CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A CONSEJERA PONENTE: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá D.C., veintitrés (23) de septiembre de dos mil veintidós (2022) Radicación: 11001-03-15-000-2022-03941-00 Actor: HERNANDO ORTIZ CALA Y OTROS Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN C Y OTROS Referencia: SENTENCIA DE TUTELA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela instaurada por los señores Hernando Ortiz Cala, quien actúa en nombre propio y en representación de Yolanda Ortiz Cala y Jaime Ortiz Cala –según poder general que le fue conferido–;
Álvaro Ortiz Cala, Fernán Darío Cala Girón, David Ricardo Gutiérrez Serrano y Fabio Daniel Gutiérrez Serrano contra el Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 8; Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, y el Tribunal Administrativo de Santander. I. A N T E C E D E N T E S 1. Demanda 1.1. Pretensiones El 18 de julio de la presente anualidad1, la parte actora interpuso acción de tutela contra el Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 8;
Consejo de 1 Se advierte que, el 16 de septiembre de 2022, el expediente ingresó al despacho de la magistrada ponente, para elaborar el proyecto de sentencia correspondiente. Radicación número: 11001-03-15-000-2022-03941-00 Demandante: Hernando Ortiz Cala y otros Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 2 Estado, Sección Tercera, Subsección C, y el Tribunal Administrativo de Santander, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia e igualdad, en las decisiones del trámite de liquidación de perjuicios del proceso de controversias contractuales con radicado 68001-23-31-000-1995-10574-00/01, y la providencia que resolvió el recurso extraordinario de revisión con radicado 11001-03-15- 000-2016-00091-00, así: • Auto del 15 de diciembre(sic) de 2013 –en realidad es de mayo –dictado por el Tribunal Administrativo de Santander.
(Radicado 68001-23-31- 000-1995-10574-00) • Auto del 3 de diciembre de 2014 proferido por el Consejo de Estado, Sección tercera Subsección C. (Radicado 68001-23-31-000-1995- 10574-01) • Sentencia que resuelve el recurso extraordinario de revisión proferida por el Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 8. (Radicado 11001-03-15- 000-2016-00091-00) Formularon las siguientes pretensiones (se transcriben textualmente): Primera: Que se tutelen los derechos al Debido Proceso, de Acceso a la Administración de Justicia y a la Igualdad de los solicitantes.
Segunda: Que para tutelar los derechos vulnerados, se declare que tanto el Tribunal Administrativo de Santander, como la Subsección C. de la Sección Tercer del Consejo de Estado, al expedir el primero el auto del 15 de diciembre de 2013 que liquidó la condena y el segundo los autos del 03 de diciembre de 2014 y del día 18 del mismo mes y año, que resolvieron respectivamente la apelación interpuesta y las solicitudes de aclaración y/o adición, violaron los derechos fundamentales a la igualdad, de acceso a la justicia, pero especialmente, el derecho al debido proceso de los accionantes y de todos quienes intervinieron como demandantes en el proceso que en primera instancia se tramitó en el primero de los citados Tribunales.
Tercera: Que como consecuencia de la declaración anterior, también se declare que las providencias del Tribunal de Santander y del Consejo de Estado que liquidaron la condena, no producen afecto alguno. Radicación número: 11001-03-15-000-2022-03941-00 Demandante: Hernando Ortiz Cala y otros Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 3 Cuarta: Que con el fin de proteger los derechos tutelados, y garantizar el goce pleno de los derechos constitucionales, se ordene al Consejo de Estado rehacer la liquidación de la condena.
Quinta: Que las reglas sobre las cuales debe liquidarse la condena son las señaladas en la sentencia del 15 de diciembre de 2002 y, especialmente, por los conceptos, periodos en ella señalados y con los intereses moratorios del monto de la condena, con las costas procesales a cargo de la demandada. 1.2. Hechos De la solicitud de tutela y del expediente se extraen los siguientes hechos jurídicamente relevantes: El señor Hernando Ortiz Cala y otros, iniciaron acción contractual en contra de las Empresas Públicas de Bucaramanga, a fin de que se declarar la nulidad de la Resolución 2273 de 1993, por medio de la cual se declaró la caducidad del contrato de arrendamiento de local comercial, celebrado entra dicha entidad y la señora Emelina Cala de Ortiz–fallecida y causante de los demandantes–.
Como pretensión consecuencial, solicitaron el pago de los perjuicios derivados del incumplimiento de la entidad. El Tribunal de Descongestión de Santander, Norte de Santander y Cesar accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, esto es, declaró la nulidad de la resolución demandada y condenó a las Empresas Públicas de Bucaramanga al pago de los perjuicios materiales que se llegaren a establecer, mediante incidente de liquidación, según los parámetros fijados en dicha providencia. La parte actora inició el incidente de liquidación de perjuicios ante el Tribunal Administrativo de Santander, el que, mediante auto del 15 de mayo de 2021 lo resolvió y fijó las siguientes sumas de dinero, como perjuicios: DAÑO EMERGENTE: Corresponde al valor de MIL CIENTO OCHENTA Y TRES MILLONES SETECIENTOS CUARENTA MIL, NOVECIENTOS TRES PESOS CON OCHENTA Y CUATRO CENTAVOS ($1.183.740.903.84).
