Consejero ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá, D.C., veintiuno (21) de octubre de dos mil veintidós (2022) Radicación: 11001-03-15-000-2022-04437-00 11001-03-15-000-2022-04757-00 (acumulado) Accionantes: Joel Darío Aguilar Forero y otro Accionado: Tribunal Administrativo de Santander Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia Tema: Acciones de tutela en contra de providencia judicial.
Subtema 1: Requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela – relevancia constitucional. Sentido del fallo de tutela: Se declaran improcedentes. La Sala decide las acciones de tutela presentadas, a través de apoderado judicial, por Joel Darío Aguilar Forero y Christian Javier Figueroa Gelves en contra del Tribunal Administrativo de Santander.
ANTECEDENTES 1.1.- La solicitud de tutela Los interesados interpusieron acción de tutela en procura de la protección de sus derechos al debido proceso y a la igualdad, que consideraron vulnerados con las providencias dictadas el 24 de febrero de 2022 por el Tribunal Administrativo de Santander dentro de los asuntos de nulidad y restablecimiento del derecho Nos. 68001333300320150024800/01 y 68001333301420150027400/01, mediante las cuales se negaron las pretensiones de las demandas correspondientes. 1.2.- Hechos Hechos comunes a ambos tutelantes 1.2.1.- Afirmaron los accionantes que, mientras estaban vinculados a la Policía Nacional, se destacaron por su excelente desempeño, no obstante, por Acta No. 005-MEBUC-SUBCP del 19 de marzo de 2015 expedida por la Junta de Evaluación y Clasificación del Personal de Suboficiales Nivel Ejecutivo y Agentes de la Policía Metropolitana de Bucaramanga se recomendó su retiro de la entidad. 1.2.2.- En atención a esa recomendación, se expidieron las Resoluciones No. 0141 del 26 de marzo de 2015, mediante la cual se retiró a Joel Darío Aguilar Forero de la Policía Nacional y, 0142 de la misma fecha, en la que se dispuso, a su vez, el retiro de Christian Javier Figueroa Gelves.
Antecedentes del proceso No. 68001333300320150024800/01 1.2.3.- Por lo anterior, Aguilar Forero formuló medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Policía Nacional, con el fin de que se declarara la nulidad de los actos mediante los cuales se recomendó y se lo retiró efectivamente del servicio y, en consecuencia, se ordenara su reintegro a la institución. El Trámite le correspondió al Juzgado 3º Administrativo de Bucaramanga, bajo el radicado No. 68001333300320150024800. 1.2.4.- El a quo ordinario, por sentencia del 19 de septiembre de 2017, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
Para ello, indicó que el acto de retiro desconoció la SU-053 de 2015 de la Corte Constitucional, pues la Junta de Evaluación y Calificación omitió la información relativa a las evaluaciones de desempeño, además, en su criterio, si existían dudas del proceder del demandante frente a una situación concreta, estas debieron disiparse antes de separarlo del cargo, por lo que se vulneró la presunción de inocencia. 1.2.5.- Inconforme, la Policía Nacional recurrió la sentencia. La demandada alegó que la decisión de retiro por voluntad del comandante no está sujeta a que el retirado sea condenado o absuelto en un proceso sancionatorio, pues se trata de una decisión unilateral que obedece a razones del servicio y lo que se tiene en consideración es la pérdida de confianza institucional por conductas antiéticas que desconocen la misión policial.
Acotó que el comportamiento del demandante afectó la imagen de la institución y la buena prestación del servicio y, por último, aseveró que la Junta argumentó en debida forma la recomendación de retiro. 1.2.6.- Por sentencia del 24 de febrero de 2022 el Tribunal Administrativo de Santander revocó la decisión cuestionada y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda, porque, en su criterio, no es cierto que el retiro se hubiese fundado en la denuncia anónima recibida en marzo de 2015, sino, como se advierte en los actos de desvinculación, en que en los antecedentes de Aguilar Forero se observa una sanción de suspensión, una investigación disciplinaria en curso y 10 registros negativos, lo que afecta la confianza de la institución en el servidor. 1.2.6.1.- Destacó que la facultad de retiro discrecional y la sancionatoria se pueden aplicar concomitantemente al ser independientes, por lo que la absolución en el trámite sancionatorio no enerva la posibilidad de retiro bajo el presupuesto de la referida facultad discrecional. 1.2.6.2.- Precisó que el hecho de que la investigación disciplinaria no afecta la evaluación de desempeño del uniformado no implica que no pueda menoscabar la confianza de la Policía en él. Así, explicó que, aunque la Junta no analizó el desempeño de Aguilar Forero como debía hacerlo, tal irregularidad no vicia por sí solo el acto de retiro, puesto que, de haberse valorado tal aspecto, el resultado no hubiese sido diferente.
Antecedentes procesales del asunto No. 68001333301420150027400/01 1.2.7.- Christian Javier Figueroa Gelves, a su vez, formuló medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en el cual pretendió, al igual que en el caso de Aguilar Forero, la nulidad de las actuaciones de retiro y su reintegro a la Policía Nacional. El proceso le correspondió al Juzgado 14 Administrativo de Bucaramanga, bajo el radicado No. 68001333301420150027400. 1.2.8.- El Juzgado, en providencia del 13 de febrero de 2018, negó las pretensiones de la demanda.
Como sustento de su decisión, indicó que el retirado tenía más de 4 anotaciones negativas en su hoja de vida y 4 investigaciones por hechos graves, lo que repercute negativamente en la reputación y buen nombre de la entidad y de sus superiores. Frente a la recomendación de retiro, estimó que esta cumplía con los parámetros de la SU-053 de 2015, ya que se basó en las investigaciones y en las anotaciones negativas verificables en la hoja de vida del policía, aunado a que su calificación no era absolutamente excelente. 1.2.9.- El demandante elevó recurso de apelación bajo el argumento de que dos de los procesos disciplinarios que iniciaron en su contra fueron archivados, además, que en su hoja de vida no constaban sanciones o inhabilidades vigentes, por lo que no se podía presumir su culpabilidad. 1.2.9.1.- Señaló que la única anotación negativa que podía valorarse no ostentaba la entidad suficiente para recomendar el retiro y las otras debieron borrarse porque fue ascendido en el 2011. 1.2.9.2.- Afirmó que siempre mantuvo una conducta intachable, lo que dio lugar a múltiples condecoraciones y felicitaciones, por lo cual, en su parecer, el retiro se dio por una denuncia anónima recibida en marzo de 2015 y reiteró que no se realizó un estudio adecuado de su hoja de vida, ni de la calificación superior que le fue otorgada, ni de las felicitaciones y condecoraciones de las que fue merecedor. 1.2.10.- Por sentencia del 24 de febrero de 2022 el Tribunal convocado confirmó la recurrida.
Al respecto, afirmó que Figueroa Gelves tenía 2 investigaciones disciplinarias vigentes, lo que implica la pérdida de confianza y credibilidad por parte de la Policía Nacional y así se expresó en el acto administrativo demandado. 1.2.10.1.- Explicó que, el archivo de dos procesos disciplinarios en contra del demandante no torna improcedente el retiro discrecional, pues esta facultad y la sancionatoria pueden concurrir porque son independientes. 1.2.10.2.- Adujo que, si bien las investigaciones disciplinarias no afectan la evaluación de desempeño, ello no es óbice para que la institución pierda la confianza en el uniformado.
Entonces, aunque la Junta no analizó el desempeño del demandante, tal irregularidad no vicia el acto de retiro, puesto que, incluso de haberse tenido en cuenta, el resultado hubiese sido similar; sumado a que no se probó la supuesta represalia alegada en la apelación. 1.3.- Fundamentos de las acciones de tutela 1.3.1.- Los accionantes consideran que en las sentencias proferidas el 24 de febrero de 2022 se configuró un defecto por violación directa de la Constitución, en tanto se vulneró su derecho a la igualdad, puesto que el mismo Tribunal, en el proceso No. 68001333300320150024800/01 adelantado por Elkin Hernández Quintero en contra de la Policía Nacional, fundado en hechos y pretensiones idénticas, ordenó el reintegro a la Policía Nacional. 1.3.2.- Estimaron, además, que las providencias incurrieron en un defecto por desconocimiento del precedente judicial, ya que se pasaron por alto el estándar mínimo de motivación que debe contener el acto discrecional de retiro, el cual está fijado en la sentencia de unificación 053 de 2015 proferida por la Corte Constitucional. 1.3.3.- Igualmente, alegaron que no existían razones para sustentar la supuesta pérdida de confianza en que se basaron las sentencias censuradas y que se omitió realizar un análisis minucioso de los medios de prueba aportados. 1.4.- Pretensiones de la acción En ambas acciones constitucionales los interesados solicitan (i) que se amparen sus derechos al debido proceso y a la igualdad;
(ii) que se dejen sin efectos las sentencias del Tribunal Administrativo de Santander atacadas y (iii) que se le ordene a esa autoridad dictar un fallo de reemplazo en el que se aplique la sentencia de unificación 053 de 2015 y los fundamentos jurídicos de la providencia dictada por el referido Tribunal en el proceso No. 68001333300320150024800/01. 1.5.- Trámite de la acción de tutela y fundamento de la oposición 1.5.1.- Mediante auto del 18 de agosto de 2022 el Despacho Ponente admitió la acción de tutela formulada por Joel Darío Aguilar Forero y dispuso la vinculación del Juzgado 3º Administrativo de Bucaramanga y de la Policía Nacional.
Ulteriormente, por auto del 6 de septiembre siguiente, se dispuso a admitir la acción de tutela presentada por Christian Javier Figueroa Gelves, la vinculación del Juzgado 14 Administrativo de Bucaramanga y de la Policía Nacional y se ordenó la acumulación de esa petición de amparo a la No. 2022-04437-00. 1.5.2.- El Juzgado 3º Administrativo de Bucaramanga manifestó que las quejas elevadas por Aguilar Forero están dirigidas, específicamente, en contra de la sentencia del Tribunal accionado, sin embargo, aclaró que no se cumplen los requisitos de procedibilidad y procedencia, por lo que se impone la negación de la petición. 1.5.3.- La Policía Nacional, a su vez, adujo que no se vulneraron los derechos fundamentales alegados y se refirió a la facultad de retiro discrecional que tiene frente a sus miembros; también adujo que se cumplieron los requisitos para ejercerla, además, afirmó que las pretensiones son improcedentes por no estar acreditado un perjuicio irremediable.
CONSIDERACIONES 1.- Competencia Esta Sala es competente para conocer de las acciones de tutela interpuestas por Joel Darío Aguilar Forero y Christian Javier Figueroa Gelves en contra del Tribunal Administrativo de Santander, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución, 37 del Decreto 2591 de 1991 y 13 del Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.- Problema jurídico En primer lugar, se verificará si las solicitudes de amparo constitucional cumplen con los requisitos generales de procedibilidad.
En caso afirmativo, se determinará si las providencias censuradas vulneraron los derechos invocados. 3.- La acción de tutela en contra de providencias judiciales La Corte Constitucional en sentencia C-590 del 2005 reconoció que la acción de tutela en contra de providencias judiciales está sujeta al cumplimiento de rigurosos requisitos de procedibilidad y de procedencia, con el fin de determinar si se vulneraron o no los derechos de orden superior. 4.- El requisito de relevancia constitucional en el caso concreto 4.1.- Sobre este requisito, la Corte Constitucional ha señalado que el juez de tutela “no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”.
En ese sentido, para determinar si una solicitud de amparo tiene o no relevancia constitucional, la Sala Plena del Consejo de Estado ha considerado necesario examinar dos elementos, a saber: (i) que el actor cumpla su carga argumentativa, en donde justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la transgresión de aquellos y (ii) que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo especial constitucional está constituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial. 4.2.- Para la Sala, ab initio, se torna evidente que los cargos elevados en los escritos introductorios no satisfacen el requisito genérico sub examine, puesto que, además de no estar debidamente justificados, se advierten como un medio dirigido a revivir el análisis jurídico efectuado por el Tribunal Administrativo de Santander en los procesos Nos. 68001333300320150024800/01 y 68001333301420150027400/01, como si este mecanismo fuera una instancia adicional al proceso ordinario, según se explicará. 4.3.- Al revisar la providencia proferida en el medio de control elevado por Aguilar Forero, se observa el siguiente análisis por parte de la colegiatura con jurisdicción en Santander: “Sin embargo, para la Sala este solo hecho no acredita el vicio de nulidad del acto administrativo demandado, en la medida en que dicha proximidad temporal bien puede obedecer a una simple coincidencia frente a la valoración que de cara a la prestación de servicio realizó la Policía Nacional en esos momentos y que condujo a considerar como necesario el retiro del demandante de la institución. (…) En este sentido encuentra la Sala que luego de analizar la trayectoria institucional del señor JOEL DARÍO AGUILAR FORERO la Policía Nacional [advirtió] que en la misma cuenta con una sanción de suspensión de sesenta (60) días, una (1) investigación disciplinaria vigente, diez (10) registros negativos en su trayectoria como [p]atrullero, manifestando que este tipo de circunstancias hacen que el nominador pierda la confianza y la credibilidad en sus funcionarios, lo que inexorablemente impacta negativamente en la prestación del servicio, en tanto la institución no cuenta con la confianza suficiente para depositar en el uniformado la labor de cumplir las funciones que la [l]ey y la Constitución le ha encomendado a la Policía Nacional, razones que fueron puestas de presente expresa y ampliamente en el acto administrativo cuya nulidad se pretende (…) Así pues, en virtud de la expuesto se tiene que la potestad discrecional es independiente de la potestad disciplinaria y por ende aquella no se ve enervada por la falta de conclusión o finalización del proceso disciplinario, en tanto cada una de las potestades tienen fundamentos propios y diversos (…) En este punto es pertinente resaltar que el haber sido absuelto en [el] proceso disciplinario no enerva la potestad discrecional que ostenta la Policía Nacional para retirar del servicio a los servidores que previa recomendación de la Junta no permitan a la entidad garantizar la prestación del servicio de manera eficiente (…) Visto lo anterior, si bien la [J]unta no analizó la evaluación de desempeño del señor JOEL DARÍO AGUILAR FORERO, y ello constituye una irregularidad en tanto desatiende parcialmente uno de los parámetros fijados por la H. Corte Constitucional en sentencia SU-053 de 2015, tal irregularidad no tiene la potencialidad de viciar de nulidad el acto administrativo demandado, toda vez que de haberse realizado el respectivo análisis de los formularios de evaluación de desempeño del demandante, el resulta no hubiese sido diferente (…)”. 4.4.- Por otra parte, el mismo Tribunal, en la sentencia dictada en el marco del proceso incoado por Christian Javier Figueroa Gelves, arribó a conclusiones similares, como se advierte a continuación: “Sin embargo, para la Sala este solo hecho no acredita el vicio de nulidad del acto administrativo demandado, en la medida que dicha proximidad temporal bien puede obedecer a una simple coincidencia frente a una valoración que de cara a la prestación de servicio realizó la Policía Nacional en esos momentos y que condujo a considerar como necesario el retiro del demandante de la institución. (…) En este sentido encuentra la Sala que luego de analizar la trayectoria institucional del señor CHRISTIAN JAVIER FIGUEROA GELVES la Policía Nacional [advirtió] que en la misma cuenta con dos (02) investigaciones disciplinarias vigentes, manifestando que este tipo de comportamientos hacen que el nominador pierda la confianza y la credibilidad en sus funcionarios, lo que inexorablemente impacta negativamente en la prestación del servicio, en tanto la institución no cuenta con la confianza suficiente para depositar en el uniformado la labor de cumplir con las funciones que la [l]ey y la Constitución le ha encomendado a la Policía Nacional, razones que fueron puestas de presente expresa y ampliamente en el acto administrativo cuya nulidad se pretende (…) Así pues, en virtud de lo expuesto se tiene que la potestad discrecional es independiente de la potestad disciplinaria y por ende aquella no se ve enervada por la falta [de] conclusión o finalización del proceso disciplinario, en tanto cada una de las potestades tienen fundamentos propios y diversos (…) En este punto también es pertinente resaltar que el haber sido absuelto en proceso disciplinario no enerva la potestad discrecional que ostenta la Policía Nacional para retirar del servicio a los servidores que previa recomendación de la Junta no permitan a la entidad garantizar la prestación del servicio de manera eficiente (…) Ahora, refiere la parte recurrente que dentro de la trayectoria institucional del demandante no existe anotación negativa vigente que permitiera recomendar y decretar la desvinculación por voluntad de la Dirección General de la Policía Nacional.
Al respecto reitera la Sala que lo que motivó el retiro del servicio del señor CHRISTIAN JAVIER FIGUEROA GELVES fue la pérdida de confianza de la institución en el uniformado con base en diversas circunstancias que afectaban el servicio y la imagen institucional, como lo son las dos investigaciones disciplinarias que reposaban en contra del policial, entre otras.
En este punto advierte la Sala que [a] folios 303-305 del expediente reposa formulario de seguimiento del señor CHRISTIAN JAVIER FIGUEROA GELVES en el que se insertan dos (02) anotaciones negativas de fecha 09 de febrero de 2015 y 25 de febrero de 2015 respectivamente -antes de la reunión de la Junta-, las cuales si bien no fueron valoradas y analizadas por la Junta de Evaluación y Clasificación, s[í] son indicativas de afectaciones al servicio y desvirtúan la afirmación de la parte demandante referente a que no existía en la trayectoria institucional del uniformado anotación negativa vigente, por lo cual este cargo de apelación tampoco tiene vocación de prosperidad.
Visto lo anterior, si bien la junta no analizó la evaluación de desempeño del señor CHRISTIAN JAVIER FIGUEROA GELVES, y ello constituye una irregularidad en tanto desatiente parcialmente uno de los parámetros fijados por la H. Corte Constitucional en sentencia SU-053 del 2015, tal irregularidad no tiene la potencialidad de viciar de nulidad el acto administrativo demandado, toda vez que de haberse realizado el respetivo análisis de los formularios de evaluación de desempeño del demandante, el resultado no hubiese sido diferente, por cuanto, se reitera, de conformidad con las anteriores consideraciones, una evaluación de desempeño de nivel superior no impide que la entidad pierda la confianza en el uniformado, lo que a la postre fue lo que motivó el retiro del servicio activo del señor CHRISTIAN JAVIER FIGUEROA GELVES, razón por la cual la Sala tampoco encuentra mérito en este cargo de apelación (…)”. 4.5.- En atención a lo anterior, la Sala nota que el ad quem accionado analizó minuciosamente los medios de prueba que obraban en el expediente y, adicionalmente, tuvo en cuenta los parámetros fijados por la Corte Constitucional en la SU-053 de 2015, sin embargo, concluyó que la potestad disciplinaria de la Policía es independiente de la facultad de retiro discrecional basada en la pérdida de confianza en los uniformados, la que, en los casos concretos, se ejerció al encontrarse anotaciones negativas e investigaciones en curso en las hojas de vida de los accionantes y, aunque en ambos casos la Junta cometió el error de no considerar la evaluación de desempeño de los uniformados como lo ordenó la Corte Constitucional en la sentencia de unificación referida, lo cierto es que esa omisión por sí sola no tenía la entidad suficiente para alterar la decisión de retiro. 4.6.- Así las cosas, respecto a los reproches sobre la indebida valoración probatoria y la omisión del precedente de la Corte Constitucional, resulta claro que la parte actora pretende utilizar la tutela como si se tratara de una instancia adicional, pues, como se vio, el Tribunal convocado estudió, bajo lo dispuesto en la SU-053 de 2015, los medios de prueba allegados a los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, sin embargo, no encontró probado ningún vicio que conlleve la nulidad de los actos administrativos demandados. 4.7.- Ahora bien, en cuanto al cercenamiento del derecho a la igualdad fundado en que en el proceso No. 68001333300320150024800/01 adelantado por Elkin Hernández Quintero, se accedió a las pretensiones de la demanda, esta Sala advierte que cada caso, aunque sea similar, amerita un estudio independiente, puesto que la pérdida de confianza obedece a circunstancias concretas y específicas según la hoja de vida de cada uniformado.
Adicionalmente, los tutelantes no identificaron la regla jurisprudencial desconocida, ni justificaron el motivo por el cual una sentencia con efectos inter partes expedida por otra sala de decisión de la misma colegiatura resultaba vinculante y obligatoria para el ponente de los fallos reprochados. 4.8.- En tal medida, para esta Sala, se torna diáfano que los accionantes, sin justificar en debida forma los cargos elevados, buscan reabrir los debates que tuvieron lugar en los trámites ordinarios, con el fin de que se analicen nuevamente los aspectos probatorios que fueron definidos por la autoridad judicial competente y se imponga una interpretación favorable a sus intereses en detrimento de aquella que fue prohijada por el Tribunal Administrativo de Santander, lo que impide estudiar el fondo de esas alegaciones. 4.9.- En este orden de ideas y en atención a la autonomía judicial y al carácter excepcionalísimo que reviste la tutela formulada en contra de una providencia judicial, se debe acotar que no basta con manifestar inconformidades respecto de las decisiones judiciales objeto de censura o alegar la configuración de los requisitos especiales de procedencia, ya que, de esa forma, la discusión queda restringida a asuntos de mera legalidad que no trascienden al plano constitucional. 4.10.- Al respecto, se insiste en que la procedencia de la acción de tutela en contra de decisiones judiciales es de carácter residual y no puede usarse para desconocer la autonomía e independencia judicial, ni los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, en razón a lo cual es concebida como un “juicio de validez” y no como un “juicio de corrección” de la decisión cuestionada, lo que se opone a que se use indebidamente como una nueva instancia para la discusión de los asuntos de índole probatoria o de interpretación del derecho, que se resolvieron en el curso del proceso ordinario o para manifestar censuras que no estén respaldadas con argumentos justificativos suficientes. 5.- Con fundamento en las consideraciones expuestas, la Sala declarará improcedente el amparo constitucional objeto de estudio.
En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR improcedente los amparos constitucionales acumulados de conformidad con las razones ut supra.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados por el medio más expedito.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión al día siguiente de su ejecutoria, conforme con lo dispuesto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, siempre que no sea objeto de impugnación. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de la Sala JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Consejero de Estado GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Consejero de Estado Aclaración de voto Cfr. Rad. 11001-03-15-000-2019-01299-00