Radicado: 25000-23-26-000-2005-01670-01 (67114) Demandante: Nación – Congreso de la República – Cámara de Representantes 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá D.C., cinco (5) de diciembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Acción de repetición – Ley 678 de 2001 Radicación: 25000-23-26-000-2005-01670-01 (67114) Demandante: Nación – Congreso de la República – Cámara de Representantes Demandado: Saud Castro Chaid Tema: Acción de repetición por hechos ocurridos antes de la vigencia de la Ley 678 de 2001.

Se confirma la decisión de negar las pretensiones de la demanda porque no se acreditó que el demandado incurrió en la conducta imputada ni, mucho menos, que obró con dolo o con culpa grave. SENTENCIA Verificada la inexistencia de irregularidades que invaliden la actuación, la Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandante contra la sentencia proferida el 3 de febrero de 2021 por la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la que se negaron las pretensiones de la demanda.

La Sala es competente para proferir esta providencia de acuerdo con el artículo 7º de la Ley 678 de 2001 y el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo (CCA). El recurso de apelación fue admitido por medio de auto del 1º de septiembre de 20211 y se corrió traslado para alegar de conclusión mediante auto del 8 de noviembre de 20212.

La demandante y el demandado presentaron alegatos3. El Ministerio Público solicitó que se confirmara la decisión de negar las pretensiones de la demanda, pues la demandante no probó que el contrato de prestación de servicios suscrito entre la Cámara de Representantes y el señor Gustavo José Cabas Borrero se incumplió porque el agente estatal demandado, en su condición de director administrativo de la entidad, obró con culpa grave.

I.

ANTECEDENTES A. Posición de la demandante 1.- La demanda que dio origen al presente proceso fue interpuesta el 18 de julio de 2005 por la Nación – Congreso de la República – Cámara de Representantes. Se dirigió contra Saud Castro Chaid para obtener el reintegro de lo pagado por la entidad como consecuencia de la 1 Fl. 430, C-7. 2 Fl. 431, C-7. 3 Índices 16 y 17 del expediente en Samai.

Radicado: 25000-23-26-000-2005-01670-01 (67114) Demandante: Nación – Congreso de la República – Cámara de Representantes 2 condena impuesta en la sentencia proferida el 20 de mayo de 2004 por la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 2.- A partir de lo afirmado en el escrito de la demanda y en los documentos allegados al plenario por la parte demandante, se extrae lo siguiente: 2.1.- El 2 de marzo de 2000 el demandado Saud Castro Chaid, en su calidad de director administrativo de la Cámara de Representantes, suscribió un contrato de prestación de servicios profesionales con el señor Gustavo José Cabas Borrero por un valor de veinticuatro millones de pesos ($24.000.000).

Lo anterior, para que durante un plazo de seis (6) meses, este último <<asesorar[a] profesionalmente a la División Financiera y de Presupuesto de la Cámara de Representantes, en todos los temas de su competencia>>. 2.2.- Según la cláusula décimo cuarta del contrato de prestación de servicios profesionales, para su ejecución se requería que la Cámara de Representantes suscribiera un <<acta de iniciación de labores>>, entre otros requisitos formales4.

A pesar de que el señor Gustavo José Cabas Borrero satisfizo los demás requisitos para la ejecución del contrato y trató de que la entidad suscribiera el acta de iniciación de labores correspondiente, esta se negó a hacerlo argumentando que el servicio contratado ya no se requería. 2.3.- El 30 de marzo de 2001 el señor Gustavo José Cabas Borrero interpuso una acción de controversias contractuales contra la Cámara de Representantes para que se declarara el incumplimiento de contrato de prestación de servicios profesionales y se reconociera una indemnización a su favor por los perjuicios materiales que padeció. 2.4.- En sentencia del 20 de mayo de 2004 la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró que la Cámara de Representantes incumplió el contrato de prestación de servicios profesionales suscrito con el señor Gustavo José Cabas Borrero.

En consecuencia, la condenó al pago de cinco millones ochocientos setenta y tres mil doscientos cuarenta y cuatro pesos ($5.873.244) por concepto de perjuicios materiales. Lo anterior, con base en las siguientes consideraciones: <<[L]a parte demandada manifestó en el escrito de alegatos de conclusión: “mal podría haber firmado un acta de iniciación de labores cuando la división (…) ya no requería la prestación de este servicio (…)”.

Quiere decir (…) que la Cámara de Representantes no expidió el acta de iniciación de labores, requisito que le correspondía cumplir de acuerdo con las cláusulas del contrato y que se hacía necesario para la ejecución del objeto contractual. (…) [S]e celebró un contrato de prestación de servicios cuyo objeto radicaba en “asesorar profesionalmente a la División Financiera y de Presupuesto de la Cámara de Representantes, en todos los temas de su competencia”; y dentro de las consideraciones contractuales expresamente se indicó que en esa corporación no existe (…) el personal calificado e idóneo suficiente para realizar las funciones de que trata el objeto del contrato.

(…) [Por lo tanto], la Sala [advierte] una conducta contractual caprichosa y arbitraria por parte de la entidad estatal, en cuanto sostiene la necesidad de realizar el contrato de prestación de 4 Específicamente, en la cláusula en mención se estipuló lo siguiente: <<DÉCIMO CUARTA.- EJECUCIÓN Para la ejecución del presente contrato de prestación de servicios profesionales, se requiere la existencia de la disponibilidad presupuestal, que se encuentre debidamente perfeccionado, la aprobación de la garantía única, la suscripción del acta de iniciación de labores y el correspondiente registro presupuestal>>.

Radicado: 25000-23-26-000-2005-01670-01 (67114) Demandante: Nación – Congreso de la República – Cámara de Representantes 3 servicios y, con posterioridad, argumenta, en sede judicial, para no expedir el acta de iniciación de labores, la no necesidad del mismo; (…) esa afirmación última no está demostrada>>. 2.5.- El señor Gustavo José Cabas Borrero apeló la decisión de primera instancia, y mediante auto del 3 de septiembre de 2004 la Sección Tercera del Consejo de Estado inadmitió el recurso porque <<la cuantía del presente asunto no alcanza el monto requerido para su trámite en segunda instancia>>. 2.6.- Mediante la Resolución No. 1842 del 12 de octubre de 2004 el presidente de la Cámara de Representantes dispuso el pago de la condena impuesta por la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Esta fue efectivamente pagada el 12 de noviembre de 2004, según consta en el comprobante de egreso No. 2199. 3.- Según la entidad demandante, el demandado Saud Castro Chaid obró de forma <<arbitraria y caprichosa>> al haber suscrito un contrato de prestación de servicios profesionales con el señor Gustavo José Cabas Borrero, sin haber verificado con antelación la necesidad de los servicios que este ciudadano prestaría. En sus términos: <<se le debe imputar la responsabilidad a título de dolo y culpa grave, pues omitió cumplir el requisito previo de la contratación estatal contemplado en la Ley 80 de 1993, consistente en realizar un previo estudio de la necesidad del servicio para así poder contratar al personal que realmente se requiriera>>.

B. Posición del demandado 4.- El agente estatal demandado contestó la demanda por medio de curadora ad litem5, quien se opuso a las pretensiones de la demanda bajo los siguientes argumentos: (i) propuso la excepción de <<ineptitud de la demanda>> debido a que la parte actora no expuso de manera explícita cuál es la conducta dolosa o gravemente culposa en la que incurrió el demandado Saud Castro Chaid;

(ii) el Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró el incumplimiento del contrato porque la entidad no suscribió el acta de iniciación de labores, y no está probado que era obligación del demandado suscribir dicha acta; (iii) no está probado el dolo ni la culpa grave del demandado, como quiera que no fue su conducta la que conllevó a la condena;

(iv) la acción de repetición está caducada, pues la demanda se radicó en 2005 y la notificación se surtió en 2019; y (v) los hechos plasmados en el escrito de la demanda son omisivos y constituyen una clara violación al principio de lealtad procesal. C. Sentencia recurrida 5.- En sentencia del 3 de febrero de 2021 la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones de la demanda con fundamento en las siguientes consideraciones: 5 La entidad demandante solicitó la notificación del agente estatal demandado por emplazamiento luego de que la citación para notificación personal fuera devuelta (fl. 225, C-6).

De acuerdo con el comprobante de la empresa de servicios postales, el agente estatal demandado no reside en la dirección suministrada por la entidad demandante (fl. 211, C-6), y esta última declaró –bajo gravedad de juramento– no conocer otra dirección para notificarlo. La Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca ordenó notificar al agente estatal demandado mediante edicto emplazatorio del 20 de febrero de 2017 (fl. 265 y 266, C-6).

La curadora ad litem fue notificada personalmente del auto admisorio de la demanda el 20 de septiembre de 2019 (fl. 364, C-6) y contestó la demanda el 8 de octubre de 2019 (fl. 366 a 374, C-6). Radicado: 25000-23-26-000-2005-01670-01 (67114) Demandante: Nación – Congreso de la República – Cámara de Representantes 4 5.1.- Encontró satisfechos los elementos objetivos de la repetición. Adujo que: (i) la condena se demostró con la sentencia dictada el 20 de mayo de 2004 por la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca;

(ii) el pago se probó con la Resolución No. 1842 del 12 de octubre de 2004, la orden de pago No. 0804 del 5 de noviembre de 2004 y el comprobante de egreso No. 2199 del 12 de noviembre de 2004, por medio de los cuales se ordenó el pago y se canceló la condena impuesta en el referido fallo; y (iii) la calidad de agente estatal del demandado se acreditó con la Resolución No. 0746 del 2 de agosto de 1999, mediante la cual se le nombró como director administrativo de la Cámara de Representantes, y con su acta de posesión del 4 de agosto de 1999. 5.2.- Sin embargo, no encontró acreditado el elemento subjetivo de la repetición. Expuso los siguientes argumentos para fundamentar esa determinación: a.- El contrato de prestación de servicios profesionales no fue suscrito de forma arbitraria; por el contrario, en su parte motiva se establecieron razones precisas para su celebración. b.- El oficio del 10 de julio de 2000, por medio del cual el jefe de la División Financiera y de Presupuesto de la Cámara de Representantes adujo que los servicios del señor Gustavo José Cabas Borrero no se requerían, es insuficiente para probar que el demandado no realizó estudios de necesidad antes de celebrar el contrato de prestación de servicios profesionales. c.- El Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró incumplido el contrato de prestación de servicios profesionales porque la Cámara de Representantes no expidió el acta de iniciación de labores necesaria para su ejecución; y en el expediente no hay prueba alguna de que el agente estatal demandado tenía a su cargo la expedición de tal acta.

D. Recurso de apelación 6.- La demandante solicita que se revoque la sentencia de primera instancia y, en su lugar, se condene al demandado. Argumenta que está probada la culpa grave del demandado: (i) antes de celebrar el contrato de prestación de servicios profesionales el demandado debió estudiar su necesidad, pero no lo hizo, por lo que su conducta dio lugar a que, después de suscrito el contrato, el jefe de la división donde se prestaría el servicio se negara a expedir el acta de iniciación de labores por falta de necesidad;

(ii) la mesa directiva autorizó la celebración del contrato porque creyó que era necesario, pero lo cierto es que el servicio sobre el cual versaba no se requería; (iii) para probar que el demandado no estudió la necesidad del contrato antes de celebrarlo no es necesario todo el expediente contractual, ello se infiere de que <<el jefe de la División Financiera rechazó la contratación, al no suscribir el acta de inicio, [por falta de necesidad]>>; y (iv) así el demandado no estuviera obligado a expedir el acta de iniciación de actividades, con su conducta omisiva generó el incumplimiento contractual.

II. CONSIDERACIONES E. Asuntos procesales, régimen legal y decisiones a adoptar 7.- La Sala se pronunciará de fondo porque están reunidos los presupuestos procesales para fallar y la demanda fue presentada oportunamente, como se explica a continuación: Radicado: 25000-23-26-000-2005-01670-01 (67114) Demandante: Nación – Congreso de la República – Cámara de Representantes 5 7.1.- Conforme al artículo 11 de la Ley 678 de 20016 y su condicionamiento por parte de la Corte Constitucional7, la acción de repetición debe presentarse en un término de dos (2) años, contados desde el día siguiente a la fecha en que se realice el pago o, a más tardar, desde el vencimiento del plazo de dieciocho (18) meses previsto en el inciso 4 del artículo 177 del CCA. 7.2.- En este caso, el pago se realizó antes del vencimiento del plazo anterior8, por lo que para determinar el término de caducidad debe tenerse en cuenta la fecha del pago.

Como este fue realizado el 12 de noviembre de 2004, la demanda presentada el 18 de julio de 2005 se radicó oportunamente. 8.- A este trámite le son aplicables las disposiciones sustanciales del CCA porque los hechos imputados al demandado ocurrieron el 2 de marzo de 2000 –día en el que celebró el contrato de prestación de servicios profesionales–, antes de la entrada en vigor de la Ley 678 de 2001.

Por ende, la demandante tenía la carga de acreditar todos los elementos de la responsabilidad del demandado, sin valerse de las presunciones contenidas en la Ley 678 de 2001. 9.- En esta providencia, la Sala: 9.1.- Tendrá por demostrados los elementos objetivos de la acción de repetición, los cuales se acreditaron con prueba documental9 y no fueron controvertidos por el demandado. 9.2.- Confirmará la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda debido a que la entidad demandante no acreditó que el agente estatal demandado incurrió en la conducta imputada ni, mucho menos, que obró con dolo o con culpa grave.

F. La demandante no demostró que el demandado obró con dolo o culpa grave 10.- Si bien el contrato de prestación de servicios profesionales se declaró incumplido porque la demandante no suscribió el acta de iniciación de labores, dicha acta no se suscribió porque la prestación del servicio contratado no era necesaria, y la obligación de verificar la necesidad de tal servicio era del resorte del demandado.

Esa es la conducta imputada en la demanda. 11.- De acuerdo con lo anterior, a la entidad demandante le incumbía probar que el agente estatal demandado obró con dolo o con culpa grave al suscribir un contrato de prestación de servicios profesionales con el señor Gustavo José Cabas Borrero para que asesorara a la División Financiera y de Presupuesto de la Cámara de Representantes, sin haber estudiado la necesidad de dicha asesoría. Para ello, aportó los siguientes elementos de juicio relevantes10: 6 La Ley 678 de 2001 aplica a este trámite en los aspectos procesales porque la demanda fue presentada luego de su entrada en vigencia. Esta norma es aplicable en su redacción original, previa a la modificación introducida por el artículo 42 de la Ley 2195 de 2022, porque esta solo aplica para las condenas ejecutoriadas luego de la entrada en vigencia de esa ley. 7 Sentencias C-832 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil, y C-394 de 2002, M.P. Álvaro Tafur Galvis. 8 La sentencia quedó ejecutoriada el 17 de septiembre de 2004 (fl. 66, C-1) y el pago se realizó el 12 de noviembre de 2004 (fl. 24, C-4).

Por lo tanto, el pago se realizó antes del vencimiento del plazo correspondiente. 9 La condena se probó con la sentencia proferida el 20 de mayo de 2004 por la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca dentro del expediente de radicado No. 2002-0501 (fl. 41-51, C-1). El pago se acreditó con el comprobante de egreso No. 2199 del 12 de noviembre de 2004, expedido por la Cámara de Representantes (fl. 24, C-4).

La calidad de agente estatal del demandado se demostró con su acta de nombramiento en el cargo de director administrativo de la Cámara de Representantes (fl. 34, C-3), así como con una copia de su acta de posesión (fl. 35, C-3). 10 Adicionalmente, la entidad demandante solicitó que se allegaran las piezas del expediente del proceso contractual.

Entre las pruebas recaudadas, se encuentran: (i) los documentos que acreditan el cumplimiento de los demás requisitos para la ejecución del contrato, como lo son la aprobación de la garantía única (fl.10 a 11, C-2) y el registro presupuestal (fl. 9, C-2); Radicado: 25000-23-26-000-2005-01670-01 (67114) Demandante: Nación – Congreso de la República – Cámara de Representantes 6 a.- El contrato de prestación de servicios profesionales suscrito 2 de marzo de 2000 por el demandado Saud Castro Chaid –quien obraba como director administrativo de la Cámara de Representantes en ese momento– y el señor Gustavo José Cabas Borrero para que este asesorara a la División Financiera y de Presupuesto de la Cámara de Representantes11. b.- Un oficio del 10 de mayo de 2000 dirigido al señor Pedro Gómez Rodríguez –quien obraba como director administrativo de la Cámara de Representantes en ese momento–, en el cual el señor Gustavo José Cabas Borrero le solicita expedir el acta de iniciación de labores necesario para ejecutar el contrato de prestación de servicios profesionales12. c.- Un oficio del 7 de julio de 2000 dirigido al señor César Sánchez Vásquez –quien obraba como jefe de la División Financiera y de Presupuesto de la Cámara de Representantes–, en el cual el señor Pedro Gómez Rodríguez le solicita (i) que manifieste si necesita o no los servicios profesionales del señor Gustavo José Cabas Borrero y (ii) que, en caso de que sí los requiera, expida el acta de iniciación de labores correspondiente13. d.- Un oficio del 10 de julio de 2000 a través del cual el señor César Sánchez Vásquez afirma que no requería los servicios profesionales del señor Gustavo José Cabas Borrero14. e.- Una copia de la sentencia dictada el 20 de mayo de 2004 por la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio de la cual declaró el incumplimiento del contrato de prestación de servicios profesionales y, en consecuencia, condenó a la Cámara de Representantes al pago de perjuicios materiales15. f.- Una copia del acta No. 40 del 26 de mayo de 2005 del Comité de Conciliación de la Cámara de Representantes, en la cual consta que se decidió instaurar una acción de repetición16. 12.- Al analizar las pruebas en conjunto, la Sala no encuentra demostrado que el demandado Saud Castro Chaid hubiese suscrito el contrato de prestación de servicios profesionales sin haber estudiado su necesidad.

Lo anterior, con base en la siguiente valoración probatoria: 12.1.- En la parte motiva del contrato de prestación de servicios profesionales se establecieron los motivos específicos de necesidad para su suscripción. En efecto, el contrato dispone: <<hemos convenido celebrar el presente contrato (…), previas las siguientes consideraciones: 1) Que en esta Corporación no existe en la planta el personal calificado e idóneo suficiente para realizar las funciones de que trata el objeto de este contrato (…)>>.

Esta prueba no (ii) un oficio del 4 de junio de 2001, a través del cual la Cámara de Representantes citó al señor Gustavo José Cabas Borrero para liquidar el contrato (fl. 12, C-2); (iii) una comunicación del 27 de junio de 2001 dirigida a la Cámara de Representantes en la cual el señor Cabas Borrero asegura que todavía está dispuesto a cumplir con el objeto del contrato (fl. 13 a 14, C-2); y (iv) un tiquete aéreo encaminado a acreditar que el señor Cabas Borrero viajó a Bogotá para ejecutar el contrato (fl. 16, C-2).

Estas pruebas no tienen relación con el asunto que ocupa a la Sala, pues no arrojan información sobre de la conducta del demandado, sobre las razones por las cuales la Cámara de Representantes no suscribió el acta de iniciación de labores ni sobre la necesidad –o, en su defecto, falta de necesidad– de celebrar el contrato. De cualquier forma, el tribunal no se pronunció respecto a ninguna de estas pruebas, y nada se mencionó al respecto en el recurso de apelación. 11 Fl. 1 a 8, C-2. 12 Fl. 7 a 8, C-2. 13 Fl. 32, C-3. 14 Fl. 33, C-3. 15 Fl. 41 a 51, C-1. 16 Fl. 34 a 57, C-3.

Radicado: 25000-23-26-000-2005-01670-01 (67114) Demandante: Nación – Congreso de la República – Cámara de Representantes 7 demuestra que el demandado Saud Castro Chaid omitió verificar la necesidad de la asesoría prestada por el señor Gustavo José Cabas Borrero ni, menos aún, que esa supuesta omisión fue producto de su negligencia o de su intención de causar un daño. 12.2.- El cruce de correspondencia entre los señores Gustavo José Cabas Borrero, Pedro Gómez Rodríguez y César Sánchez Vásquez denota que: (i) el contratista buscó que la entidad suscribiera el acta de iniciación de labores;

(ii) el director administrativo de ese momento –que, por lo demás, ya no era el aquí demandado– le solicitó al jefe de la división donde el contratista prestaría sus servicios manifestar si estos eran o no necesarios, para efectos de suscribir el acta de iniciación de labores; y (iii) el jefe de dicha división afirmó que los servicios del contratista no eran necesarios.

Esto, de ninguna manera, demuestra que el funcionario que suscribió el contrato no realizó estudios previos sobre la necesidad del contrato. 12.3.- Las consideraciones de la sentencia proferida dentro del proceso contractual no son oponibles al demandado porque este no hizo parte de dicho proceso, y las pruebas practicadas en esa actuación no fueron trasladadas en su totalidad al presente trámite.

Por consiguiente, dicha sentencia no puede ser tenida como prueba del elemento subjetivo de la repetición. De igual forma, en esa oportunidad se mencionó que la entidad erró al establecer en el contrato que su suscripción era necesaria para, posteriormente, afirmar que no lo era; pero en ningún momento se aseguró que el contrato se suscribió sin los debidos estudios de necesidad. 12.4.- El acta del comité de conciliación de la entidad demandante solo acredita la decisión de iniciar un proceso de repetición contra el demandado Saud Castro Chaid, pero sus reparos sobre la culpa grave o el dolo de los demandados no permiten demostrar ese presupuesto.

G. Costas 13.- La Sala se abstendrá de condenar en costas debido a que no se observa en este caso temeridad o mala fe en el actuar de ninguna de las partes, de conformidad con lo previsto en el artículo 171 del CCA, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia proferida el 3 de febrero de 2021 por la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la que se negaron las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO: SIN CONDENA en costas.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, por Secretaría DEVUÉLVASE el expediente a su tribunal de origen. Radicado: 25000-23-26-000-2005-01670-01 (67114) Demandante: Nación – Congreso de la República – Cámara de Representantes 8

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Con firma electrónica ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente Con firma electrónica Con firma electrónica MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado Aclara voto