Radicación número: 11001-03-15-000-2022-03941-00 Demandante: Hernando Ortiz Cala y otros Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 4 - LUCRO CESANTE: Corresponde al valor de DOSCIENTOS SESENTA Y CUATRO MILLONES, NOVENTA Y CUATRO MIL CUATROCIENTOS SETENTA Y CUATRO PESOS ($ 264.094.474).
La anterior decisión fue apelada y el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, la modificó en providencia del 3 de diciembre de 2014, así:
PRIMERO: DECLARAR PROBADA la objeción presentada por error grave contenido en el dictamen rendido por el perito José Agustín Monsalve Villalba, de acuerdo a lo expuesto en la parte motiva del presente auto.
SEGUNDO: LIQUIDAR el presente incidente en los siguientes términos: Por concepto de Daño Emergente la suma de doscientos veintiún millones ochocientos cincuenta y cuatro mil seiscientos un pesos con quince centavos ($221.854.601,15). Por concepto de Lucro Cesante la suma de ocho millones setecientos ochenta y nueve mil seiscientos cuarenta y cuatro pesos con cincuenta y tres centavos ($8.789.644,53).
Frente a este auto la parte actora presentó solicitud de aclaración, corrección y adición, la cual fue negada en providencia del 18 de diciembre de 2014. Inconforme con dicha decisión, los demandantes interpusieron recurso extraordinario de revisión bajo las causales de existencia de nulidad originada en la sentencia (providencia que decisión el incidente), por ser contraria a una sentencia anterior que constituye cosa juzgada frente a las partes del proceso y por violación al debido proceso.
La Sala Especial de Decisión 8 del Consejo de Estado mediante providencia del 14 de diciembre de 2021, declaró infundado el recurso extraordinario de revisión. 1.3. Argumentos de la tutela Concretamente, la parte actora considera que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en los siguientes defectos: Radicación número: 11001-03-15-000-2022-03941-00 Demandante: Hernando Ortiz Cala y otros Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 5 1.3.1.
Defecto sustantivo, toda vez que las providencias cuestionadas, especialmente, la que resolvió el recurso de apelación del incidente de liuidación de perjuicios, incurrió en errores y contradicciones, al fundamentarse normas inaplicables, esto es, el artículo 230 de la Constitución que solo autoriza la aplicación de la equidad como criterio a falta de norma sustantiva, las relacionadas con la contabilidad previstas en el Decreto 2649 de 1993 que solo entró a regir el 1 de enero de 1994, interpretó erróneamente las disposiciones del estatuto mercantil sobre los establecimiento de comercio, su naturaleza, las consideraciones sobre el Good Will; y no tuvo en cuenta otras como la obligación del Estado de responder los daños causados por sus agentes. 1.3.2.
Defecto fáctico, porque a pesar de existir prueba suficiente para cuantificar la condena, la providencia de segunda instancia acudió a elementos probatorios insuficientes e impertinentes que no guardan relación con los hechos materia de pruebas, ni con las partes del profceso. Afirmó que se desconoció la sentencia condenatoria en el proceso ordinario en la que se fijaron las pautas de liquidación al igual que los autos sobre las pruebas decretados en el trámite del incidente de liquidación; con ello, se terminó por (i) restar mérito probatorio y efectuar una valoración arbitraria de los libros de contabilidad aportados, (ii) invertir las cargas probatorias, (iii) considerar pruebas viciadas de nulidad absoluta, (iv) exigir la prueba de elementos innecesarios para integrar el Good Will;
(v) abstener de condenar al pago de intereses y (vi) de pronunciarse sobre las costas. 1.3.3. Defecto procedimental, dado que se desconoció el principio de cosa juzgada, razón por la cual, las decisiones se tomaron al margen de las normas procesales sobre el decreto, práctica y valoración de las pruebas; se sustentó la decisión en pruebas viciadas de nulidad, además, de impertinentes e inconducentes.
Radicación número: 11001-03-15-000-2022-03941-00 Demandante: Hernando Ortiz Cala y otros Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 6 Agregó que se violó el principio de cosa juzgada puesto que al decidir el incidente de liquidación de perjuicios se desconocieron los hechos, presupuestos y consideraciones que habían sido objeto de análisis en la sentencia del 15 de diciembre de 200 dictada en el proceso ordinario; providencia que no fue apelada y se encontraba ejecutoriada.
Que en dicha sentencia el tribunal estableció que se debía indemnizar los perjuicios materiales (daño emergente y lucro cesante), que debían liquidarse en trámite incidental, con fundamento en las bases contenidas en esa providencia, dentro de las cuales se establecieron: que debía considerarse el valor de la prima del local, calculada durante el tiempo de funcionamiento del establecimiento en el inmueble, el monto de sus ventas, el good willl y los demás elementos referidos por expertos, que el periodo indemnizable era entre la fecha de ejecutoria de la resolución que declaró la caducidad del contrato y la que quédese en firme el incidente de liquidación de perjuicios.
Que dicha sentencia no fue tenida en cuenta pues, en vista que se negaron unas pruebas solicitadas por la demandada, la condena debía realizarse con fundamento en los registros contables, además, los demandantes estaban relevados de aportar pruebas diferentes; sin embargo, la decisión de segunda instancia del incidente, a pesar de que afirma que se limita al fallo condenatorio, en el fondo lo desconoce, al decidir con parámetros distintos a los señalados en la sentencia. 1.3.4.
