CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B CONSEJERO DE ESTADO: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR (E)1 Bogotá, D. C., trece (13) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Tutela (impugnación) Expediente: 11001-03-15-000-2024-01469-012 Demandante: Sandra Jaidé Lozano Castañeda Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D Vinculados: Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio;
Fiduciaria La Previsora S. A. (Fiduprevisora S. A.) y Distrito Capital, Secretaría de Educación Tema: Tutela contra providencia judicial Derechos presuntamente vulnerados: Debido proceso, igualdad, mínimo vital y seguridad social _________________________________________________________________ Procede la Sala a decidir la impugnación formulada por Sandra Jaidé Lozano Castañeda contra el fallo proferido el 18 de abril de 2024 por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A3 que negó el amparo solicitado.
I.
ANTECEDENTES 1.1 Contexto fáctico De manera preliminar, esta Sala procederá a enunciar los argumentos expuestos por la actora frente a la providencia judicial objeto de censura. Luego, se revisará lo relativo a la procedencia de la solicitud de tutela y, finalmente, se determinará lo que corresponda en torno a las pretensiones. 1.1.1 La demanda de tutela Sandra Jaidé Lozano Castañeda acudió al juez de tutela, con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, mínimo vital y seguridad social, presuntamente vulnerados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D. Por consiguiente, solicitó dejar sin efectos el fallo de 16 de noviembre de 2023, que confirmó la decisión de instancia de negar las pretensiones formuladas en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho4 que promovió contra la Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones 1 Encargado del despacho del Consejero de Estado Jorge Portocarrero Banguera, de conformidad con el Acuerdo 121 del 21 de mayo de 2024 de la Presidencia de la Corporación. 2 Expediente digital disponible en Samai. 3 C. P. Jorge Iván Duque Gutiérrez. 4 Expediente 11001-33-35-022-2022-00358-01 Expediente: 11001-03-15-000-2024-01469-01 Demandante: Sandra Jaidé Lozano Castañeda 2 Sociales del Magisterio; la Fiduciaria La Previsora S. A. (Fiduprevisora S. A.) y el Distrito Capital, Secretaría de Educación; y, en su lugar, se ordene a la autoridad judicial demandada dictar una nueva providencia en la que se disponga reliquidar su pensión de jubilación, con la inclusión del factor prima de vacaciones, además de los ya reconocidos. 1.1.2 Hechos Como fundamento de la solicitud de amparo expuso lo siguiente: Se vinculó como docente oficial el 27 de mayo de 1994 y una vez cumplidos los requisitos establecidos en la Ley 91 de 1989, «solicit[ó] la pensión de jubilación al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) [que], mediante la Resolución 0423 del 25 de enero de 2022, […] le reconoció y ordeno el pago de dicha prestación, con efectividad a partir del 13 de agosto de 2021, [incluyendo] los siguientes factores salariales[:] ASIGNACI[Ó]N B[Á]SICA, BONIFICACI[Ó]N PEDAG[Ó]GICA y BONIFICACI[Ó]N MENSUAL, omitiendo el emolumento denominado PRIMA DE VACACIONES, […] sobre el cual, la entidad realiz[ó] descuentos a seguridad social», razón por la cual solicitó la reliquidación de dicha mesada, lo que fue negado a través de Resolución 4910 de 11 de mayo de 2022.
A través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho cuestionó la legalidad del acto administrativo referido, en el que el Juzgado Veintidós Administrativo de Bogotá, con providencia de 22 de junio de 2023 negó las súplicas formuladas, al considerar que «para los docentes vinculados al servicio de educación pública con posterioridad al 26 de junio de 2003, el régimen pensional aplicable es el previsto en la Ley 100 de 1993, sin embargo, aquellos que se vincularon antes de la referida fecha tienen derecho a pensionarse bajo los postulados de las normas previas a la Ley 100, concretamente con los factores enlistados en la Ley 62 de 1985», en la que la prima de navidad no se encuentra incluida.
Decisión contra la cual interpuso recurso de apelación. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, con sentencia de 16 de noviembre de 2023 confirmó la decisión de instancia, al concluir que, «de acuerdo con la regla establecida respecto del ingreso base de liquidación de la pensión de jubilación de los docentes oficiales vinculados antes de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, como es [su] caso […], según la cual, los factores que deben tenerse en cuenta son únicamente aquellos sobre los que se hubieran efectuado los aportes, de acuerdo con el artículo 1º de la Ley 62 de 1985, se tiene que los demás factores salariales devengados […] (prima especial, prima de servicio, de vacaciones y de navidad) no pueden incluirse […], por cuanto no aportó prueba alguna tendiente a acreditar [que sobre aquellos] efectuó aportes».
La autoridad judicial demandada vulneró sus derechos fundamentales al incurrir en defecto sustantivo, comoquiera que desconoció que, conforme al artículo 1 del Acto legislativo 1 de 2005 y el 45 del Decreto 1045 de 1978, «las pensiones deben ser liquidadas con todos los factores sobre los que se hubieren realizado las cotizaciones a Expediente: 11001-03-15-000-2024-01469-01 Demandante: Sandra Jaidé Lozano Castañeda 3 seguridad social, tal como lo realiz[ó] […], pues al retiro del servicio devengaba [entre otros emolumentos], [la] PRIMA DE VACACIONES». 1.2 Contestaciones de la solicitud de amparo 1.2.1 Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio5.
Pidió declarar improcedente la tutela en tanto no satisface el requisito de procedibilidad de la relevancia constitucional, en razón a que «[s]i bien en su argumentación [la] accionante presenta la presunta vulneración del derecho al debido proceso y la transgresión de algunos principios de naturaleza constitucional, […] no logra edificar una fundamentación clara sobre la concreta […] necesidad de la intervención del juez de amparo». 1.2.2 Fiduciaria La Previsora S. A.6.
Sostuvo que la tutela «resulta improcedente toda vez que las autoridades judiciales que conocieron el proceso actuaron conforme a la normativa establecida sin que se pueda aducir que […] hayan desconocido entre otros, los precedentes judiciales relacionados con el tema objeto de la demanda». 1.2.3 Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D7.
Se opuso a la prosperidad de las pretensiones de amparo, comoquiera que en la decisión acusada «se plasmaron juiciosamente, todos y cada uno de los argumentos […] por los cuales, se negaron las pretensiones, observando los parámetros legales, constitucionales, sin que en momento alguno se pueda decir que se haya incurrido en vía de hecho, pues, además es razonable, coherente y armónica con la controversia que se planteó».
Que, en razón al «carácter residual de la acción de tutela, no puede utilizarse como una tercera instancia, como lo pretende en verdad la parte accionante». 1.2.4 Distrito Capital, Secretaría de Educación8. Solicitó su desvinculación del asunto, por falta de legitimación en la causa por pasiva, debido a que se «cuestiona una sentencia proferida por una autoridad judicial, en el marco de un proceso contencioso administrativo de nulidad y restablecimiento del derecho, en [el] cual […] no tuvo ninguna injerencia». 1.3 Sentencia de primera instancia Mediante fallo de 18 de abril de 2024, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A negó el amparo solicitado, al considerar que «no se encuentran acreditados los errores que conlleven la vulneración de los derechos de la [actora], pues el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D adoptó su decisión luego de efectuar el estudio normativo y jurisprudencial aplicable al caso y tuvo en cuenta precisamente, el precedente obligatorio». 5 Índice 00012 del expediente de Samai de primera instancia. 6 Índice 00014 y 00015 del expediente de Samai de primera instancia. 7 Por conducto de la ponente de la providencia de segunda instancia censurada, visible en el índice 00011 del expediente de Samai de primera instancia. 8 Índice 00010 del expediente de Samai de primera instancia. Expediente: 11001-03-15-000-2024-01469-01 Demandante: Sandra Jaidé Lozano Castañeda 4 1.4 Escrito de impugnación La tutelante impugnó la decisión de primera instancia, para cuyo propósito reiteró los argumentos expuestos en la solicitud de amparo.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1 Competencia. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, el Decreto 1382 de 20009 y el Acuerdo 80 del 12 de marzo de 201910, esta Sala es competente para conocer de la presente impugnación contra la sentencia de tutela proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. 2.2.
Procedencia de la tutela contra providencia judicial En fallo del 31 de julio de 2012, la Sala Plena de lo Contencioso-administrativo del Consejo de Estado11 unificó el criterio de la corporación en cuanto a la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, en consideración a las distintas posturas que en su interior se habían desarrollado sobre el tema.12 Al respecto señaló lo siguiente: «[…] De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente. [Resalta la Sala]. […]» Como consecuencia de lo anterior, esta corporación ha considerado que es necesario estudiar las solicitudes de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, para lo cual corresponde verificar cuáles son esos «parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente» como se indica en aquella decisión. 9 Por medio del cual se establecen competencias para el reparto de la acción de tutela. 10 Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado. 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, radicado 11001-03-15-000- 2009-01328-01, M.P. María Elizabeth García González. 12 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada.
Expediente: 11001-03-15-000-2024-01469-01 Demandante: Sandra Jaidé Lozano Castañeda 5 Sobre el particular, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo13 adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para establecer la procedencia de la tutela como mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 Constitucional.
En ese sentido, se consideró que esta solicitud se puede presentar además contra decisiones de las altas cortes que desconozcan derechos fundamentales. Ahora bien, la Corte Constitucional14 ha señalado que la solicitud de amparo debe cumplir con unos requisitos generales de procedencia. Estos son: i) que tenga relevancia constitucional; ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) que se haya presentado dentro de un plazo prudencial, el cual se ha denominado inmediatez; y iv) que se haya acudido a ella en forma subsidiaria, es decir, que se hayan agotado los recursos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.
Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la decisión a tomar será declarar improcedente el amparo solicitado y no se analizará el fondo del asunto. A continuación, y de acreditarse el cumplimiento de los anteriores requisitos,15 el juez deberá realizar un análisis de los posibles yerros en que incurrió la autoridad judicial, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirman vulnerados.
En ese escenario, para la prosperidad de la solicitud de amparo, debe verificarse lo siguiente: i) la configuración de alguno de los requisitos específicos alegados por el interesado; y ii) que el vicio o defecto sea de tal trascendencia que implique la amenaza o la afectación de derechos fundamentales.16 Es decir, el operador judicial debe verificar que la transgresión sea de tal entidad que incida en el sentido de la decisión y que con la solicitud no se intente reabrir el debate que se había planteado en la instancia correspondiente. 2.3.
Problema jurídico Se contrae a determinar si el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D vulneró los derech9s fundamentales de la demandante al expedir el fallo de 16 de noviembre de 2023 con el que confirmó la negativa frente a la pretensión de reliquidación pensional con inclusión de la prima de navidad, devengada durante el último año de servicio, con lo cual incurrió, presuntamente, en defecto sustantivo. 13 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-administrativo.
Sentencia de 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 14 Entre otras en las sentencias T-949 del 16 de octubre de 2003; T-774 del 13 de agosto de 2004 y C-590 de 2005. 15 Corte Constitucional, Sentencia T-309 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 16 Corte Constitucional, Sentencia SU-337 de 2017, M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo.
Expediente: 11001-03-15-000-2024-01469-01 Demandante: Sandra Jaidé Lozano Castañeda 6 2.4 Caso concreto 2.4.1. Requisitos de procedibilidad adjetiva La Sala encuentra superados los requisitos de procedibilidad de la solicitud de tutela y, en consecuencia, sin encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado, procederá a efectuar el estudio del fondo del asunto planteado. 2.4.2.
Defecto sustantivo o material En cuanto al defecto sustantivo, es importante recordar que la Corte Constitucional ha señalado que este se presenta cuando, el juez adopta una decisión que desborda del marco constitucional y legal, al apoyarse en una norma evidentemente inaplicable al caso concreto17. En su jurisprudencia, la corporación ha resaltado que este defecto encuentra su origen en el hecho de que, si bien los jueces gozan de autonomía e independencia judicial para interpretar y aplicar normas jurídicas, esta no es una facultad absoluta18, para lo cual precisó que los límites se encuentran en el orden jurídico preestablecido y los valores, principios, derechos y garantías que identifican al actual Estado Social de Derecho.
El Alto Tribunal de lo Constitucional ha identificado una serie de situaciones en las que se detecta el defecto sustantivo, a saber: (i) la sentencia se fundamenta en una norma que no es aplicable; (ii) a pesar de la autonomía judicial, la interpretación o aplicación de la norma al caso concreto no está dentro del margen de razonabilidad, es de forma abierta contra evidente o perjudicial para los intereses legítimos de las partes o es manifiestamente errada;
(iii) no se toman en cuenta sentencias que hayan definido el alcance de la norma aplicada; (iv) la disposición aplicada se torna regresiva o contraria a la Constitución; (v) no se efectúa una interpretación sistémica de la norma y (vi) se desconoce la norma constitucional o legal aplicable al caso. A partir de lo anterior, es claro que no cualquier diferencia en la interpretación en que se funde una decisión judicial configura este defecto; pues para tener tal entidad debe ser considerada irrazonable, desproporcionada, arbitraria o caprichosa.
Además, la irregularidad debe ser de tal gravedad e importancia, que la decisión proferida por la autoridad judicial obstaculice o lesione la efectividad de los derechos fundamentales de los sujetos procesales19. 2.4.3. Caso concreto La demandante adujo que la providencia cuestionada incurrió en defecto sustantivo, por desconocimiento del artículo 1 del Acto legislativo 1 de 2005 y del 45 del Decreto 1045 de 1978, que disponen que «las pensiones deben ser liquidadas 17 Corte Constitucional, sentencias T-008 de 1999 y SU-416 de 2015. 18 Corte Constitucional, sentencias T-757 de 2009 y T-367 de 2018 19 Corte Constitucional, sentencias SU-050 de 2017 y T-367 de 2018 Expediente: 11001-03-15-000-2024-01469-01 Demandante: Sandra Jaidé Lozano Castañeda 7 con todos los factores sobre los que se hubieren realizado las cotizaciones a seguridad social, tal como lo realiz[ó] […], pues al retiro del servicio devengaba [entre otros emolumentos], [la] PRIMA DE VACACIONES».
En atención a la controversia a decidir, resulta oportuno anotar que la Ley 100 de 1993 fue expedida con la finalidad, entre otras, de acabar la diversidad de regímenes pensionales existentes; no obstante, con el objetivo de evitar el menoscabo de derechos de personas que se encontraban próximas a ser pensionadas o tuviesen cierto tiempo de servicios, se previó el régimen de transición y se establecieron excepciones al sistema integral de seguridad social como en su artículo 279, entre estas, excluir de su aplicación a «los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, creado por la Ley 91 de 1989».
Por su parte, la Ley 91 de 198920 distinguió entre el personal docente nacional, nacionalizado y territorial, y estableció que a los docentes vinculados a partir del 1 de enero de 1990, nacionales y nacionalizados, se les reconocerá solamente una pensión de jubilación bajo el régimen general y ordinario de pensiones del sector público nacional; reconocimiento pensional que estuvo regulado por los artículos 17 de la Ley 6ª de 1945 y 27 del Decreto 3135 de 1968, este último derogado por el artículo 25 de la Ley 33 de 1985; y para aquellos que estuvieron vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989 prevé que se mantendrá el régimen prestacional del que gozaban en cada entidad territorial, de conformidad con las normas vigentes, es decir, que la concesión de la aludida prestación en favor de los docentes se rige por la Ley 33 de 1985, norma legal vigente hasta antes de la expedición de la Ley 91 de 1989.
Luego, la Ley 60 de 1993 dispuso que el régimen prestacional aplicable a los docentes nacionales o nacionalizados que se incorporen a las plantas departamentales o distritales y las nuevas vinculaciones será el reconocido por la misma Ley 91 de 1989, y las prestaciones en ella fijadas serán compatibles con pensiones o cualquier otra clase de remuneraciones, asimismo, en cuanto a los docentes territoriales previó su incorporación al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio con respeto al régimen prestacional vigente de la correspondiente entidad territorial.
Ahora bien, la Ley 33 de 1985 unificó el régimen de la pensión de jubilación de los servidores públicos, aplicable a todos los niveles que no estuviesen exceptuados por ley, tal como sucede para la pensión de jubilación ordinaria de los docentes nacionales y nacionalizados respecto de quienes no se consagra un régimen legal especial; por ende, es del caso dar aplicación a lo establecido por la citada Ley 33 al encontrarse regulados en forma expresa los docentes nacionales y nacionalizados.
Por consiguiente, el docente, al ser pensionado bajo los preceptos de la Ley 33 de 20 «Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio». Expediente: 11001-03-15-000-2024-01469-01 Demandante: Sandra Jaidé Lozano Castañeda 8 1985, se le debe tener en cuenta el promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicios, los cuales se encuentran contemplados en el artículo 3 de la citada ley, modificado por el artículo 121 de la Ley 62 de 1985.
Por otro lado, cabe anotar que el Acto legislativo 1 de 200522, en lo referente al régimen pensional aplicable a los docentes oficiales, prescribió que «el régimen pensional de los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, vinculados al servicio público educativo oficial es el establecido para el Magisterio en las disposiciones legales vigentes con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 812 de 2003, y lo preceptuado en el artículo 81 de esta.
Los docentes que se hayan vinculado o se vinculen a partir de la vigencia de la citada ley, tendrán los derechos de prima media establecidos en las leyes del Sistema General de Pensiones, en los términos del artículo 81 de la Ley 812 de 2003»23. Respecto de las anteriores normas, el Consejo de Estado, Sección Segunda en sentencia de unificación SUJ-014-CE-S2 de 25 de abril de 201924, precisó: «[…] 37.
De acuerdo con el parágrafo transitorio 1 del Acto Legislativo 01 de 2005, son dos los regímenes pensionales que regulan el derecho a la pensión de jubilación y/o vejez para los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, vinculados al servicio público educativo oficial. La aplicación de cada uno de estos regímenes está condicionada a la fecha de ingreso o vinculación al servicio educativo oficial de cada docente, así: I) Régimen de pensión ordinaria de jubilación de la Ley 33 de 1985 para los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales vinculados al servicio público educativo oficial con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003.
II) Régimen pensional de prima media para aquellos docentes que se vincularon a partir de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003. A estos docentes, también afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, les aplica el régimen pensional de prima media establecido en las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, con los requisitos previstos en dicho régimen, con excepción de la edad que será de 57 años para hombres y mujeres. […]» Así las cosas, se concluye que, de acuerdo con el parágrafo transitorio 1 del Acto legislativo 1 de 2005, respecto del régimen pensional de los docentes al servicio educativo oficial procede distinguir entre la aplicación de dos sistemas normativos según las fechas de vinculación del maestro y la entrada en vigor de la Ley 812 de 21 «Todos los empleados oficiales de una entidad afiliada a cualquier caja de previsión, deben pagar los aportes que prevean las normas de dicha Caja, ya sea que su remuneración se impute presupuestalmente como funcionamiento o como inversión. Para los efectos previstos en el inciso anterior, la base de liquidación de los aportes proporcionales a la remuneración del empleado oficial, estará constituida por los siguientes factores, cuando se trate de empleados del orden nacional: Asignación Básica, Gastos de Representación, Primas de antigüedad, técnica, ascensional y de capacitación, Dominicales y feriados, Horas extras, Bonificación por servicios prestados; y trabajo suplementario o realizado en jornada nocturna o en días de descanso obligatorio.
En todo caso, las pensiones de los empleados oficiales de cualquier orden, siempre se liquidarán sobre los mismos factores que hayan servido de base para calcular los aportes». 22 Por el cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política 23 Parágrafo transitorio 1. 24 Expediente 68001-23-33-000-2015-00569-01 (0935-2017), C. P. César Palomino Cortés. Expediente: 11001-03-15-000-2024-01469-01 Demandante: Sandra Jaidé Lozano Castañeda 9 2003 (27 de junio), esto es, los conformados por (i) las Leyes 91 de 1985 (letra B del numeral 2 del artículo 15) y 33 de 1985, y (ii) las Leyes 812 de 2003 (artículo 81) y 100 de 1993, las primeras concernientes al régimen de pensión ordinaria de jubilación de los servidores estatales y las segundas atinentes al de prima media con prestación definida del sistema integral de seguridad social.
Por tanto, quienes con anterioridad al 27 de junio de 2003 estuviesen vinculados como docentes nacionales, nacionalizados y territoriales tendrán derecho a adquirir la pensión de jubilación de que trata la Ley 33 de 1985, al cumplir 55 años de edad25 y 20 de servicios, en cuantía del 75% de lo cotizado durante el último año de servicios, con inclusión de los factores previstos en el artículo 1 de la Ley 62 del mismo año. Revisada la sentencia objeto de reproche constitucional, se observa que en su parte motiva la autoridad judicial demandada indicó: «[…] En el caso sub examine, no se suscita discusión respecto del régimen pensional aplicable a la demandante, toda vez que, a 27 de junio de 2003, fecha de entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, se encontraba vinculada al servicio docente y por tal razón su reconocimiento pensional se rige por los contenidos de las Leyes 91 de 1989 y 33 de 1985.
En ese orden, se observa que mediante Resolución No. 0423 del 25 de enero de 2022, la Secretaría de Educación del Distrito, actuando en nombre y representación de la Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, reconoció pensión vitalicia de jubilación a la [actora], en cuantía de $3.236.121,oo, efectiva a partir del 13 de agosto de 2021.
La pensión se reconoció con base en el 75% del promedio de salarios devengados en el año anterior al cumplimiento del status, con inclusión de la asignación básica, bonificación mensual y bonificación pedagógica […]. […] Así las cosas, de acuerdo con la regla establecida respecto del ingreso base de liquidación de la pensión de jubilación de los docentes oficiales vinculados antes de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, como es el caso de la accionante, según la cual, los factores que deben tenerse en cuenta son únicamente aquellos sobre los que se hubieran efectuado los aportes, de acuerdo con el artículo 1º de la Ley 62 de 1985, se tiene que los demás factores salariales devengados por la parte demandante (prima especial, prima de servicio, de vacaciones y de navidad26) no pueden incluirse en la base de la liquidación de la pensión de jubilación, por cuanto no aportó prueba alguna tendiente a acreditar cuáles fueron los factores enlistados en el artículo 1° de la Ley 62 de 1985 sobre los cuales efectuó aportes y no fueron incluidos en el IBL para liquidar la pensión de jubilación. […] 25 A menos que el maestro sea beneficiario del régimen de transición establecido en la Ley 33 de 1985, pues en tal caso le será aplicable la edad pensional prevista en la Ley 6ª de 1945 (50 años, para los educadores territoriales y nacionalizados) y el Decreto 3135 de 1968 (50 años si son mujeres y 55 si son hombres, para los del orden nacional). 26 No se especificaron más factores salariales devengados durante el último año de servicio.
Expediente: 11001-03-15-000-2024-01469-01 Demandante: Sandra Jaidé Lozano Castañeda 10 Ahora bien, la parte actora alega que, al habérsele reconocido y efectuado descuentos al Sistema General de Seguridad Social en Pensión por cuenta del factor prima de vacaciones, debe incluirse en la liquidación de la pensión que le fue reconocida.
Al respecto, se dirá que el Decreto 1381 de 26 de mayo de 1997 “Por medio del cual se establece la prima de vacaciones para los docentes de los servicios de Educativos Estatales”, creó el referido emolumento para los docentes de los Servicios Educativos Estatales, en una proporción del 40% del salario mensual para el año de 1997 y del 50% a partir del año 1988 y, en el artículo 6 dispuso que “Los aspectos generales referidos a esta prestación, no contemplados en este decreto y que no le sean contratados (sic), se regirán por lo establecido en el Decreto ley 1045 de 1978 y por las normas que lo reglamenten, modifiquen o sustituyan”.
Pues bien, consultado el Decreto Ley 1045 de 1978 “Por el cual se fijan las reglas generales para la aplicación de las normas sobre prestaciones sociales de los empleados públicos y trabajadores oficiales del sector nacional.” Y si bien en el artículo 45 de esa norma se dispone que, para efectos del reconocimiento y pago del auxilio de cesantía y de las pensiones a que tuvieren derecho los empleados públicos y trabajadores oficiales, en la liquidación se tendrá en cuenta entre otros, el factor de salarial prima de vacaciones, lo cierto es que, con posterioridad a esta, fue expedida la Ley 33 del 29 de enero de 1985, modificada por la Ley 62 del mismo año, aplicable a la docente accionante al ser beneficiaria del régimen pensional previsto por la Ley 91 de 1989 por haberse vinculado al servicio con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, esto es, 26 de junio de 2003, y, en dicha norma -Ley 91 de 1989- en el literal b) del numeral 2º del artículo 15 se precisó que “estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional”, motivo por el cual, en atención a dicha remisión, impera acudirse a lo establecido por la Ley 33 de 1985,27 normativa que en su momento regulaba lo referente al régimen pensional del sector público.
Siendo así las cosas, es claro que los únicos factores salariales que hacen parte del IBL de las pensiones de jubilación de los docentes, son aquellos sobre los cuales se cotizó y dichos factores se encuentran enlistados en el art. 1º de la Ley 62 de 1985 y son: i) asignación básica, ii) gastos de representación, iii) primas de antigüedad, técnica, ascensional y de capacitación, iv) dominicales y feriados, v) horas extras, vi) bonificación por servicios prestados, y vii) trabajo suplementario o realizado en jornada nocturna o en día de descanso obligatorio y, respeto a la interpretación que debe darse a este postulado el Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 25 de abril 2019, la Alta Corporación sentó la regla jurisprudencial al respecto, precisando que en la liquidación de la pensión ordinaria de jubilación de los docentes vinculados antes de la vigencia de la Ley 812 de 2003, que gozan del mismo régimen de pensión ordinaria de jubilación para los servidores públicos del orden nacional previsto en la Ley 33 de 1985, los factores que se deben tener en cuenta son solo aquellos sobre los que se hayan efectuado los respectivos aportes de acuerdo con el artículo 1º de la Ley 62 de 1985, y por lo tanto, no se puede incluir ningún factor diferente a los enlistados en el mencionado artículo.
(Se subraya). […] De manera que, aunque se hayan efectuado aportes al Sistema por el factor salarial prima de vacaciones, ello no conlleva a que este sea incluido para liquidar la pensión de jubilación de la demandante, pues existe norma legal taxativa que reglamenta este particular, así como un precedente jurisprudencial reciente que señala la imposibilidad de tenerse en cuenta en la medida en que no se encuentra enlistado en el artículo 1° de la Ley 62 de 1985.
Ahora bien, si como lo sostiene la parte actora, en efecto al referido emolumento se le efectuaron descuentos para cotización al sistema pensional, 27 “Por la cual se dictan algunas medidas en relación con las Cajas de Previsión y con las prestaciones sociales para el Sector Público”. Expediente: 11001-03-15-000-2024-01469-01 Demandante: Sandra Jaidé Lozano Castañeda 11 administrativamente puede, a manera de ejemplo, solicitar la devolución de las sumas deducidas de su salario. […]» De lo anteriormente citado y de los documentos aportados a las presentes diligencias, se evidencia que la demandante se vinculó a la docencia oficial con anterioridad al 27 de junio de 2003 (entrada en vigor de la Ley 812 de 2003), respecto de quien la autoridad judicial demandada determinó que le asiste el derecho a que se le reconociera la pensión de jubilación en cuantía del 75% del promedio de lo cotizado durante el año inmediatamente anterior al estatus pensional, en atención a lo previsto en las Leyes 33 y 62 de 1985, lo que no deviene en una interpretación caprichosa, toda vez que esa afirmación estuvo debidamente motivada y se encuentra en armonía con el ordenamiento jurídico.
Por consiguiente, no se configura el defecto sustantivo invocado, pues se aplicó de manera apropiada la Ley 33 de 1985 y, con fundamento en aquella, frente al ingreso base de liquidación se indicó que se debía acoger lo contemplado en la Ley 62 del mismo año, según la cual «[e]n todo caso, las pensiones de los empleados oficiales de cualquier orden, siempre se liquidarán sobre los mismos factores que hayan servido de base para calcular los aportes», lo que no contraviene precepto constitucional alguno. De igual modo, en tal sentido, lo precisó esta Corporación en la sentencia de unificación de 25 de abril de 201928 (la cual también fue considerada por la autoridad accionada y constituye el precedente vigente y vinculante en materia pensional del personal docente), en el entendido de que para el ingreso base de liquidación de los docentes que se vincularon con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 812 de 2003, «los factores que debían tenerse en cuenta […], de acuerdo con el artículo 1º de la Ley 62 de 1985, eran solo aquellos sobre los que se hubieran efectuado los aportes»; lo que, además, guarda relación con el artículo 48 superior, en cuanto dispone que «para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones […]».
En consecuencia, la autoridad judicial demandada concluyó que no era procedente reajustar la pensión de jubilación de Sandra Jaidé Lozano Castañeda con inclusión de la prima de vacaciones como ella lo solicita, pues, por una parte, dicho factor no está enlistado en el artículo 1 de la Ley 62 de 1985 y, en todo caso, tampoco aportó documento que acreditara que sobre aquel hubiere efectuado los correspondientes aportes.
Por último, esta Sala reitera su criterio en cuanto a que el razonamiento que efectúa el juez natural, al construir la decisión judicial, forma parte de su autonomía e independencia, ámbito que debe ser respetado por el de tutela cuando no observa vulneración de derechos constitucionales fundamentales que haga necesaria su intervención. En ese orden de ideas, se concluye que el fallo atacado no incurre en el defecto 28 C. P. César Palomino Cortés, expediente 68001-23-33-000-2015-00569-01.
Expediente: 11001-03-15-000-2024-01469-01 Demandante: Sandra Jaidé Lozano Castañeda 12 sustantivo invocado por la parte demandante, porque la decisión de negar el reajuste pensional con la inclusión de todos los factores salariales devengados durante el año inmediatamente anterior al estatus pensional, específicamente la prima de vacaciones no contraviene la normativa aplicable ni la jurisprudencia en vigor emitida sobre el particular, dado que fue dictada con observancia de aquellas.
III. DECISIÓN Por las razones expuestas, la Sala considera que en el presente asunto la parte actora no acreditó que la providencia cuestionada haya incurrido en defecto sustantivo, por tal motivo, se confirmará la decisión de primera instancia que negó el amparo de los derechos fundamentales de Sandra Jaidé Lozano Castañeda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, FALLA: Primero. Confirmar la sentencia proferida el 18 de abril de 2024 por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A que negó el amparo de los derechos fundamentales de Sandra Jaidé Lozano Castañeda, en la solicitud de tutela presentada contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Notificar a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
Tercero. Remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR (E) CÉSAR PALOMINO CORTÉS Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo Samai de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador