Radicado: 11001-03-15-000-2024-04304-01 Accionante: Edelmira Gutiérrez Herrera Accionado: Tribunal Administrativo del Huila 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: ELIZABETH BECERRA CORNEJO Bogotá, D. C., dos (2) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Acción de tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-04304-01 Accionante: Edelmira Gutiérrez Herrera Accionado: Tribunal Administrativo del Huila Tema: tutela contra providencia judicial.
Subtema 1: proceso ejecutivo. Subtema 2: defectos procedimental y fáctico. Subtema 3: subsidiariedad. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver la impugnación interpuesta por Edelmira Gutiérrez Herrera en contra de la sentencia del 13 de septiembre de 2024 proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, mediante la cual declaró improcedente la acción de tutela.
I. SÍNTESIS DEL CASO Edelmira Gutiérrez Herrera presentó acción de tutela1, con la pretensión de amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, que consideró vulnerados por el Tribunal Administrativo del Huila, al proferir el auto del 28 de mayo de 2024 dentro del proceso ejecutivo identificado con el radicado núm. 41001-33-33-003-2023-00206-01.
II.
ANTECEDENTES 2.1. Hechos relevantes A partir del escrito de tutela y demás elementos aportados por las partes al trámite constitucional, la Sala encuentra probados los siguientes hechos: El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, mediante Resolución núm. 0899 del 15 de mayo de 20092, otorgó licencia ambiental a la empresa EMGESA S.A. 1 Samai, exp. 11001-03-15-000-2024-04304-00, índice 2, certificado 46A93EF1D254E410 2388B76B8DDA0F3C 18FC10FBD2ADD8C2 A5EA4726473A39C9. 2 «Por la cual se otorga la licencia ambiental para el proyecto hidroeléctrico “El Quimbo” y se toman otras determinaciones».
Radicado: 11001-03-15-000-2024-04304-01 Accionante: Edelmira Gutiérrez Herrera Accionado: Tribunal Administrativo del Huila 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co E.S.P. para la construcción y ejecución del proyecto hidroeléctrico «El Quimbo», localizado en jurisdicción de los municipios de Garzón, Gigante, El Agrado, Tesalia y Altamira en el departamento del Huila, la cual fue modificada por el artículo 2 de la Resolución núm. 590 del 22 de mayo de 2017.
En el artículo décimo de la Resolución núm. 0899 del 15 de mayo de 2009, se dispuso que la empresa EMGESA S.A. E.S.P. debía adoptar acciones de protección en favor de la población ubicada en el área de influencia directa del proyecto hidroeléctrico para lo cual, tenía que implementar medidas de compensación por reasentamiento entre las que se encontraban, la entrega de un predio de 5 hectáreas con sistema de riego.
Edelmira Gutiérrez Herrera junto con otras 44 personas presentaron demanda ejecutiva por obligación de hacer en contra de la Nación, Ministerio de Agricultura, la Agencia Nacional de Tierras, la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales y EMGESA S.A. E.S.P., con el fin de que se adjudicaran y escrituraran las cinco hectáreas con riego en el área de influencia directa del proyecto hidroeléctrico a cada uno de los demandantes, y se les pagara la suma de $250 000 000, por concepto de los perjuicios moratorios causados desde el 30 de junio de 2020 hasta que se materialice la adjudicación y titulación. El Juzgado Tercero Administrativo de Neiva, mediante providencia del 30 de agosto de 2023, negó el mandamiento de pago.
Afirmó que la ejecutante no aportó el censo para determinar si los sujetos que la integran hacen parte del grupo poblacional al que hace referencia la Resolución núm. 0899 de 2009, aunado al hecho de que la sentencia T-135 de 2013, proferida por la Corte Constitucional sostuvo que la inclusión en «ese registro poblacional, per se, no otorgaba el derecho a la compensación establecida en la licencia ambiental».
Contra esta decisión, la parte actora interpuso recurso de apelación. El Tribunal Administrativo del Huila, mediante auto del 28 de mayo de 2024, confirmó la decisión proferida por el juez de primera instancia, al considerar que los documentos aportados por la parte demandante no contienen una obligación clara, expresa y exigible dirigida a adjudicar y escriturar un inmueble o pagar perjuicios compensatorios. 2.2.
Pretensiones y argumentos de la tutela La parte actora solicitó en el escrito de tutela lo siguiente: «PRIMERO: Prodigarme la protección de AMPARO DE TUTELA por violación al debido proceso y acceso a la administración de justicia, frente a la entidad Judicial demandada, TRIBUNAL ADMINISTRATIVO ORAL DEL HUILA, con ocasión del auto del 28 de mayo de 2024, mediante el cual niega un “recurso de apelación” y confirma el auto calendado 30 de agosto de 2023 proferido por el Juzgado 3 Administrativo Oral de Neiva, que “niega librar mandamiento de pago” en el proceso ejecutivo bajo el radicado 41-001- 33-33-003-2023-00206-00; lo que configuro un “defecto procedimental absoluto” por contravenir el artículo 328 del CGP y un “defecto factico”.
SEGUNDO: Ordenándosele que dentro de las 48 horas siguientes al fallo CONFORME A LAS ORIENTACIONES DADAS POR LA ORDEN DE AMPARO que emita el Honorable Consejo de Estado, se deje sin efectos el auto del 28 de mayo de 2024 proferido por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO ORAL DEL HUILA con ponencia del Radicado: 11001-03-15-000-2024-04304-01 Accionante: Edelmira Gutiérrez Herrera Accionado: Tribunal Administrativo del Huila 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co magistrado Dr. JORGE ALIRIO CORTES SOTO dentro del “proceso ejecutivo” bajo el radicado 41-001-33-33-003-2023-00206-01 y, en su lugar, se ordene al Despacho judicial accionado que profiera una nueva decisión, ordenando librar mandamiento de pago del proceso ejecutivo de la referencia, de conformidad con la legislación procesal y jurisprudencial vigente.
TERCERO: Cualquier otra orden que el Honorable CONSEJO DE ESTADO considere pertinente»3. Como fundamento de sus pretensiones, la accionante en el escrito de amparo expuso que el auto del 28 de mayo de 2024 proferido por el Tribunal Administrativo del Huila incurrió en un defecto procedimental porque no se pronunció sobre los argumentos expuestos por la parte demandante en el recurso de apelación. Refirió que con lo planteado en dicho recurso pretendió precisar los efectos y alcances de (i) la escritura pública 1945 de 2010, con la cual se realizó el registro de la población afectada o censo, (ii) la sentencia T-135 de 2013 de la Corte Constitucional, y (iii) las Resoluciones núm. 899 del 15 de mayo de 2009 y 590 de 22 de mayo de 2017, para demostrar la existencia de un título ejecutivo que contiene una obligación clara, expresa y exigible a su favor.
Según la tutelante, el tribunal accionado se limitó a referir aspectos que no fueron solicitados por las partes, para confirmar la decisión que negó el mandamiento de pago, por lo que desconoció la competencia que le correspondía como juez de segunda instancia, conforme el artículo 328 del Código General del Proceso. Adicionalmente, la actora indicó que la autoridad judicial también incurrió en defecto fáctico, por cuanto realizó una valoración «equivocada» del material probatorio allegado al proceso ejecutivo, en tanto omitió pronunciarse sobre el contenido del documento de cooperación celebrado entre el departamento del Huila, los municipios del Agrado, Garzón, Altamira, Gigante, Paicol y Tesalia, el Ministerio de Minas y Energía, el Ministerio de Agricultura y la empresa EMGESA S. A. E. S. P, del cual se podía deducir el deber de las partes de cumplir con las obligaciones definidas en la Resolución núm. 0899 del 15 de mayo de 2009 por la cual se otorgó la licencia ambiental, modificada por el artículo 2 de la Resolución No. 590 del 22 de mayo de 2017.
Así pues, explicó que el numeral 3.3. del artículo 10 de la licencia ambiental estableció como una de las medidas de compensación por reasentamiento en favor de la población ubicada en el área de influencia del proyecto hidroeléctrico «El Quimbo» que resulte afectada por este, la asignación de un predio de 5 hectáreas con sistema de riego, lo cual se reclamó con la demanda ejecutiva.
Asimismo, añadió que el tribunal omitió valorar la escritura pública 1945 del 27 de diciembre de 2010 que tenía como único fin «censar a un grupo de personas que pueden ser beneficiarias de las obligaciones de la licencia ambiental». 3 Se transcribe incluso con errores. Radicado: 11001-03-15-000-2024-04304-01 Accionante: Edelmira Gutiérrez Herrera Accionado: Tribunal Administrativo del Huila 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.3.
Trámite procesal El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, mediante auto del 21 de agosto de 20244, admitió la solicitud de tutela, ordenó la notificación al Tribunal Administrativo del Huila y dispuso comunicar el escrito de tutela a las personas que junto con la tutelante conformaron la parte demandante en el proceso ejecutivo, al Ministerio de Minas y Energía, al departamento del Huila, a la empresa EMGESA S.A.S. E.S.P. y a los municipios de Agrado, Garzón, Altamira, Gigante, Paico y Tesalia (Huila), en calidad de terceros interesados. 2.4.
Intervenciones El Tribunal Administrativo del Huila5 solicitó que se declare improcedente o en su lugar se niegue la tutela. Expresó que el escrito no desarrolló argumentos de orden constitucional para cuestionar la providencia objeto de estudio, y se limitó a reiterar los razonamientos planteados en la demanda ejecutiva, por lo que insiste en el pago de la indemnización o compensación de los perjuicios causados con el proyecto hidroeléctrico, de ahí que, en su criterio, se trata de un asunto meramente económico.
De igual manera, advirtió que la accionante contaba con la solicitud de adición prevista en el artículo 287 del Código General del Proceso para solicitar a la autoridad judicial que se pronunciara sobre los reparos que planteó en el recurso de apelación, y que según su criterio no se resolvieron en el auto del 28 de mayo de 2024. Por otro lado, explicó que no se configuraron los defectos procedimental y fáctico alegados por la parte actora, puesto que en la providencia cuestionada efectuó un análisis razonable de los elementos probatorios allegados al proceso ejecutivo, lo cual permitió concluir que se trataba de un título complejo que no reunía los requisitos para que la obligación fuera clara, expresa y exigible, pues los documentos aportados no acreditaban a los demandantes como acreedores de las obligaciones pretendidas, en consecuencia, existía duda acerca de la calidad de los beneficiarios.
El Ministerio de Minas y Energía6 manifestó que las pretensiones de la tutela están dirigidas a cuestionar la providencia del 28 de mayo de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, dentro del proceso ejecutivo promovido por Edelmira Gutiérrez Herrera en contra de la empresa EMGESA S.A.S.- E.S.P., por lo que consideró que no había lugar a pronunciarse sobre el asunto.
La empresa Enel Colombia S.A. E.S.P.7 solicitó que se declare improcedente el amparo porque los argumentos de la accionante lejos de plantear un debate de orden constitucional se dirigen a discutir y modificar la valoración probatoria que los jueces 4 Samai, exp. 11001-03-15-000-2024-04304-00, índice 4, certificado20CCCE1834FCED96 B1C56C682F41214D C45C31AADAF3FC0E D2C3BE175B6BEA71. 5 Samai, exp. 11001-03-15-000-2024-04304-00, índice 12, certificado74036914A0A869CD B8E786336075CF31 A27930A3D4EE63C0 4089B71E488E3F79. 6 Samai, exp. 11001-03-15-000-2024-2024-04304-00, índice 13, certificado 4C831410F886F99E 202E093578D2FF6B E193D0346C0E2A28 A083664A8699B6E9. 7Samai, exp. 11001-03-15-000-2024-04304-00, índice 19, certificado D8848481CE0B658D B74E6D494FCF92AE 4F60748F25878532 8A6BCC93B0DB6DF5 – Se aclara que las empresas Emgesa S.A. ESP, Codensa S.A. ESP, Enel Green Power Colombia S.A.S. ESP y ESSA2 SpA, se fusionaron en una sociedad cuya razón social es Enel Colombia S.A. E.S.P. Radicado: 11001-03-15-000-2024-04304-01 Accionante: Edelmira Gutiérrez Herrera Accionado: Tribunal Administrativo del Huila 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de instancia realizaron respecto de las pruebas documentales que ella presentó en el proceso ejecutivo, lo cual corresponde a un desacuerdo particular con la interpretación y apreciación probatoria por parte de la actora.
