CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., veintiocho (28) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) Consejera Ponente (E): NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Radicación: 11001-03-15-000-2023-04736-00 Accionante: COMPRA VENTA DE SOLVENTES COLOMBIANOS LTDA. Accionados: SECCIÓN TERCERA -SUBSECIÓN “A”- DEL CONSEJO DE ESTADO Y SECCIÓN TERCERA -SUBSECCIÓN “C”, SALA DE DESCONGESTIÓN- DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA Referencia: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Se declara improcedente.
No cumple con el requisito general de relevancia constitucional. La acción de tutela carece de carga argumentativa. Sentencia de primera instancia La Sala decide la acción de tutela presentada por la sociedad Compra Venta de Solventes Colombianos Ltda.1 —COSOLCO Ltda.—, a través de apoderado judicial, contra las sentencias de 24 de julio de 2014 y de 17 de febrero de 2023, proferidas, respectivamente, por la Sección Tercera -Subsección “C”, Sala de Descongestión - del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y la Sección Tercera -Subsección “A”- del Consejo de Estado.
I. LA SOLICITUD DE TUTELA 1. La sociedad COSOLCO Ltda., por intermedio de apoderado judicial, solicitó el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, cuya vulneración le atribuyó a las sentencias de 24 de julio de 2014 y de 17 de febrero de 2023, proferidas, respetivamente, por la Sección Tercera -Subsección “C”, Sala de Descongestión- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y la Sección Tercera -Subsección “A”- del Consejo de Estado2, dentro de proceso de reparación directa identificado con el radicado número 25000-23-26-000-2011-00681-00/01.
II.
HECHOS Y RAZONES DE LA TUTELA 2. De conformidad con lo planteado por el extremo accionante, los hechos y razones que motivan la solicitud de amparo se contraen, en síntesis, a lo siguiente: 2.1. Relató que el 3 de agosto de 2007 se constituyó la empresa Compra Venta de Solventes Colombianos Ltda., cuya actividad económica es la compra de insumos 1 De ahora en adelante Cosolco Ltda. 2 De ahora en adelante la Sección. 2 Radicación: 11001-03-15-000-2023-04736-00 Accionante: Compra Venta de Solventes Colombianos Ltda. a la sociedad ECOPETROL S.A.3, la importación y exportación de sustancias disolventes4, al igual que el desarrollo de actividades relacionadas con la compra y venta de insumos para estas sustancias. 2.2.
Expuso que el señor Alberto William Yepes Quintero, quien ostentaba la calidad de subgerente y representante legal suplente de la sociedad, fue procesado por el delito de tráfico de sustancias para el procesamiento de narcóticos. 2.3. Mencionó que el 10 de marzo de 2010 el señor Alberto William Yepes Quintero aceptó la responsabilidad por la comisión del delito de tráfico de sustancias para el procesamiento de narcóticos, por lo cual el 24 de marzo de 2010 la asamblea general lo destituyó de manera irrevocable del cargo de subgerente, y nombró en su lugar a la señora Ana María Garzón. 2.4.
Manifestó que, mediante Resolución núm. 0683 de 8 de abril de 2010, la Dirección Nacional de Estupefacientes ordenó anular el certificado de carencia de informes por tráfico de estupefacientes núm. 48028 de 13 de mayo de 2009, en razón de los delitos cometidos por el señor Alberto William Yepes Quintero. 2.5. Precisó que el acto administrativo citado fue recurrido y que, mediante Resolución núm. 1122 de 21 de julio de 2010, se dejó sin efectos la orden de anular el certificado de carencia de informes por tráfico de estupefacientes, en razón a que no existía evidencia que la vinculara con las actividades delictivas cometidas por el señor Alberto William Yepes Quintero. 2.6.
Relató que la anterior decisión fue puesta en conocimiento de la sociedad ECOPETROL S.A., y que pese a ello se emitió la circular de 11 de mayo de 2010, en la que informó el retiro de la sociedad COSOLCO Ltda. de su lista de distribuidores de disolventes aromáticos y alifáticos. 2.7. Señaló que, mediante el Oficio núm. 2-2010-005-22861 de 21 de junio de 2010, la sociedad ECOPETROL S.A., reportó a COSOLCO Ltda. y a sus socios por operación sospechosa, como mecanismo de prevención y control de lavados de activos, a raíz de la detención del señor Alberto William Yepes Quintero. 2.8.
Advirtió que por lo anterior interpuso demanda de reparación directa, en contra de la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público, de la Unidad Administrativa de Información y Análisis Financiero -UIAF y de la sociedad ECOPETROL S.A., por los graves perjuicios que le fueron causadas a raíz de las acciones y omisiones frente al manejo de la situación. 2.9.
Expuso que el conocimiento del medio de control le correspondió a la Sección Tercera -Subsección “C”, Sala de Descongestión- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con el número de radicado 25000-23-26-000-2011-00681-00, autoridad que mediante sentencia de 24 de julio de 2014 resolvió declarar de oficio la indebida escogencia de la acción, porque correspondía interponer el medio de 3 De ahora en adelante ECOPETROL S.A. 4 Entre los que se encuentran productos contralados como: tolueno, disolvente uno/apiasol, disolvente dos, metano, etc. 3 Radicación: 11001-03-15-000-2023-04736-00 Accionante: Compra Venta de Solventes Colombianos Ltda. control de nulidad y establecimiento, para controvertir la legalidad de los actos administrativos de carácter particular y concreto, que presuntamente afectaron a la parte actora. 2.10.
Destacó que contra la anterior decisión presentó recurso de apelación, cuyo análisis le correspondió a la Sección Tercera -Subsección “A”- del Consejo de Estado, autoridad judicial que en sentencia de 17 de febrero de dispuso revocar el fallo de primera instancia y, en su lugar, declarar la falta de legitimación en la causa por activa de la sociedad actora. 2.11.
Expuso que las providencias de primera y segunda instancia incurrieron en un defecto sustantivo, en razón a que le impidieron el disfrute de su derecho al debido proceso. 2.12. Finalmente, refirió que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en defecto fáctico, ya que no evidenciaron que ECOPETROL S.A. efectuó el reporte de operaciones sospechosas a la Unidad Administrativa de Información y Análisis Financiero – UIAF, sin tener el fundamento objetivo para hacerlo, al igual que no se percató que ECOPETROL S.A. tomó la decisión de sacar a la parte actora del canal de distribución, únicamente por la revocatoria del certificado de carencia de informes por tráfico de estupefacientes, realizada por la Subdirectora de Estupefacientes de la Dirección Nacional de Estupefacientes, es decir, sin que hubiera un sustento legal para hacerlo.
III. PRETENSIONES 3. La parte accionante formuló la siguiente pretensión: «[…] respetuosamente solicito se declare la prosperidad de la presente acción de tutela y, en consecuencia, se deje sin efectos las siguientes decisiones judiciales: a) sentencia del 24 de julio de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C de Descongestión; y b) sentencia del 17 de febrero de 2023, proferida por la Sección Tercera, Subsección A, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, esta última notificada el 9 de marzo de 2023.
Tales providencias fueron emitidas dentro del Proceso de reparación directa radicado bajo el No. 25000232600020110068100, en donde la demandante es la sociedad COMPRA VENTA DE SOLVENTES COLOMBIANOS LTDA - COSOLCO LTDA y los demandados la Nación-Ministerio de Hacienda y Crédito Público- Unidad Administrativa de Información y Análisis Financiero- UIAF y ECOPETROL S.A. En consecuencia, se acceda a las pretensiones de la demanda que dio origen al antes mencionado proceso del medio de control de reparación directa. […]».
(Sic en toda la cita). IV. TRÁMITE DE LA TUTELA 4. Mediante auto de 1o de septiembre de 2023, la magistrada a cargo de la sustanciación del proceso de la Sección Primera de esta Corporación admitió la acción de tutela de la referencia. Asimismo, se vincularon en calidad de terceros con interés en resultas del proceso a la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito 4 Radicación: 11001-03-15-000-2023-04736-00 Accionante: Compra Venta de Solventes Colombianos Ltda. Público, a la Unidad de Información y Análisis Financiero - UIAF y a la sociedad Ecopetrol S.A. V. INTERVENCIONES 5.
Efectuadas las notificaciones a las autoridades accionadas y vinculadas, se advierte que se allegaron los siguientes informes: 5.1. La Sección Tercera -Subsección “A”- del Consejo de Estado, a través de la magistrada ponente de la decisión de 17 de febrero de 2023, señaló que el presente asunto carecía de relevancia constitucional porque la parte actora no cumplió con la carga argumentativa de explicar las razones por las que consideraba que la providencia cuestionada incurrió en errores, que, a su parecer, violaban sus derechos fundamentales y que, por el contrario, lo pretendido con esta acción de tutela era reabrir el debate jurídico. 5.2.
También señaló que en el fallo objeto de la presente tutela se analizó la procedencia y oportunidad del medio de control de reparación directa y al analizar el presupuesto de legitimación en la causa por activa se constató que la decisión de retirar a la parte actora del canal de distribución de Ecopetrol S.A., fue consecuencia de la solicitud efectuada por la accionante, con ocasión de las nuevas condiciones de negociación presentadas. 5.3.
Por último, resaltó que la simple inconformidad de la sociedad COSOLCO Ltda. con la decisión objeto de tutela, no habilita al juez constitucional a reabrir el debate zanjado por la Sección Tercera -Subsección “A”- del Consejo de Estado. 5.4. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a través de apoderado judicial, presentó informe en el que advirtió, luego del recuento de los hechos y las razones de la tutela, que las sentencias tuteladas no incurrieron en los defectos sustantivo y fáctico denunciados, ya que no se profirieron desconociendo la Constitución Política, ni realizando una indebida valoración probatoria. 5.5.
Así mismo, señaló que la presente acción de tutela no cumplía con el requisito general de procedibilidad atinente a la subsidiariedad, toda vez que COSOLCO Ltda., tenía a su disposición el recurso extraordinario de revisión. 5.6. Seguidamente agregó que el ministerio, al no tener ninguna injerencia en las decisiones reprochadas, carecía de legitimación en la causa por pasiva. 5.7.
La sociedad ECOPETROL S.A., a través de apoderado judicial, rindió informe en el que señaló que las diferencias en los criterios de valoración probatoria no constituyen una irregularidad, por lo que para afirmar que se incurrió en un defecto fáctico era necesario que la irregularidad en el juicio valorativo haya sido ostensible, flagrante y manifiesto. 5 Radicación: 11001-03-15-000-2023-04736-00 Accionante: Compra Venta de Solventes Colombianos Ltda. 5.8.
En virtud de lo anterior, explicó que no era cierto que la Subsección accionada hubiese valorado indebidamente las pruebas practicadas dentro del proceso de reparación directa. 5.9. Finalmente, puntualizó que la sentencia objeto de reproche se encuentra debida y razonablemente sustentada, y que en ningún momento se realizó una valoración caprichosa y arbitraría que amerite la intervención del juez constitucional. 5.10.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a través de uno de sus magistrados, se limitó a señalar que esa Corporación profirió en primera instancia la sentencia de 24 de julio de 2014, dentro del proceso de reparación directa número 25000-23-26-000-2011-00681-00, en la cual se declaró de oficio la indebida escogencia de la acción. VI.
CONSIDERACIONES DE LA SALA VI.1. Competencia 6. Esta Sala de Decisión es competente para conocer de la presente acción de tutela, de conformidad con lo establecido en el Decreto Ley 2591 del 19 de noviembre de 19915, en concordancia con el artículo 1º del Decreto 333 de 6 de abril de 20216 y en armonía con el Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 2019.
VI.2. Cuestiones previas 7. La Sala advierte que, previamente a la definición del problema jurídico que se habrá de resolver, resulta necesario pronunciarse respecto de las siguientes cuestiones previas: i) la manifestación de impedimento presentada por uno de los magistrados de esta Sala de Decisión, y ii) la solicitud de desvinculación radicada por uno de los terceros.
VI.2.1 Del impedimento propuesto 8. El doctor Oswaldo Giraldo López, en su calidad de Consejero de Estado de la Sección Primera de esta Corporación judicial, manifestó encontrarse impedido para efectos de conocer y decidir sobre la presente acción constitucional por las siguientes razones: «[…] Por su conducto me permito manifestarle a la Honorable Sala de la Sección Primera, que el suscrito Magistrado podría estar incurso en la causal de impedimento prevista en el numeral 1º del artículo 56 del Código de Procedimiento Penal, cuyo texto es del siguiente tenor: “ARTÍCULO
56. CAUSALES DE IMPEDIMENTO. Son causales de impedimento: 5 "Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política". 6 “Por la cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 6 Radicación: 11001-03-15-000-2023-04736-00 Accionante: Compra Venta de Solventes Colombianos Ltda. 1.
Que el funcionario judicial, su cónyuge o compañero o compañera permanente, o algún pariente suyo dentro del cuarto grado de consanguinidad o civil, o segundo de afinidad, tenga interés en la actuación procesal. (…).”. Lo anterior en consideración a que mi esposa, Jeannette Forigua Rojas, es Asesora Externa de la Junta Directiva de Ecopetrol S.A., empresa que actúa dentro de la presente acción de tutela como tercero con interés en la decisión. Por consiguiente, manifiesto mi impedimento para participar en el trámite del proceso y en la decisión que en éste se adopte […]».
(Negrillas del texto y subrayas por fuera del texto) 9. En virtud de lo anterior, la Sala de Decisión concluye que, en efecto, se encuentra configurada la causal de impedimento prevista en el artículo 56, numeral 1°, del Código de Procedimiento Penal7 (aplicable por remisión del artículo 39 del Decreto Ley 2591 de 19 de noviembre de 19918), en tanto que se puede apreciar que las sentencias de 24 de julio de 2014 y de 17 de febrero de 2023, objeto de tutela en el presente proceso constitucional, fueron proferidas dentro del proceso de reparación directa núm. 25000-23-26-000-2011-00681-00/01 adelantado en contra de la sociedad ECOPETROL S.A. 10.
Lo anterior, pone de manifiesto que el hecho indicado por el citado Consejero está erigido como causal de impedimento en la disposición antes mencionada, razón por la que la Sala debe aceptárselo y separarlo del conocimiento del presente proceso, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. VI.2.2. De la solicitud de desvinculación 11.
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público solicitó, en calidad de tercero con interés en las resultas del proceso, que se le desvinculara del trámite de la presente acción de tutela. 12. Respecto de la legitimación en la causa por pasiva en procesos de tutela, la Corte Constitucional en la sentencia T - 1001 de 20069, señaló lo siguiente: […] En relación con la falta de legitimidad por pasiva, esta Corporación en la Sentencia T-416/97 M.P. José Gregorio Hernández, dijo lo siguiente: “2.1.
La legitimación en la causa es un presupuesto de la sentencia de fondo porque otorga a las partes el derecho a que el juez se pronuncie sobre el mérito de las pretensiones del actor y las razones de la oposición por el demandado, mediante sentencia favorable o desfavorable. En resumen, la legitimación en la causa es una calidad subjetiva de las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso.
(…). Si bien la tutela se establece por la Constitución como un proceso preferente y sumario, con ello no se quiso consagrar un instrumento 7 «[…]ARTÍCULO
56. CAUSALES DE IMPEDIMENTO. Son causales de impedimento: 1°. Que el funcionario judicial, su cónyuge o compañero o compañera permanente, o algún pariente suyo dentro del cuarto grado de consanguinidad o civil, o segundo de afinidad, tenga interés en la actuación procesal. […]» 8 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”. 9 Corte Constitucional, sentencia T-1412872 de 30 de noviembre de 2006, M.P. Jaime Araújo Rentería. 7 Radicación: 11001-03-15-000-2023-04736-00 Accionante: Compra Venta de Solventes Colombianos Ltda. judicial carente de garantías procesales, en donde la brevedad y celeridad procesal sirvan de excusa para desconocer los derechos de las partes o de los terceros, de manera que en dicho proceso, como en cualquier otro, el juez debe lograr que la actuación se surta sin vulnerar los principios de legalidad y contradicción […] (Negrilla fuera de texto) 13.
Así las cosas, se negará la solicitud de desvinculación procesal presentada por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en atención a que esta entidad fungió como sujeto procesal en el proceso de reparación directa en el que se expidieron las sentencias que son objeto de la presente acción de tutela. VI.3. Problemas jurídicos 14.
La Sala de Decisión considera necesario precisar que, aunque el extremo accionante le atribuyó la vulneración de sus derechos fundamentales tanto a la sentencia proferida en primera instancia como aquella dictada en segunda instancia, dentro del proceso de reparación directa con radicado número 25000-23- 26-000-2011-00681-00/01, el presente análisis se centrará en determinar si en esta última providencia se incurrió en las causales de procedibilidad invocadas, dado que es la decisión que tiene los efectos de cosa juzgada y finiquitó la litis10. 15.
De acuerdo con la situación fáctica planteada, la Sala debe establecer: a) Si en el presente asunto se cumplen los requisitos generales y excepcionales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Y, si ello es así, se deberá determinar: b) Si la sentencia de 17 de febrero de 2023, proferida por la Sección Tercera - Subsección “A”- del Consejo de Estado, dentro del medio de control de reparación directa con radicado número 25000-23-26-000-2011-00681-00/01, vulneró los derechos fundamentales de la accionante, al haber incurrido supuestamente en defecto sustantivo y en defecto fáctico. 16.
Con el fin de resolver tales interrogantes, resulta pertinente pronunciarse de manera previa sobre: i) la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Requisitos generales y especiales de procedibilidad; para posteriormente ii) resolver el caso concreto, adentrándose en el fondo del asunto, siempre y cuando se satisfagan a cabalidad las exigencias adjetivas.
VI.4. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Requisitos generales y especiales de procedibilidad 17. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, cambió su postura inicial y decidió asumir el estudio de fondo de las acciones de tutela dirigidas en contra de providencias judiciales violatorias de derechos fundamentales siguiendo los lineamientos dispuestos por la Corte Constitucional y su propia jurisprudencia. 10 Al respecto ver la sentencia del Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Primera, sentencia de 3 de junio de 2022, expediente 11001-03-15-000-2022-01119-01, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. 8 Radicación: 11001-03-15-000-2023-04736-00 Accionante: Compra Venta de Solventes Colombianos Ltda. 18.
Ahora bien, la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, estableció los siguientes presupuestos generales y especiales para que proceda la acción de tutela en contra de decisiones judiciales: 19. Como requisitos generales de procedibilidad fijó: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el agotamiento de todos los medios de defensa judicial, salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que ésta tenga efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que la acción no se dirija contra un fallo de tutela, salvo las excepciones previstas en la sentencia SU-627 de 2015. 20.
Como requisitos especiales de procedencia del amparo, y que permiten al juez constitucional dejar sin efectos una providencia judicial11, la sentencia C-590 de 2005 estableció la existencia de los siguientes defectos: orgánico, procedimental absoluto, fáctico, material o sustantivo, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución12. 21.
De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial, en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo lugar, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales ya explicados, permitiéndole de esta manera «[…] dejar sin efecto o modular la decisión […]»13 que se encaje en dichos parámetros. 22.
Se trata, entonces, de una rigurosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional. 11 Corte Constitucional, Sala Novena de Revisión, Sentencia T-619 de 3 de septiembre de 2009, Magistrado Jorge Iván Palacio Palacio. 12 Defecto orgánico, que tiene lugar cuando el funcionario judicial que emite la decisión carece, de manera absoluta, de jurisdicción o competencia para ello.
Defecto procedimental absoluto, que tiene lugar cuando el juez actuó al margen del procedimiento establecido. Defecto fáctico, que surge cuando la providencia judicial carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión, valora erradamente los elementos de juicio; o da por demostrada una situación fáctica sin existir evidencia probatoria de la misma.
Defecto material o sustantivo, existe cuando las decisiones se fundamentan en normas inexistentes o inconstitucionales, o que presentan una evidente contradicción entre los fundamentos y la decisión. Error inducido, que se presenta cuando la autoridad judicial ha sido engañada por las partes o intervinientes y ese engaño lo llevó a tomar una determinación que afecta derechos fundamentales.
Decisión sin motivación, que tiene lugar cuando el funcionario judicial no expone los fundamentos fácticos y jurídicos de la decisión adoptada en la parte resolutiva de la providencia judicial. Desconocimiento del precedente, que se origina cuando el juez ordinario desconoce o limita el alcance dado por esta Corte Constitucional a una disposición constitucional o derecho fundamental, apartándose del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.
Violación directa de la Constitución, que se presenta cuando la actuación de la autoridad se opone de manera directa a las normas establecidas en la Constitución Política. 13 Corte Constitucional, Sala Segunda de Revisión, Sentencia T- 225 del 23 de marzo de 2010, Magistrado Ponente: Dr. Mauricio González Cuervo. 9 Radicación: 11001-03-15-000-2023-04736-00 Accionante: Compra Venta de Solventes Colombianos Ltda. 23.
El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, radicado: 11001- 03-15-000-2012-02201-01. VI.5. El caso concreto 24. La sociedad COSOLCO Ltda., por intermedio de apoderado judicial, solicitó el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, cuya vulneración le atribuyó a las sentencias de 24 de julio de 2014 y de 17 de febrero de 2023, proferidas, respetivamente, por la Sección Tercera -Subsección “C”, Sala de Descongestión- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y la Sección Tercera -Subsección “A”- del Consejo de Estado14, dentro de proceso de reparación directa con radicado número 25000-23- 26-000-2011-00681-00/01. 25.
Precisado lo anterior, la Sala estudiará el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, en especial, el requisito de relevancia constitucional. VI.4.1. Del requisito general de procedibilidad atinente a la relevancia constitucional 26. En cuanto atañe al requisito de procedencia adjetiva concerniente a la relevancia constitucional, cabe recordar que este se entiende cumplido cuando se acredita que el asunto gira en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental15 y no cuando guarda relación con asuntos de carácter meramente legal o de contenido económico que deberán ser definidos por otras jurisdicciones16. 27.
Ahora bien, en las acciones de tutela contra providencias judiciales17, el referido requisito se cumple siempre que se evidencie, a primera vista, la afectación o vulneración de las garantías constitucionales o núcleo esencial de los derechos fundamentales y se descarte el uso del mecanismo de amparo como una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces18. 28.
Así, en punto a la relevancia constitucional de la controversia, como uno de los requisitos generales de procedencia de la acción de amparo, sostuvo la Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia de unificación19, que: […] La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción 14 De ahora en adelante la Sección. 15 Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-590 del 8 de junio de 2005, exp.
No. D-5428, Magistrado Ponente: Dr. Jaime Córdoba Triviño. 16 Corte Constitucional, Sentencias SU-439 de 13 de julio de 2017 (M.P. Alberto Rojas Ríos) y T-458 de 29 de agosto de 2016 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva). 17 Donde sin lugar a dudas se exige una carga argumentativa lo suficientemente sólida y consistente para efectos de cuestionar el contenido de una decisión judicial. 18 Corte Constitucional, sentencia de tutela No. T-102 de 16 de febrero de 2006 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto).
En igual sentido, ver sentencias T-075-18, T-451-18, T-422-18 y T-248-18. 19 Consejo de Estado, Sala Plena, Sentencia de 5 de agosto de 2014, exp. No. 2012-02201-01, C.P. Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 10 Radicación: 11001-03-15-000-2023-04736-00 Accionante: Compra Venta de Solventes Colombianos Ltda. de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales.
No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales. A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional […].
(destaca la Sala de Decisión) 29. Recientemente, la Corte Constitucional en la sentencia SU – 215 de 202220 precisó, en relación con el alcance del requisito de la relevancia constitucional, cuáles eran los deberes del juez constitucional: […] [E]l juez debe analizar: (i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales.
(…) a. El caso no tiene la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental 42. Con respecto a este requisito, la accionante no explicó cómo la resolución del caso ayuda a interpretar, aplicar o desarrollar la Constitución Política o el núcleo esencial de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. (…) b. El caso involucra un debate jurídico eminentemente legal 45.
Aunque la acción de tutela interpuesta por PRTI hace referencia a la violación de derechos fundamentales, principalmente al debido proceso y al acceso efectivo a la administración de justicia, lo cierto es que la solicitud de amparo está construida sobre lo que el demandante considera es una mejor interpretación de una norma de naturaleza legal y, en particular, sobre la pretensión de que se acoja su lectura con respecto a la exención definida en literal e) del artículo 481 del Estatuto Tributario.
(…) c. El caso plantea una discusión preponderantemente económica 65. Como ya se mencionó la Corte ha sido clara en señalar que un asunto carece de relevancia constitucional cuando el contenido de la controversia es exclusivamente económico pues esta no involucra el interés general sino uno estrictamente privado o particular. Esto no significa, claro está, que jamás proceda la tutela contra sentencias en un asunto de naturaleza económica, pues eventualmente en este tipo de casos se puede llegar a comprometer algún derecho fundamental.
Así, por ejemplo en acciones 20 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022, M.P. Natalia Ángel Cabo. 11 Radicación: 11001-03-15-000-2023-04736-00 Accionante: Compra Venta de Solventes Colombianos Ltda. de tutela formuladas contra providencias judiciales en las que se discute: (i) el reconocimiento de derechos pensionales;
(ii) pretensiones de reparación directa; (iii) laudos arbitrales (…) entre otras materias que implican pretensiones económicas, la Corte ha reconocido la relevancia constitucional del asunto siempre que se advierta con claridad que la acción de tutela está dirigida a obtener la protección de un derecho fundamental y no a reabrir la discusión definida ante los jueces ordinarios.
(…) d. La acción de tutela no cumple con la carga argumentativa y explicativa rígida pues no se demuestra una grave violación de los derechos fundamentales […]. [negrillas de la Sala] 30. Valga destacar que el anterior criterio fue reiterado por la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional en reciente sentencia T-075 de 22 de marzo de 2023. 31.
Por ende, y de conformidad con la jurisprudencia de la Sala Plena del Consejo de Estado, para que exista relevancia constitucional deben concurrir los siguientes elementos: i) que de la carga argumentativa expuesta por el actor se pueda concluir que hay una presunta vulneración de derechos fundamentales, y ii) que la discusión planteada en sede de tutela no gire en torno a una inconformidad respecto de la mera legalidad de la decisión analizada o sobre cuestiones de apreciación judicial que no involucre derechos fundamentales21. 32.
De acuerdo con la jurisprudencia, no basta con que la parte actora invoque el texto constitucional o la simple enunciación de la supuesta vulneración de uno o varios derechos fundamentales por parte de la autoridad accionada; dicho atentado debe ser explicado y fundamentado desde la óptica de la protección que la Constitución Política ofrece a estos bienes jurídicos superiores. 33.
Teniendo en cuenta lo anterior, se tiene que, en el escrito de tutela, la parte actora alegó que las autoridades accionadas vulneraron sus derechos fundamentales al haber incurrido en un defecto sustantivo y en defecto fáctico porque no tuvieron en cuenta las pruebas obrantes en el proceso de reparación directa, que a su juicio, evidenciaban que ECOPETROL S.A. efectuó el reporte de operaciones sospechosas a la Unidad Administrativa de Información y Análisis Financiero – UIAF sin tener el fundamento objetivo para hacerlo. 34.
Al igual que tampoco se percató que ECOPETROL S.A., tomó la decisión de sacar a la parte actora del canal de distribución en razón a la anulación del certificado de carencia de informes por tráfico de estupefacientes, realizada por la Subdirectora de Estupefacientes de la Dirección Nacional de Estupefacientes. Al respecto señaló lo siguiente: 21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección primera, Sentencia del 8 de octubre de 2015 (C.P. Guillermo Vargas Ayala.
Rad. núm.: 2015-00283-01); Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección primera, Sentencia del 3 de noviembre de 2016, (C.P. Guillermo Vargas Ayala. Rad. núm.: 2016-002244-00); Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección primera, Sentencia del 17 de noviembre de 2016 (C.P. Guillermo Vargas Ayala.
Rad. núm.: 2016-01063-00); Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección primera, Sentencia del 17 de noviembre de 2016 (C.P. Guillermo Vargas Ayala. Rad. núm.: 2016-02862-00); Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección primera, Sentencia del 9 de febrero de 2017 (C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. Rad. núm.: 2016-03249-00). 12 Radicación: 11001-03-15-000-2023-04736-00 Accionante: Compra Venta de Solventes Colombianos Ltda. «[…] Las decisiones judiciales cuestionadas se tomaron sin elementos fácticos razonables que les dieran sustento, por ello son contraevidentes, pues la valoración probatoria no se realizó aplicando las reglas de la lógica, la sana crítica y las normas legales pertinentes, y a las pruebas obrantes dentro del expediente se les dio consecuencias irrazonables y desproporcionadas a su naturaleza22.
En las providencias acusadas, como ya se había señalado se desconocen las siguientes pruebas y su verdadero alcance: 4.1. En cuanto a la Unidad Administrativa de Información Y Análisis Financiero - UIAF (…) Lo cierto es que está probado en el expediente, con el Certificado de Carencia de Informes por Tráfico de Estupefacientes No. 48028 emitido el 13 de mayo de 2009 a COSOLCO LTDA y sus socios, para las siguientes sustancias:, Disolvente No. 1A, Disolvente Nro. 2, Metanol y Tolueno, y con la Resolución No. 1122 de julio 21 de 2010 emitida por la Dirección Nacional de Estupefacientes – Subdirección de Estupefacientes, por la cual se revoca la Resolución No. 0683 de 2010 por COSOLCO LTDA, no existe ninguna investigación de naturaleza penal por lavado de activos, por el delito de tráfico de sustancias para el procesamiento de narcóticos ni ningún otro hecho ilícito en el cual esté involucrada la empresa COSOLCO LTDA o alguno de sus socios.
Está probado en el expediente, de acuerdo a las manifestaciones escritas de agentes de ECOPETROL, que esta entidad inició las acciones relativas a la prevención de lavado de activos, lo que implica que efectuó el reporte de operación sospechosa a la UIAF, sin tener fundamento objetivo alguno. (…) Es evidente, entonces, que la UIAF y ECOPETROL S.A. han omitido el deber de efectuar un análisis serio y detallado para efectos de reportar y evaluar la existencia de una operación sospechosa, omisión que llevó a que COSOLCO LTDA fuera retirado del canal natural de distribución, lo cual imposibilita a dicha empresa a ejercer su actividad comercial, todo lo cual le ha causado un daño que no está en la obligación de soportar. 4.2.
En cuanto a ECOPETROL S.A. (…) [E]stá probado en este proceso que ECOPETROL que la otra razón aducida por esta empresa para sacar a mi poderdante de su canal de distribución fue la revocatoria del certificado de carencia de informes por tráfico de estupefacientes efectuada el 8 de abril de 2010 por la Resolución No. 0683, expedida por la Subdirectora de Estupefacientes de la Dirección Nacional de Estupefacientes.
Lo anterior fue reconocido en la comunicación No. 2-2010-005-20140 de junio 2 de 2010, en la comunicación radicada bajo el No. 2-2010-005-22861 de junio 21 de 2010 y en las pruebas testimoniales citados en el punto anterior. (…) Pese a conocer a ciencia cierta las decisiones de la Fiscalía y, en particular, la ausencia de medidas en contra de COSOLCO LTDA y de sus socios, ECOPETROL S.A. inició los mecanismos de prevención de lavado de activos y retiró a COSOLCO LTDA de su canal natural de distribución y comercialización de disolventes aromáticos y alifáticos. 22 Corte Constitucional.
Sentencia No. T-555/99. M.P.: Dr. José Gregorio Hernández Galindo. 13 Radicación: 11001-03-15-000-2023-04736-00 Accionante: Compra Venta de Solventes Colombianos Ltda. 5. Las providencias acusadas contienen defectos sustantivos porque violan la aplicación del principio de la efectividad de los derechos fundamentales. (…) En el caso concreto, las providencias acusadas no permiten la efectividad del derecho fundamental al debido proceso, como se expone a lo largo de este documento, porque impiden su pleno disfrute, a pesar que es clara la vigencia inmediata de la Carta, en cuanto a su cumplimiento. […]» (Negrillas del texto, subrayas fuera del texto y sic en toda la cita) 35.
En criterio de la Sala, la presente acción de tutela no cumple con el requisito general de relevancia constitucional, por las siguientes razones: (i) el debate planteado en el escrito de tutela no se hizo desde una óptica constitucional; (ii) la parte actora pretende utilizar este mecanismo como una tercera instancia y busca reabrir la discusión que fue resuelta por el juez de lo contencioso administrativo y, (iii) la acción de tutela se encuentra dirigida contra una de las Salas de Decisión que integran esta Alta Corte, por lo que su procedencia es excepcional. 36.
A partir de la expedición de la sentencia de unificación SU-215 de 2022, citada, esta Sección ha venido sostenido, en forma pacífica, que para que un asunto supere el requisito general de la relevancia constitucional es indispensable que la discusión planteada en sede de tutela se haga desde una óptica constitucional, para ello es necesario que el accionante motive suficientemente las razones por las que considera que la decisión tutelada le ocasiona una «afectación desproporcionada a sus derechos fundamentales». 37.
En este caso, se observa que los argumentos expuestos por la parte accionante fueron desarrollados en forma genérica y abstracta, refiriéndose al marco teórico de los defectos que alegó, sin que se hubiesen precisado las circunstancias en las que la decisión emitida por la Sección Tercera -Subsección “A”- del Consejo de Estado vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. 38.
En efecto se observa que, respecto del defecto fáctico, más allá de que la parte actora hizo una exposición de lo que en su criterio estaba probado en el proceso, lo cierto es que no se indicó por qué la autoridad judicial accionada incurrió en defecto denunciado. Lo mismo ocurre frente al defecto sustantivo, en el que solamente se indicó que «en el caso concreto, las providencias acusadas no permiten la efectividad del derecho fundamental al debido proceso, como se expone a lo largo de este documento, porque impiden su pleno disfrute, a pesar que es clara la vigencia inmediata de la Carta, en cuanto a su cumplimiento». 39.
De otra parte, y conforme al precedente constitucional, se pone de relieve que en el escrito de tutela tampoco se sustentaron las razones por las que la accionante estimaba que la decisión judicial afectó en forma «desproporcionada el núcleo esencial» de sus derechos fundamentales. 40. Por el contrario, lo que sí evidencia la Sala es que en esta ocasión se está utilizando el presente mecanismo como una tercera instancia. Esto es, para reabrir 14 Radicación: 11001-03-15-000-2023-04736-00 Accionante: Compra Venta de Solventes Colombianos Ltda. el debate jurídico y procesal que fue analizado en la sentencia de 17 de febrero de 2023, proferida por la Sección Tercera -Subsección "A"- del Consejo de Estado. 41.
En este punto, se destaca que la autoridad judicial accionada, al desatar el recurso de apelación promovido contra la sentencia de 24 de julio de 2014 explicó en forma clara y concreta las razones por las que debía revocarse la decisión de primera instancia y, en su lugar, declarar la falta de legitimación en la causa por activa de la sociedad Compra Venta de Solventes Colombianos Ltda.: «Como puede observarse, para el momento en que se expidió la circular del 11 de mayo de 2010 (fl. 352 c. 2) -aducida como causante de la exclusión del canal de distribución-, la sociedad accionante ya había sido reemplazada en el mencionado canal por Silquin Ltda., a quien Ecopetrol S.A. había emitido oferta comercial para el mes de abril de esa anualidad (fl. 355 c. 2), por virtud de la solicitud que en ese sentido había presentado Cosolco Ltda. desde el 18 de marzo de 2010 (fl. 338 c. 2).
Así las cosas, Cosolco Ltda. no se encuentra materialmente legitimada para reclamar el pago de unos perjuicios derivados de la supuesta exclusión del canal de distribución, toda vez que esa situación no operó por virtud de la circular del 11 de mayo de 2010, sino con ocasión de la manifestación de la “voluntad irrevocable de conferir a la empresa SILQUIN LTDA. con NIT 890.325.787-2 los derechos y obligaciones derivados de la oferta comercial a suscribirse para abril, mayo, junio de 2010 que tienen como fin la comercialización de productos petroquímicos” formulada previamente por la propia accionante, mediante oficio del 18 de marzo de 2010 (fl. 338 c. 2).
En este punto, la Sala no pierde de vista que en la demanda se alegó que la exclusión del mencionado canal de distribución devino de la conducta de Ecopetrol S.A., quien supuestamente no apreció como debía unos informes de la Fiscalía y un acto administrativo de la DNE sobre la inexistencia de investigaciones penales y la vigencia del certificado de carencia de informes por tráfico de estupefacientes.
Sin embargo, para la Sala tal aseveración no encuentra respaldo en las pruebas obrantes en el plenario, de las que se desprende que fue la propia accionante la que, en vista de la modificación de las condiciones en que se otorgarían los beneficios para los integrantes del canal de distribución, solicitó su reemplazo por Silquin Ltda. el 18 de marzo de 2010 (fl. 338 c. 2), dado que la ejecución del negocio en las nuevas condiciones planteadas por Ecopetrol S.A. no le resultaba atractiva o rentable.
Finalmente, vale precisar que, de acuerdo con lo previsto en el artículo 177 del Código de Procedimiento Civil, correspondía a la accionante acreditar los elementos de la responsabilidad, pero dicha carga no se cumplió por Cosolco Ltda., no solamente por la ausencia de pruebas que acrediten la adopción de una fórmula diferente para el reconocimiento de los beneficios que recibirían los miembros del canal que permitiera inferir la superación de las diferencias sobre este punto, sino que tampoco se demostraron los elementos que daban forma y contenido al mencionado canal de distribución, de manera que pudiera precisarse las condiciones en que la empresa reemplazada por su propia petición expresa, podía reintegrarse o cuáles eran los derechos que dicha empresa tenía frente a Ecopetrol S.A. por el hecho de hacer parte del canal de distribución. Lo anterior permite concluir a la Sala que, ante la ausencia de legitimación material en la causa por activa, no hay lugar a acceder a las pretensiones 15 Radicación: 11001-03-15-000-2023-04736-00 Accionante: Compra Venta de Solventes Colombianos Ltda. formuladas en la demanda y así se declarará en la parte resolutiva de esta sentencia». 42.
La cita anterior permite evidenciar que la Sección Tercera -Subsección “A”- del Consejo de Estado puso de relieve que la actora no podía reclamar la reparación de los perjuicios, supuestamente, causados por la exclusión del canal de distribución de ECOPETROL S.A., «toda vez que esa situación no operó por virtud de la circular del 11 de mayo de 2010, sino con ocasión de la manifestación de la “voluntad irrevocable de conferir a la empresa SILQUIN LTDA. con NIT 890.325.787-2 los derechos y obligaciones derivados de la oferta comercial a suscribirse para abril, mayo, junio de 2010 que tienen como fin la comercialización de productos petroquímicos” formulada previamente por la propia accionante, mediante oficio del 18 de marzo de 2010». 43.
Lo anterior denota, entonces, que la presente controversia más que develar la configuración de un defecto busca que este juez constitucional actúe como una instancia revisora de la decisión proferida en segunda instancia por el juez de lo contencioso administrativos. 44. En ese sentido, vale la pena señalar que la acción de «tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado».
Significa lo anterior, en palabras de la Corte Constitucional, que este «mecanismo de amparo constitucional» no puede ser «utilizado indebidamente como una instancia adicional para discutir los asuntos de índole probatorio o de interpretación de la ley que dieron origen a la controversia judicial»; ya que en «el marco de cada proceso, las partes cuentan con los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios dispuestos por el legislador para combatir las decisiones de los jueces que estimen arbitrarias o incompatibles con sus derechos».
En esa medida, «[s]i luego de agotar dichos recursos persiste una clara arbitrariedad judicial, solo en ese caso se encuentra habilitada la tutela contra providencias judiciales». 45. Así las cosas, la Sala no observa que el argumento expuesto por la accionante devele que en la sentencia de 17 de febrero de 2023 se haya incurrido en una arbitrariedad; sino que, en últimas, la parte accionante está utilizando este mecanismo constitucional para controvertir los fundamentos del fallo proferido por la justicia contenciosa, en tanto que son contrarios a sus intereses. 46.
En ese orden de ideas, la parte actora no puede alegar, por el hecho de que la decisión resultara contraria a sus intereses, que la Sección actuó de manera arbitraria, cuando se observa que el estudio que se realizó fue razonable y conforme a las normas aplicables al caso en concreto. 47. Finalmente, no se puede ignorar que esta acción constitucional se encuentra dirigida contra un fallo proferido por una de las Salas de Decisión que integran esta alta Corte, lo que implica que, en aplicación del precedente Constitucional, su procedencia sea más restrictiva por cuanto «[…] solo tiene caída cuando la decisión riñe de manera abierta con la Constitución y es definitivamente incompatible con la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional al definir el alcance y límite de los 16 Radicación: 11001-03-15-000-2023-04736-00 Accionante: Compra Venta de Solventes Colombianos Ltda. derechos fundamentales o cuando ejerce el control abstracto de constitucionalidad […]»23, circunstancias que en el sub examine no se advierten. 48.
En conclusión, la Sala declarará improcedente la presente acción de amparo porque este no superó el requisito general de procedibilidad atinente a la relevancia constitucional. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:
PRIMERO: ACEPTAR el impedimento manifestado por el doctor Oswaldo Giraldo López, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO: NEGAR la solicitud de desvinculación propuesta por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la presente acción de tutela, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
CUARTO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 del 19 de noviembre de 1991.
QUINTO: En caso de no ser impugnada REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria, de conformidad con el artículo 31 del Decreto Ley No. 2591 de 1991. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado (E) HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado SERGIO GONZÁLEZ REY Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.
(p:30) 23 Corte Constitucional, sentencia SU 917 de 2010, reiterada en sentencias 050 y 573 de 2017.