CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., veintitrés (23) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Número único de radicación: 25000234100020230071101 Demandante: Alirio Efrén Amaya López Demandado: Distrito Capital – Alcaldía Mayor de Bogotá – Secretaría Distrital de Gobierno y Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público Asunto: Resuelve sobre un recurso de apelación interpuesto contra un auto que rechazó la demanda AUTO INTERLOCUTORIO La Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra el auto de 5 de septiembre de 2023 proferido por la Subsección C de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio del cual se rechazó la demanda.

La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollarán a continuación. I.

ANTECEDENTES 1. Alirio Efrén Amaya López interpuso1 demanda2 contra el Distrito Capital – Alcaldía Mayor de Bogotá – Secretaría Distrital de Gobierno y Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho3, con el fin de que se declare la nulidad de: 1 Por intermedio de apoderado. 2 Cfr. índice 2 SAMAI “[…] DDA NRD C-ADVA Lote Bosa […]” 3 De conformidad con el artículo 138 de la Ley 1437 del 18 de enero de 2011 “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”. 2 Número único de radicación: 25000234100020230071101 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.1.

El acta “[…] fallo primera instancia “[…] de 7 de octubre de 20224 expedida por la Inspectora Veinte (20) Distrital de Policía de Atención Prioritaria – AP20 de la Secretaría Distrital de Gobierno de la Alcaldía Mayor de Bogotá Distrito Capital, dentro del proceso policivo con radicado número 2022533490101686E. 1.2. La Resolución núm. 1958 de 9 de noviembre de 20225, “[…] por la cual se resuelve el recurso de apelación interpuesto contra la decisión de 7 de octubre de 2022 […]”, expedida por la Subsecretaria Jurídica de la Secretaría de Planeación Territorial de la Alcaldía Mayor de Bogotá Distrito Capital. 2.

A título de restablecimiento del derecho solicitó: i) “[…] reparar el daño ocasionado, indemnizando y pagando al demandante señor ALIRIO EFREN AMAYA LOPEZ […], la suma de CATORCE MIL OCHOCIENTOS VEINTIÚN MILLONES DOSCIENTOS SESENTA Y NUEVE MIL DOSCIENTOS CINCUENTA Y OCHO PESOS ($14.821’269.258=) MONEDA LEGAL, cantidad de dinero en que fue avaluado el predio […]”; y ii) “[…] a reconocer y pagar al Actor, o a quien represente sus derecho tanto el daño emergente como el lucro cesante […]”.

Auto objeto del recurso de apelación y sus fundamentos 3. La Subsección C de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto de 5 de septiembre de 20236, decidió: “[…] RECHAZAR la demanda interpuesta por el señor Alirio Efrén Amaya López, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. […]” 4.

Para fundamentar su decisión, consideró que el asunto no es susceptible de control judicial ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, toda vez que el asunto tuvo origen en una querella y los actos acusados que terminaron el proceso fueron expedidos en el trámite de un juicio policivo. Agregó que, aquellas actuaciones 4 El acto resolvió “[…] DECLARAR como INFRACTOR al señor ALIRIO EFRAN AMAYA LOPEZ […], por comisión de los comportamientos que afectan la integridad urbanística en los términos del artículo 135 literal A, numeral 3 3 (A) Parcelar, urbanizar, demoler, intervenir o construir… 3.

En bienes de uso público y terrenos afectados al espacio público y 140 numeral 4 (Ocupar el espacio público en violación de las normas vigentes). […]”. Cfr. índice 2 SAMAI “[…] DDA NRD C-ADVA Lote Bosa […]”, folios 27 a 63. 5 Cfr. índice 2 SAMAI “[…] DDA NRD C-ADVA Lote Bosa […]”, folios 65 a 89 6 Cfr. índice 2 SAMAI, archivo “[…] 05.

Auto que rechaza dda.pdf […]” 3 Número único de radicación: 25000234100020230071101 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co administrativas de policía, en que la autoridad ejerce directamente sus facultades limitadoras de derecho para garantizar el orden público no son susceptibles de control judicial porque son decisiones judiciales.

En consecuencia, el Tribunal encontró configurada la causal de rechazo de la demanda prevista en el numeral 3.° del artículo 169 de la Ley 1437. Recurso de apelación y sus fundamentos 5. El demandante, mediante escrito recibido en la Secretaría de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 11 de septiembre de 20237, interpuso recurso de apelación contra el auto indicado supra, argumentando que el asunto es susceptible de control, por cuanto la naturaleza de los actos acusados está dirigida “[…] a la preservación del orden público en la jurisdicción […]” y fueron expedidos en función de policía administrativa de control urbanístico y no en función jurisdiccional.

II. CONSIDERACIONES 6. La Sala abordará el estudio de las consideraciones, en las siguientes partes: i) la competencia; ii) la procedencia del recurso de apelación; iii) el problema jurídico; iv) el marco normativo sobre el rechazo de la demanda; iv) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre los actos definitivos y de trámite; iv) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en relación con actos administrativos expedida por autoridades de policía; y v) el análisis del caso concreto.

Competencia 7. Vistos los artículos: i) 1258 de la Ley 1437, sobre la expedición de providencias; ii) 1509 ibidem, sobre la competencia del Consejo de Estado en segunda instancia y cambio de radicación; iii) 24310 ibidem, sobre apelación; y iv) 24411 ibidem, sobre el trámite del recurso de apelación contra autos: se concluye que esta Sección es 7 Cfr. índice 2 SAMAI, archivo “[…] 06.

Recurso […]” 8 Modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 25 de enero de 2021, “[ ] por medio de la cual se reforma el código de procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo -ley 1437 de 2011- y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción [ ]”. 9 Modificado por el artículo 26 de la Ley 2080. 10 Modificado por el artículo 62 de la Ley 2080. 11 Modificado por el artículo 64 de la Ley 2080. 4 Número único de radicación: 25000234100020230071101 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co competente para resolver el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra el auto proferido el 5 de septiembre de 2023, por medio del cual la Subsección C de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca rechazó la demanda.

Procedencia y oportunidad del recurso de apelación 8. Vistos los artículos 24312 de la Ley 1437, sobre la procedencia del recurso de apelación contra autos; y 24413 ibidem, sobre el trámite del recurso de apelación contra autos; y atendiendo a que: i) el demandante interpuso recurso de apelación contra el auto proferido el 5 de septiembre de 2023, por medio del cual rechazó la demanda; ii) el auto se notificó por estado el 7 de septiembre de 202314; y iii) el demandante interpuso el recurso de apelación el 11 de septiembre de 202315. 9.

La Sala considera que, en primer lugar, el recurso de apelación es procedente, toda vez que se interpuso contra el auto por medio del cual se rechazó la demanda, el cual está previsto en el numeral 1.° del artículo 24316 de la Ley 1437, sobre apelación; y, en segundo lugar, que se presentó dentro de la oportunidad legal. Problema jurídico 10.

Le corresponde a la Sala determinar si, en el caso sub examine, se configuró o no la causal de rechazo de la demanda prevista en el numeral 3.° del artículo 169 de la Ley 1437, referente a que el asunto no sea susceptible de control judicial, y, en ese sentido, si se debe confirmar o revocar el auto apelado. Marco normativo sobre el rechazo de la demanda 11.

Visto el artículo 169 de la Ley 1437, sobre el rechazo de la demanda. 12. De conformidad con la norma citada, durante el trámite de admisibilidad de la demanda, el juez podrá rechazarla bajo el supuesto en que se presenten cualquiera de 12 Modificado por el artículo 62 de la Ley 2080. 13 Modificado por el artículo 64 de la Ley 2080. 14 Cfr. índice 7 SAMAI, consulta del proceso en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca 15 Cfr. índice 8 SAMAI, consulta del proceso en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca 16 Modificado por el artículo 62 de la Ley 2080. 5 Número único de radicación: 25000234100020230071101 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co las siguientes situaciones: i) que hubiere operado la caducidad del medio de control; ii) que habiendo sido inadmitida la demanda no se corrigiere en el término legal dispuesto para tal efecto, y iii) que el objeto de la demanda no sea pasible de control judicial.

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre los actos definitivos y de trámite 13. Por un lado, visto el artículo 43 de la Ley 1437, establece el concepto de acto administrativo definitivo en los siguientes términos: “[…] Artículo 43. Actos definitivos. Son actos definitivos los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación […]”. 14.

Y, por el otro, esta Sección ha considerado que los actos susceptibles de control judicial, son aquellos que deciden de fondo una actuación administrativa; y, los actos de trámite no son susceptibles de control judicial, con excepción de aquellos que impidan continuar con la actuación administrativa17. Marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre la competencia de la jurisdicción contenciosa administrativa en relación con actos administrativos expedidos por autoridades de policía 15.

Visto el artículo 105 de la Ley 1437, en especial, el numeral 3.°, sobre las excepciones, que establece: “[…] Las decisiones proferidas en juicios de policía regulados especialmente por la ley. […]”. 16. Esta Sección18 ha considerado que la excepción del numeral 3.° del artículo 105 ibidem debe ser aplicada diferenciando los tipos de actos que pueden expedir las autoridades de policía. En ese sentido, se considera que en el marco de los juicios de policía: i) las autoridades expiden actos jurisdiccionales cuando pretenden resolver controversias entre particulares; ii) por su parte, expiden actos administrativos cuando 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 30 de mayo de 2019, C.P. Oswaldo Giraldo López, número único de radicación: 76001233300220160083901. 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 9 de junio de 2022, C.P.: Roberto Augusto Serrato Valdés, núm. único de radicación 05001233300020200245202;

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 3 de junio de 2022, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón, núm. único de radicación 54001233100020050027001. 6 Número único de radicación: 25000234100020230071101 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co no se ocupan de estas controversias, sino que pretenden garantizar la preservación del orden, tranquilidad, seguridad, salubridad y las condiciones económicas de convivencia social; y iii) sólo cuando se expidan actos administrativos en los términos antes expuestos, podrán ser objeto de control judicial ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 17.

De manera específica en relación con los actos definitivos expedidos por autoridades de policía en procedimientos administrativos relacionados con bienes de uso público, esta Sección ha considerado que se tratan de actos administrativos susceptibles de control judicial, en la medida que no tienen como objetivo dirimir un conflicto entre particulares sino “[…] preservar el conjunto de inmuebles públicos destinados por su naturaleza, por su uso o afectación, a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que transcienden, por tanto, los límites de los intereses individuales de los habitantes […]”19.

Análisis del caso concreto 18. La Subsección C de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto de 5 de septiembre de 2023, rechazó la demanda, por considerar que se trataba de un asunto no susceptible de control judicial, en la medida que se encontraba dentro de las excepciones previstas en el numeral 3.° del artículo 105 de la Ley 1437. 19.

El demandante presentó recurso de apelación contra el auto indicado supra, argumentando que el asunto es susceptible de control, por cuanto la naturaleza de los actos acusados está dirigida “[…] a la preservación del orden público en la jurisdicción […]” y fueron expedidos en función de policía administrativa de control urbanístico y no en función jurisdiccional. 20.

La Sala advierte en el caso sub examine lo siguiente: 19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Auto del 3 de mayo de 2019; C.P. Oswaldo Giraldo López; número único de radicación 70001233300020170020101. Reiterado en sentencia del 15 de noviembre de 2019; C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; número único de radicación 05001 23 31 000 1998 03269 01. 7 Número único de radicación: 25000234100020230071101 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21.

El Secretario de Gobierno de la Alcaldía Mayor de Bogotá Distrito Capital solicitó el inicio de un proceso policivo y su priorización, así: 21.1. El Secretario Distrital de Gobierno solicitó, mediante memorandos núms. 20222240205533 de 29 de junio de 202220 y 20222240207943 de 1 de julio de 202221, la priorización de actuaciones de policía por las ocupaciones ilegales a bienes de uso público solicitada por el Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público. 21.2.

El Subdirector de Administración Inmobiliaria y del Espacio Público del Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público de la Alcaldía Mayor de Bogotá, mediante Oficio núm. 20223010104021 de 18 de julio de 202222, solicitó al Secretario Distrital de Gobierno de la Alcaldía Mayor de Bogotá el inicio y conocimiento de un proceso policivo para la restitución de los bienes de uso público identificados con RUPI 2474-26 y 2474-34, tras considerar lo siguiente: “[…] Los bienes de uso público identificados con números de Registro Único de Patrimonio Inmobiliario – RUPI 2474-26 y 2474-34, no han podido ser puestos a disposición del Instituto de Desarrollo Urbano – IDU para la ejecución de la obra pública Av.

Ciudad de Cali desde el límite con Soacha hasta la calle 170, toda vez que se encuentran ocupados y aprovechados económicamente sin autorización con actividades de parqueadero de vehículos y otras, por parte del señor Alirio Efrén Maya López […]”. 21.3. El Subdirector de Administración Inmobiliaria y del Espacio Público del Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público, en el mismo oficio de 18 de julio de 202223, solicitó “[…] la atención prioritaria asignada para el conocimiento del proceso policivo […]”. 22.

La Inspección Veinte (20) Distrital de Policía de Atención Prioritaria de la Secretaría Distrital de Gobierno de la Alcaldía Mayor de Bogotá, mediante auto de 25 de julio de 202224 y atendiendo a la solicitud de priorización, avocó conocimiento del proceso verbal abreviado y convocó a los propietarios del predio a celebrar la audiencia pública que trata el artículo 223 de la Ley 1801 de 29 de julio de 201625. 20 Ibidem, folios 194 y 195 21 Ibidem, folio 196 22 Cfr. índice 2 SAMAI “[…] DDA NRD C-ADVA Lote Bosa […]”, folios 181 a 186 23 Ibidem. 24 Cfr. índice 2 SAMAI “[…] DDA NRD C-ADVA Lote Bosa […]”, folios 190 a 191 25 “[…] Por la cual se expide el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana […]”. 8 Número único de radicación: 25000234100020230071101 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Acta fallo de primera instancia de 7 de octubre de 2022 23.

La Inspectora Veinte (20) Distrital de Policía de Atención Prioritaria – AP20 de la Secretaría Distrital de Gobierno de la Alcaldía Mayor de Bogotá Distrito Capital, mediante acta “[…] fallo primera instancia […]” de 7 de octubre de 202226, declaró como infractor al demandante por la comisión de comportamientos que afectan la integridad urbanística.

En ese sentido, consideró y resolvió lo siguiente: “[…] Concluyendo esta inspección que al no haberse desmentido ni desvirtuado el material probatorio y la naturaleza del bien de uso público ni lo relacionado con los comportamiento contrarios al urbanismo obrante en el expediente y las manifestaciones de las partes intervinientes y de las entidades Distritales y en conjunto todo el acervo probatorio, el clase que el señor ALIRIO EFREN AMAYA LOPEZ […] se encuentra en comportamientos contrarios a la convivencia relacionados con integridad urbanística tipificados en el artículo 135 literal A numeral 3 y comportamientos contrario al cuidado e integridad del espacio público artículo 140 numeral 4 ibidem […]”.

Conforme a lo anterior y en mérito de lo expuesto y en virtud de las competencias conferidas, la Inspección Distrital de Policía de Atención Prioritaria AP-20, en uso de sus facultades normativas,

RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR como INFRACTOR al señor ALIRIO EFRAN AMAYA LOPEZ […], por comisión de los comportamientos que afectan la integridad urbanística en los términos del artículo 135 literal A, numeral 3 3 (A) Parcelar, urbanizar, demoler, intervenir o construir… 3. En bienes de uso público y terrenos afectados al espacio público y 140 numeral 4 (Ocupar el espacio público en violación de las normas vigentes).

SEGUNDO: IMPONER MEDIDA CORRECTIVA al infractor por comportamiento contrario a la convivencia que afectan la integridad urbanística artículo 135 literal A numeral 3 consistente en MULTA ESPECIAL POR INFRACCIÓN URBANÍSTICA por la suma de DOSCIENTOS MILLOES DE PESOS ($200.000.000), de conformidad con la parte motiva de esta decisión.

TERCERO: IMPONER MEDIDA CORRECTIVA al infractor por el comportamiento del artículo 135 numeral 3, consistente en DEMOLICIÓN DE OBRA (ocupación de tipo provisional y construcciones de tupo consolidada y el área corresponde al área intervenida para funcionamiento del estacionamiento y acopio de material de obra) y DESMONTE TOTAL DEL CERRAMIENTO a su propia costa en un término de QUINCE (15) DÍAS HÁBILES, a partir del día siguiente de esta decisión.

CUARTO: IMPONER MEDIDA CORRECTIVA al infractor por el comportamiento contrario al cuidado e igualdad dele espacio público artículo 140 numeral 4 consistente en MULTA GENERAL TIPO 1 por la suma de CIENTO TREINTA Y TRES MIL TRESCEINTOS TREINTA Y TRES PESOS MCTE. ($133.333), de conformidad con la parte motiva de esta decisión. […]”. 26 Cfr. índice 2 SAMAI “[…] DDA NRD C-ADVA Lote Bosa […]”, folios 27 a 63. 9 Número único de radicación: 25000234100020230071101 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 24.

El agente del Ministerio Publico y el apoderado judicial del infractor, durante la audiencia celebrada el 7 de octubre de 2022, interpusieron recurso de apelación, el cual fue concedido ante el superior, en efecto suspensivo. Resolución núm. 1958 de 9 de noviembre de 2022 25. La Resolución núm. 1958 de 9 de noviembre de 202227 expedida por la Subsecretaria Jurídica de la Secretaría de Planeación Territorial de la Alcaldía Mayor de Bogotá Distrito Capital, confirmó la decisión del 7 de octubre de 2022, por considerar: “[…] En el caso concreto los elementos probatorios que obran en el expediente y los actos administrativos vinculantes al predio en cuestión nos permiten entender que el mismo hace parte del espacio público. […]”. 26.

De lo anterior se colige que, una vez analizado el trámite administrativo, la controversia recaía sobre la naturaleza de un bien de uso público y terrenos afectados al espacio público, ello en los términos previstos en la Ley 1801. 27. De conformidad con los marcos normativos y desarrollos jurisprudenciales indicados supra, la Sala considera que los actos acusados no son considerados de contenido jurisdiccional, porque fueron proferidos por una autoridad administrativa investida del poder de policía, con el fin de lograr la restitución de un bien de uso público y terrenos afectados al espacio público que el demandante presuntamente ocupó. 28.

Asimismo, los actos acusados no tienen como objeto dirimir un conflicto entre particulares sino preservar el conjunto de inmuebles públicos destinados por su naturaleza, por su uso o afectación, a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que transcienden, por tanto, los límites de los intereses individuales de los habitantes. 29.

Por lo expuesto anteriormente, la Sala considera que los actos acusados tienen el carácter de administrativos y no de contenido jurisdiccional, por lo que se trata de asuntos susceptibles de control judicial. 27 Cfr. índice 2 SAMAI “[…] DDA NRD C-ADVA Lote Bosa […]”, folios 65 a 89 10 Número único de radicación: 25000234100020230071101 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Conclusión 30.

En suma, la Sala revocará el auto de 5 de septiembre de 2023 proferido por la Subsección C de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que rechazó la demanda y, en su lugar, ordenará proveer sobre la admisibilidad de la misma, previo el cumplimiento de los requisitos de ley. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, III.

RESUELVE

PRIMERO: REVOCAR el auto proferido el 5 de septiembre de 2023, por medio del cual la Subsección C de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca rechazó la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia; y, en su lugar, ORDENAR que se provea sobre la admisibilidad de la misma, previo el cumplimiento de los requisitos de ley.

SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, se ordena por Secretaría de la Sección Primera de esta Corporación, REMITIR el expediente al Tribunal de origen para lo de su competencia, dejando las correspondientes anotaciones de ley.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente Consejero de Estado GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la Sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.