CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D. C., catorce (14) de marzo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN POPULAR Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-16 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Asunto: Resuelve recurso de queja AUTO INTERLOCUTORIO Se decide el recurso de queja interpuesto por el apoderado de la CÁMARA REGIONAL DE LA CONSTRUCCIÓN DE BOGOTÁ D.C. Y CUNDINAMARCA - CAMACOL1, contra el auto de 15 de abril de 2024, mediante el cual la Sección Cuarta – Subsección B- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca2 rechazó el recurso de apelación interpuesto contra la providencia de 24 de noviembre de 2023, emitida por el mismo Tribunal.

I- ANTECEDENTES I.1.- Los señores GUSTAVO MOYA ÁNGEL, JORGE ENRIQUE CUERVO RAMÍREZ, MIGUEL ÁNGEL CHAVES GARCÍA, JORGE 1 En adelante CAMACOL 2 En adelante el Tribunal 2 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-16 Actores: Gustavo Moya Ángel y Otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co HUMBERTO GONZÁLEZ VILLANUEVA y NICOLÁS DÍAZ ROA, en ejercicio de la acción popular prevista en el artículo 88 de la Constitución Política, desarrollada por la Ley 472 de 5 de agosto de 19983, presentaron demanda ante el Tribunal contra la EMPRESA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO DE BOGOTÁ4, el Ministerio de HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO y la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA - CAR5, entre otros, tendiente a que se protegieran los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, a la seguridad y salubridad pública y a la protección de los derechos de los usuarios, al equilibrio ecológico, al goce del espacio público y al acceso a una infraestructura de servicios públicos que garanticen la salubridad pública, los cuales estimaron vulnerados por la grave contaminación del río Bogotá, ocasionada por el desarrollo del Distrito Capital, de los municipios en el área de influencia del río Bogotá y de las industrias aledañas.

I.2.- El Tribunal, mediante sentencia de 24 de agosto de 2004, concedió el amparo de los derechos colectivos a un ambiente sano, a la salubridad pública y a la eficiente prestación de los servicios públicos domiciliarios, vulnerados con ocasión de la catástrofe 3 “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”. 4 En adelante la EAAB 5 En adelante CAR. 3 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-16 Actores: Gustavo Moya Ángel y Otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ecológica del río Bogotá y de la contaminación de los ríos y quebradas afluentes del primero, causada por la acción de todos los habitantes e industrias de la cuenca que, desde hace no menos de veinte años, han realizado sus vertimientos domésticos e industriales, así como por la omisión de diferentes entidades estatales en el control de los vertimientos de las aguas residuales.

En virtud de lo anterior, el Tribunal impartió diversas órdenes de amparo con el fin de buscar la descontaminación del río Bogotá. I.4.- La anterior decisión fue apelada por las partes del proceso, cuyos recursos fueron resueltos por la Sección Primera de esta Corporación en sentencia de 28 de marzo de 2014, en la que impartió, entre otras órdenes, la siguiente: “[…] 4.18.

ORDÉNASE al Distrito Capital y a los demás entes territoriales aferentes a la cuenca hidrográfica del Río Bogotá que en el término perentorio e improrrogable de doce (12) meses contados a partir de la aprobación y declaración de la modificación y actualización del Plan de Ordenación y Manejo de la Cuenca Hidrográfica del Río Bogotá – POMCA por parte de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR, modifiquen y actualicen los Planes de Ordenamiento Territorial – POT, Planes Básicos de Ordenamiento Territorial - PBOT y Esquemas de Ordenamiento Territorial – EOT ajustándolos con los contenidos del mismo.

Adicionalmente, ORDÉNASE al Distrito Capital y a los demás entes territoriales aferentes al Río Bogotá, que en el actual 4 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-16 Actores: Gustavo Moya Ángel y Otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co proceso de modificación de los POTs, PBOT y EOT y de acuerdo con los términos que el ordenamiento jurídico ha establecido, incluyan en los mismos las variables ambientales, de cambio climático y la gestión de riesgos asociados a éstos.

Finalmente, ORDÉNASE a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR asesorar al Distrito Capital y a los demás entes territoriales aferentes al Río Bogotá: i) en el actual proceso de modificación de los POTs, PBOT y EOT y ii) en su articulación con el Plan de Ordenación y Manejo de la Cuenca Hidrográfica del Río Bogotá – POMCA una vez modificado éste de acuerdo con lo dispuesto en el numeral 4.8. […]” (resaltado de la Sala).

La sentencia de 28 de marzo de 2014 fue adicionada por la providencia de 17 de julio de 2014. I.5.- Por medio de auto de 2 de diciembre de 2020, con ocasión del cumplimiento de la orden referida en precedencia, el Tribunal decretó como medida cautelar de urgencia las siguientes órdenes: i.- A la CAR que se abstuviera de autorizar la concertación de asuntos ambientales de los planes parciales que presentaran los municipios de la cuenca del río Bogotá y que no cumplieran con los requisitos de ley ii.- A la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C., al Concejo del Distrito Capital, a los Alcaldes de los 46 municipios y a los Concejos Municipales de la cuenca Hidrográfica del río Bogotá y de sus subcuencas, que dieran estricto cumplimiento a la orden 4.18 de la sentencia de 28 de marzo de 2014 del Consejo de Estado y, en 5 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-16 Actores: Gustavo Moya Ángel y Otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co consecuencia, se abstuvieran de autorizar los planes parciales en caso de que se incumplieran los requisitos que la ley exige para su concesión y mientras no se ajustaran los POT, PBOT y EOT al POMCA del río Bogotá, y hasta tanto el Tribunal no aprobara el cumplimiento de la mencionada orden.

Para el efecto, consideró que la omisión de las autoridades competentes en dar cumplimiento a lo ordenado en la sentencia y la desbordada construcción de viviendas agrava el daño ambiental del ecosistema de la sabana y genera un detrimento patrimonial, pues desconoce la inversión realizada por la CAR en la adecuación hidráulica del río que brinda conectividad de los afluentes tributarios del mismo.

I.6. El MUNICIPIO DE MADRID, la CONSTRUCTORA COLPATRIA, CAMACOL, el FIDEICOMISO LAGOS DE TORCA, el DISTRITO CAPITAL, la CAR y el señor SANTIAGO PAULL RODRÍGUEZ ROJAS, en su calidad de concejal del MUNICIPIO DE SOPÓ, solicitaron la aclaración de la anterior providencia; y la Procuradora 4 Judicial Ambiental y Agraria interpuso recurso de reposición. -.

Las solicitudes de aclaración y el recurso de reposición fueron resueltos por el Tribunal mediante auto de 16 de diciembre de 2020. 6 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-16 Actores: Gustavo Moya Ángel y Otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.7. Con ocasión de la verificación del cumplimiento de las órdenes mencionadas en precedencia, el Tribunal mediante auto de 23 de febrero de 2021 dio apertura a incidentes de desacato contra los funcionarios que desempeñaron, entre los años 2012 a 2021, el cargo de alcalde de los municipios ubicados sobre la cuenca hidrográfica del río Bogotá, en atención a que el plazo concedido por el Consejo de Estado en la orden 4.18 de la sentencia de 28 de marzo de 2014 venció sin que se hubiese probado que el instrumento de ordenamiento territorial fuese ajustado al POMCA del río Bogotá, con la incorporación de determinantes ambientales y los componentes de cambio climático y la gestión de riesgo con visión regional, conforme a las necesidades de equipamientos y servicios públicos del territorio de la sabana de Bogotá. De igual manera se dispuso vincular a la CAR, como entidad responsable de adelantar el proceso de concertación ambiental de los POT, así como a los directores generales de la entidad, de los períodos 2014 a 2021.

I.8. El Tribunal, en proveído dictado el 24 de noviembre de 2023, reiteró la medida cautelar de urgencia de 2 de diciembre de 2020 y emitió una nueva medida cautelar de urgencia a los alcaldes de los 7 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-16 Actores: Gustavo Moya Ángel y Otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 45 municipios de la cuenca hidrográfica del Río Bogotá, así como a los respectivos concejos municipales, en los siguientes términos: “[…]

PRIMERO: REITÉRASE la medida cautelar de 2 diciembre de 2020 y ORDÈNASE a la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA – CAR- PARA QUE SE ABSTENGA APROBAR LA CONCERTACIÓN DE PROYECTOS DE PLANES DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL que presenten los municipios de la CUENCA DEL RIO BOGOTÁ y que no cumplan con los requisitos de ley y demás condiciones expuestas en este proveído.

SEGUNDO: REITÉRASE Y ORDÉNASE COMO MEDIDA CAUTELAR DE URGENCIA a los ALCALDES DE LOS 45 MUNICIPIOS y A LOS CONCEJOS MUNICIPALES de la Cuenca Hidrográfica del Rio Bogotá y de sus subcuencas relacionadas en la parte motiva de esta providencia que den cumplimiento a la orden 4.18 impartida por el Consejo de Estado, y en consecuencia, para que en los ajustes a los PLANES DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL, PLANES BÁSICOS DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL y ESQUEMAS DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL incluyan las determinantes ambientales definidas en el POMCA y en los Decretos 1076 de 2015, 1232 de 2020, 2079 de 2021 y en la Ley del Plan Nacional de Desarrollo -Ley 2294 de 2023 atendiendo a las razones señaladas en esta providencia.

TERCERO: En cumplimiento de la competencia que la sentencia como el artículo 34 de la LEY 472 DE 1998 asigna a la suscrita magistrada para decidir previo incidente de desacato y/o cumplimiento a la referida orden 4.18 de la sentencia, esto es, establecer y decidir si los planes de ordenamiento territorial de los municipios y del Distrito Capital de Bogotá cumplen con las determinantes ambientales a las que se hace referencia en la parte motiva como en el ordinal tercero de esta resolutiva, ORDÉNASE A LOS ALCALDES DE LOS 45 MUNICIPIOS DE LA CUENCA: i) que en el evento en que no se cumplan las determinantes señaladas en el Plan Nacional de Desarrollo -Ley 2294 de 2023 o en los Decretos 1076 de 2015, 1232 de 2020. 2079 de 2021, DEVUELVAN los proyectos a la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA para que se proceda a la revisión y correspondiente evaluación de tal manera que se cumplan las referidas normas; ii) ORDÉNASE A LOS CONCEJOS MUNICIPALES (concejales) QUE SE ABSTENGAN DE APROBAR AJUSTES O MODIFICACIONES A LOS PLANES DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL, PLANES BÁSICOS DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL, ESQUEMAS DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL cuando de conformidad con lo prescrito en el artículo 2.2.2.1.2.2.6 del Decreto 1232 de 2020 y por efecto de las 8 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-16 Actores: Gustavo Moya Ángel y Otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co observaciones y ajustes solicitados por el consejo territorial de planeación o el concejo municipal o distrital, sea necesario modificar temas exclusivamente ambientales que fueron objeto de concertación con la corporación autónoma regional o autoridad ambiental respectiva.

Como consecuencia, deberán disponer la devolución del proyecto a la CAR CUNDINAMARCA con el fin de que se adelante nuevamente el procedimiento de concertación y consulta previsto en las normas vigentes, sobre los temas objeto de modificación. Lo anterior en concordancia con el parágrafo del ARTÍCULO 2.2.2.1.2.2.7 Adopción del Plan de Ordenamiento Territorial - POT.

Prohíbe y manda que No se someterá a consideración del concejo municipal o distrital el proyecto de Plan de Ordenamiento Territorial - POT sin haber agotado los trámites correspondientes ante cada una de las instancias de concertación y consulta previstas en la Ley 388 de 1997. Las anteriores órdenes que se profieren bajo la advertencia de que se trata de medidas cautelares de urgencia con el fin de evitar un daño inminente y grave al ordenamiento del territorio y al ecosistema del río Bogotá y sus afluentes.

Las cuales DEBERÁN CUMPLIRSE DE MANERA INMEDIATA dado el EFECTO DEVOLUTIVO señalado en el artículo 26 de la Ley 472 de 1998, SO PENA de incurrir en fraude a resolución judicial de la sentencia de 28 de marzo de 2014 proferida por el Consejo de Estado orden 4:18 y en DESACATO con la consiguiente imposición de las sanciones legales a las que haya lugar.

CUARTO: ORDÉNASE a la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA que INCLUYA dentro de la Zonificación Ambiental del Plan de Ordenación y Manejo de la Cuenca Hidrográfica del Río Bogotá (POMCA) las subzonas de uso y manejo específicas que contienen determinantes ambientales que deben ser estrictamente respetadas. Lo anterior, concordantemente con lo dispuesto en la sentencia del río Bogotá al constituir un componente fundamental del POMCA y, simultáneamente, una determinante ambiental.

Esta orden obedece a que la CAR no ha considerado debidamente los suelos clasificados como categoría agropecuaria intensiva y agropecuaria semi intensiva dentro de dicha zonificación. Este aparente descuido puede conducir a la declaración de desacato a lo dispuesto en la orden 4.18 de la referida sentencia del río Bogotá […]”. -.

Contra la anterior decisión el MUNICIPIO DE MADRID presentó solicitud de aclaración, la cual fue coadyuvada por la Empresa de Aguas de la Prosperidad y SUMMA PROPIEDADES S.A.S.; y la 9 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-16 Actores: Gustavo Moya Ángel y Otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co PROCURADURÍA 4 JUDICIAL II AGRARIA Y AMBIENTAL, CAMACOL y el MUNICIPIO DE CHOCONTÁ presentaron solicitud de adición y aclaración. Por su parte, la CAR y el MUNICIPIO DE CUCUNUBÁ interpusieron recurso de reposición y, en subsidio, de apelación. -.

Por medio de auto de 12 de marzo de 2024 el Tribunal negó las solicitudes de aclaración y adición, así como el recurso de reposición y, en su lugar, concedió en el efecto devolutivo los recursos de apelación interpuestos por la CAR y el MUNICIPIO DE CUCUNUBÁ. -. Mediante escrito allegado el 15 de marzo de 2024 el apoderado de CAMACOL interpuso recurso de apelación contra el auto de 24 de noviembre de 2023.

II.- FUNDAMENTOS DE LA PROVIDENCIA RECURRIDA El Tribunal, mediante providencia de 15 de abril de 2024, rechazó por falta de legitimación en la causa y por extemporáneo, el recurso de apelación interpuesto por CAMACOL. 10 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-16 Actores: Gustavo Moya Ángel y Otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Para el efecto, puso de manifiesto que el auto de 24 de noviembre de 2023 quedó ejecutoriado el 4 de diciembre de 2024 y, además, la orden 4.18 está dirigida a los alcaldes de los municipios para que ajusten los POT al POMCA del río Bogotá y así se cumplan las determinantes ambientales allí señaladas y las contenidas en los Decretos 1076 de 26 de mayo de 20156, 1232 de 14 de septiembre de 20207, 2079 de 14 de enero de 20218 y la Ley 2294 de 19 de mayo de 20249.

Concluyó que lo anterior evidenciaba que CAMACOL no era la entidad que debía dar cumplimiento a las medidas cautelares ordenadas en el auto de 24 de noviembre de 2023, por lo que carecía de legitimación en la causa para impugnarlo, sumado a la extemporaneidad de la solicitud. III.- FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE QUEJA El apoderado de CAMACOL advirtió que el auto de 24 de noviembre de 2023 fue objeto de solicitudes de aclaración y adición, que se 6 Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del sector ambiente y desarrollo sostenible. 7 Por medio del cual se adiciona y modifica el artículo 2.2. 1.1 del Título 1, se modifica la Sección 2 del Capítulo 1 del Título 2 y se adiciona al artículo 2.2.4.1.2.2 de la sección 2 del capítulo 1 del Título 4, de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto 1077 de 2015 Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio, en lo relacionado con la planeación del ordenamiento territorial. 8 Por medio de la cual se dictan disposiciones en materia de vivienda y hábitat. 9 Por el cual se expide el plan nacional de desarrollo 2022- 2026 “Colombia potencia mundial de la vida”. 11 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-16 Actores: Gustavo Moya Ángel y Otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co desestimaron en proveído de 12 de marzo de 2024, por lo que el término de ejecutoria del auto de medidas cautelares inició a partir del momento en que se notificó esta última providencia, conforme lo ordena el artículo 285 del CGP10.