Desconocimiento del precedente fijado en la sentencia del 18 de enero de 2012, dictada en el expediente 19920, en la que el Consejo de Estado valoró unos documentos aportados al proceso judicial, en virtud del silencio de las partes frente a su contenido. Por tal razón, como la parte demandada no se opuso a los libros contables aportados, era posible que la decisión cuestionada se fundamentara en su contenido.
Radicación número: 11001-03-15-000-2022-03941-00 Demandante: Hernando Ortiz Cala y otros Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 7 En tal sentido, sostuvo que la deficiente actividad probatoria a la que se refirió la providencia cuestionada solo es predicable a la entidad demandada, pues al haberse aportado como prueba los libros de contabilidad, era ella quien debía desvirtuar su contenido. 1.3.5.
Violación directa de la Constitución, porque las decisiones desconocieron y vulneraron los siguientes derechos o principios constitucionales: el derecho al debido proceso, la nulidad de pleno derecho de la prueba obtenida con violación al debido proceso, los principios inherentes al Estado Social de Derecho, la garantía de igualdad ante la ley, el derecho a percibir la reparación justa por el daño antijurídico, el principio de legalidad que prohíbe a las autoridades hacer cosa distinta a lo que al Constitución y la ley los autoriza, la prohibición de no extralimitarse en sus funciones, la prevalencia del derecho sustancial; y porque, particularmente, la providencia del Consejo de Estado, bajo el pretexto de una supuesta insuficiencia probatoria, innecesariamente aplicó la equidad como fundamento de la cuantificación de la condena. 1.3.5.
Respecto de la providencia que resolvió el recurso extraordinario de revisión sostuvo que se hizo una indebida interpretación de los cargos por desconocimiento de la naturaleza del recurso extraordinario de revisión, pues resolvió los cargos alegados como se tratara de un recurso ordinario de apelación; se valió de argumentos forzados para justificar la decisión de la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, el cual, carecía de competencia para separarse de la sentencia ordinario que condenó el pago de los perjuicios y fijó los parámetros de su liquidación. 2.
Trámite impartido e intervenciones 2.1. Mediante auto del 21 de julio de 2022, se requirió a la parte actora para que diera cumplimiento al requisito del juramento previsto en el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991. Radicación número: 11001-03-15-000-2022-03941-00 Demandante: Hernando Ortiz Cala y otros Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 8 Verificado lo anterior, en providencia del 16 de agosto de 2022, el despacho sustanciador admitió la acción de tutela y ordenó que se notificara a los magistrados que integran (i) la Sala Especial de Decisión 8 y la Sección Tercera, Subsección C, del Consejo de Estado; y (ii) el Tribunal Administrativo de Santander, como parte demandada y, como tercero con interés, al gerente de la Empresa de Telecomunicaciones de Bucaramanga S.A. E.S.P. – Telebucaramanga– (antes Empresas Públicas de Bucaramanga) Así mismo, se ordenó la notificación de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 2.2.
La Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado solicitó declarar improcedente la tutela por incumplimiento del requisito de relevancia constitucional o, en su defecto, que se declarara que no se acreditó la existencia de ninguna de las causales específicas de procedencia de la tutela. En tal sentido, sostuvo que la tutela no está dada para que la parte actora ventile sus discrepancias con la decisión judicial y se reabra el debate surtido frente al incidente de regulación de perjuicios.
Que, además, pretende dejar sin efectos una decisión proferida por una alta corte, circunstancia que no es posible, salvo que exista una anomalía tal que la convierta en incompatible con la Constitución, aspecto que no se presenta en este caso. 2.3. La Sala Especial de Decisión 8 del Consejo de Estado pidió que se declarara improcedente la solicitud de amparo por ausencia de relevancia constitucional, en tanto que la parte actora persigue reabrirla discusión planteada el trámite del incidente de la liquidación de condena judicial.
Que, en últimas, lo que se busca es continuar con las inconformidades contra el auto del 3 de diciembre de 2014 que resolvió el recurso de apelación contra la liquidación de los perjuicios, y cuestionar el fallo del recurso extraordinario de revisión, porque no le dio la razón frente a los reproches y causales invocadas. Radicación número: 11001-03-15-000-2022-03941-00 Demandante: Hernando Ortiz Cala y otros Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 9 2.4.
Telebucaramanga S.A. ESP sostuvo que la tutela no cumple con el requisito de inmediatez, toda vez que, bajo el pretexto de que la sentencia de revisión fue dictada el 14 de diciembre de 2021, los demandantes dejaron transcurrir más de 7 años desde la decisión del incidente de liquidación de perjuicios, y pretenden ahora reabrir la discusión por vía de una inexistente tercera instancia del incidente.
De otra parte, señaló que no se configuran ninguna de los vicios alegados contra la sentencia de revisión, pues no se acredita que las razones en él contenidas sean absurdas, arbitrarias o irrazonables, sino que pretende imponer un supuesto mejor criterio de interpretación al que fue acogido por el Consejo de Estado. 2.5. Los demás sujetos procesales guardaron silencio. 3.
Trámite de impedimento En escrito del 1º de septiembre de 2022, el magistrado José Roberto Sáchica Méndez, integrante de esta Subsección, manifestó impedimento para conocer de esta tutela, toda vez que demanda se dirige también contra la sentencia que decidió el recurso extraordinario de revisión que fue resuelto por la Sala Especial de Decisión 8 de la que hace parte.
En auto del 5 de septiembre de 2022, le fue aceptado el impedimento y se le separó del conocimiento del asunto. II. CONSIDERACIONES 1. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela es un mecanismo judicial cuyo objeto es la protección de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados por la acción u omisión Radicación número: 11001-03-15-000-2022-03941-00 Demandante: Hernando Ortiz Cala y otros Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 10 de cualquier autoridad o por un particular, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley.
La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser idóneo para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, concederá el amparo impetrado, siempre que esté acreditada la razón para conferir la tutela.
En principio, la Sala Plena de esta Corporación consideraba que la acción de tutela era improcedente contra las providencias judiciales; sin embargo, a partir del año 20122, aceptó su procedencia, conforme con las reglas que ha fijado la Corte Constitucional, esto es, cuando la misma viole flagrantemente algún derecho fundamental. Con todo, la tutela no puede convertirse en la instancia adicional de los procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de las decisiones judiciales y, por tanto, no puede admitirse la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, sin mayores excepciones.
Para aceptar la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, entonces, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales y específicos que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Según la Corte, los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: (i) que el actor indique los hechos y 2 Sentencia del 31 de julio de 2012, expediente 2009-01328-01(IJ), M.P. María Elizabeth García González.
Radicación número: 11001-03-15-000-2022-03941-00 Demandante: Hernando Ortiz Cala y otros Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 11 las razones en que se fundamenta la acción; (ii) que el accionante hubiera utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad);
(iii) que la acción se hubiera interpuesto en un término prudencial (inmediatez); (iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional y (v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela. En relación con este último requisito general, cabe anotar que la Corte Constitucional, en sentencia SU-627 de 2015, estableció que la acción de tutela contra decisiones proferidas en sede de tutela procede en dos eventos excepcionales.
El primero de ellos se presenta cuando la solicitud de amparo está dirigida contra actuaciones del proceso ocurridas antes de la sentencia, consistentes, por ejemplo, en la omisión del deber del juez de informar, notificar o vincular a terceros que podrían verse afectados con la decisión. El segundo, por su parte, acaece cuando con la acción de tutela se busca proteger un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato.
Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales anteriores, llamadas genéricas, el juez puede conceder la protección siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. La Corte Constitucional describió tales causales, así: a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. Radicación número: 11001-03-15-000-2022-03941-00 Demandante: Hernando Ortiz Cala y otros Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 12 d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. e. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. f. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. g. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. h. Violación directa de la Constitución. Conviene decir, además, que al demandante le corresponde identificar y sustentar la causal específica de procedibilidad y exponer las razones que sustentan la violación de los derechos fundamentales.
Para el efecto, no basta con manifestar inconformidad o desacuerdo con las decisiones tomadas por los jueces de instancia, sino que es necesario que el interesado demuestre que la providencia cuestionada ha incurrido en alguna de las causales específicas para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De lo contrario, la tutela carecería de relevancia constitucional.
Justamente, las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones que son propias de los procesos judiciales ordinarios o expongan los argumentos que dejaron de proponer oportunamente.
Por último, cabe anotar que, en recientes pronunciamientos, la Corte Constitucional ha restringido aún más la posibilidad de cuestionar, por vía de tutela, las providencias dictadas por la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado. En ese sentido, la Corte señaló que, además del cumplimiento de los requisitos generales y la configuración de una de las causales específicas Radicación número: 11001-03-15-000-2022-03941-00 Demandante: Hernando Ortiz Cala y otros Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 13 antes mencionados, la acción de tutela contra providencias proferidas por los denominados órganos de cierre, «solo tiene cabida cuando una decisión riñe de manera abierta con la Constitución y es definitivamente incompatible con la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional al definir el alcance y límites de los derechos fundamentales o cuando ejerce el control abstracto de constitucionalidad, esto es, cuando se configura una anomalía de tal entidad que exige la imperiosa intervención del juez constitucional3». 2.
Problema jurídico En primer lugar, la Sala determinará si la solicitud de amparo cumple los requisitos generales de la tutela contra providencia judicial. De ser así, se abordará el estudio de fondo del asunto, con el fin de establecer si se configuraron los atribuidos a los autos proferidos el 15 de mayo de 2013 y el 14 de diciembre de 2014 en el incidente de liquidación de perjuicios, así como la providencia que resolvió el recurso extraordinario de revisión, proferidos en su orden, por el Tribunal Administrativo de Santander, la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado y la Sala Especial de Decisión 8 del Consejo de Estado, y si, como consecuencia de ello, se deben amparar los derechos fundamentales alegados por los accionantes. 3.
Análisis de la Sala 3.1. Requisitos generales de procedibilidad 3.1.1 De la relevancia constitucional. En sentencia del 5 de agosto de 20144, la Sala Plena de esta Corporación señaló que el requisito de la relevancia constitucional tiene como finalidad (i) proteger la autonomía e independencia judicial y (ii) evitar que el juez de tutela 3 Ver, entre otras, las sentencias SU-917 de 2010 y SU-573 de 2017. 4 Expediente número: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ), M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.
Radicación número: 11001-03-15-000-2022-03941-00 Demandante: Hernando Ortiz Cala y otros Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 14 se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones. De ahí que, para determinar si una solicitud de amparo de tutela tiene o no relevancia constitucional, es necesario examinar dos elementos.
El primero de ellos consiste en que el actor cumpla su carga argumentativa, esto es, que justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales. Debe tenerse en cuenta que para ello «[n]o basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales».
El segundo hace referencia que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, toda vez que este valioso mecanismo de estirpe constitucional fue creado para proteger derechos fundamentales y no para que las partes de un proceso judicial ventilen sus discrepancias con las providencias que allí se dicten.
En resumen, el cumplimiento del requisito de relevancia constitucional no se agota al señalar los derechos fundamentales vulnerados y que se identifiquen los defectos contra la providencia. Se requiere que la solicitud de amparo contenga (i) una carga argumentativa mínima y (ii) que no se utilice este instrumento como tercera instancia o instancia adicional a las establecidas por el legislador.
A ello se suma que, tratándose de tutela contra sentencia de órgano de cierre, la argumentación debe estar dirigida a demostrar que la «decisión riñe de manera abierta con la Constitución y [sea] definitivamente incompatible con la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional al definir el alcance y límites Radicación número: 11001-03-15-000-2022-03941-00 Demandante: Hernando Ortiz Cala y otros Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 15 de los derechos fundamentales o cuando ejerce el control abstracto de constitucionalidad»5. • Análisis de la relevancia constitucional en el caso concreto En criterio de esta Sala, tal y como lo alegaron las autoridades judiciales accionadas, la solicitud de amparo carece de relevancia constitucional, puesto que se pretende convertir la acción de tutela en una instancia adicional al trámite de liquidación de perjuicios y al recurso extraordinario de revisión, aun cuando cada una de las decisiones emitidas por el Consejo de Estado como juez natural, se adviertan razonables y no dejan atisbo de duda en cuanto a que se hubiese contrariado abiertamente un postulado o la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en la que se hubiera dado alcance a un derecho fundamental, circunstancia que es la que habilita la procedencia de la tutela contra decisiones de una alta corte.
En este caso, el examen debe contraerse a las providencias de esta Corporación que fueron las que definieron tanto el incidente de liquidación en segunda instancia, al igual que el recurso extraordinario. Según quedó reseñado en los antecedentes de este fallo, la parte actora inició el trámite de liquidación de perjuicios contra las Empresas Públicas de Bucaramanga, como consecuencia de la sentencia emitida a su favor el de 15 de diciembre de 2000, en la que se condenó en abstracto a dicha entidad al pago de los perjuicios materiales que serían fijados a través de trámite incidental, conforme a los parámetros fijados en la sentencia. El incidente fue resuelto mediante auto del 15 de mayo de 2013 dictado por el Tribunal Administrativo de Santander, en el cual se estableció la suma de 5 Corte Constitucional, sentencia SU-217 de 2019, M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo.
Esta consideración constituye una reiteración de la regla adoptada por la Corte Constitucional en las sentencias SU-917 de 2010 y SU-050 de 2017. Radicación número: 11001-03-15-000-2022-03941-00 Demandante: Hernando Ortiz Cala y otros Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 16 $1.183.740.903 por concepto de lucro cesante, la suma de $264.094.474 de daño emergente.
La parte actora apeló dicha decisión porque considerar que las variables y parámetros adoptados en la sentencia condenatoria no fueron las que se tuvieran en cuenta la liquidación del lucro cesante – como el periodo fijado para liquidar– y la prima comercial, además, porque encontró irregularidades en el trámite de la objeción al dictamen.
La subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado en auto del 14 de diciembre de 2014, decidió modificar la providencia apelada. Como sustento de la decisión sostuvo que el incidente era con la finalidad de cuantificar los perjuicios ordenados en la sentencia, para lo cual era importante considerar que el juez que emite la condena debía señalar con precisión los parámetros para el efecto.
Aclaró que la carga de la prueba recaía en la parte que promueve el incidente, dado el interés que le asiste en probar la magnitud del perjuicio a indemnizar. Explicó que, en efecto, los parámetros a considerar eran los contenidos en la sentencia del 15 de diciembre de 2000 dictada por el tribunal en la que se reconoció el daño emergente y el lucro cesante.
Sin embargo, la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado consideró que los libros de comercios aportados no podían ser valorados para tasar el lucro cesante, porque no cumplían las condiciones legales para su apreciación, pues existían deficiencias como era las fechas de su registro ante la Cámara de Comercio que no se hizo en blanco, sino con datos anteriores.
Radicación número: 11001-03-15-000-2022-03941-00 Demandante: Hernando Ortiz Cala y otros Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 17 Dicha autoridad advirtió que como los dictámenes periciales estaban fundados en los libros de comercio, cuyo contenido no generó convicción, tampoco podían ser considerados.
Expuso que aceptar el contenido de dichas pruebas era un «completo despropósito, ajeno por completo a la realidad histórica de la actividad del establecimiento de comercio, que en el año 1993 se haya obtenido unos ingresos aproximados del 939% en relación con el ejercicio del año 1992», dado que la valoración porcentual de ingresos fue del 47% en 1991, de 3% en 1992 y de -12% en 1993 de 939% y para junio de 1994 un -55%; así, expuso que «el aumento de los ingresos de la Droguería Gato Negro es sopresivo, inusitado y extrañamente notorio».
Además de otras contradicciones, como que en la demanda se hablara de cifras diferentes (que los ingresos en 1992 eran de $30.000.000 y una utilidad del 25%). Que, en todo caso, «los supuestos ingresos desconcertantes del establecimiento de comercio ni fueron documentados ni tampoco fueron puestos de presente por la parte que podría resultar más beneficiada con dicho dato contable: la demandante y, peor aún, se trata de información obtenida de unos libros de comercio que cuentan con irregularidades que impiden su valoración probatoria.
No deja de ser inexplicable para la Sala este comportamiento contradictorio de la parte aunado a su falta de interés para aportar la documentación de soporte de los ya referidos libros». Por otro lado, la Subsección C destacó que la conducta de la parte ponía evidencia la intención de que el juez de la causa basara la tasación de los perjuicios en los libros de comercio, sin tener en cuenta ningún otro medio de prueba; circunstancia «absurda… pues de ninguna manera unos parámetros de una condena en abstracto pueden erigirse como criterios jurídicos que ipso iure suprimen la vigencia imperativa (en tanto norma de orden público) de la regla prístina y clara de la libertad probatoria.» Radicación número: 11001-03-15-000-2022-03941-00 Demandante: Hernando Ortiz Cala y otros Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 18 Por tal razón, el ad quem del incidente decidió acudir a otros medios probatorios para cuantificar los perjuicios, además aclaró que la condena del lucro cesante debía ser hasta la fecha en que se produjo la venta del establecimiento de comercio, pues no era posible reconocer un valor posterior a la venta, dado que la sentencia lo limitó a lo que acreditaran los propietarios demandantes.
Fue así como se modificaron los perjuicios, bajo la premisa de la equidad por la orfandad probatoria y se estimó el lucro cesante en una cuantía de $8.789.644,53; y el daño emergente de $221.854.601,15. La parte actora inconforme con dicha decisión interpuso el recurso extraordinario de revisión fundado en tres causales: falta de competencia o nulidad originada en la sentencia, por extralimitación y variación de los parámetros adoptados por el tribunal en la condena; por haberse procedido contra providencia por ser la sentencia contraría a otra anterior que constituye cosa juzgada entre las partes del proceso y por violación al debido proceso.
La Sala Especial 8 de decisión del Consejo de Estado declaró infundado el recurso extraordinario de revisión toda vez que no advirtió probadas ningunas de las causales alegadas; y en cambio, se pretendía discutir la valoración probatoria, se tergiversó una de las causales invocados y porque las causales de violación al debido proceso o nulidad de la sentencia no debían dirigirse a obtener un juicio por errores in judicando.
Ahora bien, la parte actora sostiene en el escrito de tutela que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en los defectos de violación directa de la Constitución, procedimental absoluto, sustantivo, fáctico y desconocimiento del precedente, porque en su sentir, las providencies debieron limitarse estrictamente a los parámetros establecidos en la sentencia condenatoria al momento de liquidar los perjuicios alegados.
Radicación número: 11001-03-15-000-2022-03941-00 Demandante: Hernando Ortiz Cala y otros Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 19 La Sala constata que las razones contenidas en la solicitud de amparo están dirigidas a provocar una instancia adicional al incidente de regulación de perjuicios, cuestión que ya había sido intentada por vía del recurso extraordinario de revisión. Es decir, además de que con dicho recurso se pretendió discutir las valoraciones de la Subsección C a título de instancia adicional, también la tutela se ejerce como una cuarta instancia del incidente de liquidación de perjuicios y una segunda instancia del recurso extraordinario, solo que ahora se refuerzan y se califican como causales específicas contra providencia judicial, solo porque la parte actora está en desacuerdo con las decisiones de los jueces y pretende imponer la posición y su interpretación del litigio, circunstancia a todas luces improcedente.
Como la divergencia de la parte recae especialmente sobre la valoración de las pruebas, aun cuando afirme que los defectos se extienden a otros supuestos, la razón de ser gira en torno a su discrepancia con el hecho de que la Subsección C, con fundamento en las pruebas interpretara las bases para la condena y limitara la indemnización de perjuicios.
En criterio de los demandantes, la decisión fue irregular y arbitraria, por restar mérito probatorio a los libros de contabilidad y a los dictámenes periciales. Así, es claro que no es posible que la Sala retome los reparos señalados porque, sencillamente, ya fueron definidos en las instancias correspondientes y por los jueces competentes y, como ha venido sosteniendo esta Subsección, siguiendo la doctrina de la Corte Constitucional, la labor del juez de tutela no es la de realizar un juicio de corrección sobre la decisión del juez natural, ni está para propiciar una instancia adicional, mucho menos si las providencias confutadas resolvieron razonablemente el debate jurídico que les fue propuesto y se definieron por una alta corte.
La conclusión de las autoridades judiciales accionadas, de no advertir configurada las cuáles de revisión de un lado, y de no limitarse aisladamente a los posibles parámetros defendidos en la sentencia condenatoria por oposición Radicación número: 11001-03-15-000-2022-03941-00 Demandante: Hernando Ortiz Cala y otros Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 20 al principio de libertad probatoria y al sistema que le legislador adoptó para la valoración de las pruebas, no es una decisión que absurda, irracional o arbitraria.
Todo lo contrario, las providencias confutadas, exponen la razón por la cual, no se configuraron las causales de revisión y por qué no podían darle mérito a todas las pruebas aportadas, esto es, a los libros de comercio, a los dictámenes, ni podían liquidarse el lucro cesante hasta le ejecutoria de la liquidación de los perjuicios, puesto que el establecimiento de comercio se vendió en 1995.
De hecho, ante la orfandad probatoria, la sentencia decidió acudir a la equidad como criterio para calcular el valor de los perjuicios; y no, como se afirma en la tutela en detrimento de las pruebas, sino ante su ausencia. Lo que sí se observa es una inconformidad de los demandantes con la interpretación del caso y, sobre todo, con el resultado de la valoración probatoria efectuada en las providencias cuestionadas, porque, en su mirada particular del asunto, la única conclusión posible era que se debían liquidar los perjuicios de manera aislada con los parámetros de la sentencia y por el tiempo allí señalado, con una tarifa judicial de prueba.
En cambio, la Sala constata que el análisis de la apelación lo que hizo fue no dar la espalda a las reglas de la lógica, de la experiencia, la sana crítica y el principio de la libertad probatoria, pues, naturalmente, juez de la liquidación no estaba obligado a asumir una actitud pasiva o autómata en el proceso y proceder contrario a los hechos, como el suceso de la venta del establecimiento de comercio y extender, de manera injustificada, la liquidación de los perjuicios durante todo el tiempo de duración del proceso, aun cuando no existiese pérdidas de lo que ya se había vendido.
En contraste, la autoridad judicial accionada concluyó que las pruebas no cumplían los requisitos de ley, no existían elementos suficientes para estimar Radicación número: 11001-03-15-000-2022-03941-00 Demandante: Hernando Ortiz Cala y otros Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 21 los perjuicios en la forma pretendida, de suerte que se dio aplicación al principio de equidad, criterio autorizado para la reparación integral.
De manera que esas diferencias de visión frente a la solución al litigio no pueden ser el fundamento de la existencia de los defectos alegados. Compártase o no el raciocinio de las accionadas, la conclusión a la que arribó fue producto de un ejercicio de intelección razonable y aceptable. Vale la pena recordar que en nuestro ordenamiento jurídico la valoración probatoria se encuentra gobernada por los principios de sana crítica y de libre apreciación de las pruebas; actividad en la cual el fallador es libre de formarse su convencimiento sobre la verificación de los enunciados fácticos, a partir de un análisis conjunto e integral de los elementos probatorios, pero sujeta a las reglas de la lógica y de la experiencia, y no a una convicción arbitraria, caprichosa o al margen de lo que revelen los medios de prueba.
Esa tarea se logra cuando se motiva la decisión de manera racional con las pruebas que obran en el proceso e incluso a partir de las deficiencias que en esa carga procesal de las partes advierta el sentenciador. En este caso, la Sala concluye que la autoridad judicial accionada valoró conjunta e integralmente las pruebas y fundamentó la decisión por la cual se apartaba de alguna de ellas, bajo un examen que se advierte razonable, de allí que el mero desacuerdo de la parte actora con el resultado de la actividad probatoria y las conclusiones no es una razón para declarar configurar los defectos alegados.
Valga considerar que, en reciente sentencia de unificación, la Corte Constitucional insistió en la relevancia constitucional, como un requisito necesario para la procedencia de la tutela contra providencia judicial, a fin de impedir que se convierta en instancia adicional a los procesos o se resuelvan aspectos legales, económicos sin trascendencia constitucional.
En dicha Radicación número: 11001-03-15-000-2022-03941-00 Demandante: Hernando Ortiz Cala y otros Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 22 providencia, se resaltó que el estudio de este requisito se torna más estricto cuando se discuten decisiones de una alta corte: […]según la jurisprudencia de esta Corte, la relevancia constitucional protege el carácter subsidiario de la acción de tutela, las competencias tanto del juez de tutela como del ordinario, y previene que la tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para reabrir debates meramente legales6.
Para determinar si este requisito se cumple, el juez debe analizar: (i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental; (ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales.
Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales7. Así pues, considerar los criterios señalados, es claro que el presente asunto no es de aquellos en los que exista la necesidad de interpretar, aplicar o desarrollar la Constitución o darle alcance a un derecho fundamental, ni siquiera por el hecho de que se aleguen la vulneración del derecho al debido proceso o los principios invocados como causal de violación directa de la Constitución. En el fondo, la controversia que aquí se examina es sobre un contenido económico, en el que la parte pretende que se ordene una nueva decisión para obtener una mayor cuantía de la indemnización, cuando las decisiones judiciales fueron razonables, y no generan duda de afectación desproporcional de un derecho fundamental.
Además, su configuración es mucho más limitada en tanto se tratan de providencias dictadas por una alta corte. En suma, el descontento del accionante revela la intención de prolongar en sede constitucional un debate que ya se clausuró, a fin de obtener a toda costa 6 Cita original de la providencia: En la sentencia T-131 de 2021, “la Corte resumió los escenarios en los que un asunto reviste relevancia constitucional, así: (i) se desconoce, a priori, el derecho fundamental al acceso a la administración de justicia y al debido proceso en su faceta constitucional;
(ii) no se emplea como una tercera instancia judicial para reabrir el proceso; (iii) está orientado a resolver aspectos que trascienden cuestiones legales; (iv) no tiene la pretensión de cuestionar el criterio de los árbitros para decidir el caso; (v) pretende cuestionar la falta de aplicación de normas constitucionales; y (vi) busca evitar la afectación del patrimonio público cuando se cumplen determinadas condiciones.” 7 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022.
M.P. Natalia Ángel Cabo. Radicación número: 11001-03-15-000-2022-03941-00 Demandante: Hernando Ortiz Cala y otros Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 23 una alternativa de decisión en la que se resuelva favorablemente su visión del litigio. Recuérdese que la acción de tutela no puede ejercerse e a manera de juicio de corrección, pues como lo afirmó recientemente la Corte Constitucional: [L]a la tutela contra providencias judiciales como un “juicio de validez” y no como un “juicio de corrección” del fallo cuestionado.8 Este enfoque impide que el mecanismo de amparo constitucional sea utilizado indebidamente como una instancia adicional para discutir los asuntos de índole probatorio o de interpretación de la ley que dieron origen a la controversia judicial.
En el marco de cada proceso, las partes cuentan con los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios dispuestos por el legislador para combatir las decisiones de los jueces que estimen arbitrarias o incompatibles con sus derechos. Si luego de agotar dichos recursos persiste una clara arbitrariedad judicial, solo en ese caso se encuentra habilitada la tutela contra providencias judiciales9.
(Se destaca) Siempre que la tutela pretenda reiterar y reabrir el debate de la causa en clave de instancia adicional, no se cumple con el requisito de relevancia constitucional porque este no se limita a (i) señalar los derechos vulnerados, (ii) identificar los defectos y (iii) presentar unos argumentos coherentes. Los reparos, desde luego y necesariamente, deben estar relacionados con los temas debatidos, pero no con miras a que el juez constitucional asuma el papel de los jueces naturales, ni que se agregue una instancia más a las que el legislador, dentro de su margen de configuración legislativa, a bien tuvo prever.
La jurisprudencia constitucional insiste en que ese tipo de debates no satisfacen la existencia de relevancia constitucional: La Corte ha establecido que “la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios”72F10. Esto se justifica en el hecho de que la competencia del juez de tutela se restringe a asuntos de relevancia constitucional y con el propósito de salvaguardar los derechos fundamentales.
Tal premisa implica que la autoridad judicial valore si la cuestión planteada gira en torno a derechos fundamentales o si, por el contrario, encierra un debate legal como si se tratara de una instancia adicional. 8 Cita original de la providencia: Corte Constitucional, Sentencia T-016 de 2019, M.P. Cristina Pardo Schlesinger. 9 Corte Constitucional, Sentencia SU-128 de 2021, M.P. Cristina Pardo Schlesinger. 10 Cita original de la providencia: sentencias T-131 de 2021, SU-573 de 2019 y T-102 de 2006.
Radicación número: 11001-03-15-000-2022-03941-00 Demandante: Hernando Ortiz Cala y otros Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 24 […] 102 En el presente caso, la tutela es empleada con el propósito de reabrir un debate procesal que ya fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Esto es evidente si se tiene en cuenta que, tras obtener una respuesta desfavorable a sus intereses, el accionante acudió al recurso de amparo con el fin de que el juez constitucional accediera a las mismas pretensiones incoadas en el proceso de controversias contractuales. Incluso la petición de la tutela es que se profiera una sentencia sustitutiva que, en últimas, persigue que se ordene el pago de la cuota de éxito solicitada.
Es decir, el objetivo de la acción constitucional es obtener un provecho económico. De manera que se trata de una pretensión propia de un trámite ordinario.11 Por todo lo anterior, la Sala declarará improcedente la acción de tutela, dado que fue ejercida con el propósito de convertirla en una instancia adicional al trámite de liquidación de los perjuicios y al recurso extraordinario de revisión, lo cual deriva en incumplimiento del requisito de relevancia constitucional.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO. Declarar improcedente la solicitud de amparo presentada los señores Hernando Ortiz Cala, quien actúa en nombre propio y en representación de Yolanda Ortiz Cala y Jaime Ortiz Cala; Álvaro Ortiz Cala, Fernán Darío Cala Girón, David Ricardo Gutiérrez Serrano y Fabio Daniel Gutiérrez Serrano, de conformidad con lo razonado en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. Notifíquese a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz. 11 Corte Constitucional, sentencia T-261 del 11 de agosto de 2021, M.P. José Fernando Reyes Cuartas. Radicación número: 11001-03-15-000-2022-03941-00 Demandante: Hernando Ortiz Cala y otros Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 25 TERCERO. Si no se impugna, por Secretaría General, envíese el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO VF Esta providencia fue discutida en Sala de la fecha del encabezado y firmada electrónicamente mediante el aplicativo SAMAI. La autenticidad e integridad de su contenido pueden ser validadas escaneando el código QR que aparece a la derecha o dirigiéndose el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalid ador.aspx.