Adicionalmente, expresó que Enel Colombia S.A. E.S.P. en el desarrollo del proyecto hidroeléctrico «El Quimbo» no vulneró los derechos fundamentales de la accionante, pues la entidad ha realizado las acciones pertinentes para garantizar las medidas sustitutivas de compensación a favor de las personas afectadas con la obra, pese a que el gobierno nacional no ha cumplido con sus obligaciones.
Finalmente, refirió que la parte tutelante no acreditó la existencia de un perjuicio irremediable que permita la procedencia de la tutela como mecanismo transitorio, por lo que no hay lugar a acceder al amparo de manera excepcional. Los municipios de Agrado, Garzón, Altamira, Gigante, Paico y Tesalia (Huila) y los demás terceros con interés guardaron silencio. 2.5.
Sentencia de primera instancia El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, mediante sentencia del 13 de septiembre de 2024, declaró improcedente la solicitud de amparo, al considerar que no cumplió con los requisitos de subsidiariedad y de relevancia constitucional, con fundamento en las siguientes razones: Frente al cargo del defecto procedimental alegado por la actora, explicó que la accionante contaba con la solicitud de adición establecida en el artículo 287 del Código General del Proceso para pedirle al tribunal accionado que complementara el auto del 28 de mayo de 2024, y se pronunciara sobre los planteamientos expuestos en el recurso de apelación. En este sentido, precisó que la accionante disponía de un mecanismo procesal idóneo y eficaz para garantizar sus derechos fundamentales, sin embargo, no acreditó que hizo uso de esa figura procesal y prefirió acudir directamente a la tutela, lo cual desconoce el carácter residual y subsidiario de la acción constitucional.
Por otra parte, en lo que respecta al defecto fáctico, la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado consideró que los argumentos desarrollados en la solicitud de tutela carecen de relevancia constitucional porque lo que pretende la tutelante es insistir en la discusión que planteó al interior del proceso ejecutivo y que fue decidida por el Tribunal Administrativo del Huila en el auto del 28 de mayo de 2024. 2.6.
Impugnación Edelmira Gutiérrez Herrera presentó impugnación8 en contra de la sentencia del Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, para lo cual argumentó que la providencia de primera instancia no tuvo en cuenta que la figura jurídica de la adición no es un recurso o medio de defensa judicial, pues su finalidad no es modificar o revocar la decisión del juez, y por esta razón, no se puede considerar como un 8 Samai, exp. 11001-03-15-000-2024-04304-00, índice 28, certificado A16D3181A840F97E F88553A74831B25F E6532D9ED14B4D1B 4F8DCDA522756240.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-04304-01 Accionante: Edelmira Gutiérrez Herrera Accionado: Tribunal Administrativo del Huila 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co mecanismo idóneo y eficaz a los que hace referencia el numeral 1.° del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991.
Así pues, explicó que la adición no es un requisito obligatorio al que se debe acudir previamente a la interposición de la tutela contra providencia judicial, dado que no tiene la calidad de recurso judicial, pues su finalidad es distinta a la que el legislador les otorgó a los mecanismos ordinarios [reposición, apelación queja, y suplica] y extraordinarios [entre ellos el de revisión].
Por otra parte, la tutelante manifestó que el requisito de la relevancia constitucional se encuentra superado, comoquiera que se cuestiona la vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia por las autoridades judiciales accionadas, al no efectuar una adecuada valoración de los elementos de juicio aportados al proceso ejecutivo.
Por lo anterior, insistió en los argumentos expuestos en la tutela relacionados con la configuración del defecto fáctico en el que, a su juicio, incurrió el tribunal en el auto del 28 de mayo de 2024, en tanto confirmó la providencia de primera instancia que negó el mandamiento de pago, sin tener en cuenta que al expediente se trajo el título ejecutivo complejo, conformado por el «documento de cooperación» y la «licencia ambiental» en los que constan las obligaciones que se pretendían ejecutar.
Agregó la actora que el numeral 3.3 del artículo 10 de la Resolución núm. 0899 del 15 de mayo de 2009 [licencia ambiental] fijó el área de terreno a que tiene derecho, y equivale a 5 hectáreas con sistema de riego, asimismo, la escritura pública 1945 del 27 de diciembre de 2010, identificó a las personas que serían beneficiarias de las obligaciones asignadas a la empresa EMGESA S.A. E.S.P. en la licencia ambiental; sin embargo, estos elementos no fueron analizados integralmente por el tribunal accionado.
Por lo expuesto, concluyó que la providencia objeto de tutela realizó una valoración caprichosa y arbitraria de las pruebas presentadas en el proceso ejecutivo y por tal razón la tutela es procedente para efectuar el análisis que propone. Con fundamento en lo anterior, solicitó que se revoque el fallo de primera instancia y, en su lugar, se acceda a las pretensiones de amparo.
III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, esta Sala tiene competencia para conocer, en segunda instancia, el recurso de impugnación interpuesto en contra de la sentencia del 13 de septiembre de 2024 proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. 3.2.
Legitimación en la causa La legitimación en la causa por activa de Edelmira Gutiérrez Herrera se encuentra acreditada, por cuanto actúa como parte demandante en el proceso ejecutivo en el que Radicado: 11001-03-15-000-2024-04304-01 Accionante: Edelmira Gutiérrez Herrera Accionado: Tribunal Administrativo del Huila 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co fueron expedidas las providencias que, a su juicio, desconocieron sus derechos fundamentales.
También está probada la legitimación en la causa por pasiva del Tribunal Administrativo del Huila porque fue la autoridad que profirió la decisión que se cuestiona en la presente acción. 3.3 Cuestión preliminar La Sala considera pertinente aclarar que, si bien, el fallo impugnado analizó de manera individual los defectos procedimental y fáctico propuestos por la accionante en el escrito de tutela en contra del auto del 28 de mayo de 2024, proferido por el Tribunal Administrativo del Huila, lo cierto, es que los argumentos planteados por la parte actora respecto de estas falencias corresponden a una sola situación, pues en criterio de la tutelante la deficiente valoración probatoria en la que incurrió la autoridad judicial accionada es una consecuencia de no haberse pronunciado sobre los argumentos que sustentaron el recurso de apelación interpuesto en contra del auto del 30 de agosto de 2023, expedido por el Juzgado Tercero Administrativo de Neiva.
Por lo anterior, la procedencia de los defectos invocados por la parte actora en el escrito de tutela será estudiada de manera integral y conjunta en esta providencia. 3.4 Problema jurídico Corresponde a la Sala decidir si confirma, modifica o revoca la sentencia de tutela de primera instancia del 13 de septiembre de 2024 proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado.
En concreto, deberá determinar si la acción interpuesta por Edelmira Gutiérrez Herrera en contra del Tribunal Administrativo del Huila supera el requisito de subsidiariedad. En caso afirmativo, continuará con el estudio de los demás requisitos de procedibilidad y, si a ello hay lugar, a emitir una decisión de fondo. 3.5. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial La reiterada jurisprudencia del Consejo de Estado9 y de la Corte Constitucional ha destacado que la acción de tutela contra providencia judicial procede de manera excepcional bajo el cumplimiento de requisitos generales y específicos, en procura de evitar que dentro de los procesos judiciales se haga un uso abusivo de este mecanismo constitucional10.
En relación con los requisitos generales de procedibilidad, la parte accionante debe acreditar los siguientes: (i) Que el asunto a discutir sea de evidente relevancia constitucional; (ii) que haya agotado todos los recursos ordinarios y extraordinarios de defensa judicial [subsidiariedad]; 9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, expediente n.º 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). 10 Corte Constitucional, sentencia SU-813 de 2007.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-04304-01 Accionante: Edelmira Gutiérrez Herrera Accionado: Tribunal Administrativo del Huila 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (iii) que haya interpuesto la acción en un tiempo razonable y proporcionado [inmediatez]; (iv) que, si se trata de una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa y determinante sobre el sentido de la decisión objeto de análisis y que afecte un derecho fundamental;
(v) que estén identificados los hechos generadores de la vulneración y los derechos afectados y, de ser posible, se aleguen las razones de tal vulneración; y, (vi) que no se trate de una tutela contra sentencia de tutela. Por su parte, los requisitos o causales específicas de procedibilidad de la acción de tutela tratan comúnmente sobre aspectos que, por su gravedad, hacen incompatible una providencia judicial con los mandatos constitucionales11 y, por tanto, constituyen fundamento para conceder o negar la solicitud de amparo.
En otras palabras, estos requisitos hacen referencia a determinados escenarios que afectan la integridad de la decisión judicial y que justifican la intervención del juez constitucional para la salvaguarda de los derechos fundamentales. En tal virtud, para que prospere una tutela contra providencia judicial se requiere que se configure, al menos, uno de los siguientes defectos o causales: (i) orgánico;
(ii) procedimental absoluto; (iii) fáctico; (iv) material o sustantivo; (v) error inducido a la autoridad judicial; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente constitucional; o (viii) violación directa de la Constitución11. 3.5.1. Análisis de los requisitos generales de procedibilidad 3.5.1.1. Requisito de subsidiariedad Edelmira Gutiérrez Herrera pretende que se deje sin efectos el auto del 28 de mayo de 2024 proferido por el Tribunal Administrativo del Huila, mediante el cual se confirmó la providencia del 30 de agosto de 2023, expedida por el Juzgado Tercero Administrativo de Neiva, que negó el mandamiento de pago dentro del proceso ejecutivo que promovió en contra de la Nación, Ministerio de Agricultura, EMGESA S.A. E.S.P., y otros, con el fin de que se adjudicaran y escrituraran 5 hectáreas con sistema de riego en el área de influencia directa del proyecto hidroeléctrico «El Quimbo» y se le pagara una suma de dinero por concepto de perjuicios moratorios causados desde el 30 de junio de 2020 hasta que se materialice la adjudicación y titulación. Para la parte actora, la decisión objeto de tutela incurrió en los defectos procedimental y factico porque omitió pronunciarse sobre la totalidad de los cargos expuestos en el recurso de apelación, lo cual constituye una transgresión de las facultades del juez de segunda instancia previstas en el artículo 328 del Código General del Proceso, que le exigen referirse de manera particular sobre la totalidad de los argumentos expuestos por el apelante.
En ese contexto, es preciso tener en cuenta que el requisito de subsidiariedad presupone, en los términos del artículo 86 constitucional y 6.° del Decreto 2591 de 11 Corte Constitucional, sentencias T-310 de 2009, SU-072 de 2018, SU-215 de 2022. Radicado: 11001-03-15-000-2024-04304-01 Accionante: Edelmira Gutiérrez Herrera Accionado: Tribunal Administrativo del Huila 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 199112, que el juez constitucional, por un lado, verifique que el accionante no cuente con otros mecanismos judiciales de protección de sus derechos fundamentales; y, por otro lado, que valore si dichos mecanismos resultan idóneos y eficaces para garantizar de forma oportuna el amparo solicitado, de acuerdo con las particularidades de cada caso13.
Así pues, en el evento de que existan otros medios de defensa judicial pero que estos no sean idóneos o eficaces, procede la tutela como mecanismo de protección de derechos fundamentales, así como, en los eventos en que se configura un perjuicio irremediable, el cual debe ser inminente y grave, y sus medidas de protección impostergables14.
En el caso bajo estudio, la Sala observa que Edelmira Gutiérrez Herrera no hizo uso de los mecanismos ordinarios dentro del trámite ejecutivo que motivó la interposición de esta acción constitucional pues, contaba con la posibilidad de solicitar la «adición» de la providencia, en el entendido que, en su concepto, esta no se pronunció sobre la totalidad de los planteamientos que expuso en el escrito de apelación, lo cual generó que no fuera valorado en su integridad el material probatorio con el cual pretendió demostrar la existencia del título ejecutivo complejo que contenía la obligación de hacer.
En ese contexto, es de destacar que el artículo 287 del Código General del Proceso, norma aplicable al asunto, por remisión expresa que hace el artículo 306 del CPACA, estableció los escenarios en que procedía la solicitud de adición, en los siguientes términos: Artículo 287. Adición. Cuando la sentencia omita resolver sobre cualquiera de los extremos de la litis o sobre cualquier otro punto que de conformidad con la ley debía ser objeto de pronunciamiento, deberá adicionarse por medio de sentencia complementaria, dentro de la ejecutoria, de oficio o a solicitud de parte presentada en la misma oportunidad.
El juez de segunda instancia deberá complementar la sentencia del inferior siempre que la parte perjudicada con la omisión haya apelado; pero sí dejó de resolver la demanda de reconvención o la de un proceso acumulado, le devolverá el expediente para que dicte sentencia complementaria. Los autos solo podrán adicionarse de oficio dentro del término de su ejecutoria, o a solicitud de parte presentada en el mismo término. Dentro del término de ejecutoria de la providencia que resuelva sobre la complementación podrá recurrirse también la providencia principal.” [negrilla y subrayado fuera de texto].
Revisados los documentos que reposan en el expediente de tutela y las actuaciones surtidas al interior del proceso ejecutivo, la Sala encuentra que la accionante, dejó 12 ARTICULO 6o. CAUSALES DE IMPROCEDENCIA DE LA TUTELA «La acción de tutela no procederá: 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en […]». 13 Corte Constitucional, sentencia T-397 de 2017. 14Corte Constitucional, sentencia T-471 de 2017. Radicado: 11001-03-15-000-2024-04304-01 Accionante: Edelmira Gutiérrez Herrera Accionado: Tribunal Administrativo del Huila 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co transcurrir el término de ejecutoria del auto del 28 de mayo de 2024 y no realizó actuación alguna en procura de defender sus intereses, sin reparar en que tuvo las oportunidades para hacerlo.
De esta manera, para la Subsección es claro que Edelmira Gutiérrez Herrera contaba con la oportunidad procesal de hacer uso de un mecanismo judicial dispuesto por el legislador para que las autoridades judiciales se pronunciaran sobre alguno de los extremos de la litis o cualquier otro aspecto planteado en el recurso de apelación, que no fue objeto de valoración o análisis en la providencia objeto de tutela.
Así las cosas, resulta evidente que los argumentos propuestos por la parte actora en su escrito de amparo debieron ser planteados dentro del trámite del proceso ejecutivo y no en esta acción constitucional que no se puede entender como una prolongación de la actuación judicial, o un procedimiento paralelo a este, con el fin de cuestionar las decisiones tomadas en las diferentes etapas procesales; por el contrario, la tutela es un mecanismo excepcional, cuyo objeto es propender por el respeto y la garantía de los derechos fundamentales, con observancia de la órbita de competencia de las autoridades accionadas.
Ahora bien, la parte actora en el escrito de impugnación manifestó que la figura jurídica de la adición no es un recurso o medio de defensa judicial, pues su finalidad no es modificar o revocar la decisión del juez y, por lo tanto, no se puede considerar como un mecanismo idóneo y eficaz a los que hace referencia el numeral 1.º del artículo 6 del decreto 2591 de 1991.
En este punto, resulta necesario precisar que la eficacia e idoneidad del medio de defensa ha sido objeto de pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional en los siguientes términos: «[…] [L]a acción judicial ordinaria es considerada idónea cuando es materialmente apta para producir el efecto protector de los derechos fundamentales, y es eficaz cuando está diseñada para brindar una protección oportuna a los derechos amenazados o vulnerados.
Así, la idoneidad del mecanismo judicial ordinario implica que éste brinda un remedio integral para la protección de los derechos amenazados o vulnerados, mientras que su eficacia supone que es lo suficientemente expedita para atender dicha situación […]»15. [Negrilla fuera del texto] Acorde con lo mencionado, la Sección Primera del Consejo de Estado16, se refirió a la idoneidad de la figura jurídica de la adición de providencias como mecanismo subsidiario a la interposición de la acción de tutela de la siguiente manera: «[…] 60.
Se debe aclarar que la idoneidad no se predica del resultado favorable del medio defensa, asunto que corresponde analizar y resolver al juez contencioso, sino que se 15 Corte Constitucional. Sentencia C-132 de 2018. 16 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 2 de mayo de 2024, radicado 11001-03-15-000-2023-6882- 01 (AC). Radicado: 11001-03-15-000-2024-04304-01 Accionante: Edelmira Gutiérrez Herrera Accionado: Tribunal Administrativo del Huila 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co deriva de la aptitud de producir un efecto protector del derecho que se anuncia conculcado. 61.
Asimismo, se considera que este medio es eficaz porque la protección a los derechos resulta oportuna, porque está dispuesto por el legislador para aquellos casos en que las autoridades judiciales omitan pronunciarse sobre un de los extremos de la litis. 62. En virtud de lo expuesto, se considera que el accionante disponía de otro medio de defensa para la salvaguarda de los derechos fundamentales que estima vulnerados, por lo que la presente acción de tutela no cumple con el requisito general de procedencia relacionado con la subsidiariedad, en lo relativo a la sentencia de 19 de julio de 2023.» Con base en lo expuesto, conviene indicar que, en el ordenamiento jurídico nacional, el legislador previó algunos instrumentos procesales que le permiten a la autoridad judicial subsanar situaciones ocurridas en sus decisiones.
Así, particularmente, la adición le permite al juez proferir una providencia complementaria, en caso de que haya omitido pronunciarse sobre aspectos de la controversia que no fueron objeto de análisis y tomar la decisión que corresponda. Esta figura procesal tiene un impacto significativo en la coherencia y razonabilidad de las decisiones judiciales, en la medida en que habilita a la autoridad judicial para corregir omisiones y no incurrir en actuaciones que puedan ocasionar una vulneración de los derechos de las partes.
En este sentido, para la Sala no es de recibo que la parte impugnante pretenda desconocer la idoneidad de la figura procesal de la adición, por el hecho de que no tiene la condición de recurso judicial, pues una lectura integral del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 permite inferir que la procedencia de la acción de tutela no se circunscribe a la existencia de recursos, sino que también hace referencia a otros medios de defensa judicial, lo que implica el ejercicio de figuras procesales como la «adición», pues se trata de un instrumento establecido por el legislador para permitirle a las autoridades judiciales complementar aspectos que no fueron tratados, inicialmente, en sus decisiones.
Así pues, dado el carácter subsidiario de la acción de tutela los conflictos jurídicos relacionados con los derechos fundamentales deben ser en principio resueltos por las vías ordinarias jurisdiccionales y sólo ante la ausencia de dichos instrumentos o cuando estos no resulten idóneos para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, resulta admisible acudir a la acción de amparo constitucional.
En este orden, debido a que la acción de tutela no puede ser ejercida como un mecanismo para subsanar la falta de actividad del tutelante, la Sala concluye que la acción objeto de estudio es improcedente en el entendido que el agotamiento efectivo de los mecanismos de defensa judicial, no sólo son un acto de diligencia exigible a los ciudadanos frente a sus propios asuntos procesales, sino un requisito necesario para la procedencia de la acción de tutela como mecanismo de defensa.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-04304-01 Accionante: Edelmira Gutiérrez Herrera Accionado: Tribunal Administrativo del Huila 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co IV. CONCLUSIÓN En este orden de ideas, la Sala considera que la solicitud de tutela no cumple con el requisito de subsidiariedad.
En consecuencia, se confirmará la sentencia del 13 de septiembre de 2024, proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. V. DECISIÓN En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 13 de septiembre de 2024 que profirió el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, por los motivos contenidos en esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado Electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado Electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado Electrónicamente JLAS/SEJV CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta a través del siguiente enlace https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspxx.