiento del deber legal o administrativo, para lo cual se deberá precisar la norma o normas en que se consagró su deber inobjetable y, por ende, exigible, pues lo contrario conduce a la improcedencia de la acción por carecer del requisito de renuencia.(Negrita fuera de texto) Demandante: José Luis Urón Márquez Demandados: Instituto Nacional de Vías y otro Radicado: 20001-23-33-000-2025-00137-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá, D. C., – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento»8. 25.

Sobre este tema, esta Sección9 ha dicho que: Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante tener en cuenta dos supuestos: La reclamación del cumplimiento y la renuencia. El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia, que si bien no está sometida a formalidades especiales, se ha considerado que debe al menos contener: La petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo; el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento.

Por su parte, la renuencia al cumplimiento puede configurarse en forma tácita o expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitido expresamente ratifica el incumplimiento o si transcurridos 10 días desde la presentación de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con relación a la aplicación de la norma.

Esto muestra que el requisito de procedencia de la acción prueba la resistencia del destinatario de la norma a cumplir con ella. Así las cosas, para probar la constitución de la renuencia expresa es necesario analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la respuesta del destinatario del deber omitido, puesto que la primera delimita el marco del incumplimiento reclamado.

Y, para demostrar la renuencia tácita es necesario estudiar el contenido de la petición de cumplimiento que previamente debió formular el demandante, pues, como se dijo, aquella define el objeto jurídico sobre el cual versará el procedimiento judicial para exigir el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos10. [énfasis propio]. 26.

Por otra parte, para dar por satisfecho este requisito no es necesario que el solicitante, en su petición, haga mención explícita y expresa que su objetivo es constituir en renuencia a la autoridad, pues el artículo 8 de la Ley 393 de 1997 no lo prevé así; por ello, basta con advertir del contenido de la petición que lo pretendido es el cumplimiento de un deber legal o administrativo y que, de este, pueda inferirse el propósito de agotar el requisito en mención. 27.

En esa medida, el Consejo de Estado no ha dado por demostrado el requisito de procedibilidad cuando la petición «tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia»11. 28. Descendiendo al caso concreto, esta colegiatura comienza por señalar que el escrito de la renuencia, según los documentos que allegó la parte actora, fue remitido a INVÍAS y FINDETER el 28 de enero de 2025.

Así las cosas, la 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011, Exp. 2011-01063, M.P. Dr. Mauricio Torres Cuervo. 9 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del 9 de junio de 2011, expediente 47001-23-31-000-2011-00024-01. Magistrada Ponente: Susana Buitrago Valencia. 10 Sobre el tema, Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 24 de junio de 2004, exp.

ACU-2003- 00724, M.P.: Darío Quiñones Pinilla 11 Sobre el tema, Consejo de Estado, Sección Quinta, providencias del 21 de noviembre de 2002, exp. ACU- 1614 y del 17 de marzo de 2011, exp. 2011-00019. Demandante: José Luis Urón Márquez Demandados: Instituto Nacional de Vías y otro Radicado: 20001-23-33-000-2025-00137-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá, D. C., – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 petición con la que la parte demandante pretende agotar en esta sede el mencionado requisito de procedibilidad, es la siguiente: Demandante: José Luis Urón Márquez Demandados: Instituto Nacional de Vías y otro Radicado: 20001-23-33-000-2025-00137-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá, D. C., – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 29.

Lo anterior deja en evidencia que con la «constitución en renuencia» es, en realidad, una petición particular, en virtud de la cual el señor José Luis Urón Márquez le solicitó a FINDETER y a INVÍAS ajustar el diseño geométrico de la vía, implementar sistemas de drenaje que prevengan las inundaciones en predios aledaños, completar la construcción del puente sobre el río Cesar, implementar la infraestructura de seguridad vial, entre otras. 30.

Además, se observa que, pese a que el actor sí hizo referencia a determinadas normas legales como fundamentos legales de su petición, no precisó cuáles son los artículos que contienen los deberes que consideró desatendidos ni estos pueden deducirse razonablemente del referido escrito12. 12 Igualmente, se advierte que en la demanda no precisó las disposiciones a acatar por parte de las accionadas.

Demandante: José Luis Urón Márquez Demandados: Instituto Nacional de Vías y otro Radicado: 20001-23-33-000-2025-00137-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá, D. C., – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 31. Del anterior análisis, se puede concluir que el accionante no agotó el requisito de la renuencia que permite que el juez constitucional estudie el fondo de sus pretensiones, con miras a que se atienda lo establecido en los preceptos que considera desatendidos.

Esto, teniendo en cuenta que con el escrito remitido el 28 de enero de 2024 no logró satisfacer el citado requisito de procedibilidad, dado que no solicitó ni identificó expresamente los deberes incumplidos cuyo acatamiento solicita por esta vía y, se reitera, sus pretensiones atienden a reprochar la ejecución de la obra y a implementar medidas preventivas dentro de la misma. 32.

De conformidad con lo expuesto, esta Sala revocará la sentencia del 12 de junio de 2025 proferida por el Tribunal Administrativo del cesar que declaró la improcedencia de la acción de cumplimiento formulada por el señor José Luis Urón Márquez. En su lugar, se rechazará la demanda por no encontrar agotado el requisito de la renuencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.

FALLA PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 12 de junio de 2025 proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar. En su lugar, RECHAZAR la demanda por no agotar en debida forma el requisito de la renuencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.

TERCERO: En firme esta sentencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx