CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO–ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá, D.C., nueve (09) de diciembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción de tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-07073-00 (11222) Accionante: Gloria Cecilia Cano Calderón Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia Vinculadas: Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, y Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales, UGPP Tema: tutela contra providencia judicial.
Subtema 1: defectos sustantivo, fáctico, por desconocimiento del precedente judicial y violación directa de la constitución. Sentencia de primera instancia La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver la solicitud de amparo interpuesta por Gloria Cecilia Cano Calderón en contra del Tribunal Administrativo de Antioquia.
I. SÍNTESIS DEL CASO Gloria Cecilia Cano Calderón presentó acción de tutela con la pretensión de amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, mínimo vital y dignidad humana, que consideró vulnerados con ocasión de la sentencia del 16 de mayo de 2025 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, dentro del proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho 05001-33-33-032-2021-00074-00.
II.
ANTECEDENTES 2.1. Hechos relevantes 1. A partir del escrito de tutela y de los demás elementos aportados por las partes al trámite constitucional, la Sala encuentra probados los siguientes hechos: 2. La Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal, hoy Unidad de Gestión Pensional y Parafiscal, UGPP, reconoció una pensión de vejez a Gloria Cecilia Cano Calderón, a través de la Resolución 30887 del 30 de junio de 2006, efectiva a partir del 5 de junio de 2005, en cuantía de $802,052,99.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-07073-00 (11222) Accionante: Gloria Cecilia Cano Calderón Accionados: Tribunal Administrativo del Huila y otro 2 3. Posteriormente, el 6 de agosto de 2009, Gloria Cecilia Cano Calderón solicitó al Instituto de Seguro Social, ISS, hoy Administradora Colombiana de Pensiones, el reconocimiento de indemnización sustitutiva de la pensión de vejez. 4.
En respuesta a dicha solicitud, el ISS, mediante Resolución 100876 del 15 de marzo de 2010, reconoció una pensión de vejez a Gloria Cecilia Cano Calderón, efectiva a partir del 1 de enero de 2009, en cuantía de $734,478. 5. Gloria Cecilia Cano Calderón interpuso recurso de reposición para señalar que no había solicitado una segunda pensión, sino una indemnización sustitutiva de la pensión de vejez.
Sin embargo, a través de la Resolución 003889 del 28 de febrero de 2011, el ISS negó la reposición con el argumento de que la pensión se otorgó porque ella había acreditado el cumplimiento de los requisitos de ley. 6. Colpensiones de manera posterior dio apertura a una investigación en la que evidenció que los tiempos que fueron tenidos en cuenta para que Cajanal reconociera la pensión, también fueron tenidos en cuenta por el ISS, para el segundo reconocimiento, esto es con el empleador Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales pagados al ISS del 01/01/1995 al 30/05/2005, y por tanto resultaban incompatibles dichas prestaciones en los términos del artículo 128 de la Constitución Política. 7.
De conformidad con la investigación administrativa adelantada por la Gerencia de Prevención de Fraude de Colpensiones, el reconocimiento de la pensión de vejez a favor de Gloria Cecilia Cano Calderón se realizó bajo una situación indebida y por ende, mediante Resolución SUB 50000 del 21 de febrero de 2020, Colpensiones ordenó revocar en todas sus partes la Resolución 100876 del 15 de marzo de 2010 y la Resolución 3889 de 28 de febrero de 2011, sin embargo, como la revocatoria tiene efectos a futuro, para recuperar las mesadas pagadas, la entidad presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho ante esta jurisdicción, la cual fue radicada con el número 05001-33-33-032-2021-00074-00. 8.
Gloria Cecilia Cano Calderón contestó la referida demanda a través de apoderado judicial. Adujo que efectivamente Cajanal le otorgó pensión de vejez. Aclaró que la solicitud que radicó ante el ISS fue para que le otorgaran la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, pero la entidad demandante cometió un error y le reconoció fue otra pensión de vejez mediante Resolución 100876 del 15 de marzo de 2010. 9.
Agregó que en contra de la Resolución 100876 del 15 de marzo de 2010 interpuso recurso de reposición, aclarándole a Colpensiones que lo que había solicitado era la indemnización sustitutiva de vejez. No obstante, la entidad denegó el recurso sin tener en cuenta que la prestación reclamada, era una indemnización sustitutiva de pensión de vejez y no pensión de vejez. 10.
Señaló que no se oponía a la declaratoria de nulidad de la Resolución 100876 del 15 de marzo de 2010 y de la Resolución 003889 del 28 de febrero de 2011, sin embargo, sí se opuso a la pretensión de reintegro del dinero recibido, como quiera que, según afirmó, sus actuaciones han estado prevalidas de la buena fe. Radicado: 11001-03-15-000-2025-07073-00 (11222) Accionante: Gloria Cecilia Cano Calderón Accionados: Tribunal Administrativo del Huila y otro 3 11.
Por su parte, la UGPP contestó para señalar, de manera escueta, que no se oponía a las pretensiones de nulidad de los actos expedidos por el ISS. 12. El Juzgado 32 Administrativo de Medellín profirió sentencia de primera instancia el 28 de septiembre de 2022 en la que resolvió: «PRIMERO. DECLARAR LA NULIDAD de la Resolución 100876 del 15 de marzo de 2010 proferida por el INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES, ISS, hoy COLPENSIONES mediante la cual se reconoció y ordenó pagar una pensión mensual vitalicia de jubilación a GLORIA CECILIA CANO CALDERON.
SEGUNDO. DECLARAR LA NULIDAD de la Resolución 003889 del 28 de febrero de 2011 proferida por el INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES, ISS, hoy COLPENSIONES, mediante la cual se resolvió no reponer lo resuelto en la resolución 100876 del 15 de marzo de 2010 que le reconoció la pensión de vejez.
TERCERO. Denegar las demás pretensiones de la demanda de acuerdo con las consideraciones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.
CUARTO. No se condena en costas, de conformidad con lo plasmado en el presente proveído». 13. La tesis del juzgado de primer grado se cimentó en que el ISS afirmó que Gloria Cecilia Cano Calderón solicitó la liquidación de su pensión de vejez, pero al revisar las pruebas allegadas al proceso, se pudo constatar que en la solicitud Nro. 36709916, lo que ella peticionó fue la indemnización sustitutiva, situación que es igual corroborada al revisar el Formato del Seguro Social titulado «Solicitud de Indemnización Sustitutiva de la Pensión», del 6 de agosto de 2009. 14.
El juzgado señaló, que a pesar de lo anterior, el ISS indicó que la pensionada reclamó pensión de vejez, lo cual no es cierto, pues, como se indicó en la solicitud presentada al ISS, lo que pretendía era la liquidación de una indemnización sustitutiva de la pensión de vejez; error que luego fue reconocido pero no enmendado en la Resolución 003889 del 28 de febrero de 2011 que resolvió un recurso de reposición que presentó Gloria Cecilia Cano Calderón. 15.
Entonces, como a Gloria Cecilia Cano Calderón le fueron reconocidas dos pensiones de vejez: una por el ISS y la otra por Cajanal, teniendo en cuenta un tiempo en común desde el 1 de enero de 1995 al 30 de mayo de 2005, esas prestaciones son incompatibles, tal y como lo establece el artículo 128 de la Constitución y la Ley 549 de 1999.
En consecuencia, consideró que era procedente la nulidad de los actos acusados. 16. Sin embargo denegó la devolución de los dineros pagados, por cuanto en este caso se debe aplicar el literal c, numeral 1, del artículo 164 del CPACA, que dispone que no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe, ya que le correspondía a Colpensiones probar debidamente que Gloria Cecilia Cano Calderón, cuando solicitó la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez actuó de mala fe, lo que no aconteció, pues quedó demostrado que el extremo pasivo en ningún Radicado: 11001-03-15-000-2025-07073-00 (11222) Accionante: Gloria Cecilia Cano Calderón Accionados: Tribunal Administrativo del Huila y otro 4 momento solicitó se le liquidara su pensión de vejez, de allí que el error no fue generado por ella. 17.
Colpensiones presentó recurso de apelación en contra de la decisión ordinaria de primera instancia proferida por el Juzgado 32 Administrativo de Medellín, únicamente en lo que respecta a la negativa de ordenar la devolución o reintegro de los dineros que recibió la pensionada. Consideró que Gloria Cecilia Cano Calderón percibió sin justa causa legal una suma que realmente no le correspondía, como quedó establecido en el cuerpo de la sentencia, de allí que se está en presencia de un enriquecimiento injustificado en su patrimonio y un detrimento del erario. 18.
La UGPP apeló para afirmar que fue vinculada al proceso en virtud de litisconsorcio necesario, pero en la sentencia no se hizo un análisis respecto de las excepciones propuestas. 19. El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala 8 de Decisión, a través de sentencia de segunda instancia del 16 de mayo de 2025, resolvió: «PRIMERO: REVOCAR el ordinal tercero de la sentencia proferida el 28 de septiembre de 2022 por el Juzgado 32 Administrativo del Circuito de Medellín, mediante la cual se negó la pretensión de reintegro de sumas de dinero percibidas por la parte demandada por las razones expuestas en la parte motiva y en su lugar se dispone:
TERCERO: ORDENAR a la señora Gloria Cecilia Cano Calderón a reintegrar a Colpensiones las sumas que le fueron canceladas por esta entidad desde el momento en que fue incluida en nómina de pensionados con ocasión al reconocimiento de la pensión de vejez que le fue efectuada mediante la Resolución No. 100876 del 15 de marzo de 2010 y hasta la fecha en que la misma fue revocada por la administración mediante Resolución SUB 50000 de 21 de febrero de 2020.
Respecto de las sumas a reintegrar, deberá liquidarse y pagar el reajuste de su valor, conforme con el índice de precios al consumidor, con la aplicación de la fórmula reseñada en la parte motiva de este fallo y con las precisiones efectuadas sobre dicha fórmula. Con relación a los intereses moratorios, deberá observarse lo previsto en los artículos 192 y 195 del C.P.A.C.A.
SEGUNDO: CONFIRMAR en lo demás la sentencia proferida el 28 de septiembre de 2022 por el Juzgado Treinta y Dos Administrativo del Circuito de Medellín, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
TERCERO: NO CONDENAR en costas a la parte recurrente de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. […]». 20. En concreto, el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala 8 de Decisión, argumentó lo siguiente: «[…] a pesar de que la demandada sabía que gozaba de una pensión de vejez previamente reconocida y ante la omisión de la información veraz, el ISS reconoció [otra] pensión de vejez mediante Resolución No. 100876 del 15 de marzo de 2010.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-07073-00 (11222) Accionante: Gloria Cecilia Cano Calderón Accionados: Tribunal Administrativo del Huila y otro 5 En contra de esta decisión, la demandada interpuso recurso de reposición (…). Si bien en este evento la demandada por intermedio de su apoderada judicial, interpuso recurso de reposición, allí no se informó ante la administradora de pensiones que la señora Gloria Cecilia gozaba de pensión de vejez reconocida por CAJANAL y que por eso requería el bono pensional o la indemnización sustitutiva; por ello, COLPENSIONES si bien aceptó como cierto que ella no había solicitado expresamente el reconocimiento de una pensión, afirmó que había derechos irrenunciables como la seguridad social y que por esta razón le reconocía la pensión, pues se reitera, esa administradora no conocía ni fue informada que ya gozaba de una pensión. Bajo dicho escenario, la demandada se aprovecha del error de la administración y comienza a disfrutar de una pensión que de antemano sabe o era consciente que no tenía derecho y aun así, persiste en pretender quedarse con dineros de la seguridad social, lo que sin duda afecta el erario.
En este evento, mal podría afirmarse que la demandada puede ampararse en la legalidad de un acto administrativo, pues como se afirmó con antelación, efectuó afirmaciones que no respondían a la verdad, lo que generó que COLPENSIONES determinará que era viable reconocerle una pensión de vejez, sumando los tiempos de servicios que previamente CAJANAL había tenido en cuenta para reconocer su pensión. Por ello, el actuar omisivo y silente [de la pensionada] fue decisivo para que la administración de manera indebida reconociera una mesada pensional (…).
Así las cosas, las imprecisiones advertidas en el trámite administrativo de reconocimiento pensional debían ser aclaradas, o corregidas por la demandada para que la administración pudiese actuar de manera inmediata; de allí que ha devengado mesadas pensionales a las cuales no tenía derecho. Evidentemente la demandada era consciente de que no tenía derecho al reconocimiento y pago de la pensión, sin que pueda exculparse señalando que en el recurso le dijo a la entidad que estaba errada la decisión, pues dada la convicción de no ser acreedora a tal derecho, debió insistir ante la administración, exponiendo las circunstancias de que ya era pensionada y por ende lo que reclamaba era la indemnización sustitutiva, generado así un provecho económico del error de la administración. En el presente evento es claro y así quedó acreditado que la demandada era consciente de que no le asistía ningún derecho y no obstante no obró de conformidad, pues a tono con la jurisprudencia del Consejo de Estado, así como de la Corte Constitucional, el principio de buena fe le exige también a los particulares y no solo a las autoridades, ajustar sus comportamientos a una conducta honesta, leal y conforme con las actuaciones que podrían esperarse de una “persona correcta (vir bonus)”.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-07073-00 (11222) Accionante: Gloria Cecilia Cano Calderón Accionados: Tribunal Administrativo del Huila y otro 6 En ese orden de ideas aun teniendo la convicción de que ningún derecho le asistía y que el acto emanado de la Administración estaba errado, se conformó con la situación y empezó a recibir y a gastar la mesada pensional, esto es obró de manera incorrecta no ajustada a los cánones de la buena fe.
En criterio de la Sala, de acuerdo con la realidad procesal acreditada en este medio de control de legalidad, el actuar omisivo de la demandada y la información carente de verdad en el trámite administrativo, ocasionó un enriquecimiento sin justa causa para ella, lo que da lugar a revocar el ordinal tercero de la sentencia de primera instancia y en su lugar acceder a las pretensiones de COLPENSIONES de ordenar el reintegro de las sumas de dinero percibidas a raíz de los actos enjuiciados y que fueron declarados nulos por el juzgado de instancia. De esta manera se dispondrá que la demandada reintegre a Colpensiones las sumas que le fueron canceladas por esta entidad desde el momento en que fue incluida en nómina de pensionados con ocasión al reconocimiento de la pensión de vejez mediante la Resolución No. 100876 del 15 de marzo de 2010 y hasta la fecha en que la misma fue revocada por la administración mediante Resolución SUB 50000 de 21 de febrero de 2020». 2.2.
Pretensiones y argumentos de la tutela 21. La parte accionante solicitó, en el escrito de tutela, lo siguiente: «PRIMERA: TUTELAR a favor de la señora GLORIA CECILIA CANO CALDERON el derecho fundamental al DEBIDO PROCESO (art 13 C.N.), en armonía con los derechos fundamentales al MÍNIMO VITAL (art 53 C.N) y DIGNIDAD HUMANA (art 1 C.N.), así como de los principios superiores de la buena fe, seguridad jurídica y recta administración de justicia. SEGUNDA: ORDENAR a la SALA OCTAVA DE DECISIÓN DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, dejar sin efectos la sentencia del 16 de mayo de 2025, a través de la cual dispuso revocar parcialmente la providencia de primera instancia. TERCERA: ORDENAR a la SALA OCTAVA DE DECISIÓN DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA dictar sentencia acorde con los postulados constitucionales y legales, reconociendo para ello que la actora durante el trámite prestacional siempre actuó de manera honesta, recta, y con certeza de estar actuando de manera legal, esto es actuando siempre de buena fe, obedeciendo el reconocimiento de la prestación a un actuar autónomo de la entidad, quien omitió sus deberes de diligencia y cuidado en el estudio de los antecedentes administrativas, así como la colaboración armónica con otras autoridades que le permitieran advertir la condición de pensionada de la reclamante, sin que por ello se pueda imputar una responsabilidad objetivo a cargo de la actora, tal y como acertadamente lo derivó el fallador a quo, lo anterior en procura de los derechos fundamentales de la accionante.
De manera subsidiaria se disponga disponer la caducidad de la acción o en su defecto la prosperidad de la excepción de prescripción». Radicado: 11001-03-15-000-2025-07073-00 (11222) Accionante: Gloria Cecilia Cano Calderón Accionados: Tribunal Administrativo del Huila y otro 7 22. Como fundamento de sus pretensiones, la parte accionante alegó (i) violación directa de la constitución, (ii) desconocimiento del precedente, (iii) defecto fáctico, (iv) defecto procedimental, y (iv) violación directa de la constitución. 23.
En lo que tiene con el defecto fáctico y la violación directa de la constitución, señaló lo siguiente: «[…] la decisión cuestionada es contraria a los principios superiores, especialmente el de la buena fe, ya que sin pruebas objetivas y realizando inferencias sin soporte probatorio, concluyo el juez colegiado un actuar de mala fe por parte de la accionante, desconociendo el valor suasorio de los medios de pruebas aportados al proceso, de los cuales se podía concluir un actuar honesto, correcto y leal, tanto así que dicha reclamación fue acompañada por una profesional del derecho, obedeciendo el reconocimiento de la prestación a un actuar autónomo de la entidad, quien omitió sus deberes de diligencia y cuidado en el estudio de los antecedentes administrativas, sin tener injerencia alguna la actora en dicho reconocimiento.
Así mismo, por cuanto la decisión tutelada afecta la dignidad humana y mínimo vital de la actora quien es una persona mayor, y según su relato, su única fuente de ingresos es la mesada pensional que percibe por parte de la UGPP, por lo que imponer una obligación en la cuantía indicada en la sentencia tutelada, afectaría de manera grave e irremediable sus condiciones de vida digna». 24.
Respecto del desconocimiento del precedente, y el defecto procedimental por no aplicar el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, argumentó de la siguiente manera: «[…] las decisiones proferida por la SALA OCTAVA DE DECISIÓN DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA se encuentran en contravía de la jurisprudencia del honorable Consejo de Estado, quien, entre otras, en la sentencia ya referida del 2 de octubre de 2024, proferida dentro del radicado 47001233300020160034401 (2941- 2018), indicó en relación con la procedencia de la caducidad de la acción en este tipo de tramites, aplicando para ello lo contenido en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024: “Además, para la Subsección es evidente que, por la naturaleza de la norma a aplicar, tiene vigencia desde su publicación, aun en el evento de que se hubiera diferido esta (que no fue el caso) entre otras razones, porque se logra el efecto útil querido por el legislador, veamos el siguiente supuesto: Si a la fecha de hoy y después de trascurridos 5 años del reconocimiento pensional, la administración presentara una demanda contra el pensionado, ¿estaría obligado el juez a admitirla con el argumento de que la norma no ha entrado en vigencia? Si la respuesta fuera positiva, el mismo juez, estaría obligado a declarar la caducidad cuando la norma “entre en vigencia”, lo cual no solo es absurdo, sino que no cumple con el propósito del legislador, que es el de dar estabilidad a las situaciones jurídicas favorables a las personas pensionadas.
No tendría sentido entonces someter a los jueces a una espera prolongada (hasta el 1 de julio de 2025), dado que, independientemente de si la caducidad se declara en este momento o con posterioridad, los efectos serían los mismos; pues la contabilización se debe realizar desde la concesión de la prestación. Por lo expuesto, la Subsección Radicado: 11001-03-15-000-2025-07073-00 (11222) Accionante: Gloria Cecilia Cano Calderón Accionados: Tribunal Administrativo del Huila y otro 8 concluye que el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, se encuentra vigente.
Sus efectos jurídicos resultan aplicables y obligatorios a partir de su promulgación en el Diario Oficial, tal como lo ha manifestado la Corte Constitucional en la Sentencia C-957 de 1997». 2.3. Trámite procesal 25. El despacho ponente, mediante auto del 12 de noviembre de 2025: (i) admitió la solicitud; (ii) ordenó la notificación a la autoridad accionada, es decir, al Tribunal Administrativo de Antioquia;
(iii) vinculó al presente trámite constitucional, como terceros con interés, al Juzgado 32 Administrativo de Medellín, a Colpensiones y a la UGPP, y (iv) requirió al referido juzgado para que remitiera, en medio digital, el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho 05001-33-33-032-2021-00074- 00/01. 2.4. Intervenciones 2.4.1.
Colpensiones 26. Colpensiones argumentó que «la tutela frente al caso particular no es el mecanismo adecuado para conseguir la satisfacción del derecho reclamado por el actora, teniendo en cuenta que no puede constituirse en una tercera instancia para analizar el litigio objeto de debate», ya que «la sentencia cuestionada: (i) aplicó las normas relativas en la materia (ii) aplicó los preceptos constitucionales sobre el particular (iii) aplicó la jurisprudencia existente en la materia y (iv) las actuaciones del despacho no transgreden, violan o amenazan los derechos fundamentales del accionante». 2.4.2.
Tribunal Administrativo de Antioquia 27. El Tribunal Administrativo de Antioquia adujo que: «sobre la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos de reconocimiento pensional, la Sala Octava de Decisión, cumplió con el principio de transparencia argumentativa, al exponer las distintas posturas que ha suscitado la aplicación de la norma 86 de la Ley 2381 de 2024.
En la misma decisión se advirtió que frente a los dos planteamientos realizados, esta Sala de decisión acogía el segundo, por considerar como allí se plasmó, que es el que materializaba los principios de seguridad jurídica y confianza legítima, en tanto, quien se encuentra legitimado para acudir a la jurisdicción tiene derecho a que se mantengan las reglas de juego que se encontraban vigentes cuando surgió dicha legitimación y que, si el legislador en ejercicio de la configuración legislativa decide modificarlas, debe establecer un régimen o parámetros de transición que protejan y le permitan efectivizar los derechos fundamentales de las partes.
Por esta razón esta Sala se encuentra obligada a seguir sus propias decisiones, cuando le corresponde decidir casos con supuestos fácticos y jurídicos similares a otros que ya se han decidido, no porque estas se consideren precedente - reglas o subreglas de Radicado: 11001-03-15-000-2025-07073-00 (11222) Accionante: Gloria Cecilia Cano Calderón Accionados: Tribunal Administrativo del Huila y otro 9 derecho - sino para garantizar los principios a la igualdad y la buena fe de quienes acuden a la Administración de Justicia y esperan que su conflicto se defina en la misma forma o bajo el mismo raciocinio que se empleó en los casos anteriores, máxime que la ponente de esa providencia, también ha acogido la misma tesis en varios pronunciamientos». 28.
Asimismo señaló: «[…] esta Sala hizo el recuento probatorio e indicó que en la actuación administrativa, cuando se presentó solicitud de indemnización sustitutiva de la pensión de vejez ante el ISS, según formulario con radicado N° 367099, había una casilla en la que se preguntaba si el interesado recibía pensión de alguna entidad o empleador y en este caso se marcó la casilla de “NO”, es decir, que se había consignado ante una entidad pública información falsa que la indujo a un error, ya que la accionante sabía que gozaba de una pensión de vejez que le había sido reconocida previamente por la UGPP.
También la providencia advirtió que si bien la accionante presentó recurso a la decisión adoptada por el antiguo ISS, nunca se le informó que ya gozaba de una pensión de vejez reconocida por otra administradora y en ese escenario percibió dos mesadas que afectaron el erario». 29. Finalmente expresó que «la parte accionante busca reabrir un debate ya concluido mediante la sentencia proferida por el Juez natural de la causa, en la que no se incurrió en ninguna actuación arbitraria o ilegítima, ni mucho menos en la vulneración a los derechos fundamentales que se invocan.
Dado que en la actuación desplegada por la Salsa Octava de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia con ponencia de la suscrita titular del Despacho 23, no se incurrió en ningún defecto la conclusión indefectiblemente deberá encaminarse a declarar la improcedencia de la acción». 2.4.3. UGPP 30. Para la UGPP: (i) no está acreditada la existencia de un perjuicio irremediable, (ii) el requisito de la subsidiariedad no se cumple porque el accionante tiene a su disposición el recurso extraordinario de revisión, (iii) no se demostró que el Tribunal incurriera en vía de hecho, ni en defecto «material o sustantivo» ya que la decisión judicial se adoptó con las pruebas que estaban en el proceso y en aplicación de las normas y de la jurisprudencia aplicable al caso, (iv) la accionante busca reabrir un debata que judicialmente ya fue cerrado, sin que sea procedente utilizar la acción de tutela como si fuera una instancia adicional, y (v) la presente acción de tutela es improcedente porque con ella se pretende reclamar prestaciones económicas.
III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 31. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, y el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991, la Sala tiene competencia para conocer de la presente solicitud de amparo interpuesta por Gloria Cecilia Cano Calderón en contra del Tribunal Administrativo de Antioquia.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-07073-00 (11222) Accionante: Gloria Cecilia Cano Calderón Accionados: Tribunal Administrativo del Huila y otro 10 3.2. Legitimación en la causa 32. La legitimación en la causa por activa de Gloria Cecilia Cano Calderón está acreditada porque fue parte demandada dentro del proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho 05001333303220210007401, en el que afirmó que se vulneraron sus derechos fundamentales. 33.
También está probada la legitimación en la causa por pasiva del Tribunal Administrativo de Antioquia, debido a que fue la autoridad que profirió la sentencia objeto de tutela. 3.3. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial 34. La reiterada jurisprudencia del Consejo de Estado1 y de la Corte Constitucional ha destacado que la acción de tutela en contra de providencias judiciales procede de manera excepcional bajo el cumplimiento de requisitos generales y específicos, en procura de evitar que dentro de los procesos judiciales se haga un uso abusivo de este mecanismo constitucional2. 35.
En relación con los requisitos generales de procedibilidad, la parte accionante debe acreditar los siguientes: a) Que el asunto a discutir sea de evidente relevancia constitucional; b) que haya agotado todos los recursos ordinarios y extraordinarios de defensa judicial; c) que haya interpuesto la acción en un tiempo razonable y proporcionado; d) que, si se trata de una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa y determinante sobre el sentido de la decisión objeto de análisis y que afecte un derecho fundamental; e) que estén identificados los hechos generadores de la vulneración y los derechos afectados y, de ser posible, se aleguen las razones de tal vulneración; y, f) que no se trate de una tutela contra sentencia de tutela. 36.
Por su parte, los requisitos o causales específicas de procedibilidad de la acción de tutela tratan comúnmente sobre aspectos que, por su gravedad, hacen incompatible una providencia judicial con los mandatos constitucionales3 y, por tanto, constituyen fundamento para conceder o negar la solicitud de amparo. En otras palabras, estos requisitos hacen referencia a determinados escenarios que afectan la integridad de la decisión judicial y que justifican la intervención del juez constitucional para la salvaguarda de los derechos fundamentales. 37.
De esta manera, para que prospere una tutela contra providencia judicial se requiere que se configure, al menos, uno de los siguientes defectos: i) orgánico; ii) 1 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso–Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, radicado núm.11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). 2 Corte Constitucional, sentencia SU-813 de 2007. 3 Corte Constitucional, Sentencia SU-024 de 2018.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-07073-00 (11222) Accionante: Gloria Cecilia Cano Calderón Accionados: Tribunal Administrativo del Huila y otro 11 procedimental absoluto; iii) fáctico; iv) material o sustantivo; v) error inducido a la autoridad judicial; vi) decisión sin motivación; vii) desconocimiento del precedente constitucional; o viii) violación directa de la Constitución4. 3.4.
Problema jurídico 38. Corresponde a la Sala determinar si el Tribunal Administrativo de Antioquia vulneró los derechos fundamentales de la accionante e incurrió en los defectos alegados. Lo anterior, al proferir la sentencia del 16 de mayo de 2025, mediante la cual revocó el numeral tercero del fallo de primera instancia proferido el 28 de septiembre de 2022 por el Juzgado 32 Administrativo de Medellín, que había negado la pretensión de devolución de mesadas, y en su lugar, ordenó a Gloria Cecilia Cano Calderón reintegrar las sumas recibidas. 39.
Para el efecto, se estudiará: (i) las generalidades de los defectos invocados; y (ii) el caso concreto. 3.5. Análisis de los requisitos de procedibilidad en el caso concreto 40. La cuestión que se discute reviste de relevancia constitucional, en la medida en que la discusión acerca de la valoración de pruebas, así como la aplicación indebida interpretación de normas, está íntimamente relacionada con el derecho de acceso a la administración de justicia y, por ende, negar las pretensiones en el caso concreto con la posible configuración de alguno de los defectos que la Corte Constitucional ha definido como causales de procedencia, comprometería y afectaría los derechos fundamentales de Gloria Cecilia Cano Calderón. 41.
También se satisface el requisito de subsidiariedad, porque la parte accionante no tiene otros mecanismos ordinarios y/o extraordinarios para la protección de sus derechos fundamentales. 42. El requisito de inmediatez se encuentra satisfecho, porque la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia objeto de reparo, es del 16 de mayo de 2025, notificada el 27 de enero de esa misma anualidad y la demanda de tutela se presentó el 11 de noviembre del mismo año, esto es, dentro del plazo de 6 meses establecidos por la jurisprudencia constitucional5 y el Consejo de Estado6 como razonable. 43.
La parte actora, en el escrito de tutela, expuso de forma clara y concreta los hechos y argumentos por los cuales consideró vulnerados sus derechos fundamentales, y estos no exponen una irregularidad procedimental. Finalmente, la providencia reprochada no se emitió dentro de un trámite de tutela. 44. Según lo expuesto, esta Sala constitucional encuentra superados los requisitos generales de procedibilidad y continúa con el estudio de las causales específicas en los términos que planteó la parte actora. 4 Corte Constitucional, Sentencias T-310 de 2009, SU-072 de 2018, SU-215 de 2022. 5 Corte Constitucional, sentencia T-466 de 2022. 6 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, expediente 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ).
Radicado: 11001-03-15-000-2025-07073-00 (11222) Accionante: Gloria Cecilia Cano Calderón Accionados: Tribunal Administrativo del Huila y otro 12 3.6. Estudio de las causales específicas de procedencia 3.6.1. Del defecto sustantivo por desconocimiento del precedente 45. El artículo 230 de la Constitución Política establece que los jueces de la República tienen un deber de respeto por los precedentes jurisprudenciales vinculantes y relevantes, pues se constituyen en un mecanismo que garantiza la efectividad de los principios de seguridad jurídica, igualdad, buena fe y confianza legítima, y la unificación de la interpretación de las normas jurídicas7. 46.
Al respecto, la Corte Constitucional8 ha considerado que el precedente se define como la sentencia o conjunto de estas, que son emitidas con anterioridad a un caso determinado que, por su semejanza en los hechos analizados y en los problemas jurídicos resueltos, debe ser necesariamente considerado por las autoridades judiciales al momento de emitir un fallo posterior9.
Frente a la obligatoriedad del precedente, la Corte ha dicho: «90. En este orden, debe resaltarse que el precedente no sólo es orientador sino obligatorio, como se explica a continuación. La primera razón de la obligatoriedad del precedente se relaciona con el artículo 230 superior. De acuerdo con este precepto de la Constitución Política, los jueces en sus providencias sólo están sometidos al imperio de la ley, en ese orden, tienen una autonomía interpretativa e independencia para fallar, pero deben hacerlo dentro de los parámetros que les presenta la ley.
Particularmente, el concepto de “ley” ha sido interpretado por la jurisprudencia de la Corte desde un sentido amplio, es decir, la ley no es sólo aquella emitida por el legislador, sino además comprende todas las fuentes del derecho incluidas las sentencias que interpretan la Constitución como norma de normas, el bloque de constitucionalidad y la jurisprudencia de los órganos de cierre de cada jurisdicción. 91.
La segunda razón se desprende de los derechos a la igualdad, el debido proceso y el principio de buena fe. El precedente es una figura que tiene como objetivo principal garantizar la confianza en las decisiones de los jueces a la luz de los principios de seguridad jurídica, igualdad, buena fe y confianza legítima que rigen el ordenamiento constitucional.
En otras palabras, la independencia interpretativa es un principio relevante, pero se encuentra vinculado con el respeto a la igualdad en la aplicación de la ley y por otras prescripciones constitucionales». 47. Según la autoridad que emitió el pronunciamiento, el precedente se puede clasificar en dos clases: i) horizontal, que hace referencia a decisiones emitidas por autoridades judiciales del mismo nivel jerárquico o, incluso, por un mismo funcionario; y ii) vertical, concerniente a las decisiones adoptadas por el superior jerárquico o la autoridad encargada de unificar la jurisprudencia10. 7 Corte Constitucional, sentencia T-220 de 2023: «La Constitución prevé que la jurisprudencia es criterio auxiliar de la actividad judicial (art 230).
No obstante, el ordenamiento constitucional también garantiza el derecho a la igualdad (art 13) y se compromete a “asegurar” la vigencia de un orden justo, lo cual implica el deber de ofrecer seguridad jurídica (arts 1 y 2). Con fundamento en estos principios, una autoridad judicial tiene entonces “el deber de tratar explícitamente casos iguales de la misma manera, y los casos diferentes de manera distinta”.
El juez cuenta, desde luego, con autonomía para valorar si un asunto es igual en lo relevante a otro resuelto anteriormente y, en caso de que lo sea, de apartarse de la ratio decidendi del fallo anterior, pero debe hacerlo con razones suficientes o de lo contrario desconoce el precedente horizontal». 8 Corte Constitucional, sentencia SU-053 de 2015, criterio reiterado en sentencia SU-060 de 2021. 9 Se transcribe incluso con errores de texto. 10 Corte Constitucional, sentencia SU-354 de 2017.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-07073-00 (11222) Accionante: Gloria Cecilia Cano Calderón Accionados: Tribunal Administrativo del Huila y otro 13 48. En ese orden, el precedente judicial impide en el marco jurídico colombiano que los jueces, sean individuales o colegiados, adopten fallos sin «determinar si él mismo o el tribunal del cual hace parte ha establecido una regla de decisión en relación con casos similares o si existen reglas interpretativas fijadas por autoridades judiciales funcionalmente superiores, encargadas de la unificación de la jurisprudencia»11. 49.
Por ello, la Corte Constitucional permite, siempre y cuando se justifique de manera razonada la decisión que en uno y otro sentido toma un juez en virtud del principio de autonomía, que las autoridades judiciales se aparten de un precedente, pues la interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico no es absoluta. Así, en caso de que el cambio de postura no se justifique expresamente, se produce una violación a los derechos fundamentales a la igualdad, al acceso a la administración de justicia y al debido proceso, que puede ser reclamada a través de la acción de tutela12. 50.
Cabe precisar que la Corte Constitucional explicó que, aún en casos en que las decisiones judiciales sean emitidas por salas de decisión diferentes al interior de un tribunal administrativo, se debe garantizar el derecho a la igualdad en el marco de la función judicial, pues se trata de una sola corporación13. 51. Finalmente, resulta oportuno precisar que la competencia del juez de tutela ante la configuración de un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial le permite «analizar si, en la providencia que se acusa como transgresora de este derecho [igualdad], se exponen las razones que justifican el cambio de criterio» de manera suficiente y razonable, de manera que se salvaguarden las exigencias de la autonomía judicial. 3.6.2.
El defecto sustantivo 52. La Corte Constitucional ha reiterado en su jurisprudencia que el defecto sustantivo se presenta cuando la decisión judicial es proferida con fundamento en una norma claramente inaplicable al caso concreto, ya sea porque perdió vigencia, porque su aplicación resulta del todo inconstitucional por haber sido declarada inexequible, fue derogada o subrogada o porque su contenido no guarda relación de conexidad material con los presupuestos de hecho a los cuales se ha aplicado14. 53.
De este modo, para que se predique tal defecto, es preciso tener en cuenta que la acción de tutela no puede interponerse para controvertir la razonable interpretación de una norma legal o reglamentaria, debido a que los jueces son autónomos para escoger, entre diversas interpretaciones de una disposición legal, la que consideren 11 Corte Constitucional, sentencia SU-048 de 2022. 12 Ibidem: «En efecto, tal como lo ha sostenido esta Corte, los jueces pueden apartarse válidamente del precedente horizontal o vertical, siempre y cuando, al hacerlo, observen los deberes de transparencia y suficiencia. El primero exige que el juez enuncie las reglas conforme a las cuales se han resuelto casos similares (es decir, que reconozca expresamente el precedente), pues “solo puede admitirse una revisión de un precedente si se es consciente de su existencia”.
El segundo requiere exponer razones suficientes y válidas a la luz del ordenamiento jurídico y los supuestos fácticos del nuevo caso que justifiquen el cambio jurisprudencial o una decisión diferente, lo cual implica demostrar que el precedente no es válido, correcto o suficiente para resolver el asunto sometido a examen judicial. Cumplidos estos requisitos, se entienden garantizados tanto el derecho a la igualdad de trato ante las autoridades como la autonomía e independencia de los operadores judiciales». 13 Corte Constitucional, sentencia T-531 de 2023. 14 Corte Constitucional, sentencia SU-649 de 2017.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-07073-00 (11222) Accionante: Gloria Cecilia Cano Calderón Accionados: Tribunal Administrativo del Huila y otro 14 más acorde con el ordenamiento jurídico en atención a lo dispuesto en el artículo 230 de la Constitución Política. 54. La Corte Constitucional, se pronunció sobre la limitación del principio de la autonomía de los jueces para aplicar e interpretar las normas, en los siguientes términos: «[…] Puede, entonces, señalarse que la función otorgada a los funcionarios judiciales en su labor de administrar justicia y concretamente de aplicación e interpretación de las normas jurídicas que encuentra su soporte en el principio de autonomía e independencia judicial no es absoluta por cuanto se encuentra sujeta a los valores, principios y derechos previstos en la Constitución. Por ello, “pese a la autonomía de los jueces para elegir las normas jurídicas pertinentes al caso concreto, para determinar su forma de aplicación y para establecer la manera de interpretar e integrar el ordenamiento jurídico, en esta labor no le es dable apartarse de las disposiciones de la Constitución o la ley, ya que la justicia se administra con sujeción a los contenidos, postulados y principios constitucionales que son de forzosa aplicación […]15». 55.
En este sentido, la Corte ha precisado que la independencia y la autonomía de los jueces para aplicar e interpretar una norma jurídica en la solución del caso sometido a su estudio no es absoluta, pues la actividad judicial debe desarrollarse dentro del parámetro de la efectividad de los principios, derechos y deberes establecidos en la Constitución, que pueden afectarse con la indebida interpretación de una norma, con su inaplicación y con la aplicación de un precepto inexistente. 56.
Así pues, el ejercicio interpretativo de la actividad judicial debe limitarse al carácter normativo de la Constitución (artículo 4 de la CP), la obligación de dar eficacia a los derechos fundamentales (artículo 2 superior), la primacía de los derechos humanos (artículo 5 de la Constitución), el principio de legalidad contenido en el derecho fundamental al debido proceso (artículo 29 de la CP) y la garantía al acceso a la administración de justicia (artículo 228 Superior).16 3.6.3.
El defecto fáctico 57. De acuerdo con la Corte Constitucional, una decisión judicial incurre en defecto fáctico cuando «el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión»17. Este vicio en la valoración probatoria debe ser ostensible, flagrante y manifiesto, y debe tener «incidencia directa en la decisión18» objeto de tutela.
Además, puede configurarse en dos dimensiones: una positiva y otra negativa. 58. La dimensión positiva ocurre en aquellos eventos en los que el juez «[…] aprecia y da valor a elementos materiales probatorios indebidamente recaudados o, efectúa una valoración por “completo equivocada”»19. Por su parte, la dimensión negativa se presenta cuando los funcionarios judiciales «sin justificación alguna no valoran los medios de convicción existentes en el proceso, los cuales determinan la solución del 15 Corte Constitucional, sentencia T-284 de 2006, criterio reiterado en la sentencia T-450 de 2018. 16 Corte Constitucional, sentencia SU-050 de 2017. 17 Corte Constitucional, sentencia SU-062 de 2018. 18 Corte Constitucional, sentencia T-442 de 1994, criterio reiterado en la sentencia SU-048 de 2022. 19 Corte Constitucional, sentencia SU-048 de 2022.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-07073-00 (11222) Accionante: Gloria Cecilia Cano Calderón Accionados: Tribunal Administrativo del Huila y otro 15 caso objeto de análisis; […] resuelven el caso sin tener las pruebas suficientes que sustentan la decisión; y […] no ejercen la actividad probatoria de oficio en aquellos casos que las normas procesales y constitucionales así lo determinan»20. 59.
En particular, resulta importante destacar que el defecto fáctico por indebida valoración probatoria se configura en las siguientes hipótesis: (i) cuando el funcionario judicial, en contra de la evidencia probatoria, decide separarse por completo de los hechos debidamente probados y resolver a su arbitrio el asunto jurídico debatido; (ii) cuando a pesar de existir pruebas ilícitas no se abstiene de excluirlas y con base en ellas fundamenta la decisión respectiva;
(iii) en la hipótesis de incongruencia entre lo probado y lo resuelto, esto es, cuando se adoptan decisiones en contravía de la evidencia probatoria y sin un apoyo fáctico claro; (iv) cuando el funcionario judicial valora pruebas manifiestamente inconducentes respecto de los hechos y pretensiones debatidos en un proceso ordinario, no por tratarse en estricto sentido de pruebas viciadas de nulidad sino porque se trata de elementos probatorios que no guardaban relación con el asunto debatido en el proceso; y (v) cuando el juez de conocimiento da por probados hechos que no cuentan con soporte probatorio dentro del proceso21. 60.
Ahora bien, la Corte Constitucional ha precisado que el juez de tutela, en el análisis del defecto fáctico, debe privilegiar los principios de autonomía e independencia judicial22, lo que exige a la parte interesada indicar, de forma concreta, las razones por las cuales el juez ordinario incurrió en el defecto, toda vez que este «no puede convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un asunto, según las reglas generales de competencia»23. 61.
Finalmente, la jurisprudencia constitucional ha enunciado, de manera genérica, por lo menos cuatro criterios que le permiten al juez de tutela identificar si la decisión judicial cuestionada fue arbitraria e irrazonable al momento de evaluar las pruebas en cada caso: «50. El primero de ellos exige considerar si la conclusión que se extrae de las pruebas que obran en el expediente es por completo equivocada […] diametralmente opuesta –siguiendo las reglas de la lógica– a la que se desprende del contenido de los materiales probatorios. […] 51.
El segundo requiere examinar si la valoración no cuenta con un fundamento objetivo. Es el caso del juez que resuelve una controversia acudiendo a su propio capricho o voluntad. El tercero impone determinar si las pruebas han sido valoradas de manera integral o si, por el contrario, se asigna un mayor o menor valor a alguna prueba en relación con otras, sin que exista justificación para ello. 52.
El cuarto criterio ordena considerar si la conclusión se basa en pruebas [impertinentes, inconducentes o ilícitas]24». 20 Corte Constitucional, sentencia SU-167 de 2024. 21 Corte Constitucional, sentencia T-781 de 2011. 22 Corte Constitucional, sentencia SU 289 de 2019. 23 Corte Constitucional, sentencia T-146 de 2010. 24 Corte Constitucional, sentencia SU-167 de 2024.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-07073-00 (11222) Accionante: Gloria Cecilia Cano Calderón Accionados: Tribunal Administrativo del Huila y otro 16 3.6.4. Violación directa de la Constitución 62. De acuerdo con la Corte Constitucional, el defecto bajo estudio tiene fundamento en la fuerza vinculante prevista en el artículo 4 superior, según el cual la Carta Política es norma de normas en todo el ordenamiento jurídico interno y, ante cualquier «incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales».
Dicha causal específica de procedencia ocurre cuando el juez en su providencia «omite, contradice o le da un alcance insuficiente a las reglas, principios y valores consagrados en el texto superior»25. 63. En un principio, el defecto de violación directa de la constitución fue concebido como un defecto sustantivo; sin embargo, en la sentencia T-949 de 2003 fue comprendido como una causal autónoma de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, criterio ratificado con la sentencia C-590 de 200526.
Ahora bien, el alto tribunal constitucional ha indicado que esta causal se configura en los siguientes eventos: i) En la solución del caso se deja de interpretar y aplicar una disposición legal de conformidad con el precedente constitucional; ii) se trata de la violación evidente a un derecho fundamental de aplicación inmediata; iii) los jueces, con sus fallos, vulneran derechos fundamentales porque no tienen en cuenta el principio de interpretación conforme con la Constitución; y iv) si el juez encuentra, deduce o se le interpela sobre una norma incompatible con la Constitución, y no aplica las disposiciones constitucionales con preferencia a las legales27. 64.
En conclusión, el defecto autónomo de violación directa de la Constitución supone el desconocimiento por parte de los jueces del mandato contenido en el artículo 4 superior que antepone, de manera preferente, la aplicación de los postulados de la Constitución Política, sus reglas, principios y valores. 3.7. Caso concreto 3.7.1. Análisis en torno a la caducidad según el artículo 86 de la Ley 2381 de 202428.
Defecto sustantivo y desconocimiento del precedente. 65. En primer lugar, para la Sala resulta importante revisar el alcance que tiene al respecto la Ley 2381 de 2024 «por medio de la cual se establece el Sistema de Protección Social Integral para la Vejez, Invalidez y Muerte de origen común, y se dictan otras disposiciones», en la medida que dicha norma establece en su artículo 86 que las acciones administrativas y contencioso–administrativas deben interponerse dentro de los 5 años contados a partir de la concesión de la prestación, plazo que una vez transcurrido da lugar a la aplicación de la caducidad, salvo en casos de actuaciones fraudulentas o con ocurrencia de algún delito en la obtención del derecho. 25 Corte Constitucional, sentencia T- 587 de 2017. 26 Corte Constitucional, sentencia SU-027 de 2021. 27 Corte Constitucional, sentencia SU-098 de 2018. 28 Por Auto A-841 de 2025 la Corte Constitucional suspendió temporalmente la entrada en vigor de esta ley.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-07073-00 (11222) Accionante: Gloria Cecilia Cano Calderón Accionados: Tribunal Administrativo del Huila y otro 17 66. Como bien lo expuso el Tribunal Administrativo de Antioquia en la sentencia de segunda instancia del 16 de mayo de 2025, aquí cuestionada, para ese momento, el Consejo de Estado había planteado 2 posiciones contrapuestas sobre el particular, a saber: 67.
Por un lado, la Sección Segunda Subsección A, por ejemplo en sentencia del 2 de octubre de 202429, sostenía que, si bien el artículo 164, numeral 1, literal c, de la Ley 1437 de 2011, establece que se podrá demandar en cualquier tiempo los actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas, con la promulgación de la Ley 2381 de 2024, se introdujo una reforma en materia de caducidad, en su artículo 86, por lo que, a partir del 16 de julio de 202430, cuando se evidencie que transcurrió un término superior a 5 años contados desde la concesión de la prestación, deberá declararse de oficio la excepción de caducidad, salvo cuando se esté ante el supuesto de un derecho obtenido con fraude o con ocurrencia de algún delito. 68.
Por otro lado, la Sección Segunda Subsección B, por ejemplo, en proveído del 10 de octubre de 202431, consideraba que la atribución que le permite al Congreso de la República regular los procedimientos, etapas, términos, efectos y demás aspectos de las instituciones procesales en general, tiene como límite la materialización de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, razón por la cual la interpretación que realice el juez de las normas procesales debe propender por la efectivización de los referidos postulados constitucionales, máxime si se tiene en cuenta que con la caducidad se establece un plazo perentorio que puede conllevar a la pérdida del derecho a acudir a la jurisdicción, que si bien se impone como consecuencia adversa para quien de manera negligente acude tardíamente, debe leerse de manera restrictiva según el caso concreto. 69.
Según esta segunda postura, debe analizarse si al momento de presentación de la demanda ello ocurrió dentro de los términos procesales que se encontraban vigentes, como, por ejemplo, el artículo 164.c del CPACA, según el cual, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en los que se pretenda la nulidad de los actos con los que se reconozcan prestaciones periódicas podía presentarse en cualquier tiempo. 70.
Frente a los dos planteamientos realizados, la sentencia de segunda instancia expedida por el Tribunal Administrativo de Antioquia el 16 de mayo de 2025 acogió el segundo, «por considerar […] que es el que materializa principios como el de la seguridad jurídica y el de la confianza legítima, en tanto, quien se encuentra legitimado para acudir a la jurisdicción tiene derecho a que se mantengan las reglas de juego que se encontraban vigentes cuando surgió dicha legitimación y que, si el legislador en ejercicio de la configuración legislativa decide modificarlas, se establezca un régimen o parámetros de transición que protejan y le permitan efectivizar sus derechos fundamentales, como en el caso en estudio, el acceso a la administración de justicia; 29 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 2 de octubre de 2024, expediente 25000-23- 42-000-2015-05734-01 (3936-2018). 30 Fecha en la cual empezó a regir la ley para asuntos distintos al concerniente al Sistema de Protección Social Integral para la Vejez, Invalidez y Muerte de origen común. 31 Consejo de Estado, Sección Segunda Subsección B, sentencia del 10 de octubre de 2024, expediente 25000- 23-42-000-2018-00498-01 (4996-2022).
Radicado: 11001-03-15-000-2025-07073-00 (11222) Accionante: Gloria Cecilia Cano Calderón Accionados: Tribunal Administrativo del Huila y otro 18 pues, lo contrario conllevaría a desconocer estas garantías fundamentales de manera arbitraria y sin justificación alguna». 71. A juicio de la Sala, el Tribunal Administrativo de Antioquia actuó dentro del marco de su autonomía funcional y aplicó de manera razonable el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024.
En efecto, el Tribunal atendió en forma argumentada y justificada uno de los criterios jurisprudenciales vigentes. 72. La Sala estima, en consecuencia, que la decisión adoptada por el Tribunal no incurrió en defecto sustantivo, toda vez que aplicó correctamente la disposición procesal pertinente y sustentó su interpretación en criterios objetivos y razonables.
En ausencia de una posición unificada del Consejo de Estado sobre el cómputo de la caducidad, cada sala conserva autonomía para acoger la postura que considere más adecuada, siempre que lo haga dentro de los límites de la legalidad y la racionalidad judicial, como ocurrió en el caso concreto. 73. En ese orden, el Tribunal Administrativo de Antioquia actuó en ejercicio de los principios de autonomía funcional, independencia y sana crítica, al interpretar y aplicar las normas procesales pertinentes al caso concreto.
Por ello, aunque la decisión no resultó favorable a los intereses de la tutelante, no se advierte que haya vulnerado sus garantías constitucionales. 74. De esta manera, para la Sala no es de recibo que la accionante pretenda hacer uso de la acción de tutela como si se tratara de una instancia adicional, con el fin de reabrir el debate jurídico que se surtió dentro del trámite de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, con el único propósito de obtener un pronunciamiento que se acomode a sus intereses y pretensiones. 3.7.2.
Principio de la buena fe y su tratamiento jurisprudencial. Defecto fáctico y la violación directa de la constitución. 75. De conformidad con el artículo 83 de la Constitución Política, se tiene que «las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas». 76.
La Corte Constitucional ha señalado que el principio de la buena fe «debe presidir las actuaciones de los particulares y de los servidores públicos, pues el Constituyente quiso que sólo en el caso de los primeros ella se presuma. Por lo mismo, mientras no obre prueba en contrario, la presunción de la buena fe que protege las actuaciones de los particulares se mantiene incólume»32. 77.
En el derecho administrativo, este principio hace referencia a que el poder público no puede defraudar la legítima confianza que los ciudadanos aprecian objetivamente en su actuación, en razón a que se fundamenta en criterios sólidos e incuestionables «que induzcan racionalmente al administrado a confiar en la apariencia de legalidad de una actuación administrativa concreta.
No puede deducirse de manera subjetiva o sicológicamente, suponiendo intenciones no objetivas»33. 32 Sentencia C-840 de 2001. 33 Véase la sentencia del 20 de mayo de 2010, expediente 0807-08. Radicado: 11001-03-15-000-2025-07073-00 (11222) Accionante: Gloria Cecilia Cano Calderón Accionados: Tribunal Administrativo del Huila y otro 19 78.
Sobre el particular, esta Corporación34 ha señalado que el principio de la buena fe es un postulado que «tiene límites demarcados por principios de igual categoría constitucional, como la prevalencia del interés general, la vigencia de un orden justo y el desarrollo de la función administrativa con base en los principios de igualdad, moralidad, eficacia y economía», pues no puede analizarse de manera separada sino en conexidad con el ordenamiento constitucional vigente puesto que cumple una función esencial en la interpretación jurídica. 79.
En razón a lo expuesto, se tiene que el literal c del ordinal 1 del artículo 164 del CPACA señala que la demanda podrá ser presentada en cualquier tiempo, cuando «[…] se dirija actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas. Sin embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe[…]».
Este postulado tiene como finalidad la de amparar a aquellas personas que han percibido prestaciones periódicas como consecuencia de decisiones adoptadas de manera errónea por la administración. 80. Precisa la Sala que ésta clara línea jurisprudencial se ha mantenido para los casos en que se han recibido prestaciones periódicas tales como la pensión de jubilación producto de un error de la administración. 81.
En las pretensiones de la demanda ordinaria de nulidad y restablecimiento del derecho, y en el recurso de alzada, Colpensiones solicitó a título de restablecimiento del derecho que se ordene a Gloria Cecilia Cano Calderón reintegrar el valor económico que resulte por concepto de las mesadas pensionales que fueron pagadas sin tener derecho; además el valor del retroactivo que haya recibido en virtud de dicho reconocimiento desde la fecha del mismo, tasados en la suma de $150.145.684. 82.
Por lo que es necesario en esta oportunidad valorar la conducta de Gloria Cecilia Cano Calderón a efectos de definir si la determinación del Tribunal Administrativo de Antioquia de ordenar el reintegro de las sumas que se dice haberse pagado como mesada pensional, sin que, como ya se definió, tuviera derecho a tal prestación. 83. Se evidenció que la señora Gloria Cecilia Cano Calderón gozaba de pensión de vejez reconocida por Cajanal a través de la Resolución 30887 del 30 de junio de 2006.
Posterior a ello y por intermedio de apoderado judicial, presentó solicitud de indemnización sustitutiva de la pensión de vejez ante el ISS, según formulario con radicado 367099. 84. Llama la atención de la Sala que en este formulario hay una casilla en la que se pregunta si el interesado recibe pensión de alguna entidad o empleador y en este caso se marcó la casilla de «NO», es decir, se consignó ante una entidad pública información falsa. 85.
Entonces, a pesar de que la demandada sabía que gozaba de una pensión de vejez previamente reconocida y ante la omisión de la información veraz, el ISS reconoció pensión de vejez mediante Resolución No. 100876 del 15 de marzo de 2010. 34 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, expediente 68001-23-33-000-2013-00231-03(1024-16), sentencia del 26 de noviembre de 2020.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-07073-00 (11222) Accionante: Gloria Cecilia Cano Calderón Accionados: Tribunal Administrativo del Huila y otro 20 86. En contra de esta decisión, la demandada interpuso recurso de reposición, para indicar que su solicitud estaba encaminada a obtener indemnización sustitutiva de pensión de vejez. 87.
Si bien en este evento la demandada por intermedio de su apoderada judicial, interpuso recurso de reposición, allí no se informó ante Colpensiones que Gloria Cecilia gozaba de pensión de vejez reconocida por Cajanal y que por eso requería el bono pensional o la indemnización sustitutiva; por ello, Colpensiones si bien aceptó como cierto que ella no había solicitado expresamente el reconocimiento de una pensión, afirmó que había derechos irrenunciables como la seguridad social y que por esta razón le reconocía la pensión, pues se reitera, esa administradora no conocía ni fue informada que ya gozaba de una pensión. 88.
Bajo dicho escenario, es claro que la demandada indujo el error de la administración y, pese a ser consciente de ello, comenzó a disfrutar de una pensión que de antemano sabía e que no tenía derecho y aun así, persiste en pretender quedarse con dineros de la seguridad social, lo que sin duda afecta el erario. 89. Por ello, el actuar omisivo fue decisivo para que la administración de manera indebida reconociera una mesada pensional que usufructuó sin tener razón jurídica para ello. 90.
Es así como el reconocimiento ilegal de la pensión de jubilación, no se puede reprochar únicamente a un error de la administración, sino que resulta palmaria la actuación de la demandante sin transparencia en la obtención del reconocimiento pensional. 91. En consecuencia, la Sala considera que las consideraciones expuestas por el Tribunal para afirmar que la actuación de la parte demandada no se rigió por el principio de la buena fe y, que por ello, procede la devolución de las sumas que le fueron canceladas por concepto del reconocimiento pensional, es producto de su autonomía judicial, al concluir que la pensionada era consciente de que no tenía derecho al reconocimiento y pago de la pensión, sin que pueda exculparse señalando que en el recurso en sede administrativa le indicó a la entidad que el reconocimiento pensional era errado, pues dada la convicción de no ser acreedora a tal derecho, debió insistir ante la administración, exponiendo las circunstancias de que ya era pensionada y por ende lo que reclamaba era la indemnización sustitutiva, generado así un provecho económico del error de la administración. 92.
Recuerda la Sala lo dicho por el Consejo de Estado, respecto a que la buena fe implica la convicción del ciudadano, en que el acto emanado de la administración está sujeto a legalidad y por ende no tiene que prever que sea susceptible de demanda judicial o revocatoria, pues existe una legítima confianza en la actuación pública dada precisamente por la presunción de legalidad de la que gozan los actos administrativos35. 35 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 1 de septiembre de 2014, expediente 25000- 23-25-000-2011-00609-02(3130-13).
Radicado: 11001-03-15-000-2025-07073-00 (11222) Accionante: Gloria Cecilia Cano Calderón Accionados: Tribunal Administrativo del Huila y otro 21 93. En el presente evento es claro y así quedó acreditado que la demandada era consciente de que no le asistía ningún derecho y no obstante no obró de conformidad, pues a tono con la jurisprudencia del Consejo de Estado36, así como de la Corte Constitucional el principio de buena fe le exige también a los particulares y no solo a las autoridades, ajustar sus comportamientos a una conducta honesta, leal y conforme con las actuaciones que podrían esperarse de una «persona correcta (vir bonus)»37. 94.
En ese orden de ideas aun teniendo la convicción de que ningún derecho le asistía y que el acto emanado de la Administración estaba errado, se conformó con la situación y empezó a recibir y a gastar la mesada pensional, esto es obró de manera incorrecta no ajustada a los cánones de la buena fe. 95. En criterio de la Sala, de acuerdo con la realidad procesal acreditada, el actuar omisivo de la demandada y la información carente de verdad en el trámite administrativo ocasionó un enriquecimiento sin justa causa para ella. 96.
La Corte Constitucional38 ha precisado que la intervención del juez de tutela ante una posible valoración defectuosa del material probatorio se permite cuando el error es ostensible, flagrante, manifiesto y es determinante en la decisión adoptada. En este supuesto, la configuración del defecto requiere que la providencia judicial se adopte sin «respaldo probatorio o que haya dejado de valorar una prueba que resultaba determinante para la solución del problema jurídico sometido a su consideración»39.
Sin embargo, estas circunstancias no se acreditaron en con la solicitud de tutela objeto de estudio. 97. En este orden de ideas, la Sala considera que la sentencia del 16 de mayo de 2025 del Tribunal Administrativo de Antioquia estuvo soportada en un estudio razonable y coherente de los hechos y las pruebas documentales aportadas al proceso ordinario, conforme los principios de autonomía e independencia judicial y sana crítica.
De esta manera, si bien la providencia objeto de tutela resultó desfavorable a la tutelante, esto no significa que se hayan desconocido sus garantías constitucionales. 98. Así las cosas, no es de recibo que la parte actora pretenda hacer uso de la acción de tutela como si se tratara de una instancia adicional, con el fin de reabrir el debate jurídico que se surtió dentro del trámite de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, con el único propósito de obtener un pronunciamiento que se acomode a sus intereses y pretensiones.
IV. CONCLUSIÓN 99. Por lo anterior, se concluye que la acción de tutela presentada por Gloria Cecilia Cano Calderón supera los requisitos de procedibilidad contra providencia judicial. Sin embargo, la providencia objeto de amparo no incurrió en los defectos alegados por la accionante. 36 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 1 de septiembre de 2014, expediete 25000- 23-25-000-2011-00609-02(3130-13). 37 Corte Constitucional sentencias: T 745 de 1992, C071 de 2004 y C-790 de 2011, entre otras. 38 Corte Constitucional, sentencia SU-078 de 2022. 39 Corte Constitucional, sentencia T-261 de 2013.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-07073-00 (11222) Accionante: Gloria Cecilia Cano Calderón Accionados: Tribunal Administrativo del Huila y otro 22 DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. NEGAR la tutela interpuesta por Gloria Cecilia Cano Calderón, en contra del Tribunal Administrativo de Antioquia, por las razones consignadas en esta sentencia.
SEGUNDO. NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO. REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, si no es impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado Electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado Electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado Electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta a través del siguiente enlace https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspxx.