CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá D. C. nueve (09) de diciembre de dos mil veintiuno (2021) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2021-05794-01 Accionante: ORLANDO ZÚÑIGA MOSQUERA Accionado: CONSEJO DE ESTADO – SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN C Y OTRO Tema: Tutela contra providencia judicial / Derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia e igualdad / Medio de control de controversias contractuales / Defecto sustantivo, defecto fáctico, defecto procedimental y violación directa de la Constitución / nulidad de contrato con el municipio de Santiago de Cali SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala de Subsección decide la impugnación presentada por la parte accionante, mediante apoderado[1], en contra de la sentencia de 15 de octubre de 2021, proferida por el Consejo de Estado – Sección Cuarta, que rechazó por improcedente la acción de tutela interpuesta por el señor Orlando Zúñiga Mosquera en contra del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y del Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C, por no cumplir con el requisito de relevancia constitucional.
I.
ANTECEDENTES La solicitud de protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia e igualdad se fundamenta en los siguientes: 1.
HECHOS La parte accionante interpuso medio de control de controversias contractuales en contra del municipio de Santiago de Cali, con el fin que se declarara que se hizo uso indebido de la facultad de liquidar unilateralmente un contrato que tenía por objeto la prestación de servicios profesionales de abogado para efectuar la reclamación del impuesto de espectáculos públicos que por ley le correspondía al ente territorial.
El proceso correspondió al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que, mediante sentencia de 12 de agosto de 2013, declaró la nulidad absoluta del contrato suscrito y negó las pretensiones de la demanda. Contra dicha decisión la parte accionante interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto por el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C que, a través de providencia de 15 de octubre de 2020, confirmó lo fallado en primera instancia. 2.
PRETENSIONES Solicita la parte accionante lo siguiente: «[…] que se deje sin efectos la sentencia contenida en la audiencia inicial acta No. 06 de 15 de agosto de 2013, radicación 76-001-23-31- 000-2012-00118-01, del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y la SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA del Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, de 15 de octubre de 2020 con SALVAMENTO DE VOTO, Radicación.76-001-23-31-000- 2012-00118-01, notificada el 28 de mayo de 2021 con publicación del salvamento el 19 de julio de 2021. […]».
(sic en toda la cita) 3.
FUNDAMENTOS DE LA ACCIÓN La parte accionante señala que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C, con la expedición de las sentencias de 15 de agosto de 2013 y 15 de octubre de 2020, incurrieron en: • Defecto sustantivo: por cuanto existe una evidente contradicción entre el fundamento de la decisión de declarar la nulidad absoluta del contrato y el artículo 229 de la Constitución Política, que exige privilegiar el derecho de acceso a la administración de justicia, teniendo en cuenta que el asunto debía estudiarse de fondo porque el contrato no constituyó una delegación de la facultad de cobro de impuestos, sino una actividad de apoyo. • Defecto fáctico: toda vez que en el proceso de controversias contractuales no se evidenció que existiera identidad de objeto entre los contratos celebrados con el accionante y con la unión temporal SICALI, porque esta carecía del conocimiento necesario para adelantar la gestión de cobro del impuesto de espectáculos públicos. • Defecto procedimental absoluto: porque contra lo previsto en el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011, no hubo un análisis crítico de las pruebas obrantes en el proceso de controversias contractuales. • Violación directa de la Constitución: específicamente del artículo 29 de la carta magna, habida cuenta de que las autoridades judiciales demandadas desconocieron que el contrato 4121.26.01.040.2007 del 24 de mayo de 2007 fue celebrado con sustento en el Decreto 014 del 17 de enero de 2006, que delegó en la Dirección Jurídica de Cali la facultad para celebrar contratos con el municipio.
4. TRÁMITE PROCESAL Mediante auto de 3 de septiembre de 2021, el Consejo de Estado – Sección Cuarta, admitió la acción de tutela de la referencia y ordenó notificar al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y al Consejo de Estado – Sección Primera, como accionados, y al municipio de Santiago de Cali, como tercero interesado en las resultas del proceso, para que ejercieran su derecho de defensa. 5.
INTERVENCIONES 5.1. El Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C solicitó que se desestimen las pretensiones de la acción de tutela de la referencia por considerar que la misma es clara en señalar los motivos por los que se configuró la nulidad absoluta del contrato 4121.26.01.040.2007 del 24 de mayo de 2007. Sostuvo que el argumento sobre la identidad de contratos no resulta pertinente, por cuanto la razón fundamental de la decisión fue el objeto ilícito del contrato. 5.2.
El municipio de Santiago de Cali se opuso a las pretensiones de la demanda de tutela, por cuanto, en su criterio, no se evidencia que las providencias cuestionadas sean contraevidentes o manifiestamente erróneas, por cuanto el proceso de controversias contractuales fue debidamente agotado siguiendo todas las etapas procesales y respetando las garantías de las partes. 5.3.
El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca aportó copia magnética del expediente de controversias contractuales con radicado 76001-23-33-000- 2012-00118-01.
6. LA PROVIDENCIA IMPUGNADA El Consejo de Estado – Sección Cuarta, a través de sentencia de 15 de octubre de 2021, rechazó por improcedente la acción de tutela de la referencia por considerar que no se cumple con el requisito de relevancia constitucional. Expuso que la parte accionante de un lado, se limita a reiterar los argumentos que ya había expuesto en el proceso de controversias contractuales que promovió contra el municipio de Santiago de Cali y, de otro, propone argumentos que no se avienen con la razón fundamental de la decisión cuestionada.
En efecto, señaló que si bien el demandante alega que la providencia objeto de tutela vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia, lo cierto es que, en últimas, lo que pretende es que se reabra el debate sobre la nulidad absoluta del contrato 4121.26.01.040.2007 del 24 de mayo de 2007, por objeto ilícito. 7.
IMPUGNACIÓN La parte accionante, mediante apoderado, presentó impugnación en contra de la sentencia de primera instancia, mediante escrito en el cual reiteró los argumentos que fundamentaron la acción de tutela. Recibido el expediente sin que se observe causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a desatar la presente controversia.
II. CONSIDERACIONES 1. COMPETENCIA Corresponde a esta Sala de Subsección conocer la presente acción de tutela, de conformidad con lo dispuesto en el Acuerdo 080 de 2019 en cuanto señala que «las tutelas que sean de competencia del Consejo de Estado en primera instancia y en segunda instancia se someterán a reparto por igual entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo y serán resueltas por la sección o subsección de la cual haga parte el magistrado a quien le haya correspondido el reparto»[2].
2. PROBLEMA JURÍDICO De conformidad con lo expuesto, entiende la Sala de Subsección que el problema jurídico se circunscribe a responder si: • ¿La presente acción de tutela cumple con los requisitos de procedibilidad contra providencias judiciales? De resultar afirmativo el anterior interrogante, se resolver si: • ¿El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C, con la expedición de las providencias de 15 de agosto de 2013 y 15 de octubre de 2020, incurrió en un defecto sustantivo, fáctico, procedimental y violación directa de la Constitución y, por consiguiente, en la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia e igualdad de la parte accionante? Para dar respuesta a los anteriores interrogantes se procederá a analizar: i) la tutela contra las providencias judiciales, ii) los requisitos de procedibilidad, iii) el defecto sustantivo, iv) el derecho fáctico, v) el defecto procedimental, vi) la violación directa de la Constitución y vii) el caso concreto. 3.
FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
3.1. LA PROCEDENCIA EXCEPCIONAL DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL En términos generales y de acuerdo con la doctrina constitucional vigente aceptada mayoritariamente por la Sala Plena de esta corporación[3], es posible acudir al recurso de amparo para obtener la protección material de los derechos fundamentales, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados por decisiones judiciales.
Ello, atendiendo a que el ejercicio de la judicatura como cualquier rama del poder en el Estado democrático, supone la absoluta sujeción a los valores, principios y derechos que la propia Constitución establece, y en esa perspectiva, cualquier autoridad investida de la potestad de administrar justicia, sin importar su linaje, es susceptible de ser controlada a través de ese mecanismo constitucional cuando desborda los límites que la carta le impone.
Ahora bien, al ser la tutela una acción de carácter excepcional y residual, supone el cumplimiento de ciertas exigencias por parte de quien pretende la protección de sus derechos, en tanto que el ejercicio natural de la jurisdicción se inscribe dentro de procedimientos destinados a la eficacia de los mismos y en esa medida las controversias que allí surjan, son subsanables en el contexto del proceso.
De ahí que la Corte Constitucional estructurara después de años de elaboración jurisprudencial, los requisitos generales y especiales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, que tienen como sano propósito garantizar el delicado equilibrio entre el principio de seguridad jurídica, la autonomía e independencia de los jueces para interpretar la ley y la necesidad de asegurar la vigencia efectiva de los derechos constitucionales fundamentales.
Los presupuestos generales responden al carácter subsidiario de la tutela y por lo mismo deben cumplirse en cualquier evento para su interposición, como son: i. Que el asunto que esté sometido a estudio sea de evidente relevancia constitucional. Sobre este punto, corresponde al juez de tutela, señalar de forma clara y precisa las razones por las cuales el asunto a resolver tiene tal entidad que afecta derechos fundamentales de alguna de las partes. ii.
Que en el proceso se hayan agotado todos los medios de defensa, tanto ordinarios como extraordinarios que se encuentren al alcance de quien demande el amparo, salvo, claro está, que se busque evitar un perjuicio irremediable. iii. Que la presentación de la acción cumpla con el requisito de inmediatez. Esto significa que el término de interposición de la tutela sea “razonable y proporcionado” entre el momento en que se presentó la presunta vulneración y el tiempo de presentación de la acción de tutela.
Lo anterior, con el fin de velar por los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica. iv. Que la irregularidad procesal devenga en sustancial: cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.
No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591- 05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. v. Identificación de la situación fáctica que devino en la vulneración de derechos: que quien acciona identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible. vi.
Que no se trate sentencias de tutela.
3.2. DEL DEFECTO MATERIAL O SUSTANTIVO De conformidad con la jurisprudencia constitucional[4], el defecto material o sustantivo se origina en primer término, cuando la autoridad judicial, ya sea el juez o tribunal que dicta sentencia, fundamenta su decisión en normas que son inexistentes o inconstitucionales[5], es decir, se da en los casos en que la autoridad judicial se basa en, «(i) una norma no aplicable al caso, ya sea, porque la norma, (a) no es pertinente de aplicación, (b) se empleó cuando fue derogada y como consecuencia perdió su vigencia, (c) es inexistente, (d) ha sido declarada contraria a la Constitución, (e) está vigente y es constitucional pero no se adecua a la situación fáctica a la cual se aplicó, (ii) su interpretación no se encuentra dentro del margen de interpretación razonable o es errada, (iii) no se da aplicación a las sentencias con efecto Erga Omnes, que son aquellas de aplicación general, (iv) la norma aplicada se torna injustificadamente regresiva o contraria a la Constitución, y finalmente, (v) cuando un poder concedido al juez por el ordenamiento jurídico se utiliza para un fin no previsto en la disposición»[6].
En segundo lugar, el defecto material o sustantivo se origina cuando en la estructura de la sentencia, se presenta una contradicción evidente y grosera entre la decisión y los fundamentos que la explican. En este orden de ideas, se produce cuando la decisión «(vi) se funda en una hermenéutica no sistémica de la norma, es decir, con omisión del análisis de otras disposiciones que regulan el caso, (vii) cuando desconoce la norma constitucional o legal aplicable al caso en concreto, (viii) no se encuentra debidamente justificada y por ende afecta derechos fundamentales (ix) cuando sin un mínimo de argumentación se desconoce el precedente judicial, (x) y cuando el juez no aplica la excepción de inconstitucionalidad frente a una manifiesta violación de la Constitución»[7].
Este defecto, se presenta ante situaciones excepcionales, por lo que se debe demostrar que la decisión judicial es irrazonable, desproporcionada, arbitraria o caprichosa, pues de no ser así, la acción de tutela resultaría improcedente[8].
3.3. DEL DEFECTO FÁCTICO De conformidad con la jurisprudencia constitucional, el defecto fáctico se configura cuando el juez carece de apoyo probatorio que le permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. Sobre el particular la Corte Constitucional[9] ha identificado dos dimensiones en las que puede presentarse: a. Una dimensión negativa[10], que ocurre cuando el juez niega o valora la prueba de manera arbitraria, irracional y caprichosa, u omite su valoración y sin razón valedera da por no probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge clara y objetivamente.
Esta dimensión, comprende las omisiones en la valoración de pruebas determinantes para identificar la veracidad de los hechos analizados por el juez. b. Una dimensión positiva[11], que se presenta generalmente cuando el juzgador aprecia pruebas esenciales y determinantes de lo resuelto en la providencia cuestionada que no ha debido admitir ni valorar.
Ahora bien, en virtud del principio de autonomía judicial, la intervención del juez de tutela en relación con el manejo dado por el juez natural es, y debe ser, de carácter extremadamente reducido, toda vez que: «[…] las diferencias de valoración en la apreciación de las pruebas no constituyen defecto fáctico pues, si ante un evento determinado se presentan al juez dos interpretaciones de los hechos, diversas pero razonables, le corresponde determinar al funcionario, en el ámbito su especialidad, cuál resulta más convincente después de un análisis individual y conjunto de los elementos probatorios»[12] En ese sentido, no es procedente la acción constitucional, cuando se encamina a obtener una nueva valoración de la actividad evaluativa realizada por el juez que ordinariamente conoce de un asunto.
3.4. DEFECTO PROCEDIMENTAL En aspectos generales, el defecto procedimental se origina cuando el juez o la autoridad que ejerce funciones jurisdiccionales actúan completamente al margen del procedimiento judicial establecido[13]. La jurisprudencia constitucional ha precisado que este defecto puede configurarse bajo dos modalidades: (i) defecto procedimental absoluto, y (ii) defecto procedimental por exceso ritual manifiesto[14].
En lo que refiere al defecto procedimental absoluto, ha dicho la Corte Constitucional que este se materializa cuando el o los administrador(es) de justicia: «[…] “se aparta[n] por completo del procedimiento establecido legalmente para el trámite de un asunto específico, ya sea porque: i) se ciñe[n] a un trámite completamente ajeno al pertinente –desvía[n] el cauce del asunto-, o ii) omite[n] etapas sustanciales del procedimiento establecido legalmente, afectando el derecho de defensa y contradicción de una de las partes del proceso” [15] o porque iii) “pasa[n] por alto realizar el debate probatorio, natural en todo proceso, vulnerando el derecho de defensa y contradicción de los sujetos procesales al no permitirles sustentar o comprobar los hechos de la demanda o su contestación, con la consecuente negación de sus pretensiones en la decisión de fondo y la violación a los derechos fundamentales”[16] […]».
En cuanto al defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, este ocurre cuando la autoridad judicial utiliza o concibe los procedimientos como obstáculo para la eficiencia del derecho sustancial, de tal manera que sus actuaciones generan una denegación de la justicia[17]. Este defecto procedimental puede llegar afectar la prevalencia del derecho sustancial y el derecho a acceder a la administración de justicia cuando: i) se inaplican normas procesales que se oponen a la vigencia de derechos constitucionales de cada caso en concreto, ii) se exige cumplir requisitos formales de manera irracional, a pesar de que pueda tratarse de cargas imposibles de cumplir, siempre y cuando dicha circunstancia sea comprobada, iii) se incurre en un exceso de severidad procedimental en la apreciación de las pruebas, iv) o se omite el decreto oficioso de pruebas cuando a ello hay lugar[18].
Según la jurisprudencia constitucional, la configuración tanto para el defecto procedimental absoluto como el defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, en todos sus supuestos fácticos, también requiere: i) que trate de un error procedimental grave y trascendente que influya de manera cierta y directa con el fondo de la decisión; ii) que dicha deficiencia no pueda imputarse directa ni indirectamente a la persona que alega la vulneración al debido proceso; iii) que no se pueda corregir la irregularidad por ninguna otra vía; iv) que se haya alegado la irregularidad dentro del proceso, a no ser que ello hubiere sido imposible por la situación fáctica del caso; y v) que a consecuencia de todo lo anterior se vulneren derechos fundamentales[19].
3.5. VIOLACIÓN DIRECTA DE LA CONSTITUCIÓN Frente a este defecto, la Corte Constitucional en repetidas ocasiones ha referido que se origina en la obligación que les asiste a todas las autoridades de velar por el cumplimiento del mandato consagrado en el artículo 4° de la Carta Política, según el cual «la Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales»[20].
La jurisprudencia constitucional también ha sostenido que procede la tutela contra providencias judiciales por violación directa de la Constitución en dos casos: (i) cuando se deja de aplicar una disposición ius fundamental a un caso concreto; o (ii) aplica la ley al margen de los dictados de la Carta: «En el primer evento (inaplicación ius fundamental), la Corte ha dispuesto que procede la tutela: (i) cuando en la solución del caso se dejó de interpretar y aplicar una disposición legal de conformidad con el precedente constitucional;
(ii) cuando se trata de un derecho fundamental de aplicación inmediata; y (iii) cuando el juez en sus resoluciones vulneró derechos fundamentales y no tuvo en cuenta el principio de interpretación conforme con la Constitución. En el segundo, la jurisprudencia ha afirmado que el juez debe tener en cuenta en sus fallos que la Constitución es norma de normas y, por lo tanto, debe aplicar las disposiciones constitucionales con preferencia a las legales mediante el ejercicio de la excepción de inconstitucionalidad»[21].
Aunque, en principio, la violación directa de la Constitución puede tener una relación directa con otras causales especiales de procedencia, como los defectos sustantivos o el desconocimiento del precedente, la fuerza normativa de la constitución (art. 4°) implica que esta sea reconocida como una causal independiente.
4. CASO CONCRETO En el presente asunto se resuelve la impugnación presentada por la parte accionante, mediante apoderado, en contra de la sentencia de 15 de octubre de 2021, proferida por el Consejo de Estado – Sección Cuarta, que rechazó por improcedente la acción de tutela interpuesta por el señor Orlando Zúñiga Mosquera en contra del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y del Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C, por no cumplir con el requisito de relevancia constitucional.
El señor Orlando Zúñiga Mosquera alega la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la igualdad, ocurrida con ocasión de la expedición de las providencias de 15 de agosto de 2013 y 15 de octubre de 2020, que negaron las pretensiones del medio de control de controversias contractuales que presentó en contra del municipio de Santiago de Cali.
Para resolver, esta Sala de Subsección considera: 4.1. En el asunto bajo estudio, en cuanto a los requisitos generales de procedibilidad se advierte que la sentencia objeto de tutela carece de recursos ordinarios y extraordinarios para obtener el amparo constitucional; y se tiene, igualmente, que la interposición del mecanismo se dio en un lapso «razonable y proporcionado», por cuanto la última de las providencias cuestionadas se notificó el 28 de mayo de 2021 y la acción de tutela se presentó el 31 de agosto de 2021.
Tampoco se trata de irregularidades procesales ni de una tutela contra tutela. Asimismo, el a quo rechazó por improcedente la acción por considerar que esta no cumple con el requisito de relevancia constitucional al reiterar los argumentos ya debatidos en el proceso ordinario. No obstante, la pretensión de amparo constitucional es de marcada relevancia constitucional, en la medida en que se contrae a establecer de manera central si la parte accionada incurrió en la violación de los derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia e igualdad.
Es por ello que esta Sala de Subsección revocará la decisión de primera instancia, que indicó la improcedencia de la acción, y realizará un estudio de fondo de lo planteado en el escrito de tutela, con el fin de analizar si se incurrió o no en una vulneración de derechos fundamentales. 4.2. En ese orden de ideas, de los argumentos que fundamentaron la acción se encuentra: 4.2.1.
En primer lugar, la parte accionante considera que se incurrió en un defecto sustantivo por cuanto existe una evidente contradicción entre el fundamento de la decisión de declarar la nulidad absoluta del contrato y el artículo 229 de la Constitución Política, que exige privilegiar el derecho de acceso a la administración de justicia, teniendo en cuenta que el asunto debía estudiarse de fondo porque el contrato no constituyó una delegación de la facultad de cobro de impuestos, sino una actividad de apoyo.
Frente a esto, se tiene que en la providencia de 15 de octubre de 2020, se estableció que en el Contrato de 24 de mayo de 2007 se convino el monto del precio, los honorarios y la forma de pago, fueron vulneradas las normas en materia presupuestal, así como el requisito legal de constitución de la garantía de cumplimiento. En efecto, se indicó: «Por otro lado, quedó claro que las prestaciones que configuran el servicio al que el actual demandante se obligó implicaban la atribución, a un particular, de funciones administrativas de recaudo de tributos, cuya transferencia a través del contrato de prestación de servicios, como el suscrito, no está permitido en el ordenamiento colombiano, en el que —conforme a la Constitución— el ejercicio de funciones públicas está definido por la ley, en la cual tienen que definirse también las funciones que pueden ser delegadas por los alcaldes y las condiciones en las que los particulares pueden ejercer funciones administrativas.
Además, para la ejecución del contrato se requería información, a cuya entrega se obligó el municipio contratante, sin preverse estipulación alguna que reservara su uso para los fines exclusivos del contrato ni, menos aún, se sometiera a reserva, como se requería en un contrato de este tipo». Por ello, sostuvo la Sección Tercera que la ejecución del programa de conductas mutuas jurídicamente vinculantes que se configuró con el Contrato del 24 de mayo de 2007 traería consigo una violación del derecho público colombiano, por lo que no puede ser amparado por el Estado, configurándose así un objeto ilícito que da lugar a la declaración de la nulidad absoluta del contrato, conforme con el artículo 48 de la Ley 80 de 1993. 4.2.2.
En segundo lugar, la parte accionante señala un defecto fáctico, toda vez que en el proceso de controversias contractuales no se evidenció que existiera identidad de objeto entre los contratos celebrados con el accionante y con la unión temporal SICALI, porque esta carecía del conocimiento necesario para adelantar la gestión de cobro del impuesto de espectáculos públicos.
De igual modo, si bien indica que se configura un defecto procedimental absoluto, la sustentación del mismo es que no hubo un análisis crítico de las pruebas obrantes en el proceso de controversias contractuales, por lo que también se enmarca dentro del defecto fáctico por indebida valoración probatoria. De conformidad con las pruebas obrantes en el expediente, se advierte que el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C, para resolver el medio de control, tuvo en cuenta el siguiente material probatorio: «4.4.1.
Ahora bien, en el presente asunto, el Director Jurídico de la Alcaldía de Santiago de Cali —en representación del municipio— y Orlando Zúñiga Mosquera suscribieron el contrato de prestación de servicios profesionales 41.21.26.01.0402007, el 24 de mayo de 2007 (Contrato del 24 de mayo de 2007), el cual tenía por objeto la "PRESTACIÓN DE SERVICIOS PROFESIONALES DE ABOGADO PARA EFECTUAR LA RECLAMACIÓN DEL IMPUESTO DE ESPECTÁCULOS PÚBLICOS, LOS INTERESES DE MORA Y LA INDEXACIÓN ORIGINADA EN EL NO PAGO DE LAS TRANSFERENCIAS QUE POR LEY LE CORRESPONDE AL MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI DE CONFORMIDAD CON LO ESTABLECIDO EN EL ARTICULO 7° DE LA LEY 12 DE 1932, LEY 33 DE 1969, DECRETO 21 DE 1972 Y LEY 1818 DE 1995 71 (cláusula 1a).
Con la cláusula 2a del Contrato del 24 de mayo de 2007, Orlando Zúñiga Mosquera se obligó a: "1. Realizar la reclamación de los recursos a que tiene derecho el Municipio de Santiago de Cali, por concepto del impuesto denominado espectáculos públicos, los intereses por mora y la indexación, multa y demás derechos a favor del ente territorial ocasionado en el no pago por parte de la Empresa Recaudadora del referido impuesto. 2.
Hacer con recursos económicos propios las _gestiones administrativas ante la Empresa Recaudadora del impuesto, iniciando y llevando hasta el final, las acciones legales, para obtener el reconocimiento y pago de los valores a que tiene derecho el MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI. 3. Presentar las peticiones y demandas_administrativas así como los recursos para actuación y demás gestiones que surjan en este contrato. 4.
Presentar un informe trimestral ante el MUNICIPIO de las actuaciones, decisiones administrativas y/o judiciales. 5. Y demás actividades que se relacionen con la buena prestación del servicio contratado.
PARÁGRAFO. En todo caso el Contratista se obliga a cumplir con cada una de sus obligaciones" (subrayado añadido). El municipio contratante, por su parte, se obligó en la cláusula 3a a: "1. Proveer al CONTRATISTA de todos los documentos necesarios para realizar las peticiones y acciones judiciales necesarias, para dar cumplimiento al objeto contractual. 2.
Brindar apoyo permanente por los servidores públicos de la Administración Municipal de Santiago de Cali, en cuanto al suministro de la información requerida por EL CONTRATISTA. 3. Pagar al contratista la remuneración pactada, una vez que hayan ingresado al MUNICIPIO los valores de los recursos recuperados. 4. Adoptar las medidas que fueren necesarias para la debida ejecución del presente contrato, entregando los documentos requeridos, efectuando las notificaciones y estudios solicitados y las demás exigencias de la ley, como suscribir los poderes necesarios"».
(Subrayas de la Sala) Ello, para concluir que: «Si bien, en su oferta75, el señor Zúñiga Mosquera propuso el desarrollo de una etapa que denominó "persuasiva", al expresar que proyectaría los requerimientos, notificaciones, resoluciones y liquidaciones, y que produciría "todos los actos administrativos incluyendo los que decidan los recursos para agotar la vía Gubernativa", se muestra con claridad que sus gestiones no comprendían meras actuaciones como visitas, llamadas telefónicas, o la remisión oficios o telegramas, como las gestiones que podrían tener lugar en una etapa previa al cobro coactivo.
El actual demandante propuso la producción de actos administrativos, como los que componente el procedimiento administrativo de cobro coactivo. El cobro de tributos municipales se realiza a través del proceso coactivo previsto en los artículos 823 a 842-2 del Estatuto Tributario76, cuya aplicación se extiende a los municipios, según el artículo 66 de la Ley 383 de 1997[77] y el artículo 5° de la Ley 1066 de 2006(78].
En este procedimiento, el funcionario competente, quien tiene amplias facultades de fiscalización e investigación de los bienes del deudor para asegurar el cumplimiento de las normas tributarias: (i) emite y notifica el mandamiento de pago, con base en alguno de los títulos ejecutivos aceptados (arts. 684 y 825-1 a 828- 1); (ii) decreta, tramita y levanta el embargo y secuestro preventivo de bienes (artículo 837 a 839);
(iii) resuelve las excepciones propuestas por el contribuyente (arts. 830 a 833-2); (iv) en caso de impago, sin que las excepciones propuestas prosperen, ordena el remate o adjudicación de los bienes del deudor (arts. 834, 836 y 840); y (y) puede celebrar acuerdos de pago, con los que se suspende el proceso de cobro (art. 841)». En ese sentido, esta Sala de Subsección no encuentra que se haya incurrido la causal específica de procedibilidad citada, y tampoco se han vulnerado los derechos fundamentales de la parte accionante, sino que lo pretendido es cuestionar la interpretación dada por el juez de lo contencioso administrativo en la sentencia acusada. 4.2.3.
Finalmente, en cuanto a la violación directa de la Constitución, específicamente del artículo 29 de la Carta Magna, habida cuenta de que las autoridades judiciales demandadas desconocieron que el contrato 4121.26.01.040.2007 del 24 de mayo de 2007 fue celebrado con sustento en el Decreto 014 del 17 de enero de 2006, que delegó en la Dirección Jurídica de Cali la facultad para celebrar contratos con el municipio.
Sin embargo, como ya quedó descrito, las conclusiones a las que arribó la parte accionada se basaron en la ilicitud del contrato objeto de estudio en la controversia, a lo cual se llegó aplicando la normatividad vigente y teniendo en cuenta las pruebas allegadas al proceso, por lo que no es posible hablar de un desconocimiento de derechos fundamentales ni de disposiciones constitucionales.
Al respecto, se encuentra que lo pretendido por la parte accionante es cuestionar la interpretación dada por el juez de lo contencioso administrativo en la providencia acusada, usando la acción constitucional como una tercera instancia para revivir un debate que ya se dio en el medio de control de controversias contractuales. Es necesario recordar que los procedimientos adelantados por vía ordinaria no pueden ser revividos a través de la acción de tutela, de manera que se convierta la sede constitucional en una instancia no consagrada por el ordenamiento jurídico para estudiar los argumentos del juez natural, dictaminados en razón a lo probado dentro de ese proceso y bajo unas consideraciones y análisis que le sirvieron de soporte.
En ese orden de ideas, las conclusiones a las que llegó la parte accionada para resolver el caso no obedecieron a un capricho o arbitrariedad, ni se fundaron en su simple voluntad, sino que, por el contrario, se basaron en un razonable ejercicio de interpretación normativa y jurisprudencial, contrastado con los hechos del caso. Por lo anterior, esta Sala de Subsección revocará la sentencia de 15 de octubre de 2021, proferida por el Consejo de Estado – Sección Cuarta, que rechazó por improcedente la acción de tutela de la referencia y, en su lugar negará las pretensiones de la demanda interpuesta por el señor Orlando Zúñiga Mosquera en contra del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y del Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C. En mérito de lo expuesto la Sección Segunda, Subsección A de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
FALLA PRIMERO.- REVÓCASE la sentencia de 15 de octubre de 2021, proferida por el Consejo de Estado – Sección Cuarta, que rechazó por improcedente la acción de tutela interpuesta por el señor Orlando Zúñiga Mosquera en contra del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y del Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C. En su lugar: SEGUNDO.- NIÉGASE el amparo solicitado mediante la acción de tutela interpuesta por el señor Orlando Zúñiga Mosquera en contra del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y del Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia. TERCERO.- LÍBRENSE las comunicaciones de que trata el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991, para los fines ahí contemplados.
CUARTO. - Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta Providencia, REMÍTASE el expediente a la Honorable Corte Constitucional para su eventual revisión. QUINTO.- REGÍSTRASE la providencia en la plataforma SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS [pic] ----------------------- [1] El abogado Diego Rojas Girón. [2] Por medio del cual se modifica el reglamento del Consejo de Estado. [3] Sentencia de treinta y uno (31) de julio de dos mil doce (2012).
Radicación número: 11001-03-15-000-2009-01328-01(IJ) Actor: Nery Germania Álvarez Bello. C.P. María Elizabeth García González. [4] Véase: Sentencias SU-647 de 2017, SU-072 de 2018, SU-168 de 2017, SU- 210 de 2017, SU-567 de 2015, entre otras. [5] Corte Constitucional. Sentencia C-590 de 2005. Magistrado Ponente: Jaime Córdoba Triviño. [6] Corte Constitucional.
Sentencia SU-416 de 2015. Magistrado Ponente: Alberto Rojas Ríos. [7] Corte Constitucional. Sentencia SU-034 de 2018. Magistrado Ponente: Alberto Rojas Ríos. [8] Corte Constitucional. Sentencia T-367 de 2018. Magistrada Ponente: Cristina Pardo Schlesinger. [9] Véase: Sentencias SU-632 de 2017, SU-195 de 2012, T-143 de 2011, T-456 de 2010, T-567 de 1998, T-456 de 2010, T-311 de 2009, entre otras. [10] Corte Constitucional.
Sentencia T-576 de 1993. Magistrado Ponente: Jorge Arango Mejía. [11] Corte Constitucional. Sentencia T-538 de 1994. Magistrado Ponente: Eduardo Cifuentes Muñoz. [12] Corte Constitucional. Sentencia SU-222 de 2016. Magistrada Ponente: María Victoria Calle Correa. [13] Corte Constitucional. Sentencias C-590 de 2005 y T-367 de 2018. [14] Corte Constitucional, Sentencia SU-770 de 2014. [15] Corte Constitucional, Sentencias T-327 de 2011, T-352 de 2012, T-398 de 2017 y T-367 de 2018. [16] Corte Constitucional, Sentencia T-620 de 2013. [17] Corte Constitucional, Sentencia T-053 de 2012. [18] Corte Constitucional, Sentencias T-1306 de 2001, T-1323 de 2002, T-950 de 2003, T-973 de 2004, T-289 de 2005 y T-053 de 2012. [19] Corte Constitucional, Sentencias, C-590 de 2005, T-214 y T-053 de 2012, T-160 de 2013 y SU-770 de 2014. [20] Sentencia SU-336 de 2017, Corte Constitucional. [21] Sentencias T-094 de 2013, T-209 de 2015 y SU-542 de 2016, Corte Constitucional.