Radicado: 25000-23-26-000-2003-01595-01 (47213) Demandante: Universidad Antonio Nariño 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá D.C., diecinueve (19) de abril de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Reparación directa Radicación: 25000-23-26-000-2003-01595-01 (47213) Demandante: Universidad Antonio Nariño Demandado: Bogotá Distrito Capital Tema: Responsabilidad del Estado por el cierre de dos sedes de una universidad durante el trámite de una querella urbanística.

Se revoca la decisión que declaró la excepción de indebida escogencia de la acción porque el daño se derivó de una operación administrativa, en la medida en que la decisión que dispuso el cierre se revocó en relación con estas dos sedes. Se niegan las pretensiones porque está probado que estas sedes continuaron en funcionamiento durante el procedimiento administrativo y, por ende, no se causó el daño reclamado.

Se condena en costas por temeridad. SENTENCIA Verificada la inexistencia de irregularidades que invaliden la actuación, la Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por la universidad demandante contra la sentencia dictada el 16 de agosto de 2012 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca que declaró la excepción de indebida escogencia de la acción. La Sala es competente para proferir esta providencia porque resuelve un recurso de apelación interpuesto contra una sentencia dictada por un tribunal administrativo.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca conoció el proceso en primera instancia en razón de la cuantía estimada en la demanda. El recurso de apelación fue admitido mediante auto del 31 de mayo de 2013. Dentro del traslado para alegar de conclusión, la parte demandante solicitó la revocatoria de la sentencia de primera instancia. Las demandadas y el Ministerio Público guardaron silencio.

Radicado: 25000-23-26-000-2003-01595-01 (47213) Demandante: Universidad Antonio Nariño 2 I.

ANTECEDENTES A. Posición de la parte demandante 1.- La demanda fue presentada el 31 de julio de 2003 por la Universidad Antonio Nariño. Se dirigió contra Bogotá D.C. para que se declarara su responsabilidad por el cierre de los bloques D y E de la universidad entre el 17 de octubre de 1998 y julio de 2001. 2.- Como indemnización de perjuicios se solicitó el pago de: Modalidad Concepto Pretensión Daño emergente Arrendamiento nuevas sedes1 $1´775.811.246 Daño emergente Servicios públicos en sedes nuevas $49.068.245 Daño emergente Trasteos a sedes nuevas $22.500.000 Daño emergente Adecuaciones a sedes nuevas $58.679.892 Daño emergente Pago de abogado para atender la querella 074 de 1998 $20.000.000 Lucro cesante Cancelación de matrículas del segundo ciclo de 1998 $192.466.000 Lucro cesante Deserciones en las carreras que operaban en las sedes afectadas $2´776.847.000 Inmaterial Perjuicio moral 1000 gramos oro 3.- Las pretensiones se fundaron en las siguientes afirmaciones: 3.1.- En septiembre de 1998 la Alcaldía de Teusaquillo inició una querella contra la Universidad Antonio Nariño por indebida destinación de cuatro (4) inmuebles ubicados en zona residencial. 3.2.- La alcaldía ordenó el sellamiento, efectuado el 16 de octubre de 1998, y su <<cierre definitivo>>, mediante la Resolución 259 del 4 de noviembre de 1999. 3.3.- Mediante resolución del 4 de julio de 2000 la alcaldía decidió el recurso de reposición interpuesto por la universidad contra la decisión anterior.

Revocó la Resolución 259 del 4 de noviembre de 1999 en lo relativo a la orden de cierre y, en su lugar, impuso multas y ordenó la suspensión de los servicios públicos. 1 <<Para atender la población estudiantil>> <<como medida contingente a los efectos de los sellamientos y cierre de las sedes de la universidad>>. Radicado: 25000-23-26-000-2003-01595-01 (47213) Demandante: Universidad Antonio Nariño 3 3.4.- La Personería Local de Teusaquillo recurrió la resolución del 4 de julio de 2000 y solicitó restablecer la sanción de cierre definitivo. 3.5.- El Consejo de Justicia de Bogotá resolvió el recurso de apelación mediante la Resolución 293 de marzo de 2001.

En esta confirmó las sanciones respecto de dos inmuebles por destinación indebida, pero revocó las sanciones relacionadas con los inmuebles donde funcionaban el bloque D (calle 58A # 37- 82) y el bloque E (calle 58A # 37-942) porque su destinación como institución educativa sí era permitida. 3.6.- La querella culminó el 30 de julio de 2001 con la ejecutoria de la Resolución 293 de 2001, y las sedes finalmente reabrieron en diciembre de 2001. 3.7.- La demandada debe responder por el sellamiento y cierre de las sedes durante el trámite de la querella, lo cual constituyó una operación administrativa procedente de demandar a través de la acción de reparación directa.

B. Posición de la parte demandada 4.- La entidad demandada se opuso a las pretensiones de la demanda. Señaló que la acción no era procedente porque se pretendía la indemnización de perjuicios causados por actos administrativos, por lo que la demandante debía acudir a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. C. Sentencia recurrida 5.- El Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró la excepción de indebida escogencia de la acción porque el demandante solicitaba la indemnización de perjuicios por el <<cierre ilegal>> de las sedes de la universidad y dicho daño devino de la Resolución 259 de 1999, que debió ser demandada en acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

D. Recurso de apelación 6.- En su recurso, la universidad señala que: (i) la acción de reparación directa sí es procedente porque se pretende la indemnización de perjuicios derivados del cierre y suspensión de servicios públicos de las sedes que se extendió hasta su reapertura luego de concluida la querella; (ii) la Resolución 259 de 1999 no podía demandarse en nulidad y restablecimiento del derecho porque era una decisión que admitía recursos y era imposible de demandar hasta agotar la vía gubernativa.

II.- CONSIDERACIONES 2 Sede que igualmente tenía la dirección calle 59 No. 37-91. Radicado: 25000-23-26-000-2003-01595-01 (47213) Demandante: Universidad Antonio Nariño 4 7.- La Sala revocará la sentencia de primera instancia que declaró la excepción de indebida escogencia de la acción porque el daño se derivó de una operación administrativa.

En su lugar, negará las pretensiones de la demanda porque el daño reclamado no está probado. En el proceso está demostrado que las sedes continuaron funcionando durante el trámite de la querella 074/98. 8.- Condenará en costas a la parte demandante porque reclamó un daño inexistente (las sedes continuaron abiertas) y pidió como indemnización los gastos derivados del cierre de sedes diferentes de las que son objeto de esta demanda.

Esa conducta estructura temeridad. E. Procedibilidad y oportunidad de la acción 9.- La demanda se presentó oportunamente el 31 de julio de 2003. En este caso el término se contabiliza desde el 30 de julio de 2001, fecha de ejecutoria de la Resolución 293 de 20013. Esta resolución decidió el recurso de apelación de la Personería contra la resolución del 4 de julio de 2000, en el que solicitaba reestablecer el cierre de las sedes. 10.- Si bien el cierre definitivo de las sedes se ordenó mediante la Resolución 259 de 1999, lo cierto es que la mencionada decisión se repuso y, en su lugar, se impuso multa y la suspensión de servicios públicos (resolución del 4 de julio de 2000) y finalmente las sanciones fueron revocadas (Resolución 293 de 2001)4.

En consecuencia, el daño alegado (cierre de las sedes durante la querella) no deviene de la ilegalidad de un acto administrativo sino de la ejecución de una decisión que fue posteriormente revocada por la Administración, por lo que no podía demandarse en nulidad y restablecimiento del derecho. F. El daño reclamado no existió porque las sedes continuaron en funcionamiento durante el procedimiento administrativo 11.- El daño alegado consistió en el cierre del bloque D (ubicado en la calle 58A # 37-82) y del bloque E (ubicado en la calle 58A # 37-94 y calle 59 # 37-91) de la universidad demandante durante el trámite de la querella 074/98.

La Sala advierte que la orden de cierre fue emitida por la Alcaldía de Teusaquillo en la Resolución 259 del 4 de noviembre de 1999; sin embargo, esta nunca cobró firmeza. 3 La universidad solicitó a la Alcaldía certificación de la ejecutoría de las resoluciones proferidas con ocasión de la querella. En respuesta del 21 de abril de 2003 la Alcaldía remitió acta de liquidación según la cual la resolución 293 de 2001 <<quedó en firme y ejecutoriada el 30 de julio de 2001>>.

(Fls. 346-349 c.2) 4 La Sala precisa que en Resolución 514 del 12 de junio de 2001 se revocó directamente la resolución 293 respecto de la infracción al inmueble ubicado en la calle 59 No. 37-91 porque simplemente era otra dirección del bloque E, cuya destinación era permitida. En consecuencia, al final de la querella quedó en firme la declaratoria de infracción y multa respecto de un inmueble (calle 59 # 37-63) que no es objeto de esta demanda.

Radicado: 25000-23-26-000-2003-01595-01 (47213) Demandante: Universidad Antonio Nariño 5 12.- El cierre se impuso con fundamento en el artículo 258 del Decreto 1122 de 1999, norma que no disponía que la medida fuera de inmediato cumplimiento. El procedimiento administrativo a seguir, según la norma, era el del Código Contencioso Administrativo que en su artículo 61 precisaba que los actos no quedan en firme sino hasta que se decidan los recursos interpuestos.

En este caso, la orden de cierre fue revocada por la alcaldía en la resolución del 4 de julio de 2000 al decidir el recurso de reposición interpuesto contra la misma. 13.- Los medios de prueba obrantes en el expediente demuestran que la universidad continuó funcionando durante el trámite de la querella. Inclusive el apoderado de la demandante en una de las diligencias manifestó que ello era así porque la orden de cierre no estaba en firme: 13.1.- En diligencia de constatación del 1° de diciembre de 1998 la Alcaldía de Teusaquillo señaló que la universidad se encontraba funcionando en la <<calle 58A 37-82>>5. 13.2.- En inspección ocular practicada por la Alcaldía de Teusaquillo el 11 de mayo de 1999 se indica que <<en la calle 58A Nro. 37-94 en el primer piso encontramos que está el salón de admisiones, la Secretaría académica, tesorería, registro y control, información de postgrados, del 2 al 6 piso son aulas de clase que están funcionando.

La cual tiene comunicación al sótano con el edificio contiguo (…) con nomenclatura 37-82 donde se encuentra otra zona de parqueo y la cafetería al igual que la oficina de bienestar universitario edificio que también tiene seis pisos los cuales son utilizados como aulas de clase (…)>>6. 13.3.- En informe de visita de la Alcaldía de Teusaquillo efectuado el 14 de diciembre de 1999 se indicó que <<realizada la visita al inmueble se constató que no existe nomenclatura, pero indagados algunas personas que laboran allí se trata de la Calle 58A Nro. 37-94 donde funciona la Universidad Antonio Nariño>>7. 13.4.- En informe de novedad del 16 de febrero del 2000 el comandante de la Estación de Policía Quirinal relacionó varios edificios que <<están funcionando como sede de la Universidad, donde dictan clases y funcionan oficinas>> y entre estos enlistó los inmuebles objeto de esta demanda8. 13.5.- En diligencia de constatación de la Alcaldía de Teusaquillo del 8 de mayo de 2000 se señaló que <<los inmuebles Calle 58 A No. 37-82-94, están funcionando normalmente como Universidad>>9. 5 Fls. 572-573 c.9. 6 Fl. 110 c.4. 7 Fl. 135 c.4. 8 Fl. 1026 – 1027 c. 3. 9 Fl. 1034 c.3.

Radicado: 25000-23-26-000-2003-01595-01 (47213) Demandante: Universidad Antonio Nariño 6 13.6.- El 17 de mayo de 2000 se efectuó diligencia de constatación dentro de la querella 219/96. En la diligencia, el apoderado de la universidad manifestó: <<[L]a universidad continúa desarrollando actividades educativas en el sector, no en los edificios vinculados a las querellas 219/96 y 03/94, pues ha dado estricto cumplimiento a las resoluciones emanadas de la Alcaldía y del Consejo de Justicia. Lo hace en los inmuebles de la calle 58A Nro. 37-82, calle 58 A 37-94, calle 59 37- 63 y calle 59 37-91, pues a pesar de que la Alcaldía profirió la Resolución 259 de 4 noviembre de 1999, por medio de la cual ordenó el cierre definitivo de tales sedes de la Universidad Antonio Nariño, dicha resolución en su oportunidad fue impugnada mediante los recursos de reposición y apelación y en consecuencia hasta tanto quede ejecutoriada no puede cumplirse>>10.

(negrita fuera de texto) 14.- En el plenario no obra acta de visita o constatación que acredite el cierre de las sedes con posterioridad a la diligencia del 17 de mayo de 2000 y hasta la finalización de la querella. Si bien el 6 de enero de 2001 la Alcaldía de Teusaquillo respondió un derecho de petición a un ciudadano informando que <<las sedes de la universidad se encuentran selladas>>11, lo cierto es que dicha respuesta no acredita el daño reclamado porque no especificó a cuáles sedes se refería y se trató de una respuesta respecto de todas las querellas adelantadas contra la universidad.

La Sala precisa que en las querellas 03/94 y 219/96 sí se ordenó el cierre de varios inmuebles mediante decisiones ejecutoriadas. 15.- En el recurso de apelación, la universidad señaló que el daño igualmente consistió en la <<suspensión de los servicios públicos>>; no obstante, ello constituye una modificación a la causa petendi y tampoco obra prueba de la alegada suspensión. G. Costas 16.- La universidad demandante será condenada en costas en virtud de lo dispuesto en los artículos 171 del CCA y 392 del CPC.

La Sala considera que actuó con temeridad al alegar el cierre de las sedes, cuando tenía pleno conocimiento que estas continuaron funcionando. 17.- Es igualmente temerario haber solicitado como indemnización los gastos derivados del cierre de sedes diferentes a las de la querella 074/98. La universidad sí incurrió en parte de los gastos que solicitó como indemnización de perjuicios en esta demanda, pero por traslado de edificios diferentes.

En efecto, en oficio del 17 de julio de 1998, esto es, antes del inicio de la querella 074/98, el rector de la universidad informó a la Alcaldía de Teusaquillo del traslado de 28 edificios y precisó que este había implicado costos de trasteo de oficinas y 10 Fl. 580-583 c. 6. 11 Fls. 1068-1070 c. 3. Radicado: 25000-23-26-000-2003-01595-01 (47213) Demandante: Universidad Antonio Nariño 7 facultades, instalación de laboratorios y equipos, arrendamiento sedes nuevas y disminución en ingresos por matriculas12. 18.- En consideración a que la entidad demandada no alegó de conclusión en esta instancia, la Sala condenará a la recurrente por concepto de agencias en derecho a la suma equivalente a tres (3) salarios mínimos mensuales legales vigentes.

Lo anterior, de conformidad con los criterios y tarifas establecidas por el numeral 3.1.3 del artículo 6 del Acuerdo No. 1887 de 200313 y teniendo en cuenta la naturaleza, calidad y duración de la gestión del apoderado. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, RESUELVE:

PRIMERO: REVÓCASE la sentencia proferida el 16 de agosto de 2012 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y, en su lugar, NIÉGANSE las pretensiones de la demanda SEGUNDO: CONDÉNASE en costas a la parte demandante. LIQUÍDENSE por Secretaría e inclúyase por concepto de agencias en derecho la suma equivalente a tres (3) salarios mínimos mensuales legales vigentes a favor de la entidad demandada.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, por Secretaría DEVUÉLVASE el expediente a su tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Con firma electrónica ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente Aclara voto Con firma electrónica MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado Con firma electrónica FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado Aclara voto 12 Fls 840-845 c. 5. 13<<3.1.3. Segunda instancia (…) Con cuantía: Hasta el cinco por ciento (5%) del valor de las pretensiones reconocidas o negadas en la sentencia>>.