Aseguró que la referida decisión le fue notificada por correo electrónico el mismo 12 de marzo de 2024, por lo que la ejecutoría corrió hasta el viernes 15 de marzo de 2024, día en que radicó el recurso de apelación contra la providencia que adoptó las medidas cautelares. Advirtió que, aunado a lo anterior, en el evento de que se tuviera en cuenta la notificación efectuada en estado del 13 de marzo de 2024, la ejecutoria del auto que resolvió la solicitud de aclaración corrió hasta el 18 de marzo siguiente, por lo que, aún en esas condiciones, el recurso de apelación no resultó extemporáneo.

Argumentó que su legitimación en la causa, de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado, deviene de la vulneración de sus intereses con la decisión; y que si bien, en principio, todo aquel 10 La norma en comento prevé: “[…] la providencia que resuelva sobre la aclaración no admite recursos, pero dentro de su ejecutoria podrán interponerse los que procedan contra la providencia objeto de aclaración […]”. 12 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-16 Actores: Gustavo Moya Ángel y Otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que es parte en el proceso tiene derecho a recurrir las decisiones adoptadas por el juez, también lo es que pueden acudir a dicha figura quienes hayan advertido que se les causa un perjuicio con la providencia. Estimó que, con base en lo expuesto, la legitimación para cuestionar una providencia judicial no estaba únicamente en el destinatario directo de la orden sino en todo aquel que haya sufrido un perjuicio o vulneración con la misma, tal y como ocurrió en el presente caso, en el que se vio afectada negativamente por la medida cautelar decretada en el proveído de 24 de noviembre de 2023, al ser una agremiación de sociedades pertenecientes al sector de la construcción que depende de las regulaciones contenidas en las normas urbanísticas municipales, en el marco de la adopción y revisión de sus planes y esquemas de ordenamiento territorial.

Insistió en que la orden dada a los municipios es perjudicial a sus intereses y los de sus afiliados, pues propende por la inclusión de determinantes ambientales en los instrumentos de ordenamiento territorial, en desconocimiento de los efectos de la ley en el tiempo, pues la decisión adoptada genera inseguridad jurídica e “[…] implicaría retrocesos y desgastes administrativos para aquellas entidades territoriales que hayan avanzado en la formulación de la 13 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-16 Actores: Gustavo Moya Ángel y Otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co norma en cuestión, tal y como se puso de presente en el recuro de apelación aquí estudiado […]”.

Aseguró que en el recurso de apelación se advirtieron los efectos negativos que tendría la adopción de la medida, los cuales consistían, principalmente, en impedir que se revisaran múltiples instrumentos normativos que estaban desactualizados frente a la realidad de los territorios, de manera que lo que se requería era la revisión general y/o modificación para efectos de incorporar normas urbanísticas acordes con las nuevas circunstancias de cada municipio.

Puso de presente que la acción popular versa sobre intereses de orden colectivo, por cuanto trascienden la órbita privada e incumben a la comunidad en general, de ahí que estimó estar facultado para controvertir una decisión que, a su juicio, no está acorde con la protección de los derechos colectivos que resultaron amparados, tal y como se advirtió en el recurso, en el que se señaló que la suspensión de la adopción de los instrumentos que ya han avanzado causaría graves perjuicios.

Afirmó que la posición del Tribunal, según la cual no está legitimado por no tratarse de uno de los municipios destinatarios de la medida cautelar, no se acompasa con sus propios argumentos, pues aceptó 14 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-16 Actores: Gustavo Moya Ángel y Otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el recurso de apelación presentado por la CAR y la Procuraduría 4ª Judicial Ambiental y Agraria de la Procuraduría General de la Nación, a pesar de no ser uno de los entes territoriales involucrados en las órdenes, circunstancia que pone en evidencia el trato inequitativo dado por el a quo.

Indicó que el hecho de que el Tribunal hubiese resuelto su solicitud de aclaración y adición de 29 de noviembre de 2023 ponía en evidencia que sí tiene interés en la medida cautelar decretada, razón por la que es procedente la revocatoria del auto de 15 de abril de 2024 y, en su lugar, conceder el recurso de apelación interpuesto. IV.- CONSIDERACIONES DE LA SALA Para resolver, el Despacho pone de presente que el Tribunal en auto de 26 de agosto de 202411, a través del cual resolvió el recurso de reposición y concedió el de queja, consideró que el recurso de apelación interpuesto por CAMACOL contra el auto de 24 de 11 Al respecto la citada providencia indicó lo siguiente: “[…] Al resolver sobre la oportunidad del recurso de apelación, el Despacho constata que por auto de 12 de marzo de 2024 se resolvieron las siguientes solicitudes y recursos respecto del auto de 24 de noviembre de 2023 […] En ese orden, de conformidad con el artículo 52 de la Ley 2080 de 2021 que modificó el artículo 205 del Código de procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se establece que el auto de 24 de noviembre de 2023 causó ejecutoria el 19 de marzo de 2024, lo que se traduce en que el recurso de apelación interpuesto el día 15 de marzo anterior fue incoado oportunamente, toda vez que a términos del inciso tercero del artículo 285 del Código General del Proceso, el recurso vertical procede contra la providencia objeto de aclaración cuando dicha impugnación se interpone dentro del término de ejecutoria del auto que aclara […] 15 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-16 Actores: Gustavo Moya Ángel y Otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co noviembre de 2023 sí fue presentado en tiempo, por lo que el análisis en esta instancia se circunscribirá a la legitimación en la causa que le asiste a CAMACOL para recurrir las medidas cautelares de urgencia adoptadas por el a quo en el marco de la verificación del cumplimiento de la sentencia 28 de marzo de 2014.

Al respecto, el Despacho advierte que la finalidad de la acción popular es la protección de los derechos e intereses colectivos cuando éstos resulten amenazados o vulnerados, exista peligro o agravio o un daño contingente, por la acción o la omisión de las autoridades públicas o de los particulares. De conformidad con el artículo 12 de la Ley 472, la acción popular puede ser presentada por: i) toda persona natural o jurídica; ii) las organizaciones no gubernamentales o populares, cívicas o de la misma índole; iii) las entidades públicas que cumplan funciones de control, intervención o vigilancia, siempre que no hayan originado la amenaza o vulneración; iv) el procurador general de la Nación, el defensor del pueblo y los personeros distritales y municipales; y v) los alcaldes y demás servidores públicos que, por razón de sus funciones, deban promover la defensa de los derechos e interés colectivos. 16 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-16 Actores: Gustavo Moya Ángel y Otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En lo referente a la legitimación por pasiva, el artículo 14 idem prevé que la acción popular se dirigirá contra el particular, persona natural o jurídica, o la autoridad pública cuya actuación u omisión se considere que amenaza o vulnera un derecho colectivo; y en el evento de que se desconozcan a los responsables, el juez deberá determinarlos.

De igual manera, el artículo 24 de la Ley 472 permite coadyuvar las acciones populares a toda persona natural o jurídica, a las organizaciones populares, cívicas y similares, al defensor del pueblo o sus delegados, a los personeros distritales o municipales y demás autoridades que por razón de sus funciones deban proteger o defender los derechos e intereses colectivos, cuya solicitud deberá presentarse antes de que se profiera el fallo de primera instancia. Ahora, durante la etapa de verificación del cumplimiento de la sentencia, esta Sección ha precisado que cualquier persona está legitimada para solicitar el cumplimiento de un fallo de acción popular, aun cuando no hubiese intervenido durante el proceso que dio origen a la sentencia, pues los derechos que resultaren amparados son de naturaleza colectiva, lo que indica que su protección beneficia a la comunidad en general, de ahí que el interés 17 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-16 Actores: Gustavo Moya Ángel y Otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co para reclamar el cumplimiento recaiga en cualquier persona, la cual, por tanto, se encuentra facultada para allegar memoriales, solicitudes y demás peticiones que propendan por dicha finalidad12.

Sin embargo, la prerrogativa en comento no puede predicarse para recurrir las decisiones adoptadas en el marco de la verificación del cumplimiento de la sentencia, pues solo a los sujetos procesales les asiste tal derecho. En efecto, el trámite de verificación del cumplimiento de la sentencia no es ajeno ni constituye un proceso distinto al de la acción popular que dio origen a la sentencia cuyo cumplimiento se persigue, razón por la que no resulta procedente que las decisiones adoptadas en dicha etapa sean cuestionadas por personas o entidades que no hicieron parte dentro del proceso y menos aún si no fueron destinatarias de las órdenes que se cuestionan.

Respecto de la finalidad del comité de verificación, esta Sección en sentencia de 9 de junio de 202213 consideró lo siguiente: “[…] …la Sala advierte que de acuerdo con el artículo 34 de la Ley 472, el Juez tiene la facultad de conformar un comité de verificación 12 Al respecto, ver auto de 16 de febrero de 2023; radicado núm: 25000-23-27-000-2001-90479-09.

M.P: Nubia Margoth Peña Garzón. 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 9 de junio de 2022, consejera ponente Nubia Margoth Peña Garzón, expediente núm. 68001-23-33-000-2018- 00881-01. 18 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-16 Actores: Gustavo Moya Ángel y Otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del cumplimiento de la sentencia en el cual participarán además del juez, las partes, la entidad pública encargada de velar por el derecho o interés colectivo, el Ministerio Público y una organización no gubernamental con actividades en el objeto del fallo.

Cabe señalar que la implementación de dicho comité no pugna con la facultad que tienen las partes o los interesados de acudir al incidente de desacato ante el incumplimiento de una orden judicial, pues aquél tiene por finalidad efectuar un seguimiento a la ejecución de las medidas de amparo previstas en la sentencia y también puede servir de instancia de articulación entre las partes, el juez y demás personas interesadas, para lograr la efectiva protección de los derechos colectivos vulnerados.

Sobre el particular, la Corte Constitucional en sentencia T-254 de 2014, precisó lo siguiente: “[…] Como punto de partida, se destaca el hecho de que ambos cuerpos normativos hayan considerado que dichas autoridades debían conservar su competencia, después de proferido el fallo, para adoptar las medidas que conduzcan a hacer efectivo el amparo.

Eso explica que tanto el juez de tutela como el de la acción popular puedan convocar a las entidades encargadas de ejecutar las órdenes de protección, cuantas veces sea necesario; practicar pruebas para establecer los motivos de su negligencia y adelantar las diligencias que correspondan para corregir tales obstáculos.14 El juez de la acción popular cuenta con una herramienta adicional para esos efectos: la conformación del comité para la verificación del cumplimiento que, integrado de la manera en que se anunció previamente (Supra 4.5.) cumple la función de asesorar al funcionario judicial en la formulación de propuestas que conduzcan a realizar la protección concedida y, además, permite hacer un seguimiento de las gestiones que los responsables de restablecer el derecho colectivo vulnerado han adoptado con ese objeto.15 […] 14 La Sentencia 85001-23-31-000-2011-00047-01(AP), proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado el cinco (5) abril de 2013 (C.P. Stella Conto Díaz del Castillo), se refiere al compromiso que, en atención a la naturaleza de la acción popular, a su origen constitucional y a la clase de derechos e intereses que protege, adquiere el juez que la tramitó frente a la garantía del cumplimiento de las órdenes impartidas en aras del restablecimiento del derecho colectivo vulnerado.

El fallo señala, al respecto, que “( ) la supremacía de las normas constitucionales exige, antes que la evocación de un enunciado formal de prevalencia de los derechos colectivos, su plena eficacia material. Y a ese objetivo debe orientarse imperiosamente la actividad de las autoridades, incluyendo la tarea del juez de la acción popular, pues un procedimiento distinto conduciría al desconocimiento de uno de los fines esenciales del Estado Social, para el efecto de la participación en la protección de los derechos colectivos con la eficacia que su trascendencia exige.

Sobre ese supuesto, advierte que el rol del juez de la acción popular no puede limitarse a adoptar una decisión con respecto a los hechos, pretensiones y excepciones alegadas y probadas por las partes, ya que, por el contrario, “su deber tiene que ver con la adopción de las medidas que sean necesarias para restablecer las cosas al estado precedente a la vulneración del derecho o del interés colectivo, de ser ello posible ( )”. 15 Cfr. Sentencia T-443 de 2013 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt). 19 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-16 Actores: Gustavo Moya Ángel y Otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co.10.

Para resolver ese interrogante, hay que remitirse a lo referido con antelación acerca de la responsabilidad del juez de la acción popular en la ejecución de sus sentencias y de los instrumentos jurídicos de los que él y las partes pueden valerse para impulsar el cumplimiento de las órdenes de protección de los derechos colectivos. Se dijo entonces que la sentencia de la acción popular debe indicar de forma precisa el plazo previsto para su ejecución y que, durante ese término, el juez conserva la competencia para tomar las medidas que conduzcan a la pronta y efectiva materialización de la protección concedida.

Esto significa que puede practicar pruebas para identificar las circunstancias que obstaculizan la concreción del amparo, requerir a las entidades encargadas de ejecutar las órdenes de protección y adoptar los correctivos que conduzcan a superar la dilación verificada. Además, se advirtió sobre el importante papel que cumplen el comité de verificación de cumplimiento de la sentencia de acción popular y el incidente de desacato frente a dicho propósito, el primero porque opera como un espacio para la elaboración y discusión de las alternativas de cumplimiento de la sentencia y el segundo porque permite que, ante la inminencia de una sanción disciplinaria, las autoridades se apresuren a ejecutar las medidas necesarias para hacer realidad el amparo concedido […]” (Resaltado de la Sala).

Con fundamento en lo anterior, se advierte que CAMACOL no es parte en el proceso ni tampoco fue destinatario de las órdenes impartidas a título de medida cautelar de urgencia, razón por la que, de conformidad con lo expuesto, no está facultada para recurrirlas. Frente al argumento de CAMACOL, según el cual su legitimación deviene de los perjuicios que se le causan con la decisión, el Despacho precisa que el interés alegado no es suficiente para actuar en el proceso, pues para ello es indispensable que haga parte del mismo, para lo cual debe indicar en qué calidad actúa y presentar tal solicitud en las oportunidades previstas en la norma, referidas en precedencia. 20 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-16 Actores: Gustavo Moya Ángel y Otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Aunado a lo anterior, se advierte que el interés alegado debe ser concreto y no hipotético, cuya concreción se materializa en la afectación derivada por ser destinatario de la media cautelar, lo que no ocurre en el asunto sub examine.

Ahora, respecto de la afirmación de la recurrente según la cual la decisión del Tribunal de no concederle la alzada contraviene el hecho de que admitió las apelaciones de la CAR y la Procuraduría 4 Judicial Ambiental y Agraria de la Procuraduría General de la Nación, pese a no ser destinatarias de las medidas cautelares, la Sala Unitaria pone de manifiesto que dichas entidades son parte en el proceso, pues la primera es parte demandada y la segunda actúa en representación del Ministerio Público, amén de que la CAR sí fue destinataria de la medida cautelar y la Procuraduría en comento no apeló las órdenes, por lo que tal argumento tampoco prospera.

Finalmente, en cuanto a lo indicado por CAMACOL frente al hecho de que el Tribunal hubiese resuelto su solicitud de aclaración y adición de 29 de noviembre de 2023 ponía en evidencia que sí tiene interés en la medida cautelar decretada, la Sala Unitaria considera que ello por sí solo no le otorga la condición de sujeto procesal y no impide para que en esta instancia sea desestimada su solicitud por las razones expuestas en precedencia. 21 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-16 Actores: Gustavo Moya Ángel y Otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Con fundamento en lo anterior, la Sala Unitaria declarará bien denegado el recurso de apelación, conforme se dispondrá en la parte resolutiva de este proveído.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria, R E S U E L V E: DECLARAR bien denegado el recurso de apelación interpuesto por la CÁMARA REGIONAL DE LA CONSTRUCCIÓN DE BOGOTÁ D.C. Y CUNDINAMARCA - CAMACOL contra el auto de 24 de noviembre de 2023, proferido por la Sección Cuarta – Subsección “B” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE, NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera