CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D.C., siete (7) de marzo de dos mil veintidós (2022) Radicación número: 11001-03-15-000-2022-00860-00 Actor: Marco Antonio Velásquez Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera – ………………Subsección A Acción de tutela – Fallo de primera instancia La Sala decide la solicitud de tutela interpuesta por el señor Marco Antonio Velásquez, quien actúa en nombre propio, contra el Consejo de Estado, Sección Tercera – Subsección A.
ANTECEDENTES La solicitud y las pretensiones El señor Marco Antonio Velásquez, quien actúa en nombre propio, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, solicita la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, los cuales estima lesionados por el Consejo de Estado, Sección Tercera – Subsección A, como consecuencia de la presunta tardanza injustificada para dictar sentencia, dentro de la acción por él formulada, contra la Nación – Presidencia de la República.
En amparo de los derechos invocados, solicitó: “Con fundamento en los hechos relacionados, solicito señor juez disponer y ordenar a la parte accionada, Concejo (sic) de Estado y a favor de Marco Antonio Velásquez, lo siguiente: 1. Tutelar los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia – se configura por mora judicial injustificada, y el funcionamiento defectuoso de la administración de justicia. (sic a todo el párrafo). 2.
En consecuencia al Concejo de Estado decretar la pérdida de competencia para continuar conociendo de los expedientes de la referencia como se prevé en el artículo 121 del Código General del Proceso. (sic a todo el párrafo). 3. Que se ordene dar trámite a la acción de tutela, dentro de las 48 horas siguientes al fallo que se den pronunciamiento sin más dilaciones.
(sic a todo el párrafo). 4. Que se ordene las investigaciones disciplinarias contra los funcionarios responsables de tales hechos”. Hechos La anterior solicitud se sustentó en los hechos y consideraciones que se resumen a continuación: El señor Marco Antonio Velásquez presentó acción de tutela, contra la Nación – Presidencia de la República, pues estimó amenazados los derechos fundamentales a la libre locomoción (sic), de asociación, a la libertad de conciencia, al trabajo, al libre desarrollo de la personalidad, a la igualdad y a la vida, así como el principio de la dignidad humana; con ocasión de la expedición del Decreto 1408 de 3 de noviembre 2021, por medio del cual, el Gobierno Nacional dispuso la exigencia de exhibir el carnet de vacunación en el que se evidencie, cuando menos, el inicio del ciclo de inmunización contra el Covid 19, para efectos de poder concurrir o participar en actividades y eventos masivos.
El asunto se identificó con el radicado 11001-03-15-000-2021-09589-00 y su conocimiento fue asignado por reparto, al Consejo de Estado, Sección Tercera – Subsección A, autoridad judicial que mediante auto de 29 de noviembre de 2021 ordenó la remisión del expediente al Consejo de Estado – Sección Primera, con el fin de que se estudiara la posibilidad de acumulación con la tutela 11001-03-15-000-2021-07578-00.
El accionante afirmó que a partir de la notificación de la referida decisión, la autoridad judicial accionada no ha desplegado acción alguna, en aras de resolver el amparo por él presentado, lo que se traduce en denegación de justicia, pues desbordó los términos prudenciales con que contaba, con el fin de pronunciarse de fondo en el asunto sometido a su consideración. Bajo el contexto anterior, puso de presente que el Consejo de Estado, Sección Tercera – Subsección A ha tramitado otros asuntos, que guardaban similitud con la tutela presentada, los cuales se radicaron con posterioridad a esta, motivo por el que no existe una razón válida para justificar la inactividad judicial.
Trámite Mediante auto de 7 de febrero de 2022 se admitió la tutela y se ordenó notificar a la autoridad accionada, para los efectos previstos en el artículo 19 del Decreto 2591 de 1991. Asimismo, se vinculó al Consejo de Estado – Sección Primera y a la Nación – Presidencia de la República, por tener interés directo en las resultas del proceso.
Intervenciones El Consejo de Estado, Sección Tercera – Subsección A realizó un recuento cronológico de las actuaciones realizadas al interior de la tutela presentada por el actor, en la cual destacó que mediante auto de 29 de noviembre de 2021 dispuso la remisión del expediente a la Sección Primera de esta Corporación, por lo cual, no tiene bajo su custodia el asunto.
El Consejo de Estado – Sección Primera se opuso a las pretensiones de la demanda. Afirmó que, a pesar que no se ha proferido fallo dentro de la tutela presentada por el señor Velásquez, contra la Presidencia de la República, dentro de los términos otorgados por el Decreto 2591 de 1991, ello no ha obedecido a negligencia del Despacho sustanciador.
Contrario a ello, expuso que el asunto no ha podido ser decidido, debido a la especial contingencia derivada del volumen de tutelas presentadas, con ocasión de la expedición del Decreto 1408 de 3 de noviembre de 2021 por parte del Gobierno Nacional. En ese orden, argumentó que dicha situación redundó en que se presentaran dificultades logísticas, debido a la obligación de acumular los expedientes por parte del Despacho de conocimiento, de forma tal que, en la actualidad debe tramitarse un expediente acumulado con una cifra mayor a 3000 causas similares a la presentada por el actor.
Con todo, expuso que mediante auto de 18 de enero de 2022, decidió que la tutela presentada por el señor Marco Antonio Velásquez, debía ser acumulada al amparo identificado con el radicado número 11001-03-15-000-2021-07498-00, providencia notificada al actor mediante mensaje de datos enviado por la Secretaría General el 11 de febrero de 2022.
Concluyó que se ha dado el trámite debido a la cuestión planteada por el accionante, teniendo en cuenta la situación especial presentada por la cantidad de tutelas presentadas por la misma causa. La Nación – Presidencia de la República requirió su desvinculación del asunto, puesto que, lo pretendido por el actor desborda sus competencias, puesto que atañe en forma exclusiva al resorte del Consejo de Estado, a través de sus Secciones y Subsecciones.
CONSIDERACIONES Competencia La Sala es competente para conocer del asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el numeral 5° del artículo 2.2.3.1.2.1° del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1° del Decreto 333 de 2021. Problema jurídico La Sala debe resolver si el Consejo de Estado – Sección Primera, incurrió en una tardanza injustificada, con el fin de resolver de fondo la tutela presentada por el actor, contra la Nación – Presidencia de la República, debido a la expedición del Decreto 1408 de 3 de noviembre de 2021, amparo que se identificó con el radicado número 11001-03-15-000-2021-09589-00.
Lo anterior, debido a que, a pesar de que el señor Marco Antonio Velásquez presentó el amparo, contra el Consejo de Estado, Sección Tercera – Subsección A, a quien le correspondió inicialmente el conocimiento de la acción constitucional por él presentada; lo cierto es que esa autoridad judicial remitió el asunto a la Sección Primera de esta Corporación, quien actualmente tiene en su custodia el expediente.
De la procedencia de la acción de tutela para impulsar actuaciones de autoridades jurisdiccionales El artículo 29 de la Constitución establece el derecho a un debido proceso público sin dilaciones injustificadas; de igual manera, el artículo 228 de la Carta, reitera que los términos procesales se observarán con diligencia y su incumplimiento será sancionado.
La Corte Constitucional se ha pronunciado en varias oportunidades sobre este componente del debido proceso, en el sentido de afirmar que el derecho a que no se incurra en omisiones o dilaciones injustificadas en las actuaciones que corresponden a la autoridad pública que ejerce funciones jurisdiccionales “(…) hace parte integral y fundamental del derecho al debido proceso, y al acceso efectivo a la administración de justicia. (…)".
Esa Corporación reiteradamente a sostenido que la mora judicial “(…) es un fenómeno multicausal, muchas veces estructural, que impide el disfrute efectivo del derecho de acceso a la administración de justicia (…)”, pero que muchas veces “(…) una buena parte de la misma es el resultado de acumulaciones procesales estructurales que superan la capacidad humana de los funcionarios a cuyo cargo se encuentra la solución de los procesos (…)”.
La vulneración de este derecho fundamental ocurre cuando la mora es injustificada, pero cuando existen razones que la explican, tales como un significativo número de asuntos por resolver en el correspondiente Despacho que superan la capacidad logística y humana existente, y que, por lo tanto, hace imposible atenderlos dentro del término legal, no se puede hablar de una violación del derecho al debido proceso, y por ende, el asunto no se puede solucionar por la vía de la acción de tutela.
Sobre el particular, la Corte Constitucional en la sentencia T- 357 de 2007 señaló: “(…) la mora judicial en hipótesis como la excesiva carga de trabajo está justificada y, en consecuencia, no configura denegación del derecho al acceso a la administración de justicia. (…) Al analizar la procedibilidad de la acción de tutela por mora judicial, el juez constitucional debe determinar las circunstancias que afectan al funcionario o despacho que tiene a su cargo el trámite del proceso.
Para ello (…) si es imperativo debe adelantar la actuación probatoria que sea necesaria a fin de definir ese punto. De igual manera indicó esta Corporación, no puede el juez desconocer la obligación consignada el artículo 18 de la ley 446 de 1998, según la cual debe ser respetado el orden de llegada de los procesos. (…)”. 4. De la subsidiariedad de la acción de tutela De acuerdo con el principio de subsidiaridad que rige la acción de tutela, este instrumento constitucional en principio no puede ser empleado como mecanismo principal y definitivo para resolver controversias sobre las cuales el legislador ha previsto medios judiciales especializados y definitivos para su resolución, dentro de los cuales también se garantiza la protección y garantía de los derechos fundamentales.
Una de las principales razones de lo expuesto, es que el legislador, teniendo en cuenta determinadas situaciones de hecho y de derecho, y por consiguiente, la naturaleza, ejercicio, garantía y protección de los derechos de las partes, intervinientes y/o de la comunidad en general, ha elaborado acciones y procedimientos judiciales especializados para el mejor proveer de cierto tipo de situaciones, de acuerdo a las directrices de la Constitución Política.
En este sentido, el artículo 6° del Decreto 2591 de establecido como causales de improcedencia de la acción de tutela, las siguientes: “1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante. 2.
Cuando para proteger el derecho se pueda invocar el recurso de habeas corpus. 3. Cuando se pretenda proteger derechos colectivos, tales como la paz y los demás mencionados en el artículo 88 de la Constitución Política. Lo anterior no obsta, para que el titular solicite la tutela de sus derechos amenazados o violados en situaciones que comprometan intereses o derechos colectivos siempre que se trate de impedir un perjuicio irremediable. 4.
Cuando sea evidente que la violación del derecho originó un daño consumado, salvo cuando continúe la acción u omisión violatoria del derecho. 5. Cuando se trate de actos de carácter general, impersonal y abstracto.” De esta manera, se resalta que la Corte Constitucional en varios pronunciamientos ha señalado que la procedencia de esta acción constitucional se encuentra condicionada a la inexistencia o ineficacia de los medios ordinarios de defensa previstos en el ordenamiento jurídico.
En ese orden de ideas, esta acción, como mecanismo residual y subsidiario, no puede remplazar las figuras procesales destinadas a obtener la satisfacción de sus derechos, ni puede subsanar la incuria o negligencia de las partes en hacer uso de la manera y dentro de los términos previstos legalmente. Adicionalmente, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que en los casos en que existan medios judiciales de protección ordinarios al alcance del actor, la acción de tutela será procedente si el juez constitucional logra determinar que: “(…) (i) los mecanismos y recursos ordinarios de defensa no son suficientemente idóneos y eficaces para garantizar la protección de los derechos presuntamente vulnerados o amenazados;
(ii) se requiere el amparo constitucional como mecanismo transitorio, pues, de lo contrario, el actor se vería frente a la ocurrencia inminente de un perjuicio irremediable frente a sus derechos fundamentales; y, (iii) el titular de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados es sujeto de especial protección constitucional (…)". Asimismo, la Corte Constitucional ha indicado que el perjuicio ha de ser inminente, por lo que las medidas que se requieren para conjurarlo deben ser urgentes; no basta cualquier perjuicio, se requiere que éste sea grave, lo que equivale a una gran intensidad del daño o menoscabo material o moral en el haber jurídico de la persona; la urgencia y la gravedad determinan que la acción de tutela sea impostergable, ya que tiene que ser adecuada para restablecer el orden social justo en toda su integridad. 5.
Análisis del caso concreto El señor Marco Antonio Velásquez, estima vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, como consecuencia de la presunta mora judicial en que incurrió la Sección Primera de esta Corporación, debido a su tardanza para proferir decisión de fondo dentro de la tutela identificada con el radicado número 11001-03-15-000-2021-09589-00 presentada por él, contra la Nación – Presidencia de la República, con ocasión de la expedición del Decreto 1408 de 3 de noviembre de 2021.
Bajo el contexto anterior, señaló que la autoridad judicial desbordó los términos razonables con que contaba para resolver el asunto, tomando como parámetro la celeridad con que se despacharon asuntos con similares problemas jurídicos al ventilado en el proceso ordinario. De otro lado, expuso que no existen razones legales para dilatar la resolución del amparo constitucional.
Pues bien, la Sala observa que debido a la naturaleza especial de las acciones de tutela, mecanismo preferente y sumario contenido en el artículo 86 de la Constitución Política, resulta ser una carga del juez de conocimiento procurar una trámite preferencial y sumario, en aras de garantizar una pronta resolución de los amparos. En ese orden, es de destacar que acorde con lo expuesto en el artículo 29 del Decreto 2591 de 1991, el fallo que decida de fondo una acción de tutela, debe decidirse, en principio, dentro de los diez (10) días siguientes a partir de su presentación. Ahora, aun cuando el referido término constituya un parámetro estricto fijado por el ordenamiento jurídico, la Sala estima que existen razones que pueden redundar en que dicho término pueda ser dilatado, por circunstancias que pudieren resultar en una mayor complejidad conceptual o logística para resolver la acción constitucional.
Por su parte, en punto de la mora judicial, la Sala establece que este fenómeno se presenta a partir de la confluencia de tres (3) circunstancias especiales, a saber: (i) el desconocimiento de los términos procesales con que contaba una autoridad judicial, para resolver un asunto sometido a su conocimiento; (ii) la inexistencia de un motivo razonable que justifique la pretermisión del plazo legal y (iii) que la tardanza sea imputable a la omisión en el cumplimiento de las funciones del juez de conocimiento.
La Corte Constitucional, mediante sentencia SU – 333 de 2020 (M.P. Alberto Rojas Ríos), definió los citados elementos en los siguientes términos: “(…) En el mismo sentido, se presenta una mora judicial injustificada, si: (i) es fruto de un incumplimiento de los términos señalados en la ley para adelantar alguna actuación judicial; (ii) no existe un motivo razonable que justifique dicha demora, como lo es la congestión judicial o el volumen de trabajo, y (iii) la tardanza es imputable a la omisión en el cumplimiento de las funciones por parte de una autoridad judicial.
(…)”. Por lo expuesto, para la Sala es claro que el desconocimiento de los términos procesales para dirimir un asunto, aun cuando es un aspecto a tener en cuenta, no constituye por sí solo un elemento demostrativo de la mora judicial, pues en tal caso, corresponde al juez de tutela evaluar el contexto en que se presentó tal pretermisión, en aras de determinar si existían razones que lo justificaron, conforme con los parámetros dictados por la Corte Constitucional en la sentencia antes citada.
En ese orden, la Sala revisará las actuaciones surtidas por el Consejo de Estado – Sección Primera, con el fin de dar trámite a la acción de tutela 11001-03-15-000-2021-09589-00, interpuesta por el señor Marco Antonio Velásquez, contra la Nación – Presidencia de la República. Se observa que el señor Velásquez, radicó, a través de la plataforma electrónica habilitada por esta Corporación, acción de tutela, contra la Nación – Presidencia de la República, en la que solicitó le fueran protegidos los derechos fundamentales a la libre locomoción (sic), de asociación, a la libertad de conciencia, al trabajo, al libre desarrollo de la personalidad, a la igualdad y a la vida, así como el principio de la dignidad humana, que señaló como vulnerados por el Gobierno Nacional, como consecuencia de haber expedido el Decreto 1408 de 3 de noviembre de 2021.
La referida radicación se realizó el 23 de noviembre de 2021. La tutela se identificó con el radicado número 11001-03-15-000-2021-09589-00 y, efectuado el reparto, su conocimiento se asignó al Consejo de Estado, Sección Tercera – Subsección A, que mediante auto de 29 de noviembre de 2021, ordenó la remisión del expediente a la Sección Primera de esta Corporación, con el fin de que se estudiara la posible acumulación con el expediente número 11001-03-15-000-2021-07578-00.
En cumplimiento de la orden anterior, el 9 de diciembre de 2021, la Secretaría General remitió el expediente de tutela al Despacho del Consejero Roberto Augusto Serrato Valdés. El Despacho del referido Consejero, mediante auto de 18 de enero de 2022, dispuso la acumulación, de entre otras, la tutela presentada por el señor Marco Antonio Velásquez al radicado número 11001-03-15-000-2021-07948-00, debido al estado procesal en que se encontraba ese amparo.
Ahora bien, consultado del Sistema de Gestión Judicial SAMAI, la Sala observa que la autoridad judicial accionado ha desplegado otras actuaciones dentro del referido radicado; así, se evidencia que en sala de 21 de febrero de 2022 se profirió sentencia, en la cual, se dispuso declarar la carencia actual de objeto por sustracción de materias, entre otras, en la tutela presentada por el señor Velásquez.
De igual manera, se encuentra que la referida decisión se encuentra pendiente de ser notificada, debido a las situaciones logísticas derivadas de realizar tal acto, sobre un expediente al cual se acumularon una cantidad superior a 2000 tutelas, hecho que ha representado un desafío, teniendo en cuenta las limitaciones humanas de la Secretaría General.
Sin perjuicio de lo anterior, la Sala aclara que el contenido de la providencia puede ser consultado por parte de los accionantes y terceros intervinientes, a través del Sistema de Gestión Judicial SAMAI, en el cual se consignan la totalidad de las decisiones proferidas por esta Corporación. Al respecto se advierte que la situación que el accionante estimaba lesiva de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia se superó, por razón a que el Consejo de Estado - Sección Primera, dictó sentencia de fondo con la cual resolvió entre otras, la tutela interpuesta por el señor Marco Antonio Velásquez, acumulada dentro el radicado número 11001-03-15-000-2021-07948-00.
Así las cosas, se destaca que el objeto de la tutela de la referencia se circunscribía a que la autoridad accionada resolviera los asuntos planteados en precedencia. Comoquiera que la situación que originó la tutela cesó en el trámite de esta, la Sala considera que el asunto sub judice se enmarca en el escenario de la carencia actual de objeto por hecho superado.
La Corte Constitucional mediante sentencia T 358 de 2014 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), se refirió a esa figura y definió sus elementos de la siguiente manera: “La carencia actual de objeto por hecho superado se da cuando entre el momento de la interposición de la acción de tutela y el momento del fallo se satisface por completo la pretensión contenida en la demanda de amparo, razón por la cual cualquier orden judicial en tal sentido se torna innecesaria.
En otras palabras, aquello que se pretendía lograr mediante la orden del juez de tutela ha acaecido antes de que el mismo diera orden alguna. Respecto a la carencia actual de objeto por hecho superado, la Corte ha indicado que el propósito de la acción de tutela se limita a la protección inmediata y actual de los derechos fundamentales, cuando éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de las autoridades públicas, o de los particulares en los casos expresamente consagrados en la ley.
Sin embargo, cuando la situación de hecho que origina la supuesta amenaza o vulneración del derecho desaparece o se encuentra superada, la acción de tutela pierde su razón de ser, pues en estas condiciones no existiría una orden que impartir. Por otro lado, la carencia actual de objeto por daño consumado se presenta cuando la vulneración o amenaza del derecho fundamental ha producido el perjuicio que se pretendía evitar con la acción de tutela, de modo tal que ya no es posible hacer cesar la violación o impedir que se concrete el peligro, y lo único que procede es el resarcimiento del daño causado por la vulneración del derecho fundamental”.
La Sala advierte que la acción de tutela de tutela se presentó el 2 de febrero de 2022 y dentro de su trámite, la autoridad accionada profirió sentencia de primera instancia, dentro del amparo que fundamentó esta acción constitucional, lo cual constituía el fin último de la acción constitucional; motivo por lo que se estima que cualquier orden que se llegare a impartir sería inocua, dadas la situación actual del asunto.
En ese contexto, la Sala considera que el asunto aquí discutido no puede ser objeto de un mayor estudio, habida cuenta que la presunta conducta lesiva despareció en trámite de la tutela. En ese contexto, se advierte que se configura la carencia actual de objeto de la tutela por hecho superado, toda vez que la conducta lesiva que se reprochaba de la autoridad demandada fue absuelta y desapareció el motivo que obligó a la actora a ejercer este mecanismo constitucional.
DECISIÓN En conclusión, se declarará la carencia actual de objeto por hecho superado dentro de la acción de tutela presentada por el señor Marco Antonio Velásquez, contra el Consejo de Estado - Sección Primera. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO.- DECLARAR la carencia actual de objeto por hecho superado, dentro de la acción de amparo de la referencia, atendiendo a las razones expuestas en precedencia. SEGUNDO.- Si no fuere impugnada, envíese a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador La presente providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
CÓPIESE,
COMUNÍQUESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firmado electrónicamente CÉSAR PALOMINO CORTÉS ………… Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER…… SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