1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Bogotá D. C., veinticinco (25) de noviembre de dos mil veinticinco (2025). Radicado: 11001-03-15-000-2025-04928-01 Accionante: DANNYS PATRICIA RODRÍGUEZ MANJARRES Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, entre otros / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Contrato realidad / DEFECTO FÁCTICO Y DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE – No se encuentran acreditados.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Corresponde a la Sala resolver la impugnación presentada por la señora Dannys Patricia Rodríguez Manjarres, a través de apoderado, contra la sentencia del 25 de septiembre de 2025, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, de conformidad con lo consagrado en el artículo 86 de la Constitución Política y los artículos 31 y 32 del Decreto 2591 de 19911.
I. A N T E C E D E N T E S La demanda 1. El 8 de agosto de 2025, la señora Dannys Patricia Rodríguez Manjarres presentó acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Cesar, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, “estabilidad laboral reforzada y a la primacía de la realidad sobre las formas en las relaciones laborales”2.
Hechos relevantes 2. La señora Dannys Patricia Rodríguez Manjarres inició la relación laboral el 13 de julio de 2012 con la Secretaría de Salud departamental del Cesar, a través de contrato No. 2012-02-0688 suscrito entre el 12 de julio de 2012 y el 27 de diciembre de 2012. De manera posterior suscribió diferentes contratos: ̶ Del 3 de abril al 31 de diciembre de 2013, a través de contrato No. 2013-02- 0409. 1 Ingresó al despacho para fallo el 5 de noviembre de 2025. 2 Ver pág. 3 del escrito de tutela.
Radicación número: 11001-03-15-000-2025-04928-01 Accionante: Dannys Patricia Rodríguez Manjarres Accionado: Tribunal Administrativo del Cesar Referencia: Acción de tutela 2 ̶ Del 22 de enero hasta el 21 de agosto de 2014, a través de contrato No. 2014-02-0345 y luego de ser desvinculada en esa fecha, el 2 de octubre de 2014 inició otro contrato identificado con el No. 2014-02-1009 que finalizó el 31 de diciembre de 2014. ̶ Del 15 de abril al 29 de diciembre de 2015, a través de contrato No. 2015-02- 0744. ̶ Del 13 de abril al 12 de diciembre de 2016, a través de contrato No. 2016-02- 0769. ̶ Del 1° de abril al 24 de diciembre de 2017, a través de contrato No. 2017-02- 0800-1 modificado por el No. 2017-02800-1 del 29 de noviembre de 2017. ̶ Del 24 de enero al 23 de julio de 2018 a través de contrato No. 2018-02-0639.
Luego firmó otro contrato del 5 de septiembre al 24 de diciembre del mismo año a través de contrato No. 2018-02-2137. ̶ Del 5 de marzo de 2019, a través de contrato No. 2019-02-0851, sin embargo, en noviembre le fue informado de manera verbal la terminación de su relación contractual, a pesar de que en la certificación emitida por la entidad demandada se indicó que el negocio jurídico finalizó el 4 de diciembre de 2019. 3.
A partir de una certificación No. 2014-0395-20 expedida por la EPS SANITAS, se informó que la señora Rodríguez Manjarres sufría de enfermedades como el vitíligo y el trastorno mixto de ansiedad y depresión como consta en su historia clínica. Esta situación fue de conocimiento para el empleador, tanto así que para el año 2017 cuando fue contratada, sus cargas laborales fueron reducidas.
Adicionalmente en la actualidad sigue padeciendo de dichas complicaciones. 4. En diciembre de 2019, una vez finalizó el contrato con la señora Rodríguez Manjarres y la Secretaría departamental de salud del Cesar, se generó su despido. Esto pese a que no se podía realizar sin la autorización del Ministerio del Trabajo, dada la condición de discapacidad que presentaba.
Por lo que se debía dar visto bueno a esta situación, lo cual configura un despido sin justa causa. A pesar de la excusa dada por la entidad sobre la pandemia. 5. El 14 de octubre de 2020, la demandante presentó a través de correo electrónico una solicitud con el fin de se reconociera un contrato realidad desde el año 2012 a 2019. A su vez, solicitó el pago de los emolumentos prestacionales causados a su favor.
Sin embargo, a través de comunicación del 6 y 11 de noviembre de 2020, la Secretaría de Salud Departamental del Cesar respondió la misma de manera negativa. Esto porque la relación contractual se regía por la Ley 80 de 1993, por ello no se generaban consecuencias prestacionales. 6. Con base en lo anterior, la señora Dannys Patricia Rodríguez Manjarres presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Departamento del Cesar con el fin de (i) obtener la nulidad de los actos administrativos contenidos en respuesta del 11 de noviembre de 2020 por parte de la Gobernación del Cesar y el 6 de noviembre de 2020 emitido por la Secretaría de salud del Departamento del Cesar en las que se negó el reconocimiento del contrato realidad y el reintegro laboral, las indemnizaciones por despido injusto, daños morales, aportes prestaciones dejados de cancelar en el periodo laborado y los que Radicación número: 11001-03-15-000-2025-04928-01 Accionante: Dannys Patricia Rodríguez Manjarres Accionado: Tribunal Administrativo del Cesar Referencia: Acción de tutela 3 se causarán hasta el reintegro sin solución de continuidad hasta el momento de su efectividad, (ii) declarar que entre el Departamento del Cesar – Secretaría de Salud y la demandante existió un contrato de trabajo;
(iii) el pago por parte de la demandada, por los diferentes conceptos dejados de percibir; y (iv) que la condena de carácter laboral fuera extendida hasta el momento en el que se hiciere efectivo el pago, entre otros. 7. El proceso correspondió al Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Valledupar que, mediante sentencia del 22 de agosto de 2022, tomó las siguientes determinaciones (i) declaró probadas las excepciones denominadas: (a) legalidad de los actos administrativos contenidos en los oficios del 6 y 11 de noviembre de 2020, emanados de la administración departamental, (b) falta de los elementos constitutivos de la relación laboral y (c) inexistencia del derecho reclamado;
(ii) negó las pretensiones de la demanda; (iii) no condenó en costas y (iv) entre otros. 8. Inconforme con dicha decisión, la parte demandante interpuso recurso de apelación, el cual fue estudiado por el Tribunal Administrativo del Cesar, quien, a través de providencia del 30 de enero de 2025, resolvió confirmar la decisión de primera instancia y no condenó en costas. 9.
A su juicio, la parte demandante no logró demostrar la configuración del elemento de subordinación del contrato de trabajo. Asimismo, encontró que no existen argumentos probatorios suficientes que le permitan formarse un convencimiento sobre la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente entre las partes. Pretensiones 10.
En el presente proceso de tutela, la parte accionante solicita lo siguiente (se transcribe textualmente): “PRIMERO: TUTELAR los derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, a la primacía de la realidad sobre las formalidades y al trabajo en condiciones dignas y justas de la señora DANNYS PATRICIA RODRIGUEZ MANJARRES.
SEGUNDO: En consecuencia, DEJAR SIN EFECTOS JURÍDICOS la sentencia proferida el 30 de enero de 2025 por el Tribunal Administrativo del Cesar, dentro del proceso de Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho adelantado por la señora DANNYS PATRICIA RODRIGUEZ MANJARRES en contra de la GOBERNACIÓN DEL DEPARTAMENTO DEL CESAR y la SECRETARÍA DE SALUD DEPARTAMENTAL, radicado bajo el número 20-001-33-33-005-2021- 00066-01.
TERCERO: Como consecuencia de lo anterior ORDENAR al Tribunal Administrativo del Cesar, en un término perentorio de cuarenta y ocho (48) horas, profiera una nueva sentencia de reemplazo en la que, corrigiendo los defectos advertidos, aplique el principio de primacía de la realidad, y en consecuencia el análisis hecho de las probanzas surtidas en el trámite judicial adelantado por la accionante ante esa Corporación en la que se acojan las pretensiones por estas indicadas en su escrito de demanda, conforme a las previsiones aplicables en las normas procesales que rigen el asunto”3 3 Ver en la solicitud de amparo en la pág. 9 Radicación número: 11001-03-15-000-2025-04928-01 Accionante: Dannys Patricia Rodríguez Manjarres Accionado: Tribunal Administrativo del Cesar Referencia: Acción de tutela 4 Fundamentos de la demanda de tutela 11.
La parte demandante sostuvo que cumplió con los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Lo anterior bajo el argumento que el presente asunto cumplía con (i) la relevancia constitucional, dado que el tribunal accionado impactó directamente el núcleo esencial de sus derechos fundamentales.
Contra esa decisión (ii) no procede ningún otro medio de defensa; (iii) la sentencia objeto de cuestionamiento fue notificada el 3 de febrero de 2025 misma que quedó ejecutoriada el 10 del mismo mes y año. Por tanto, el plazo razonable, tendría como fecha límite para la presentación de la tutela el 14 de agosto y fue presentada el 8 de agosto de la presente anualidad;
(iv) hay una clara identificación de los hechos y derechos vulnerados, así como los defectos específicos y (v) no se trata de una sentencia de tutela. 12. En lo que se refiere al defecto fáctico, expresó que el Tribunal incurrió en una omisión sistemática y una valoración arbitraria del acervo probatorio cuando se presentaba (i) una evaluación manifiestamente irrazonable y fragmentada de la prueba testimonial directa que acreditaba la subordinación; y (ii) hay una subordinación deliberada en el análisis del robusto conjunto de indicios que confirmaban la existencia de una relación laboral.
De igual modo, precisó que siempre estuvo controlada por los funcionarios de la entidad y no tuvo la autonomía que caracteriza los contratos de prestación de servicios. 13. De otra parte, respecto del defecto sustantivo por desconocimiento del precedente constitucional y aplicación de la jurisprudencia de unificación, determinó que si bien el Tribunal accionado citó la jurisprudencia relacionada, la desnaturalizó por completo, al escoger una visión más restrictiva y formalista de la posición del Consejo de Estado.
Lo anterior, debido a que aplicó de manera mecánica la regla de los treinta (30) días de interrupción (SUJ-025-CE-S2-2021). A su vez, reprochó que la autoridad judicial accionada había ignorado las sentencias de la Corte Constitucional como las sentencias T-392 de 2017 y T-040 de 2016, relacionadas con la voluntad del empleador de mantener el vínculo y la naturaleza permanente de la función. 14.
También mencionó las sentencias SU-049 de 2017 y SU-087 de 2022 relacionada con la protección de estabilidad laboral reforzada por razones de salud pero que se extiende a todas las modalidades de trabajo, incluyendo los contratos de prestación de servicios. Por último, hizo referencia a la violación de la Constitución Política en lo que se referencia a los derechos del trabajo, igualdad, dignidad humana, a la condición de salud, entre otros.
Trámite procesal 15. Mediante auto del 20 de agosto de 2025, la Sección Primera del Consejo de Estado admitió la acción de tutela de la referencia y ordenó notificar al Tribunal Administrativo del Cesar como accionado y al Juzgado Quinto Administrativo de Valledupar y el Departamento del Cesar, en calidad de terceros con interés en las resultas del proceso, para que rindieran informe.
Asimismo, vinculó a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado para que, de considerarlo necesario, Radicación número: 11001-03-15-000-2025-04928-01 Accionante: Dannys Patricia Rodríguez Manjarres Accionado: Tribunal Administrativo del Cesar Referencia: Acción de tutela 5 interviniera en el presente asunto. A su vez, solicitó al Juzgado Quinto Administrativo de Valledupar para que remitiera copia del expediente del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado 20001-33-33- 005-2021-00066-00/01.
Por último, reconoció personería al abogado Álvaro Marino Pisciotti Hernández como apoderado de la parte accionante. Intervenciones 16. El Tribunal Administrativo del Cesar – Secretaría General indicó que, para efectos del derecho a la defensa, se acogía a los fundamentos establecidos en la sentencia del 30 de enero de 2025, proferida en ese proceso.
De igual modo, allegó el enlace y una copia del proceso de nulidad y restablecimiento identificado con el radicado 2021-00066-014. 17. El Departamento del Cesar5 y el Juzgado Quinto Administrativo de Valledupar6 no intervinieron pese a estar notificados. Sentencia de primera instancia 18. Mediante providencia del 25 de septiembre de 2025, la Sección Primera del Consejo de Estado declaró improcedente la acción de tutela, al concluir que no cumplía el requisito general de relevancia constitucional.
Lo anterior por la falta de carga argumentativa mínima que se exige en los casos en los que se alega que una providencia judicial incurrió en un desconocimiento del precedente judicial. 19. La Sala precisó que los argumentos que sustentan el defecto fáctico constituyen simplemente la reiteración de un debate previamente resuelto dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, lo cual excede el ámbito de competencia del juez constitucional.
Pues las pruebas con las que la demandante buscó demostrar los elementos de existencia de una relación laboral – contrato realidad con el Departamento del Cesar, demuestran la inconformidad frente a las conclusiones a las que llegó el juez natural del asunto. 20. De igual modo, en la violación directa a la Constitución, si bien la demandante invoca derechos y principios constitucionales que considera infringidos, estos argumentos también giran bajo el contexto de la relación laboral, aspectos ya analizados por la autoridad judicial accionada.
Además, pese a que invocó una situación de salud, no la identificó de ningún modo, así como tampoco manifestó porque la decisión atacada que denegó el reconocimiento de los salarios y prestaciones derivadas del contrato de trabajo, desconoció tal precepto. 4 El enlace es el siguiente: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=20001333300520210 0066012000123 5 Se notificó el 21 de agosto de 2025 al correo electrónico notificacionesjudiciales@gobcesar.gov.co.
Ver índice 7 de samai en la primera instancia. 6 Se notificó el 21 de agosto de 2025 al correo electrónico j05admvalledupar@cendoj.ramajudicial.gov.co. Ver índice 7 de samai en la primera instancia. Radicación número: 11001-03-15-000-2025-04928-01 Accionante: Dannys Patricia Rodríguez Manjarres Accionado: Tribunal Administrativo del Cesar Referencia: Acción de tutela 6 21.
Por último, en lo que se refiere al desconocimiento del precedente, esa Sección a través de providencia del 19 de noviembre de 20217 sostuvo que cuando se trata de acciones de tutela contra providencia judicial en las que se alega tal defecto, como carga argumentativa mínima debe identificarse (i) la providencia desconocida; (ii) las reglas y subreglas jurisprudenciales contenidas en la ratio decidendi de la sentencia invocada, las cuales deben ser aplicables al caso a resolver y (iii) los problemas jurídicos que en ambos casos deben ser análogos o similares.
Sin embargo, en el presente caso no identificó los problemas jurídicos que se resolvieron ni tampoco efectuó una comparación entre los hechos estudiados en esos asuntos para acreditar las reglas y subreglas aplicadas a su caso. Impugnación 22. La parte accionante dentro de su impugnación explicó que la acción de tutela no fue buscada como una tercera instancia, sino por el contrario lo que se solicita es un juicio de validez sobre la decisión impugnada.
Contrario a lo expuesto por el a quo, se cuestionó la valoración probatoria de los testimonios que realizó el Tribunal. Así como también se cuestionó que dicha Corporación (i) renunció al deber de aplicar el principio in dubio pro-operario; (ii) omitió un criterio de análisis jurisprudencial vinculante en la Sentencia C-614 de 2009; y (iii) desnaturalizó el precedente del propio Consejo de Estado en su sentencia SUJ-025-CE-S2-2021. 23.
Igualmente, el Tribunal evadió su deber ineludible de pronunciarse sobre el argumento de la estabilidad laboral reforzada. Además, que en el escrito de tutela al exponer la vía de hecho se hizo referencia a la condición de salud del poderdante que fue acreditado en el proceso ordinario. Mismo en el cual se demostró los padecimientos de vitíligo y trastorno mixto de ansiedad y depresión, los cuales se aportó su certificación de la EPS. 24.
En otro sentido, advirtió que se presentó un formalismo excesivo como barrera al amparo judicial, dado que pasó por alto que no todos los precedentes judiciales establecen reglas casuísticas que dependen de una estricta identidad fáctica. Además, que exigió una comparación detallada de los hechos para aplicar la providencia SU-049 de 2017 pese a su esencia misma.
Igualmente, respecto de la sentencia SUJ-025-CE-S2-2021 el Tribunal aplicó la regla de manera aparente e hizo lo contrario a la subregla clave de esa unificación del plazo de 30 días de interrupción y obliga al juez a sopesar todos los elementos del plenario. Sumado a lo anterior, precisó que la idoneidad para ese juicio no es la del especialista de contratación estatal, sino la del especialista en la defensa de los derechos fundamentales. 7 Consejero ponente: Hernando Sánchez Sánchez, bajo la radicación: 11001-03-15-000-2021- 06983-00(AC).
Radicación número: 11001-03-15-000-2025-04928-01 Accionante: Dannys Patricia Rodríguez Manjarres Accionado: Tribunal Administrativo del Cesar Referencia: Acción de tutela 7 II. C O N S I D E R A C I O N E S Competencia 25. La Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado es competente para proferir sentencia de segunda instancia dentro del proceso de tutela de la referencia, en virtud de lo indicado en el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991, en concordancia con lo estipulado en el Acuerdo 080 de 2019.
Problemas jurídicos y metodología de la decisión 26. De conformidad con lo expuesto, entiende la Sala de Subsección que el problema jurídico se circunscribe a responder ¿si la presente acción de tutela cumple con los requisitos de procedibilidad? De resultar afirmativo el anterior interrogante, se resolverá ¿si el Tribunal Administrativo del Cesar, con la expedición de la sentencia del 30 de enero de 2025, incurrió en un defecto fáctico y un desconocimiento del precedente y, por consiguiente, en la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, “estabilidad laboral reforzada y a la primacía de la realidad sobre las formas en las relaciones laborales”8 de la parte accionante? Lo anterior, al incurrir en (i) un defecto fáctico por la valoración arbitraria del acervo probatorio, en especial de los testimonios expuestos por algunos trabajadores; y (ii) el desconocimiento del precedente en especial la sentencia SUJ-025-CE-S2-2021 del Consejo de Estado, así como las providencias de la Corte Constitucional como la T-392 de 2017, T-040 de 2016, T-253 de 2015, entre otras. 27.
Para dar respuesta a los anteriores interrogantes se procederá a analizar: (i) los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales; y (ii) el caso concreto. Requisitos generales de procedibilidad 28. Conforme el precedente constitucional fijado en la C-590 de 20059, reiterado de manera consistente por la Corte Constitucional, la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales es excepcional y exige que el actor satisfaga una importante carga argumentativa dirigida a mostrar que concurren seis causales genéricas de procedencia, y al menos una específica. 29.
De manera reiterada la Corte ha indicado que en el análisis de las causales generales de procedencia en contra de providencias judiciales, el juez de tutela debe verificar10; (i) que se acredite la legitimación en la causa (artículos 5, 10 y 13, Decreto-Ley 2591 de 1991); (ii) que la providencia cuestionada no sea una 8 Ibidem. 9 Corte Constitucional C-590 de 2005 (M.P. Jaime Córdoba Triviño). 10 Se sigue literalmente la manera en la que fueron fijadas las reglas de procedibilidad formal en la SU-215 de 2022.
Radicación número: 11001-03-15-000-2025-04928-01 Accionante: Dannys Patricia Rodríguez Manjarres Accionado: Tribunal Administrativo del Cesar Referencia: Acción de tutela 8 sentencia de tutela11, ni una decisión proferida con ocasión del control abstracto de constitucionalidad por parte de la Corte Constitucional12 o el Consejo de Estado13, ni una sentencia interpretativas (SENIT) proferida por la Sección de Apelación del Tribunal para la Paz de la Jurisdicción Especial para la Paz -JEP-14;
(iii) que se cumpla con el requisito de inmediatez, es decir que la tutela se promueva en un plazo razonable; (iv) que se identifique de forma clara, detallada y comprensible los hechos que amenazan o afectan los derechos fundamentales en cuestión y que, si existió la posibilidad, ellos hayan sido alegados en el trámite procesal; (v) que se cumpla con el requisito de subsidiariedad, esto es que el interesado acredite que agotó todos los medios de defensa judicial a su alcance, salvo que pretenda evitar la consumación de un perjuicio irremediable15 o los medios de defensa judicial existentes no sean idóneos o eficaces para evitarlo;
(vi) que la cuestión planteada sea de evidente relevancia constitucional, lo que exige que el caso trate sobre un asunto de rango constitucional y no meramente legal o económico; (vii) que cuando se trate de una irregularidad procesal, que esta tenga un efecto decisivo en la decisión judicial cuestionada, es decir que si tal error no hubiere ocurrido el alcance de la decisión hubiese sido sustancialmente distinto.
El requisito de relevancia constitucional 30. La relevancia constitucional es un requisito general de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y tiene como finalidad asegurar su naturaleza excepcional. Esta exigencia supone que la controversia planteada esté directamente orientada a la protección de derechos fundamentales y no se limite a reproches de legalidad o interpretaciones judiciales que competen exclusivamente al juez ordinario. 31.
La Corte Constitucional indicó16 que la tutela contra providencias judiciales no puede convertirse en una instancia adicional para cuestionar sentencias, ni reemplazar los recursos ordinarios ni extraordinarios. Para que una acción tenga relevancia constitucional, debe existir una afectación real y desproporcionada de los derechos fundamentales, más allá de la simple inconformidad con la decisión judicial. 32.
En ese sentido, la Corte estableció tres criterios para identificar si una acción de amparo constitucional satisface el requisito de relevancia constitucional en el eventos en que se pretende reabrir el debate: (i) este debe recaer sobre un asunto constitucional y no solamente legal o económico; (ii) el caso debe relacionarse con un debate jurídico que se centre al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental, o tiene una trascendencia para la aplicación y el desarrollo eficaz de 11 La única excepción a esta regla tiene que ver con la doctrina de la cosa juzgada fraudulenta y el principio del fraude todo lo corrompe.
Al respecto ver, entre otras, las Sentencias: T-218 de 2012 y T-373 de 2014. 12 Corte Constitucional, Sentencia SU-478 de 2024. 13 Al respecto, ver, entre otras, Corte Constitucional, Sentencias SU-391 de 2023, SU-215 de 2022, SU-573 de 2017, SU-585 de 2017. 14 Corte Constitucional, Sentencia SU-388 de 2023. 15 Ver, entre otras, la Sentencia SU-659 de 2015. 16 Corte Constitucional, Sentencia SU-033 de 2018.
Radicación número: 11001-03-15-000-2025-04928-01 Accionante: Dannys Patricia Rodríguez Manjarres Accionado: Tribunal Administrativo del Cesar Referencia: Acción de tutela 9 la Constitución; y (iii) la tutela no es una instancia o recurso adicional para reabrir debates exclusivamente legales. 33. Así, no basta invocar genéricamente la violación de un derecho fundamental para entender cumplido este requisito, ya que es indispensable demostrar, de manera clara y concreta, cómo la decisión judicial atacada ha generado una trasgresión real y significativa de una garantía constitucional.
En suma, el examen de relevancia constitucional permite distinguir entre un juicio de validez constitucional, que justifique la intervención del juez de tutela, y un juicio de corrección judicial, el cual se escapa de su competencia17. 34. En el presente asunto se encuentra demostrado que (i) la parte accionante no cuenta con otros medios de defensa judicial para discutir lo aquí expuesto, por cuanto la providencia del 30 de enero de 2025, puso fin al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Además, los argumentos que constituyen los derechos alegados no se encuadran en las causales de procedencia del recurso extraordinario de revisión18 ni unificación de jurisprudencia19; (ii) la acción se presentó dentro del plazo razonable porque la providencia enjuiciada se notificó por vía electrónica el 3 de febrero de 202520 y la tutela se interpuso el 8 de agosto del mismo año;
(iii) no se invoca una irregularidad procesal, por lo que este requisito no es aplicable en esta oportunidad; (iv) se identificaron claramente los hechos generadores de la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad, entre otros; y (v) no se trata de una sentencia de tutela, de una decisión expedida en ejercicio del control abstracto de constitucionalidad por parte de la Corte Constitucional o el Consejo de Estado21 ni de una sentencia interpretativa proferida por la Sección de Apelación del Tribunal Especial para la Paz22. 17 Corte Constitucional, Sentencia SU-134 de 2022. 18 Conforme con las particularidades que rodean la presente controversia se advierte que este recurso no resulta apto para restablecer de manera pronta y efectiva los derechos fundamentales comprometidos.
Su marco decisorio no privilegia la prevalencia del derecho sustancial sobre los formalismos procesales, como sí lo hace la acción de tutela. En consecuencia, en el caso concreto, dicho mecanismo no es idóneo ni eficaz para evitar la consolidación del perjuicio derivado de la ausencia de una decisión de fondo, conforme con lo previsto en el artículo 250 del CPACA.
Por último, los defectos alegados por la parte demandante no pueden ser subsanados mediante las causales previstas para este recurso extraordinario, pues no corresponden con la falta de congruencia de la sentencia impugnada, los vicios o irregularidades probatorias, la comisión de un hecho punible que haya hecho inducido en error al juez, los defectos procesales, la existencia de mejor derecho de un tercero o la contradicción con la cosa juzgada. 19El recurso de unificación consagrado en el artículo 257 del CPACA depende de demostrar una contradicción jurisprudencial relevante, presupuesto que aquí no es el problema central.
En suma, no es un medio idóneo ni eficaz para restituir el goce efectivo de los derechos invocados en el asunto bajo examen. 20 Con base en el artículo 8 de la Ley 2213 de la 2022, la notificación se entiende surtida dos días hábiles después del envío, lo que ocurrió los días 4 y 5 de febrero de 2025. Luego entonces, como la sentencia fue proferida fuera de audiencia quedó ejecutoriada el 10 de febrero que corresponde a los tres (3) días después de notificada, es decir los días 6,7 y 10 de febrero de 2025. 21 Corte Constitucional, Sentencias SU-573 de 2017, SU-585 de 2017, SU-379 de 2019, SU-355 de 2020, SU-388 de 2021, SU-074 de 2022 y SU-114 de 2023. 22 Corte Constitucional, Sentencias SU-478 de 2014 y SU-388 de 2023.
