68001233300020190037401 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., veintiocho (28) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 68001-23-33-000-2019-00374-01 (0855-2023) Demandante: José Said Arévalo Sánchez Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Reconocimiento de pensión gracia. Vinculación como docente nacional.

La incorporación de la Ley 60 de 1993 y de la Ley 715 de 2003 no cambia la naturaleza de la relación legal y reglamentaria. Condena en costas en primera instancia en vigencia de la Ley 2080 de 2021. REVOCA SENTENCIA PARCIALMENTE Y CONFIRMA EN LO DEMÁS SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el tres (3) de noviembre de dos mil veintidós (2022) por el Tribunal Administrativo de Santander, por medio de la cual negó las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES El señor José Said Arévalo Sánchez instauró demanda1 en contra de la UGPP en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes PRETENSIONES Que se declare la nulidad de las Resoluciones: (i) RDP 018925 del 9 de mayo de 2017; y (ii) RDP 029622 del 24 de julio de 2017; por medio de las cuales se negó el reconocimiento de la pensión gracia a favor del accionante y se resolvió desfavorablemente el recurso de apelación interpuesto contra el primer acto administrativo. 1 Ver expediente digital en el índice 2 de SAMAI.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicado: 68001-23-33-000-2019-00374-01 (0855-2023) Que, a título de restablecimiento del derecho, se condene a la UGPP a reconocer y pagar al actor la mencionada prerrogativa en cuantía equivalente al 75% del promedio salarial mensual devengado en el año anterior a la consolidación del estatus pensional, con efectividad desde ese mismo instante ocurrido el 1.º de octubre de 2016, y con el debido ajuste de valor sobre las sumas adeudadas por este concepto.

Que la autoridad demandada sea condenada en costas y dé cumplimiento al fallo en los términos del artículo 192 y siguientes del CPACA.

HECHOS Los hechos en que se fundamentó la demanda pueden resumirse de la siguiente manera: Que el demandante nació el 27 de marzo de 1952. Que en su vida laboral estuvo vinculado como docente nombrado por el departamento del Cesar, ello durante el período comprendido entre el 15 de febrero de 1974 y el 1.º de marzo de 1975, para un total de 1 año y 16 días que se configuraron bajo una relación legal y reglamentaria de carácter nacionalizado por haberse desarrollado en vigencia de la Ley 43 de 1975.

Que posteriormente tuvo una vinculación de carácter nacional como educador oficial desde el 1.º de febrero de 1975 hasta el 16 de octubre de 1997, derivada de la Resolución 036 de la primera fecha en mención, expedida por el Ministerio de Educación. Que, luego, dicho vínculo mutó a departamental por mandato de la Ley 60 de 1993, en razón a que, el departamento de Santander fue certificado para prestar el servicio educativo.

Que, como consecuencia de la descentralización, los tiempos de servicios laborados desde el 17 de octubre de 1997 hasta el 16 de enero de 2003 son de carácter territorial. Ahora, desde el 17 de enero de 2003 hasta la fecha de presentación de la demanda (9 de mayo de 2019), esta relación legal pasó a ser municipal a cargo del municipio de Barrancabermeja, dado que dicho ente fue certificado para la prestación del servicio educativo por mandato de la Ley 715 de 2001.

Que, el 17 de enero de 2017, la parte actora solicitó ante la UGPP el reconocimiento y pago de la pensión gracia, a lo cual dicha entidad expidió la Resolución RDP 018925 del 9 de mayo de 2017 con la que negó el derecho. Que presentó recurso de apelación contra el anterior acto administrativo, el cual fue resuelto a través de la Resolución RDP 029622 del 24 de julio de 2017 siendo confirmada la decisión inicial.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicado: 68001-23-33-000-2019-00374-01 (0855-2023) NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN La parte activa aseguró que con los actos administrativos demandados se transgredieron los artículos: 1, 2, 13, 25, 29, 48, 53, 151, 286, 287, 288, 356 y 357 de la Constitución Política; 3, 4 y 13 de la Ley 39 de 1903; 1, 2, 3 y 4 de la Ley 114 de 1913; 6 de la Ley 116 de 1928; 3 de la Ley 37 de 1933; 1.º de la Ley 24 de 1947; 4 de la Ley 4 de 1966; 5 del Decreto 1743 de 1966; 1 y 10 de la Ley 43 de 1975; 1, 2, 3, 5 y 6 del Decreto 2277 de 1979; 1 y 15 de la Ley 91 de 1989; 2, 3, 6, 14 y 15 de la Ley 60 de 1993; 7, 34, 37, 38 y 41 de la Ley 715 de 2001; y 42 y 80 de la Ley 1437 de 2011.

Que en virtud de la Ley 60 de 1993 y teniendo en cuenta el carácter de los recursos que soportan el proceso de descentralización de la educación, se concluye que el tipo de vínculo que existe entre los docentes del país y las entidades territoriales, no es otro diferente a aquel que el de empleado y patrono, por lo que los educadores como el actor, desde el momento que ingresaron a los departamentos, fungen en calidad de maestros del orden territorial, al punto de que, efectivamente tienen derecho al pago de la pensión gracia. Que, según la línea jurisprudencial del Consejo de Estado, el proceso de descentralización involucró de manera indiscutible el vínculo laboral entre docentes y el Estado, pues a partir del proceso progresivo de descentralización de la educación iniciado con la ley citada anteriormente, profundizado con la Ley 715 de 2001, dicha relación laboral fue transformándose y pasó de un vínculo nacional a uno territorial.

TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA El 4 de julio de 2019 fue admitida la demanda,2 la cual se notificó a la UGPP, quien manifestó3 que, conforme a las pruebas de los tiempos de servicio aportadas, se puede observar que los períodos de labor analizados en vía administrativa fueron prestados con nombramiento del orden nacional, por lo que no puede darse el reconocimiento y pago de la pensión gracia, ya que tales lapsos solo serían computables si se hubiese acreditado una vinculación territorial, tal como lo prevén las normas aplicables y la jurisprudencia sobre el tema.

Propuso como excepciones las que denominó: (i) inexistencia de la obligación, (ii) cobro de lo no debido, (iii) presunción de legalidad de los actos administrativos, (iv) falta de título y causa, (v) prescripción, (vi) buena fe, y (iv) genérica. El 19 de noviembre de 20204 determinó que no había excepciones previas 2 Ver el mismo índice. 3 Ver el mismo índice. 4 Ver el mismo índice.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicado: 68001-23-33-000-2019-00374-01 (0855-2023) pendientes de resolver, por lo que fijó el litigio conforme a los hechos, pretensiones y argumentos de defensa de las partes, e igualmente decretó las pruebas solicitadas. El 15 de febrero de 20225 prescindió de la audiencia de juzgamiento en virtud de lo dispuesto en el artículo 181 del CPACA, por lo que corrió traslado a las partes para alegar y al Ministerio Público para conceptuar.

SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN6 El Tribunal Administrativo de Santander mediante sentencia del 3 de noviembre de 2002 negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte activa. Que el actor cumplió con los requisitos de la edad y el comportamiento con honradez, así como el de haberse vinculado antes del 31 de diciembre de 1980 en la Secretaría de Educación de Valledupar, esto entre el 15 de febrero de 1974 y el 1.º de marzo de 1975 en calidad de docente nacionalizado.

Que, pese a ello, fue debidamente acreditado que la vinculación del demandante al servicio docente con el departamento de Santander y el municipio de Barrancabermeja desde esta última fecha, ocurrió mediante una designación del orden nacional, de manera que es evidente que con su vinculación no es procedente el reconocimiento de la pensión gracia, pues se desconoce el requisito según el cual, los servicios deben haber sido prestados en establecimientos educativos del orden territorial o establecimientos que se hayan visto afectados por el proceso de nacionalización de la educación ordenada por la Ley 43 de 1975.

Que, frente al argumento según el cual, con la entrada en vigencia de la Ley 60 de 1993 los docentes pasaron de ser nacionales a tener la categoría de territoriales debido al proceso de descentralización de la educación, lo cierto es que conforme la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, lo relevante para el reconocimiento de la prerrogativa en litigio no es el origen de los recursos de la entidad nominadora, sino la calidad de docente territorial y/o nacionalizado, por lo que resulta improcedente afirmar que por el hecho de haber sido objeto del proceso legal en comento, el actor se haya eximido de probar que efectivamente el tiempo laborado era de alguna de las dos naturalezas anteriores.

Que, de conformidad con lo señalado en el artículo 188 del CPACA, y en lo pertinente de las normas del Código General del Proceso, resultaba necesario condenar en costas al reclamante en atención a lo dispuesto en el numeral 1.º del artículo 365 de esta última norma por haber resultado vencido en juicio. 5 Ver el mismo índice. 6 Ver índice 35 de SAMAI – Tribunales.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicado: 68001-23-33-000-2019-00374-01 (0855-2023) EL RECURSO DE APELACIÓN7 La parte demandante en su escrito de apelación solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia, para lo cual sostuvo que, la descentralización de la educación no implicó un nombramiento aparte para el actor, pero sí un nuevo vínculo laboral, pues no tiene sentido que se desarticule este servicio público esencial con autonomía para el manejo de la educación a las entidades territoriales, y entregándoles los colegios que eran nacionales con título traslaticio de dominio, solo para continuar diciendo que los planteles y su personal continuaron con carácter nacional.

Que, en el presente caso se violó el principio de congruencia, pues el fallo impugnado no efectuó un análisis de las normas constitucionales ni de las normas legales alegadas, y mucho menos analizó la Resolución 3024 del 11 de agosto de 1997 proferida por el Ministerio de Educación Nacional, mediante la cual se certificó al departamento de Santander para prestar el servicio educativo, así como tampoco estudió el acta mediante la cual dicha cartera gubernamental le entregó lo propio a aquel ente territorial el 17 de octubre de 1997.

Que, del mismo modo, en la primera instancia no se tuvieron en cuenta la Resolución 2988 del 18 de diciembre de 2002, ni el acta de entrega del servicio en comento al municipio de Barrancabermeja. Que, en principio, el fallo del tribunal tiene razón pues si el nombramiento efectuado al accionante a través de la Resolución 036 del 1 de febrero de 1975 fue originario del Ministerio de Educación, tal nombramiento genera un vínculo laboral de carácter nacional conforme a la definición que trae el artículo 1º de la ley 91 de 1989.

No obstante, el tribunal incurrió en un error al no considerar que por la descentralización de la educación que operó en el departamento de Santander y en el municipio de Barrancabermeja, la relación legal primigenia mutó a territorial. Que en el caso objeto de estudio, existió una sustitución patronal, la cual operó por mandato de las Leyes 43 de 1975, 60 de 1993 y 715 de 2001, proceso a partir del cual la relación laboral entre los docentes y el estado fue transformándose y pasó de un vínculo docente - Nación a un vínculo docente - departamento o docente - municipio, según el caso.

Que la sentencia recurrida incurrió en un defecto fáctico al no valorar el material probatorio aportado al proceso; al efecto señaló que no se analizó el acta mediante la cual el Ministerio de Educación Nacional le entregó el servicio educativo al departamento de Santander, documento con el cual, de haber sido apreciado, las pretensiones de la demanda hubiesen sido falladas de manera favorable.

Que en el presente caso deben aplicarse las sentencias de unificación del 21 de junio de 2018 y del 11 de agosto de 2022 proferidas por el Consejo de Estado, pues 7 Ver índice 40 de SAMAI – Tribunales. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicado: 68001-23-33-000-2019-00374-01 (0855-2023) debe tenerse en cuenta que, si al demandante se le pagó con recursos de propiedad del departamento de Santander (Situado Fiscal - Sistema General de Participaciones), y además laboró en un plantel departamental, no puede afirmarse que el educador hubiese sido nacional, porque la fuente de pago no era del Ministerio de Educación, tanto así que resulta necesario reiterar que «lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada».

Que, frente a la condena en costas en su contra, el juez de primera instancia no hizo un análisis profundo del caso, pues de haberlo hecho, hubiese encontrado que hay situaciones que van mucho más allá de la valoración objetiva y subjetiva para la imposición de dicha carga, por ejemplo, no verificó la posición del actor en la relación laboral, que como todo trabajador es la parte débil de dicha relación, mientras que allá la parte fuerte y dominante de ella es la parte patronal, de allí que por justicia ha debido mirar la debilidad manifiesta, así como la precaria situación de los trabajadores colombianos en materia salarial, y específicamente el de los educadores que son muy mal remunerados en nuestro país, salario que no le alcanza, razonablemente para sufragar una condena como la impugnada.

TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA El 24 de febrero de 20238 se admitió el recurso de apelación y se dispuso que, una vez ejecutoriada esta decisión, el expediente pasaría a Despacho para dictar sentencia sin necesidad de traslados y se advirtió que el Ministerio Público podría emitir concepto hasta antes de que el proceso ingresara al mismo.

La parte demandada9 intervino en esta instancia para asegurar que la pensión gracia solicitada es improcedente, ya que los tiempos laborados por el actor son de carácter nacional, lo que resulta incompatible con el espíritu de la Ley 114 de 1913, que era el de superar la brecha salarial que tenían los docentes de orden territorial, respecto de aquellos que prestaban el servicio para el Ministerio de Educación, situación que es en la que se encuentra el reclamante, toda vez que las pruebas demuestran que la labor prestada en el departamento de Santander y en el municipio de Barrancabermeja se desarrolló en virtud de un nombramiento efectuado por la mencionada cartera gubernamental.

El Ministerio Público10 presentó concepto en este caso, solicitando que se confirme parcialmente el fallo recurrido, esto en el sentido de mantener la negativa de las pretensiones de la parte activa por haberse determinado que el accionante era un docente nacional, lo que le impedía acceder al derecho reclamado por no ser 8 Ver índice 4 de SAMAI. 9 Ver índice 11 de SAMAI. 10 Ver índice 12 de SAMAI.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Radicado: 68001-23-33-000-2019-00374-01 (0855-2023) compatible con la naturaleza de la prerrogativa. Sin embargo, consideró que aquel debía ser absuelto de la condena en costas, ya que es necesario que estas estén causadas y comprobadas en razón de la temeridad o mala fe en su actuar.

En la oportunidad para pronunciarse, la parte demandante guardó silencio. El 21 de agosto de 202411 se decretó una prueba de oficio tendiente a verificar la posible ocurrencia del fenómeno de cosa juzgada, por lo que se solicitó al Tribunal Administrativo de Santander que allegara a la actuación la copia del expediente 68001-23-31-000-2005-02297-00 en el que figuraban las mismas partes del presente litigio.

A través de la plataforma SAMAI, el 7 de octubre de 202412 el mencionado despacho allegó la documentación solicitada, de la cual se corrió traslado a las partes el 31 de octubre del presente año.13 La parte demandante14 manifestó oportunamente sobre el decreto de la mencionada prueba de oficio que, no es procedente la configuración de la excepción de cosa juzgada, toda vez que las pretensiones entre ambos casos contrastados son diferentes, ya que los actos administrativos reprochados también son distintos.

Adicionalmente sostuvo que tampoco había identidad de causa, puesto que los hechos entre una y otra demanda no son los mismos, si se tiene en cuenta que en la primera demanda interpuesta por el actor solo se analizó el período de labor entre el 14 de marzo de 1974 y el 1 de marzo de 1975, mientras que en la presente actuación se acreditaron tiempos de servicio adicionales, específicamente del 17 de octubre de 1997 hasta el 16 de enero de 2003 y desde el 17 de enero de 2003 hasta el 20 de octubre de 2016.

CONSIDERACIONES DE LA SALA El problema que debe resolver la Subsección es determinar si el demandante cumplió con la totalidad de los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, especialmente los relativos a acreditar una o varias vinculaciones como maestro oficial con carácter territorial o nacionalizado durante al menos 20 años de servicio, e igualmente algún período en tal calidad anterior al 31 de diciembre de 1980, ello en el entendido de que tuvo una incorporación a la planta de personal docente de una entidad territorial en virtud del proceso de descentralización del servicio educativo.

Igualmente se estudiará si era procedente la condena en costas de primera instancia a cargo de la parte activa. 11 Ver índice 15 de SAMAI. 12 Ver índices 22 y 23 de SAMAI. 13 Ver índice 25 de SAMAI. 14 Ver índice 27 de SAMAI. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Radicado: 68001-23-33-000-2019-00374-01 (0855-2023) Para resolver este problema jurídico, la Sala hará referencia a: i) los aspectos generales de la pensión gracia aplicables al caso concreto, ii) las implicaciones de la incorporación del personal docente a los entes territoriales en el proceso de descentralización de la educación y finalmente, iii) resolverá el caso concreto.

Cuestión previa Antes de resolver el fondo del asunto, es de destacar el hecho de que el 21 de agosto de 2024,15 esta Subsección decretó como prueba de oficio, el envío por parte del Tribunal Administrativo de Santander de la copia del expediente 68001-23-31- 000-2005-02297-00, esto con el fin de verificar la posible ocurrencia del fenómeno de cosa juzgada.

Ahora, luego de analizar la documentación allegada, se logró determinar que esta excepción no se configuró en el caso bajo examen. Al respecto, se observa inicialmente que ambos procesos comparten identidad de partes, pues se trata de dos litigios de nulidad y restablecimiento del derecho promovidos por el mismo señor José Said Arévalo Sánchez, el primero contra la entonces Cajanal EICE y el actual contra la UGPP que es la entidad que finalmente asumió como sucesora las funciones y responsabilidades de la mencionada caja de previsión extinguida.

De hecho, contrario a lo asegurado por el actor en su intervención dentro del traslado de la prueba decretada, lo cierto es que las dos controversias comparadas sí tienen identidad de objeto, toda vez que lo que se discute con las demandas en cuestión siempre ha sido el mismo derecho, esto es, el reconocimiento de la pensión gracia, incluso al margen de que se hayan demandado actos administrativos diferentes, pues, en esencia, el restablecimiento pretendido (que es la consecuencia directa de la eventual declaratoria de nulidad de cualquiera de las manifestaciones reprochadas en dichas actuaciones judiciales), en realidad ha sido igual en cada uno de los casos.

Sin embargo, como lo sostuvo el apelante en el mismo escrito, es adecuado afirmar que no son equiparables las dos causas planteadas en cada proceso judicial, porque se logró determinar que en la actuación 2005-02297, solo se estudió como período de labor docente del demandante, debidamente probado y computable, el comprendido entre el 14 de marzo de 1974 y el 1 de marzo de 1975, pero no se examinaron tiempos de servicio adicionales.

Al respecto, en la sentencia de segunda instancia proferida por el Consejo de Estado el 10 de octubre de 2013, se aseguró que no obraban pruebas que acreditaran otros lapsos diferentes al anterior, por lo que, en su momento, se negaron las pretensiones con base en un argumento de falta de prueba, mas no por la imposibilidad de tener en cuenta determinado período como educador. 15 Ver índice 15 de SAMAI.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Radicado: 68001-23-33-000-2019-00374-01 (0855-2023) Lo expuesto significa que, como en la demanda origen del presente litigio no solo se solicita verificar el tiempo de servicio en comento, sino también el comprendido entre el 17 de octubre de 1997 y el 20 de octubre de 2016, el cual no logró ser analizado en el proceso anterior, resulta evidente que hay una serie de hechos nuevos que fundamentan un juicio diferente al realizado previamente, al punto de que, al no tener acreditada la identidad de causa entre ambas actuaciones, no es posible tener configurada la excepción de cosa juzgada, por lo que habrá de resolverse de fondo la actual controversia bajo los siguientes planteamientos: Marco normativo y jurisprudencial a. Desarrollo conceptual de la pensión gracia y de los requisitos para su acceso Inicialmente, debe destacarse que la pensión gracia ostenta esa denominación, habida cuenta de que es un beneficio que no requiere efectuar cotizaciones de ninguna clase, sino, entre otros requisitos, esencialmente demostrar la acumulación de un tiempo de servicio al Estado, tal como se determinó en la Ley 114 de 1913, que en su artículo 1.° señaló que: «Los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley […]» Por su parte, el artículo 3.° de dicha norma estableció que: «Los veinte años de servicio podrán contarse computando servicios en diversas épocas y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la ley que la creó», mientras que el artículo 4.º consagró que, para gozar de la gracia de la pensión, se torna indispensable que el reclamante demuestre el cumplimiento de los siguientes postulados: «[…] Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.

Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.

Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.» Con base en lo anterior, es claro que un maestro de primaria podía recibir de manera simultánea una pensión de carácter departamental y una nacional, pero en ningún caso dos pensiones de este último orden.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Radicado: 68001-23-33-000-2019-00374-01 (0855-2023) La pensión gracia se extendió a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de la instrucción pública en virtud del artículo 6.° de la Ley 116 de 1928, pero solo aquellos que laboraran en colegios departamentales o municipales, planteamiento que se deriva de la prohibición «[…] de recibir dos pensiones nacionales y que conserva su vigencia, pues la ley 116 citada, en su artículo 6° señaló que el beneficio se concretaría […] En los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que esta complementan […].

Lo que supone el cumplimiento de los requisitos consagrados en el numeral cuarto de esta Ley»16. Con la expedición de la Ley 37 de 1933 se extendió el alcance de este derecho a los maestros de establecimiento de enseñanza secundaria, pero no se efectuaron modificaciones o adiciones a los requisitos previamente consagrados para el efecto.

De otro lado, la Ley 24 de 1947 consagró que: «Cuando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año». De hecho, la Ley 4.ª de 1966, en su artículo 4.º, modificó la Ley 24 de 1947, indicando que: «la pensión de gracia se liquidará con base en el 75% del promedio mensual obteniendo en el último año de servicio».

Ahora bien, sobre la prerrogativa bajo estudio también resulta necesario precisar como marco normativo aplicable al caso, que mediante la Ley 43 de 1975 se desarrolló en Colombia el proceso de nacionalización de la educación, comprendido desde el 1.º de enero de 1976 hasta el 31 de diciembre de 1980. Bajo tal contexto fue expedida con posterioridad la Ley 91 de 1989, por medio de la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en la que a través del artículo 15 se reiteró el derecho a la pensión gracia para los docentes oficiales en los siguientes términos: «ARTÍCULO 15.

A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1° de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] 2. Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1° de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos 16 Consejo de Estado, Sección Segunda-Subsección- A, Sentencia de 11 de octubre de 2007, C. P. Dr. Gustavo Gómez Aranguren, expediente 0417-07.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Radicado: 68001-23-33-000-2019-00374-01 (0855-2023) pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.» Al respecto, la jurisprudencia de esta corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condiciones, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, excluyendo a los docentes nacionales de su reconocimiento.

Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 199717 señaló que: «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].» (Negrilla fuera de texto).

En lo que referente a la naturaleza de la vinculación del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201818 planteó una serie de lineamientos interpretativos de obligatoria observancia en materia de reconocimiento de la pensión gracia, de los cuales, frente al interrogante de si los docentes ostentan la condición de educadores nacionales solo por el hecho de que los recursos para el pago de sus acreencias laborales provengan del presupuesto general de la Nación, se arribó a las siguientes conclusiones: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta 17 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón. 18 Proceso identificado con radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014), de Gladys Amanda Hernández Triana contra la UGPP.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Radicado: 68001-23-33-000-2019-00374-01 (0855-2023) factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» (Resaltado del texto original) En atención a lo descrito hasta este punto, se advierte que el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo verdaderamente importante para el reconocimiento de la pensión gracia, al margen del origen de los recursos que financian el pago de los salarios y prestaciones de los educadores.

Incluso, también resulta evidente que para efectos de determinar si un docente es nacional, territorial o nacionalizado, debe verificarse la naturaleza de la plaza a ocupar, lo cual se puede advertir, entre otros, observando quién y bajo qué competencia se expide el acto administrativo de nombramiento, valga decir, si se da por parte de los alcaldes o gobernadores directamente en calidad de empleadores, con independencia de los recursos que se utilicen para su financiación, o si lo propio ocurre en virtud de una autorización legal mediante la cual dichas autoridades administran al personal de educadores en nombre y Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Radicado: 68001-23-33-000-2019-00374-01 (0855-2023) representación del Ministerio de Educación Nacional conforme a los artículos 9 y 10 de la Ley 29 de 1989.

Finalmente, debe recalcarse que en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE- S2-2022 del 11 de agosto de 2022,19 la Sección Segunda también fijó como regla jurisprudencial sobre la interpretación que debe darse al artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».

Se precisa además que las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución en sede administrativa y judicial. En tal sentido, conforme a la normativa y la línea jurisprudencial expuesta, se concluye que para consolidar el derecho a la pensión gracia, el docente oficial debe cumplir con los siguientes requisitos: i) Que acredite 50 años de edad. ii) Que laboró como maestro oficial durante 20 años en establecimientos educativos oficiales de orden exclusivamente territorial, es decir, distritales, departamentales o municipales, esto en primaria o en secundaria, bien sea como normalista, inspector de instrucción pública, o incluso en calidad de educador nacionalizado, con posibilidad de adicionar períodos en uno u otro cargo, pero de ninguna manera acumulando o relacionando tiempos de servicio a la Nación, los cuales, en todo caso, no son aquellos en los que hubiese existido financiación de las acreencias laborales a través del Sistema General de Participaciones, sino en los que se advierta que el nombramiento fue efectuado directamente por el Ministerio de Educación Nacional, o por un alcalde o gobernador pero en representación del Gobierno Nacional. iii) Que haya ostentado alguna vinculación bajo las anteriores calidades con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. iv) Que haya demostrado buena conducta en su labor, desempeñada con honradez y consagración. 19 Proceso identificado con radicación 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), de Hirma Nubia Jiménez Lozano contra la UGPP.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Radicado: 68001-23-33-000-2019-00374-01 (0855-2023) b. Incorporación de personal docente a los entes territoriales en el proceso de descentralización de la educación En atención al proceso de descentralización planteado en la Constitución de 1991, el Congreso de la República profirió la Ley 60 de 1993, la cual dispuso la desarticulación del proceso de nacionalización que imperaba previamente para la prestación del servicio educativo, con el fin de que los entes territoriales estuvieran encargados de la cobertura y la calidad de este servicio.

En el parágrafo del artículo 15 de la norma citada, se determinó que la Nación cedería los bienes del servicio educativo a los departamentos, municipios y distritos. De igual manera, a través de dicha normativa, dispuso el traslado del personal y de los establecimientos educativos a las entidades del orden territorial. En el inciso 4 del artículo 6 de la Ley 60 de 1993 se indicó: «[…] El régimen prestacional aplicable a los actuales docentes nacionales o nacionalizados que se incorporen a las plantas departamentales o distritales sin solución de continuidad y las nuevas vinculaciones será el reconocido por la Ley 91 de 1989, y las prestaciones en ellas reconocidas serán compatibles con pensiones o cualquier otra clase de remuneraciones.

El personal docente de vinculación departamental, distrital y municipal será incorporado al Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio y se les respetará el régimen prestacional vigente de la respectiva entidad territorial. […]» (Subrayado y negrilla fuera del texto original) A partir de lo expuesto, las plantas de personal comenzarían a formar parte de la respectivas entidades territoriales, en principio departamentos y distritos y, en consecuencia, era necesario que se adelantara un proceso de incorporación, pues los docentes que tenían la condición de nacionales o nacionalizados, debían migrar a los departamentos, municipios o distritos, y el régimen prestacional que regiría tanto a los docentes que se incorporaran como a los que se vincularan de forma posterior, sería el establecido en la Ley 91 de 1989.

Ahora bien, aunque como se puso de manifiesto la intención de la norma era que más municipios asumieran el manejo total de la administración del servicio de educación, lo cierto es que dicha legislación únicamente habilitó a los municipios certificados (con una población superior a 100 mil habitantes) para que se les trasladara directamente los recursos relacionados con al sistema educativo para ser invertidos con autonomía. Así, lo dispuso el literal b, numeral 7 del artículo 16 de la Ley 60 de 1993: «A solicitud de los concejos de los municipios que tengan población igual o superior a 100.000 habitantes según el censo nacional de 1985 y con la aprobación del Ministerio de Educación Nacional podrán las asambleas otorgar a estos municipios autonomía para la prestación del servicio de educación y la asunción de las obligaciones correspondientes en las mismas condiciones de los distritos.» Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Radicado: 68001-23-33-000-2019-00374-01 (0855-2023) De forma posterior, con el fin de hacer frente al problema base de la educación del país, generado por «la duplicidad de funciones entre los niveles municipal, departamental y nacional» y en aras a «pasar a una nueva etapa de la descentralización, en la cual […] las entidades territoriales consolidan su autonomía administrativa como operadores de la organización de los servicios de educación […]», se expidió la Ley 715 de 2001.

Dicha normativa fue expedida con el fin de asignar competencias a las entidades territoriales relacionadas con la prestación del servicio público de la educación en sus niveles preescolar, básico y medio. Asimismo, esta ley se refirió expresamente a la incorporación de personal administrativo en sus artículos 34 y 38. Tales normas disponen: «ARTÍCULO 34.

Incorporación a las plantas. Durante el último año de que trata el artículo 37 de esta ley, se establecerán las plantas de cargos docentes, directivos y administrativos de los planteles educativos, de los departamentos, distritos y municipios. Establecidas las plantas, los docentes, directivos docentes y administrativos de los planteles educativos, que fueron nombrados con el lleno de los requisitos, mantendrán su vinculación sin solución de continuidad […]

ARTÍCULO 38. Incorporación de docentes, directivos docentes y administrativos a los cargos de las plantas. La provisión de cargos en las plantas financiadas con recursos del Sistema General de Participaciones, se realizará por parte de la respectiva entidad territorial, dando prioridad al personal actualmente vinculado y que cumpla los requisitos para el ejercicio del cargo. […]» En conclusión, el proceso de descentralización del sector educativo trajo consigo dos consecuencias: i) que las entidades territoriales debían recibir el personal administrativo contemplado en las respectivas plantas de personal adoptadas conforme a la Ley a través del procedimiento de incorporación, y ii) que los docentes incluidos en la nueva planta mantendrían el mismo tipo de vinculación que ostentaban de manera inicial y sin solución de continuidad.

Resolución del caso concreto Con el fin de definir litigios como el presente resulta necesario verificar el cumplimiento de las exigencias previstas en la normativa aplicable para consolidar el derecho a la pensión gracia. Pues bien, frente al primer requisito enunciado anteriormente relacionado con la edad, se observa que el demandante nació el 27 de marzo de 1952,20 de modo que cumplió los 50 años el 27 de marzo de 2002. 20 Según copias del Registro Civil de Nacimiento y de la cédula de ciudadanía obrantes en el expediente digital en el índice 2 de SAMAI.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Radicado: 68001-23-33-000-2019-00374-01 (0855-2023) Respecto al segundo requisito atinente a la acumulación de 20 años de servicio del reclamante como docente territorial o nacionalizado, (el cual es centro de debate en esta instancia), se realiza el siguiente estudio sobre los tiempos de labor acreditados en la presente causa judicial.

Se iniciará con el período que el actor discute que, si bien al inicio tuvo un vínculo nacional, este mutó a territorial con motivo del proceso de incorporación por la descentralización del servicio educativo en aplicación de la Ley 60 de 1993, pues dicho interregno es el de mayor duración y por tanto el más relevante en este punto, pues la determinación de su naturaleza como nacional sería suficiente para poder tener por no cumplido este requisito y por lo tanto convalidar la negativa de las pretensiones. • Del 1.º de febrero de 1975 al 20 de octubre de 201621 Al respecto, según el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral emitido el 20 de octubre de 2016 por la Secretaría de Educación Municipal de Barrancabermeja,22 el demandante tuvo una vinculación directa y permanente como docente oficial con el Ministerio de Educación Nacional durante el mencionado lapso.

Incluso, en dicha prueba se precisa que el tipo de relación legal sostenida durante aquel interregno fue del orden nacional, lo cual el mismo accionante reconoce en el hecho cuarto de la demanda23 y en su recurso de apelación, solo que precisa que ello tuvo lugar hasta el momento en que fue incorporado a la planta de personal del referido departamento, lo cual ocurrió hasta el 16 de octubre de 1997.

Sobre el particular es del caso resaltar que, si bien no se encuentra en el proceso la copia del acto administrativo de nombramiento del accionante como maestro para el aludido período (Resolución 707 del 21 de febrero de 1975), lo cierto es que la naturaleza de dicha relación legal y reglamentaria sí es posible extraerla y determinarla como nacional en el presente caso, ello a partir de otros medios probatorios como certificaciones, constancias y su respectiva valoración bajo elementos propios de la sana crítica, pues tal posibilidad incluso fue contemplada por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, cuando se señaló lo relacionado con la prueba de calidad de docente territorial, (mismas circunstancias que pueden adaptarse al validar la vinculación de docente 21 Esta fecha corresponde a la del Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral del demandante, emitido por le Secretaría de Educación Municipal de Barrancabermeja, en el que se indica que, a la fecha, el docente seguía activo al servicio de la entidad.

Se aclara que este período tuvo la oportunidad de ser analizado en vía administrativa, pues la petición de reconocimiento pensional fue radicada el 17 de enero de 2017 y el período de labor solicitado para inclusión fue hasta la data del mencionado documento. 22 Ver el expediente digital en el índice 2 de SAMAI. 23 «Mi mandante se vinculó como docente de educación básica, según Resolución No. 036 del 1 de febrero de 1975, expedida por el Ministerio de Educación Nacional, tomando posesión del cargo en forma legal el día 1 de febrero de 1975, laborando en el Municipio de Barrancabermeja.

Con vinculo nacional laboró hasta el día 16 de octubre de 1997.» Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 Radicado: 68001-23-33-000-2019-00374-01 (0855-2023) nacional o nacionalizado), pues la regla que dispuso permite adaptar otros medios de prueba para resolver el caso, tal como lo advirtió en la regla que se relaciona:   «[…] vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. […]»  Precisamente, conforme a la propia manifestación de la parte activa, así como de acuerdo con la anterior certificación, al igual que con el certificado de tiempo de servicio generado el 13 de agosto de 2002 por el coordinador de hojas de vida de la Gobernación del Departamento de Santander,24 y el listado de docentes adscritos a la planta de personal del Ministerio de Educación en el que expresamente se encuentra enunciado el reclamante;25 se tiene claridad en el hecho de que fue esta misma autoridad gubernamental quien nombró al recurrente desde el 1.º de febrero de 1975 en el cargo de profesor en el nivel de básica secundaria en el Instituto Técnico Superior Industrial.

Pues bien, una vez verificado lo anterior, debe recordarse que la Ley 91 de 1989 en el artículo 1.º dejó claro que un docente nacional es aquel nombrado directamente por el Gobierno Central, a saber: «Artículo 1. Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: Personal nacional.

Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional […]» Por lo tanto, en el entendido de que probatoriamente se encuentra plenamente demostrado que el apelante detentó una vinculación como docente oficial en virtud de un nombramiento efectuado por el mismo Ministerio de Educación en una plaza propia, es decir, del orden nacional, se concluye que el lapso comprendido entre el 1.º de febrero de 1975 y el 20 de octubre de 2016 (41 años, 8 meses y 19 días), no podría ser tenido en cuenta para colmar la exigencia bajo estudio necesaria a fin de acceder al derecho en litigio, pues este tipo de relación legal y reglamentaria es incompatible con la finalidad de la prestación conforme a los presupuestos de la Ley 114 de 1913.

Sin perjuicio de lo expuesto, tanto en la demanda como en el recurso de apelación, el actor sostuvo que a pesar de que su nombramiento hubiese sido realizado por la Nación, lo cierto es que la plaza que ocupaba mutó al orden territorial (departamental) desde el 17 de octubre de 1997, en la medida en que para esa 24 Ver el expediente digital en el índice 2 de SAMAI. 25 Ver el mismo índice.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 Radicado: 68001-23-33-000-2019-00374-01 (0855-2023) fecha fue incorporado a la planta de personal educativo del departamento de Santander, pues dicha entidad había sido certificada para prestar tal servicio en ese territorio por autorización del Ministerio de Educación conforme a las previsiones de la Ley 60 de 1993.

Lo mismo adujo al indicar que mediante la Resolución 2988 del 18 de diciembre de 2002, la referida cartera gubernamental entregó el personal docente al municipio de Barrancabermeja (Santander) por haber sido certificado para asumir la prestación del servicio educativo en virtud del inciso 4 del artículo 4 de la Ley 715 de 2001, quedando incorporado desde el 17 de enero de 2003 a la planta de cargos y personal de dicha autoridad territorial; por lo que afirmó que pasó de ser un docente departamental a uno municipal.

Como sustento del proceso de incorporación, la parte activa allegó al plenario las Resoluciones 3024 del 11 de agosto de 1997 y 2988 del 18 de diciembre de 2002,26 por medio de las cuales el ente ministerial certificó al departamento de Santander y al municipio de Barrancabermeja en educación, así como las respectivas actas de verificación de requisitos y entrega de bienes a las mencionadas autoridades territoriales, al igual que los documentos de compromisos derivados de la aludida certificación,27 en los que se adelantaron las actuaciones para administrar directamente los recursos del local fiscal y la prestación del servicio educativo.

En tal sentido, el actor argumentó esencialmente que, al margen de haber detentado un vínculo con la Nación, este solo tuvo lugar del 1.º de febrero de 1975 hasta el 16 de octubre de 1997, pues desde el día siguiente hasta la fecha del certificado del formato único, esto es, 20 de octubre de 2016, el servicio prestado fue como educador territorial, por lo que estimó que tal tiempo de labor oficial sí debía computarse para consolidar el derecho a la pensión gracia. No obstante, si bien es cierto que la descentralización educativa en Colombia conllevó el traslado e incorporación del personal docente a las entidades territoriales certificadas en educación, y que por lo tanto la administración del servicio y de dichos empleados terminó radicada en las referidas autoridades, no lo es menos que tales condiciones no generaron un cambio en la naturaleza de la vinculación inicial de los educadores que habían sido nombrados con anterioridad a dicho proceso, particularmente para aquellos que continuaron su relación legal y reglamentaria sin interrupción como es el caso del accionante.

Esto halla sustento en el artículo 6.° de la Ley 60 de 1993 que planteó lo siguiente: «[…] El régimen prestacional aplicable a los actuales docentes nacionales o nacionalizados que se incorporen a las plantas departamentales o distritales sin solución de continuidad y las nuevas vinculaciones será el reconocido por la Ley 91 de 1989, y las prestaciones en 26 Ver el mismo índice. 27 Ver el mismo índice.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 Radicado: 68001-23-33-000-2019-00374-01 (0855-2023) ellas reconocidas serán compatibles con pensiones o cualesquiera otras clases de remuneraciones. […]». De igual forma, resulta adecuado precisar que los efectos de las aludidas incorporaciones fueron desarrollados en los artículos 34 y 38 de la Ley 715 de 2001, para lo cual en el mencionado artículo 34 se dispuso que, «los docentes, directivos docentes y administrativos de los planteles educativos, que fueron nombrados con el lleno de los requisitos, mantendrán su vinculación sin solución de continuidad.» En tal sentido, es claro que el fenómeno en comento no es un fundamento válido para afirmar que en virtud de las denominadas incorporaciones (que no corresponden a nuevos vínculos derivados de relaciones legales diferentes), los docentes que desde el principio eran nacionales y continuaron en ejercicio de su cargo sin solución de continuidad en las plantas de personal de las entidades territoriales, pueden modificar la naturaleza de su vinculación original con la Nación con desconocimiento de las características y condiciones jurídicas que se configuraron para ellos desde el mismo instante en que fueron nombrados por una autoridad en ejercicio de su facultad nominadora como lo es, por ejemplo, el Ministerio de Educación.28 Lo propio deberá afirmarse para el caso del apelante, en el que, si bien se observa que tuvo dos incorporaciones a la planta de personal de distintos entes territoriales, a saber, una en el departamento de Santander, y otra en el municipio de Barrancabermeja, ello en cumplimiento del artículo 6 de la Ley 60 de 1993 y de los artículos 34 y 38 de la Ley 715 de 2001 respectivamente, lo cierto es que ninguna de estas generó el cambio en la naturaleza de su relación legal y reglamentaria original generada con la Nación. Esto se afirma pues la plaza ocupada seguía siendo la misma durante los extremos temporales bajo estudio, tanto así que en las referidas certificaciones laborales se indica con claridad que ha prestado los servicios en razón de su nombramiento original generado con la Resolución 707 del 21 de febrero de 1975, expedida por el Ministerio de Educación Nacional.

En todo caso, aun si se plantea que con motivo de la mencionada incorporación el centro de costos para asumir las acreencias laborales del personal docente corresponde al SGP a través del FER, debe precisarse que como se adujo en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, el origen de los recursos destinados a financiar los pagos de los maestros oficiales no es criterio suficiente ni indispensable para determinar la calidad del vínculo laboral de aquellos. 28 Como respaldo de este postulado pueden consultarse las sentencias proferidas por la Sección Segunda, Subsección B del 5 de agosto de 2010, radicación 2079-2009, C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila; del 29 de marzo de 2012, radicación 1146-2010 C.P. Gerardo Arenas Monsalve y del 16 de junio de 2015, radicación 68001233100020040276201.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 Radicado: 68001-23-33-000-2019-00374-01 (0855-2023) Para el efecto, lo que resulta necesario es identificar cómo fue el nombramiento del educador en lo que respecta a la entidad que lo haya designado como tal, así como la plaza materialmente ocupada por este, de manera que tampoco sería adecuado afirmar que se dio un cambio de relación legal por las anteriores razones, habida cuenta de que como quedó demostrado en esta causa judicial, esta se dio por decisión directa de la Nación a través del Ministerio de Educación. Por otro lado, el recurrente reprocha la ausencia de valoración probatoria en primera instancia, por lo cual acusa al tribunal de incurrir en la dimensión negativa del defecto fáctico que se presenta cuando se omite o ignora el análisis de una prueba determinante, así como una violación del principio de congruencia. En este aspecto, el accionante identificó como documentos ignorados por el juez, las Resoluciones 3024 del 11 de agosto de 1997 y 2988 del 18 de diciembre de 2002 de certificación en educación, así como el acta de entrega de la planta de personal, los cuales, en su sentir, eran pruebas documentales esenciales para corroborar el hecho de que el proceso de incorporación, tanto departamental como municipal, había convertido su relación legal originaria (que sí era del orden nacional), a una de naturaleza territorial.

Sobre el punto, esta Sala constata que, pese a que el tribunal no valoró independientemente estos medios de convicción, lo cierto es que en esta instancia sí se realizó su verificación, y, teniendo en cuenta la información que en ellos se registra, se llega a la misma conclusión a la cual llegó el juez de origen, esto es, que siempre que la vinculación primigenia sea de carácter nacional por provenir del Ministerio de Educación, y, de forma posterior, en virtud de la Ley 60 de 1993 y/o de la Ley 715 de 2001, se dé una incorporación de dicha plaza a una entidad de carácter territorial, la naturaleza nacional de la vinculación permanecerá incólume.

En ese sentido, aunque no se haya emitido un pronunciamiento específico respecto de las pruebas señaladas por el actor como obviadas, se encuentra que estas finalmente no tienen incidencia en el sentido de la decisión, pues, no contaban con la vocación para modificar la naturaleza del vínculo como erradamente lo indicó, motivo por el cual no se considera que se configure el defecto fáctico anotado y mucho menos una trasgresión al principio procesal de la congruencia, pues finalmente la decisión apelada y sus consideraciones sí corresponden a lo que fue materia de fijación del litigio, pues analizó los argumentos del concepto de violación, solo que los descartó al encontrar mayores razones jurídicas para negar.

Respecto de la configuración de la sustitución patronal a la que hace referencia el demandante en el recurso de alzada, debe señalarse que, en tratándose de las Leyes 60 de 1993 y 715 de 2001, el traspaso o entrega del personal a los entes territoriales debía producirse ineludiblemente mediante un proceso de incorporación, el cual como se dijo antes, suponía de un lado que, los departamentos, distritos y/o municipios debían reajustar su estructura para cumplir Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 Radicado: 68001-23-33-000-2019-00374-01 (0855-2023) con los fines del servicio educativo y, de otro, que la inclusión del personal en la nueva planta debía tomarse sin solución de continuidad, esto es, manteniendo el aspecto formal de los empleos, como lo es la naturaleza de su vinculación. Por tanto, al evidenciar que la vinculación más larga y relevante del reclamante, (sostenida entre el 1.º de febrero de 1975 y el 20 de octubre de 2016), no resulta computable para adquirir una pensión gracia, se concluye que no satisfizo el requisito de acreditar mínimo 20 años de servicio como docente territorial o nacionalizado, de manera que este solo hecho le impide consolidar el derecho pensional solicitado.

Ahora, si bien es cierto, según el Formato Único para la Expedición del Certificado de Historia Laboral del 29 de noviembre de 2015 emitido por la Secretaría de Educación Departamental del Cesar, el apelante también detentó otro vínculo como maestro oficial de dicha entidad entre el 15 de febrero de 1974 y el 1.º de marzo de 1975, este período no será objeto de análisis respecto de la procedencia de su inclusión a fin de colmar la presente exigencia normativa, por cuanto tal relación legal y reglamentaria, así hubiese sido de naturaleza nacionalizada o territorial, solo equivale en tiempo a 1 año y 14 días, los cuales resultan insuficientes para efectos del reconocimiento de la prestación bajo estudio.

Bajo tal contexto, en el entendido de que el accionante no cumplió este requisito que es esencial para adquirir el beneficio pretendido, resulta inane verificar los demás preceptos señalados previamente, pues ante este primer análisis se corrobora la necesidad de negar el reconocimiento de la prestación reclamada, de manera que se confirmará la providencia apelada, tal como fue solicitado y fundamentado por el Ministerio Público en su concepto.

De la condena en costas: análisis de primera y segunda instancia Procederá la Sala a analizar lo relacionado con la condena en costas impuesta en primera instancia, en consideración a que, para el demandante, actualmente no existe un fundamento que justifique la imposición de esta carga, solo por el hecho de ser vencido en juicio, por lo que considera que esta orden debe ser revocada.

En lo que respecta a este punto de impugnación, la Sala en el caso particular acudirá a la tesis que se ha sostenido a partir de la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021, teniendo en cuenta la fecha de expedición de la sentencia de primera instancia (3 de noviembre de 2022). Sobre la condena en costas, es importante aclarar que la jurisprudencia de la Subsección A del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo valorativo consagrado en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, según el cual en toda sentencia el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 Radicado: 68001-23-33-000-2019-00374-01 (0855-2023) el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe.

No obstante, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal. Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A aclara que adoptó una nueva postura en la cual, en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normativa se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ello, si se presentó o no, carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2.º del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, pues para estos efectos existe la referida norma especial que debe ser aplicada en su integridad.

Por ello, en el presente asunto, se procederá a analizar dicha situación a la luz de la normativa vigente, así: En el caso bajo estudio, aplicando el criterio anunciado, se observa que los fundamentos expuestos en la demanda y en el recurso de apelación presentados por el actor, no revisten una carencia de fundamentación legal que dé lugar a la condena en costas.

La parte activa en su demanda indicó razones en defensa jurídica de sus intereses, por eso, al no encontrarse acreditado tal presupuesto normativo se revocará la condena impuesta en su contra en primera instancia y se dispondrá no imponer dicha carga en segunda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: REVOCAR EL ORDINAL SEGUNDO de la sentencia apelada que condenó en costas de primera instancia a la parte demandante.

SEGUNDO: CONFIRMAR en todo lo demás la providencia recurrida que negó las pretensiones de la demanda.

TERCERO: ABSTENERSE de condenar en costas de segunda instancia a la parte apelante, según lo manifestado en la parte motiva de la sentencia.

CUARTO: RECONOCER PERSONERÍA como apoderado general de la UGPP al abogado Edgar José Polanco Pereira, portador de la tarjeta profesional 140.742, ello en los términos y para los fines del poder que obra en el índice 19 de SAMAI. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23 Radicado: 68001-23-33-000-2019-00374-01 (0855-2023)

QUINTO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente