1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN A Consejero Ponente: FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Bogotá D. C., doce (12) de julio de dos mil veinticuatro (2024). Radicado: 11001-03-15-000-2024-01574-01 Accionante: LUIS ANTONIO DE ÁVILA CERPA Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR Referencia: ACCIÓN DE TUTELA (SEGUNDA INSTANCIA) Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / MORA JUDICIAL – el hecho de sobrepasar los términos legales, per se, no configura mora judicial, ya que se deben analizar las circunstancias particulares de cada caso.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Corresponde a la Sala resolver la impugnación interpuesta por la parte accionante contra la sentencia del 16 de mayo de 2024, mediante la cual la Sección Cuarta del Consejo de Estado negó las pretensiones de la acción de tutela de la referencia1. I. A N T E C E D E N T E S La demanda2 1. El 2 de abril de 2024, el señor Luis Antonio de Ávila Cerpa, en nombre propio, presentó acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo de Bolívar con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y el acceso a la administración de justicia, que estima vulnerados con ocasión de la mora judicial en el que incurrió el demandado en el trámite del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con el radicado No. 13001-23-33-000-2019-00105- 00. 1 Que ingresó para fallo el 14 de junio de 2024. 2 Índice electrónico No. 02 de SAMAI.

Radicación número: 11001-03-15-000-2024-01574-01 Accionante: Luis Antonio de Ávila Cerpa Accionado: Tribunal Administrativo de Bolívar Referencia: Acción de tutela (segunda instancia) 2 Hechos relevantes 2. En el 2017, el señor Luís Antonio de Ávila Cerpa presentó una demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con el objeto de que se declarara la nulidad de los actos administrativos expedidos por el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) en el proceso de cobro coactivo adelantado en su contra, cuyo reparto le correspondió al Juzgado Octavo Administrativo de Sincelejo, el cual, el 6 de febrero de 2019, declaró su falta de competencia para conocer del asunto y ordenó remitir el proceso al Tribunal Administrativo de Bolívar para lo de su cargo. 3.

El 18 de febrero de 2019, fue repartido el proceso al despacho 006 del Tribunal Administrativo de Bolívar, radicado con el No. 13001-23-33-000-2019-00105-00, sin que se le hubiese dado prelación a ese asunto al tenor de lo previsto en el artículo 101 del CPACA e, incluso, sin que a la fecha se resolviera la medida cautelar solicitada o se avocara conocimiento de la demanda, lo que en su entender evidencia una mora judicial injustificada. 4.

La parte actora afirmó que la autoridad judicial accionada profirió una serie de autos que, a su juicio, han sido dilatorios, entre ellos, la providencia del 17 de octubre de 2019, a través de la cual propuso un conflicto de competencia con el Juzgado Octavo de Sincelejo, sin tener en cuenta que, previamente, el Consejo de Estado ya había resuelto un conflicto basado en los mismos hechos de la demanda entre el Juzgado Décimo Administrativo de Cartagena y el Juzgado Octavo Administrativo de Sincelejo, en el que se determinó que el competente era el Tribunal Administrativo de Bolívar.

Señaló que este trámite duró 3 años, 9 meses y 13 días, en ser resuelto por el Consejo de Estado. 5. También advirtió la actora que, mediante auto del 16 de enero de 2024, se ordenó devolver el expediente a la secretaría del Tribunal para que fuera escaneado y cargado en el sistema SAMAI, lo cual considera como una maniobra dilatoria al tratarse de un proceso híbrido que no requería su devolución para que se surtiera esa gestión. Radicación número: 11001-03-15-000-2024-01574-01 Accionante: Luis Antonio de Ávila Cerpa Accionado: Tribunal Administrativo de Bolívar Referencia: Acción de tutela (segunda instancia) 3 Pretensiones 6.

La parte accionante solicita lo siguiente: “PRIMERO: CONCEDER el amparo a los derechos fundamentales al DEBIDO PROCESO, a la ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA a LUIS ANTONIO DE ÁVILA CERPA, y como consecuencia de ello.

SEGUNDO: Ordenar al Tribunal Administrativo de Bolívar -Despacho 06 que de la prelación a la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por Luis Antonio De Avila (sic) Cerpa radicado bajo el N° 13-001-23- 33-000- 2019-00105-00, y que dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación de la sentencia avoque el conocimiento y decida la medida cautelar solicitada.

TERCERO: Ordenar al Tribunal Administrativo de Bolívar -Despacho 06, que dentro de los veinte (20) días siguientes a la notificación de la sentencia, proceda a convocar y realizar la audiencia inicial en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por Luis Antonio De Ávila Cerpa radicado bajo el N° 13-001-23-33-000-2019-00105-00.

CUARTO. – Como consecuencia de lo anterior, se ordene al Tribunal Administrativo de Bolívar -Despacho 06 que en el término de los sesenta (60) días siguientes a la notificación de la sentencia, proceda a dictar sentencia anticipada en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por Luis Antonio De Ávila Cerpa radicada bajo el N° 13-001-23- 33-000-2019- 00105-00, ya que no existen pruebas que practicar”.

Fundamentos de la demanda de tutela 7. La parte tutelante alega la vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, al considerar que el despacho 006 del Tribunal Administrativo de Bolívar incurrió en mora judicial al no haber avocado conocimiento y resuelto la medida cautelar solicitada en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el No. 13001-23-33-000- 2019-00105-00. 8.

Se afirma en la demanda de tutela que, como una de las pretensiones del proceso ordinario es que se declare la nulidad de una resolución a través de la cual se practicó la liquidación de un crédito en un proceso coactivo, esto implica que el proceso cuenta con prelación, pero pasados 5 años, 1 mes y 15 días desde el que el proceso fue repartido a la autoridad judicial accionada -18 de febrero de 2019- esta no ha avocado conocimiento de la demanda, lo cual configura una mora judicial Radicación número: 11001-03-15-000-2024-01574-01 Accionante: Luis Antonio de Ávila Cerpa Accionado: Tribunal Administrativo de Bolívar Referencia: Acción de tutela (segunda instancia) 4 injustificada y con ello se vulnera el derecho de acceso a la administración de justicia el debido proceso del ahora accionante. 9.

También se indica que, si bien el Juzgado Octavo Administrativo de Sincelejo había declarado la falta de competencia y ordenado la remisión del proceso al Tribunal Administrativo de Bolívar, las actuaciones adelantadas hasta ese momento conservaban su validez; sin embargo, el accionado no había avocado conocimiento ni resuelto las medidas cautelares solicitadas, lo cual justifica el amparo solicitado.

Trámite en primera instancia 10. Mediante auto del 10 de abril de 2024, la Sección Cuarta del Consejo de Estado admitió la tutela de la referencia y ordenó notificar al Tribunal Administrativo de Bolívar y al Juzgado Octavo de Sincelejo, al Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado como terceros interesados en las resultas del proceso.

Intervenciones 11. El Tribunal Administrativo de Bolívar solicitó que se declare que la acción de tutela es improcedente por no cumplir con los requisitos previstos en la ley, entre ellos el de subsidiaridad y, en caso de no compartir lo anterior, pidió que se nieguen las pretensiones de la demanda por falta de prueba del defecto material o sustantivo alegado o de la violación directa de la Constitución. 12.

También expuso las actuaciones adelantadas en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho desde su radicación el 24 de noviembre de 2016 en el Juzgado Séptimo Administrativo de Sincelejo, para advertir que, en este caso, la actora no había cumplido con el requisito de relevancia constitucional, en tanto que la argumentación expuesta era insuficiente para evidenciar una posible vulneración de sus derechos fundamentales, al no haber demostrado la mala fe en las actuaciones que consideró como dilatorias, cuando lo cierto es que las decisiones adoptadas eran necesarias para evitar vicios de procedimiento.

Radicación número: 11001-03-15-000-2024-01574-01 Accionante: Luis Antonio de Ávila Cerpa Accionado: Tribunal Administrativo de Bolívar Referencia: Acción de tutela (segunda instancia) 5 13. Indicó que la afirmación del demandante frente a la falta de trámite de las medidas cautelares solicitadas era contraria a la realidad y que constituía una falta a su deber de lealtad procesal, debido a que, a través de auto del 30 de enero de 2018, el Juzgado Octavo Administrativo de Sincelejo había resuelto esta petición de forma negativa. 14.

Finalmente, advirtió que tampoco se cumplía con el requisito de subsidiariedad, debido a que el 2 de abril de 2023 el accionante presentó una solicitud de vigilancia administrativa, en contra del despacho 006 del Tribunal Administrativo de Bolívar ante el Consejo Seccional de la Judicatura, con un escrito idéntico al de la tutela, la cual se encuentra en trámite y es el mecanismo idóneo para lograr el cometido del demandante. 15.

El Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) solicitó que se negaran las pretensiones del amparo constitucional requerido, al considerar que el actuar del Tribunal Administrativo de Bolívar era legítimo y ajustado a derecho. 16. El Juzgado Octavo Administrativo de Sincelejo y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado guardaron silencio.

La sentencia de primera instancia 17. Mediante sentencia del 16 de mayo de 2024, la Sección Cuarta del Consejo de Estado negó las pretensiones de la demanda de tutela. Para ello, hizo referencia al precedente jurisprudencial de la Corte Constitucional frente a la mora judicial y a la normativa y decisiones de tribunales internacionales sobre el tema, y concluyó que, para determinar si la autoridad judicial incurre o no en esa situación se debe realizar una valoración de los aspectos objetivos y subjetivos que rodean la tardanza en la solución de la controversia, en tanto que el hecho de sobrepasar los términos dispuestos para decidir un asunto, per se, no configura mora judicial, ya que se deben analizar las circunstancias particulares que rodean ese caso. 18.

Así las cosas, en la sentencia se realizó un recuento de las actuaciones adelantadas en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y se destacó, entre otras, que la medida cautelar solicitada fue resuelta por auto del 30 de enero Radicación número: 11001-03-15-000-2024-01574-01 Accionante: Luis Antonio de Ávila Cerpa Accionado: Tribunal Administrativo de Bolívar Referencia: Acción de tutela (segunda instancia) 6 de 2018, proferido por el Juzgado Octavo Administrativo de Sincelejo, al negar la petición y que el demandante interpuso recurso de reposición en contra de esa decisión, el cual también se le resolvió de manera desfavorable. 19.

La Sala también indicó que no encontró que se hubiese presentado una vulneración de los derechos fundamentales invocados, toda vez que el proceso ordinario fue recibido por el Tribunal el 19 de diciembre de 2023, luego de resolverse el conflicto de competencias propuesto y, después de ello, el 16 de enero de 2024, el despacho remitió el expediente a la Secretaría General, para que fuese digitalizado y cargado a SAMAI, en cumplimiento de los parámetros dispuestos por el Consejo Superior de Judicatura, mediante el Acuerdo PCSJA20-11567 del 5 de junio de 2020 y la circular PCSJC20-27 del 21 de julio de ese año, orden que fue cumplida, por lo que el proceso ingresó nuevamente al despacho el 15 de marzo de 2024. 20.

Como consecuencia de lo anterior, la Sala concluyó que si bien la demanda se interpuso el 24 de noviembre de 2016, lo cierto es que se encontraba demostrado que se habían adelantado distintas actuaciones como su admisión, la resolución de la medida cautelar solicitada, la admisión de la reforma del libelo introductorio, el traslado de las excepciones y la vinculación de terceros, sin que en ese lapso se advierta un actuar negligente de parte del Tribunal Administrativo de Bolívar y que el tiempo en el que no se tomaron decisiones para impulsar el proceso, se surtió el del conflicto negativo de competencias en la Sección Segunda del Consejo de Estado, desde el 12 de enero de 2021 hasta el 30 de agosto de 2023, por lo que esa tardanza no se le puede endilgar al demandado. 21.

Finalmente, la Sección Cuarta de esta Corporación estableció que si bien el accionante solicitó a través de demanda de tutela que se adoptaran las medidas necesarias para que el proceso ordinario tenga una sentencia pronta, esa petición la puede formular ante la autoridad judicial accionada, a través de la figura de la alteración de turno, siempre y cuando cumpla con las condiciones previstas en el artículo 18 de la Ley 446 de 1998.

Radicación número: 11001-03-15-000-2024-01574-01 Accionante: Luis Antonio de Ávila Cerpa Accionado: Tribunal Administrativo de Bolívar Referencia: Acción de tutela (segunda instancia) 7 La impugnación 22. El accionante indicó que, si bien en la sentencia recurrida se justifica la mora judicial, según su criterio, no hay nada que explique que en un proceso que se promovió desde 2016 no se haya proferido sentencia, dado que 7 años son un espacio de tiempo suficiente para que se adoptara la decisión correspondiente. 23.

También indicó que “hoy el proceso administrativo es el proceso más demorado que existe en Colombia, no se mueve ni el funcionario se tropieza con él, y donde a quienes les toca fallar, no los fallan amparados en la mora y el mucho trabajo” y que le preocupa que se afirme que el simple hecho de sobrepasar los términos legales no configura mora judicial, ya que se deben analizar las circunstancias particulares del caso, porque considera que no hay nada que justifique la tardanza en resolver su demanda y recuerda que el trabajo adelantado por los funcionarios judiciales no es una función altruista y que la justicia tardía no es justicia. II.

C O N S I D E R A C I O N E S 24. De conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, la acción de tutela es un mecanismo de defensa judicial al cual puede acudir toda persona para obtener la protección inmediata de sus derechos fundamentales cuando estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de las autoridades o de los particulares en los casos que señale la ley. 25.

Respecto de la mora judicial, la Corte Constitucional, en sentencia T-052 de 2018, precisó: “La mora judicial es un fenómeno multicausal, muchas veces estructural, que impide el disfrute efectivo del derecho de acceso a la administración de justicia, y que se presenta como resultado de acumulaciones procesales estructurales que superan la capacidad humana de los funcionarios a cuyo cargo se encuentra la solución de los procesos.

(…) Dentro del deber de garantizar el goce efectivo del derecho [de acceso a la administración de justicia], se encuentra incluida la solución célere de los asuntos adelantados ante funcionarios judiciales, por ello, esta Corte ha determinado la prohibición de dilaciones injustificadas en la administración de justicia y la procedencia de la acción de tutela frente a la protección del Radicación número: 11001-03-15-000-2024-01574-01 Accionante: Luis Antonio de Ávila Cerpa Accionado: Tribunal Administrativo de Bolívar Referencia: Acción de tutela (segunda instancia) 8 adecuado acceso a la administración de justicia en casos donde exista mora judicial.

Al respecto, en Sentencia T-230 de 2013, reiterada en la T-186 de 2017, entre otras, la Sala Tercera de Revisión expuso las circunstancias en las cuales se configura la mora judicial injustificada: ‘(i) se presenta un incumplimiento de los términos señalados en la ley para adelantar alguna actuación judicial; (ii) no existe un motivo razonable que justifique dicha demora, como lo es la congestión judicial o el volumen de trabajo; y (iii) la tardanza es imputable a la omisión en el cumplimiento de las funciones por parte de una autoridad judicial’3.

(…) En el mismo fallo, se enunciaron las circunstancias en las que se encuentra justificado el incumplimiento de los términos judiciales señalados por la jurisprudencia constitucional, resumidos de la siguiente manera: ‘(i) cuando es producto de la complejidad del asunto y dentro del proceso se demuestra la diligencia razonable del operador judicial;

(ii) cuando se constata que efectivamente existen problemas estructurales en la administración de justicia que generan un exceso de carga laboral o de congestión judicial; o (iii) cuando se acreditan otras circunstancias imprevisibles o ineludibles que impiden la resolución de la controversia en el plazo previsto en la ley’”4. 26. En línea con lo anterior, se ha considerado que el juez de tutela, en cada caso, debe analizar si la conducta de los funcionarios o corporación judicial es injustificada y negligente, pues no toda dilación en emitir un pronunciamiento es constitutiva de mora judicial y tampoco conllevaría, per se, a una afectación a los derechos fundamentales de los asociados5.

La Corte Constitucional ha precisado, por ejemplo, que la mora judicial es injustificada cuando la tardanza “(i) [es fruto de] un incumplimiento de los términos señalados en la ley para adelantar alguna actuación judicial; (ii) no existe un motivo razonable que justifique dicha demora, como lo es la congestión judicial o el volumen de trabajo, y (iii) la tardanza es imputable a la omisión en el cumplimiento de las funciones por parte de una autoridad judicial.” En esta hipótesis, para el remedio constitucional “bien puede ordenarse excepcionalmente que se proceda a resolver o que se observen con diligencia los plazos previstos en la ley, lo que en la práctica se traduce en una posible modificación del sistema de turnos, salvo aquellos escenarios previamente reconocidos por el legislador”6 3 Original de la cita: “Concepto desarrollado por Sentencias T-292 de 1999 y T-220 de 2007, citado en la Sentencia T-230 de 2013”. 4 Original de la cita: “Ibídem”. 5 Consejo de Estado, Sección Cuarta, M.P. Milton Chaves García, radicado 2021-06075-00. 6 Corte Constitucional.

Sentencia SU-179 de 2021. Radicación número: 11001-03-15-000-2024-01574-01 Accionante: Luis Antonio de Ávila Cerpa Accionado: Tribunal Administrativo de Bolívar Referencia: Acción de tutela (segunda instancia) 9 27. Esto, teniendo en cuenta que existen situaciones que podrían justificar el retardo, como sería la complejidad del asunto, el comportamiento del recurrente, el volumen de trabajo o los estándares de funcionamiento que no están referidos a los términos que se señalan en la ley, sino al promedio de duración de los procesos del tipo por el que se demanda la mora7. 28.

En el presente asunto, el señor Luis Antonio de Ávila Cerpa solicita la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y el acceso a la administración de justicia, los cuales considera vulnerados con ocasión de la mora judicial en el que incurrió el Tribunal Administrativo de Bolívar en el trámite del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con el radicado No. 13001-23-33-000-2019-00105- 00. 29.

Revisado el trámite del proceso ordinario, se evidencia que, en efecto, la demanda fue interpuesta desde el 2016; sin embargo, a partir de ese momento se adelantaron diversas actuaciones con el fin de resolver la controversia sin que resulte cierto que para la fecha de presentación de la tutela no se hubiese resuelto la solicitud de medida cautelar en el proceso ordinario, tal como lo afirmó el demandante. 30.

De igual manera, es claro que el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho fue tramitado inicialmente por el Juzgado Octavo Administrativo de Sincelejo y solo hasta el 2019 este manifestó su falta de competencia y lo remitió al Tribunal Administrativo de Bolívar, que, a través de auto de 17 de octubre de ese mismo año, propuso un conflicto negativo de competencias, decisión que fue recurrida por la parte actora y que la autoridad judicial accionada resolvió de manera desfavorable, a través de auto del 19 de noviembre de 2020. 31.

Al respecto y contrario a lo señalado por el accionante, la Subsección no considera que la proposición de un conflicto negativo de competencias por parte del Tribunal Administrativo de Bolívar pueda considerarse, per se, como una maniobra dilatoria en el trámite del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, en tanto 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 11 de julio de 2019, expediente 54.047.

Radicación número: 11001-03-15-000-2024-01574-01 Accionante: Luis Antonio de Ávila Cerpa Accionado: Tribunal Administrativo de Bolívar Referencia: Acción de tutela (segunda instancia) 10 que esa determinación responde a la necesidad advertida por la autoridad judicial de aclarar ese asunto, en su calidad de director del proceso y en ejercicio de su autonomía e independencia. 32.

De otra parte, se acreditó que el expediente fue remitido al Consejo de Estado el 12 de enero de 2021 y que en esta Corporación también se adelantaron otros trámites, pero fue solo hasta el 30 de agosto de 2023 que la Sección Segunda resolvió el conflicto propuesto y declaró que el competente para conocer del asunto era el Tribunal Administrativo de Bolívar, por lo que el proceso fue recibido nuevamente por la Secretaría General del tribunal el 4 de diciembre de 2023, sin que pueda atribuírsele a la autoridad judicial accionada el haber incurrido en mora judicial por el lapso en el que se gestionó la resolución de ese conflicto de competencias. 33.

El 16 de enero de 2024, el despacho 006 del Tribunal Administrativo de Bolívar remitió el expediente a la Secretaría con el fin de que se digitalizara y cargara en SAMAI. En criterio de esta Subsección, dicha orden tampoco puede considerarse dilatoria, en tanto que resulta acorde a las directrices dadas por el Consejo Superior de la Judicatura en relación con la gestión de los procesos judiciales y que facilitan a las partes la consulta de los expedientes a través de la consulta en línea. 34.

Después de cumplir con la digitalización del expediente y su carga en SAMAI, al consultar el registro de actuaciones, también se evidencia que la autoridad judicial accionada continuó con el trámite del proceso y, a través de auto del 29 de mayo de 2024, convocó a las partes para la realización de la audiencia inicial, la cual citó para el 9 de julio de 2024. 35.

Así las cosas, la Subsección no desconoce que el proceso ordinario ha presentado situaciones que han repercutido en el tiempo de su gestión en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo; sin embargo, no puede endilgarle al Tribunal Administrativo de Bolívar esa circunstancia y, contrario a lo manifestado por el accionante, encuentra que, después de resolverse el conflicto de competencia y de asumir el trámite de ese asunto, la autoridad judicial accionada ha adelantado las actuaciones necesarias para poder resolver la controversia, en un lapso razonable.

Radicación número: 11001-03-15-000-2024-01574-01 Accionante: Luis Antonio de Ávila Cerpa Accionado: Tribunal Administrativo de Bolívar Referencia: Acción de tutela (segunda instancia) 11 36. De conformidad con lo anterior, la Subsección confirmará la decisión de primera instancia que negó la petición de amparo. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, R E S U E L V E PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 16 de mayo de 2024, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.

TERCERO: ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ AUSENTE CON PERMISO Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.

Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. VF