Radicación número: 11001-03-15-000-2025-04928-01 Accionante: Dannys Patricia Rodríguez Manjarres Accionado: Tribunal Administrativo del Cesar Referencia: Acción de tutela 10 35. En este contexto, la Sala advierte que (vi) se cumple con el requisito de relevancia constitucional, dado que la parte actora explicó las razones por las cuales considera que la autoridad judicial accionada vulneró sus derechos fundamentales. 36.
De igual modo, no es un asunto de mera legalidad o de discrepancia interpretativa, sino de un evento de naturaleza excepcional que habilita la intervención del juez constitucional porque, como ha resuelto en casos similares esta Subsección23, se está frente a una duda sobre la potencial afectación de derechos constitucionales que desbordaría el juicio de los jueces naturales, al tratarse de una controversia relacionada con la valoración probatoria para declarar la existencia de una relación laboral dentro de un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, aspecto que guarda relación con el derecho fundamental a la seguridad social y al trabajo. 37.
De esta manera, y al tenor de lo reiterado por la Corte Constitucional en la Sentencia SU-215 de 2022, en este caso, lejos de pretenderse que la tutela se erija en una instancia adicional al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho o un medio para resolver desacuerdos de aspectos meramente legales o económicos, se trata de un asunto que tiene “la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental”24 y se justifica en la medida de una posible “afectación desproporcionada a derechos fundamentales25”.
Análisis del caso concreto y de los defectos específicos 38. La Sala modificará la decisión de primera instancia que declaró improcedente la solicitud de amparo y en su lugar negará la solicitud de protección de derechos al no encontrar configurado el defecto fáctico ni el desconocimiento del precedente, por las razones que se explican a continuación: 39.
Por medio de sentencia del 30 de enero de 2025, el Tribunal Administrativo del Cesar adoptó las siguientes determinaciones: (i) confirmó las excepciones propuestas de la legalidad de los actos administrativos acusados; y (ii) declaró la falta de los elementos constitutivos de la relación laboral e inexistencia del derecho reclamado. Al respecto, se advierte que la autoridad judicial accionada tuvo en cuenta lo siguiente: “(i) Prestación personal del servicio.
En cuanto a la prestación personal del servicio, en el expediente se tiene acreditado que la señora DANNYS PATRICIA RODRIGUEZ MANJARRES suscribió las siguientes órdenes de prestación de servicios con el DEPARTAMENTO DEL CESAR – SECRETARÍA DE SALUD DEPARTAMENTAL, tal como consta en las certificaciones expedidas por la Secretaría de Salud, así26: 23 Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección A. Sentencia del 1° de marzo de 2024.
Rad. 11001-03-15-000-2023-07457-00. Consejera Ponente: María Adriana Marín. 24 Corte Constitucional. Sentencia SU-215 de 2022. 25 Ibid. 26 Ver págs. 12 y 13 de la sentencia de segunda instancia. Radicación número: 11001-03-15-000-2025-04928-01 Accionante: Dannys Patricia Rodríguez Manjarres Accionado: Tribunal Administrativo del Cesar Referencia: Acción de tutela 11 40.
Con fundamento en lo anterior, la autoridad judicial demandada encontró que la vinculación de la actora con el Departamento del Cesar – Secretaría de Salud Departamental se dio entre el 13 de julio de 2012 hasta el 27 de noviembre de 2019, cuando se terminó de forma verbal en el mes de noviembre de esa última anualidad. De igual modo, en el expediente obra la certificación de la Tesorería General del Departamento del Cesar en donde se hicieron unos pagos a la accionante entre el mes de agosto de 2012 y noviembre de 2019, por tanto, el último pago se dio por el periodo comprendido entre el 1° al 27 de noviembre de 2019. 41.
Asimismo, determinó que si bien existía una remuneración, contrario a lo afirmado por la accionante, no se logró probar el elemento de la subordinación en la relación contractual, porque la señora Rodríguez Manjarres no actuaba bajo la Radicación número: 11001-03-15-000-2025-04928-01 Accionante: Dannys Patricia Rodríguez Manjarres Accionado: Tribunal Administrativo del Cesar Referencia: Acción de tutela 12 dependencia y directrices del Departamento del Cesar – Secretaría de Salud Departamental.
Esto se debió a que la actora contaba con autonomía para determinar el tiempo y el modo en el cual ejecutaba las actividades, según la Ley 80 de 1993. A juicio del Tribunal demandado, la demandante ejecutaba actividades que no implicaban que estuvieran fijadas por el reglamento de la entidad. 42. En el mismo sentido, contrario a lo expuesto por la parte accionante, el Tribunal demandado fundamentó su decisión bajo los lineamientos de la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 9 de septiembre de 202127 sin desconocer el precedente aplicable.
Esto porque analizó de manera directa los indicios de subordinación, a saber: (i) El lugar de trabajo El Tribunal Administrativo del Cesar luego de analizar los contratos de prestación de servicios que obran en el expediente, se encontró que el lugar de ejecución de estos era en los 25 municipios del Departamento del Cesar. Situación que fue afirmada por parte de los testigos, una vez indicaron que sus funciones eran desarrolladas en diferentes municipios, donde tenían que trasladarse y en la oficina de Servicio de Atención a la Comunidad (SAC) de la Secretaría de Salud Departamental, la cual estaba ubicada en el Municipio de Valledupar.
(ii) El horario de labores Para referirse al horario de las labores, el Tribunal puso de presente las manifestaciones de los diferentes declarantes: a. En primer lugar, explicó que la señora Nerys Camargo Daza señaló que cumplía horario como cualquier otro empleado, es decir de 7:00 am a 12:30 pm o de 7:30 am a 1:00 pm y de 2:00 pm a 6:00 pm. b. El señor Emil de Jesus Namen Carrera precisó que las funciones de la accionante eran diferentes a las de él. Además que, la señora Rodríguez Manjarres brindaba un apoyo en la jornada laboral establecida desde las 8:00 am y la 1:00 pm, e incluso a veces iba de largo de 3:00 pm a 6:00 o 7:00 pm. c. Lunis Mejía Bustamante afirmó que era contratista como la demandante.
Y como en el SAC28 el horario de atención al público era de 8:00 am a 12:00 m y de 2:00 pm a 6:00 pm. Con base en estos testimonios, el Tribunal los consideró insuficientes para demostrar la imposición de un horario laboral, porque no se aportó ningún otro soporte probatorio que corroborara una estricta exigencia por parte del Departamento del Cesar – Secretaría de Salud Departamental. 27 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia SUJ-025-CE-S2-2021 del 9 de septiembre de 2021. 28 Oficina de Servicio de Atención a la Comunidad de la Secretaría de Salud departamental del Cesar Radicación número: 11001-03-15-000-2025-04928-01 Accionante: Dannys Patricia Rodríguez Manjarres Accionado: Tribunal Administrativo del Cesar Referencia: Acción de tutela 13 (iii) La dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar Aunque la demandante quería demostrar subordinación con las declaraciones de los testigos, estas no eran convincentes y ofrecían dudas frente a cómo se dieron los hechos.
Pues las respuestas de tales testigos no fueron precisas para demostrar que la señora Rodríguez Manjarres se encontraba subordinada a las exigencias del Coordinador del SAC o del jefe de la Oficina de Participación Social. En el mismo sentido, los testigos no hicieron referencia a las órdenes específicas, llamados de atención o memorandos que se le hubieran generado a la actora a consecuencia de la ejecución de la relación laboral.
Pues se limitaron a reiterar que los jefes inmediatos de la señora Rodríguez Manjarres, no fueron explícitos en quien impartía las presuntas órdenes en los contextos de modo, tiempo y lugar. Sumado a que, los testigos no hablaron sobre un control efectivo de sus actividades por parte de la supuesta jefe inmediata. Lo que hace imposible determinar quién ejercía la subordinación sobre la demandante con respecto a sus funciones.
Lo anterior resulta relevante porque la señora Nerys Esther Camargo Daza manifestó que existía una jefe y era la señora Yaneth Esmeral Ariza, mientras que las demás personas eran coordinadores. Por parte del señor Namen Carerra hizo precisión que había varios jefes, como el secretario de Salud Departamental, en la Oficina de Participación Social, la Dra. Janneth Esmeral Ariza y en el SAC era el señor Héctor Fernando Moreno López.
Asimismo, Lunis Mejía Bustamante sostuvo que el jefe inmediato era el señor Fernando Moreno, además que la señora Janneth Esmeral Ariza lideraba el proyecto. Luego entonces, estas manifestaciones afirman que efectivamente se impartían órdenes, pero, estas no pueden considerarse así. Esto porque se trata de las funciones que se les asignaba para el cumplimiento de los contratos o la supervisión de estos.
Por lo que, la señora Esmeral Ariza se puede determinar que es la jefe directa, al exigir cumplimiento de los horarios y mencionaba lo que debían hacer en relación de sus actividades. Pero lo anterior, quiere decir que dicha jefe lo hacía para ejercer sus funciones de supervisión sobre los contratos de prestación de servicios profesionales suscritos entre la parte actora y la administración. 43.
Asimismo, en lo que se refiere al término de interrupción de los contratos estatales de prestación de servicio y la definición del momento en el cual se inicia el cómputo para determinar si hay una interrupción de la unidad contractual. De ser así se presenta una prescripción de los derechos reclamados. el Tribunal aplicó el Radicación número: 11001-03-15-000-2025-04928-01 Accionante: Dannys Patricia Rodríguez Manjarres Accionado: Tribunal Administrativo del Cesar Referencia: Acción de tutela 14 criterio unificado de la Sección Segunda del Consejo de Estado29.
Allí se determinó lo siguiente: “(…) el momento a partir del cual debe computarse la prescripción extintiva de los derechos derivados del contrato realidad (o relación laboral encubierta o subyacente), según el cual esta tiene ocurrencia, exclusivamente, cuando no se presenta la reclamación del derecho, por parte del contratista, dentro de los 3 años siguientes a la terminación del vínculo develado como laboral, frente al examen de sus interrupciones, debe acogerse un término de treinta (30) días hábiles como límite temporal para que opere la solución de continuidad entre los contratos de prestación de servicios44, así entonces, en cualquier caso, de establecerse la no solución de continuidad, los efectos jurídicos de dicha declaración serán solamente los de concluir que, a pesar de haberse presentado interrupciones entre uno y otro contrato, no se configura la prescripción de los derechos que pudiesen derivarse de cada vínculo contractual.
En el evento contrario, el juez deberá definir si ha operado o no tal fenómeno extintivo respecto de algunos de los contratos sucesivos celebrados, situación en la cual no procederá el reconocimiento de los derechos salariales o prestacionales que de aquellos hubiesen podido generarse.”30 44. La anterior cita, resulta importante porque el Tribunal lo mencionó para hablar sobre los periodos de tiempo, objeto y valores de los contratos suscritos entre la accionante y el Departamento del Cesar – Secretaría de Salud Departamental, así como la sentencia en unificación en mención, se determinó que entre uno y otro contrato se presentaron interrupciones.
No obstante, se puede ver que la prestación de servicios no fue de manera permanente y continua desde el año 2012 hasta el 2019. Esto porque hubo interrupción de los contratos superior a 30 días por siete veces. Es decir que el contrato de prestación de servicios se hizo con apego estricto a lo establecido en el artículo 32.3 de la Ley 80 de 1993. 45.
Por otra parte, en lo referente a las condiciones médicas de la demandante, se determinó lo siguiente: “(…) En definitiva, en el sub lite, la parte demandante no logró demostrar que la prestación del servicio hubiese sido con ausencia de autonomía, pues, se insiste, el cumplimiento de un horario y la obligación de llevar a cabo ciertas instrucciones son condiciones válidas para el desarrollo de las funciones asignadas, por consiguiente no hay lugar al estudio de las condiciones médicas que coligan que la demandante fue desvinculada de la entidad pública con ocasión a una estabilidad laboral reforzada siendo “funcionaria o servidora de la entidad en la realidad”, pues, precedentemente se expusieron las razones por las cuales no se considera como tal, sino contratista, lo cual no desmerita, que tenga facultad de reclamar sus derechos fundamentales, tal como el de la salud o estabilidad laboral reforzada ante el juez constitucional competente.” 29 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia SUJ-025-CE-S2-2021 del 9 de septiembre de 2021.
Sin embargo, estableció que aun cuando en la actualidad se aplica ese criterio también es relevante la siguiente sentencia: Consejo de Estado, Sección Cuarta, Magistrado ponente: Dr. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, Bogotá, 16 de diciembre de 2013, Expediente Nº 11001-03-15-000- 2013-01015-01, Demandante: Jesús Bayona Gómez. Sentencia proferida por la Subsección A de la Sección Segunda, el 23 de enero de 2014, dentro del expediente de tutela (acumulado) N° 2013- 01741 30 Ver pág. 19 de la sentencia de segunda instancia. Radicación número: 11001-03-15-000-2025-04928-01 Accionante: Dannys Patricia Rodríguez Manjarres Accionado: Tribunal Administrativo del Cesar Referencia: Acción de tutela 15 46.
En ese sentido, al no haberse demostrado la existencia de una subordinación continua, requisito esencial para configurar una relación laboral, da cuenta que no se reunieron todos los elementos necesarios para establecer la existencia de un vínculo laboral. 47. De esta manera, lejos de acreditarse un desconocimiento del precedente, una falta de valoración o una indebida valoración probatoria por parte de la autoridad judicial accionada, resulta evidente que la demanda constituye una inconformidad de la parte accionante con las conclusiones a las cuales arribó el juez de lo contencioso administrativo al momento de resolver la segunda instancia del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Inclusive, este cuestionamiento no se relaciona con la desatención de una providencia judicial, por lo que es inexistente el defecto de desconocimiento del precedente. 48. Sustento de esto, la Sala encontró que el defecto fáctico mencionado por la parte accionante denota su inconformidad frente a la manera en la cual el tribunal accionado revisó las pruebas.
Mismas con las que se quería demostrar una relación laboral con el Departamento del Cesar, pero no fue posible, debido a que no se logró demostrar la configuración del elemento de subordinación del contrato de trabajo. En cuanto al desconocimiento del precedente, la parte accionante hizo mención a diferentes sentencias de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado.
Sin embargo, no realizó la respectiva carga argumentativa que fundamente por qué en su situación jurídica se debía aplicar este precedente. 49. Por lo anterior, esta Subsección no encuentra que la decisión del 30 de enero de 2025 haya incurrido en alguna de las causales específicas de procedibilidad, toda vez que la valoración efectuada por el Tribunal Administrativo del Cesar se basó en las pruebas y los testimonios aportados al plenario.
Por ello, cualquier pronunciamiento que realice el juez constitucional sobre las conclusiones a las que, en derecho, llegó el juez natural de la causa, sería actuar más allá de su órbita de competencia que confiere la acción de tutela. 50. En este orden de ideas, se modificará de decisión de la Sección Primera del Consejo de Estado proferida el 25 de septiembre de 2025 que declaró improcedente la acción de tutela, y en su lugar se negará el amparo solicitado por la señora Dannys Patricia Rodríguez Manjarres.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Radicación número: 11001-03-15-000-2025-04928-01 Accionante: Dannys Patricia Rodríguez Manjarres Accionado: Tribunal Administrativo del Cesar Referencia: Acción de tutela 16 III.
R E S U E L V E PRIMERO: MODIFICAR la sentencia del 25 de septiembre de 2025, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, que declaró improcedente la acción de tutela. En su lugar, NEGAR el amparo solicitado por la señora Dannys Patricia Rodríguez Manjarres contra el Tribunal Administrativo del Cesar, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados por el medio más expedito, de conformidad con el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. VF