REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B Bogotá DC, seis (6) de diciembre de dos mil veintiuno (2021). Magistrado Ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 11001-03-15-000-2021-06359-00 Demandante: JOSÉ LUIS QUIROZ PINZÓN Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Y JUZGADO QUINCE ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BUCARAMANGA Medio de control: ACCIÓN DE TUTELA Asunto: TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL PROFERIDA EN TRÁMITE INCIDENTAL DE DESACATO DE ACCIÓN POPULAR Síntesis del caso: el actor cuestionó la decisión que profirió el Juzgado Quince Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga en la que ordenó materializar el cierre definitivo del sitio de disposición final de residuos El Carrasco para lograr el cumplimiento de la sentencia de 1° de marzo de 2009 del Juzgado 4 Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga confirmada el 16 de febrero de 2011 por el Tribunal Administrativo de Santander.
La Sala procede a decidir la acción de tutela presentada por el señor José Luís Quiroz Pinzón para la protección de sus derechos fundamentales a la salud, trabajo, debido proceso y ambiente sano.
ANTECEDENTES Los hechos de la demanda Mediante escrito radicado el 27 de septiembre de 2021 el actor presentó acción de tutela con el fin de que le sean amparados sus derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y debido proceso que consideró vulnerados con la decisión de materializar el cierre definitivo del relleno sanitario El Carrasco.
Como fundamento fáctico de la acción la parte demandante señaló, en síntesis, lo siguiente: 1) Con ocasión de las afectaciones generadas por el relleno sanitario El Carrasco, algunos habitantes del barrio El Porvenir de Bucaramanga presentaron una acción popular para efectos de lograr un adecuado manejo de las basuras depositadas en ese sector. 2) El 1° de marzo de 2009 el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga declaró la vulneración de los derechos e intereses colectivos y ordenó el cierre definitivo del botadero El Carrasco en un plazo de 12 meses, dicha decisión fue apelada y en sentencia de 16 de febrero de 2011 el Tribunal Administrativo de Santander confirmó parcialmente la decisión de primera instancia y modificó el plazo de cierre hasta el 30 de septiembre de 2011. 3) En virtud de la orden de cierre y mediante el Decreto no. 0234 de 1° de octubre de 2011 el alcalde de Bucaramanga declaró el Estado de Emergencia Sanitaria por seis meses para atender la situación y posteriormente mediante el Decreto 0056 de 30 de marzo de 2012 prorrogó el término por 18 meses más con lo cual dispuso la continuación de las operaciones en el sitio de disposición final El Carrasco. 4) Mediante Decreto no. 0190 de 30 de septiembre de 2013 la administración distrital declaró la existencia de una situación de calamidad pública ambiental, circunstancia que dio lugar a un nuevo Estado de Emergencia Sanitaria y Ambiental a partir del 1° octubre de 2013 y por un periodo de veinticuatro meses. 5) El mencionado decreto se fundamentó en la carencia de un sitio alterno para la disposición final de residuos sólidos en el área metropolitana de Bucaramanga, no obstante, para ese momento la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga ya había proferido la Resolución no. 000017 de 12 de enero de 2011 con la que otorgó a la empresa Entorno Verde SAS ESP una licencia para la construcción y operación del Relleno Sanitario Parque Tecnológico Ambiental Chocoa, ubicado en el terreno La Bonanza, municipio de Girón. 6) Con auto 1565 de 30 de abril de 2014 y en cumplimiento de una orden emitida por la Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales y el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, la ANLA avocó conocimiento del Proyecto de Recuperación Ambiental del Relleno Sanitario “El Carrasco” y asumió la verificación del funcionamiento del botadero. 7) Posteriormente, la ANLA expidió la Resolución no. 53 de 18 de enero de 2018 en la que ordenó a la EMAB materializar el cierre definitivo de El Carrasco antes del 31 de enero de 2019, sin embargo, mediante Resolución no. 153 de 11 de febrero de 2019 esa autoridad ordenó la construcción de 2 celdas de contención conformadas por residuos sólidos en el mismo sitio. 8) Mediante Resolución no. 1909 de 30 de noviembre de 2020 la ANLA ajustó el cronograma del Plan de Desmantelamiento y Abandono, prorrogó el plazo para el cierre definitivo y estableció que el 3 de mayo de 2021 sería la fecha límite para el cese de actividades. 9) De manera simultánea a las actuaciones administrativas mencionadas los demandantes de la acción popular referida presentaron un incidente de desacato ante el Juzgado Quince Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga. 10) En audiencia de verificación de cumplimiento de 28 de noviembre de 2018 la autoridad judicial exhortó a que antes del 31 de enero de 2019 se acatara la orden de cierre y, posteriormente, mediante auto de 19 de diciembre de 2019 el juzgado ordenó suspender la recepción de residuos sólidos en El Carrasco a partir del 5 de enero de 2020 y una vez más exhortó al cumplimiento inmediato del Plan de Desmantelamiento y Abandono de la ANLA. 11) Con auto de 14 de diciembre de 2020 el juzgado reiteró que el plan de desmantelamiento no es un instrumento para disponer de residuos sólidos de manera indefinida y requirió a los alcaldes de los 16 entes territoriales afectados por la decisión para que activaran sus planes de contingencia, buscaran un nuevo sitio de disposición y explicaran las razones por las cuales no cumplieron las órdenes emitidas en las sentencias. 12) En providencia de 14 de mayo de 2021 el juzgado advirtió a las partes que la fase de estabilización finalizaría el 13 de agosto de 2021 y convocó a una audiencia a efectos de materializar el cierre definitivo de El Carrasco.
En esa oportunidad se reiteró la ejecución de los planes de contingencia para traslado de residuos a fin de garantizar la continuidad en la prestación del servicio. 13) Finalmente, el 5 de agosto de 2021 el juzgado ordenó la materialización del cierre definitivo del sitio de disposición final “El Carrasco” a partir de las 00:00 horas del 14 de agosto de 2021, además, requirió por séptima vez a los alcaldes de los municipios de Bucaramanga, Floridablanca, Piedecuesta y Girón para que implementaran sus planes de contingencia y trasladaran sus residuos sólidos a otro lugar.
Los fundamentos de la vulneración El actor cuestionó la decisión adoptada por el Juzgado Quince Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga relacionada con el cierre definitivo del relleno sanitario El Carrasco a partir de las 00.00 horas de 14 de agosto de 2021. Afirmó que se pasó por alto lo dispuesto en el Decreto de Emergencia Sanitaria no. 0365 de 2020 de 29 de agosto de 2020 que fue avalado y se ciñó a los estudios pertinentes de capacidad técnica de disposición del uso del relleno sanitario y que arrojó como resultado que se puedan disponer los residuos sólidos hasta octubre de 2022.
Manifestaron que los desechos de la población tendrán que permanecer en las calles de cada uno de los municipios vinculados con el consecuente riesgo a su salud y a tener un ambiente sano. Pretensiones Con fundamento en lo anterior el demandante solicitó que se acceda a las siguientes súplicas: “PRIMERA: Se tutelen los derechos fundamentales a la Vida, a la Salubridad publica, al medio ambiente, al derecho que tenemos como suscriptores de recolección de desechos “basuras”, de todos los habitantes del Municipio de Bucaramanga y toda área metropolitana y por ende se proceda a modificar y/o revocar en todas sus instancias la orden de cerrar el sitio denominado “El Carrasco” según lo regulado por el Juzgado Quince Administrativo de Bucaramanga.
SEGUNDA: Se evite LA DECLARATORIA DE CALAMIDAD DE SALUD PUBLICA y AMBIENTAL IRREMEDIABLE, garantizándose el cumplimiento de forma continua del servicio domiciliario de aseo de Bucaramanga y todos sus municipios que comprenden el área metropolitana para que se disponga del 100% de los residuos sólidos en el sitio de disposición del sitio denominado “el carrasco”.
TERCERO: Que se aplique la ponderación de derechos y se determinen los derechos fundamentales de todo el conglomerado social de los santandereanos, en aplicación del principio de precaución, esto es, entre los derechos colectivos protegidos dentro de la acción popular con radicación 2002-02891 y los derechos fundamentales a la vida, la salud y un ambiente sano que eventualmente se verían afectados ante la imposibilidad de recolección de aproximadamente 500 toneladas de basuras diarias, en el evento de que se haga efectiva la orden de cierre el carrasco.” (mayúsculas fijas del original – archivo disponible en medio magnético en el aplicativo SAMAI).
Actuación procesal La tutela de la referencia inicialmente fue repartida al despacho del magistrado Guillermo Sánchez Luque, quien a su vez la remitió por considerar que su conocimiento debería ser avocado por este despacho, toda vez que fue el primero en asumir dicho conocimiento sobre otras tutelas relacionadas con la de la referencia Así las cosas, sería del caso acumular las referidas tutelas si no fuera porque el 4 de octubre de 2021, es decir, antes de que ingresara al despacho la acción de la referencia, se profirió sentencia acumulada de los expedientes que hasta ese momento fueron radicados en la Secretaría General de esta Corporación en los que se hubieren expuesto situaciones fácticas susceptibles de ser decidas en la misma providencia que en el proceso con radicación no. 11001-03-15-000-2021-05572-00.
Por consiguiente, en virtud de las reglas de reparto de acciones de tutelas masivas el despacho mediante auto de 13 de octubre de 2021 avocó el conocimiento del asunto. Admitió la acción de tutela y ordenó la vinculación del Tribunal Administrativo de Santander, así como la notificación al titular del Juzgado Quince Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga, al Director de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales-ANLA, al Director de la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga-CDMB, al Gobernador del Departamento de Santander, a los Alcaldes de los Municipios de Bucaramanga, Piedecuesta, Floridablanca y Girón, y al representante legal de la Empresa de Aseo de Bucaramanga-EMAB SA ESP con el fin de que allegaran un informe sobre los hechos que motivaron el ejercicio de la acción. Adicionalmente, se negó la medida cautelar solicitada. 5.
Actuación de las autoridades demandadas La Autoridad Nacional de Licencias Ambientales solicitó que se declarara la improcedencia de la acción de tutela o, en su defecto, que se negaran las pretensiones. Señaló que el demandante no agotó todas las instancias judiciales pues aún puede hacer valer sus derechos al interior del trámite incidental que adelanta el Juzgado Quince Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga.
Sin perjuicio de lo anterior, aclaró que a pesar de la clausura del relleno sanitario El Carrasco, la empresa de Servicios de Aseo de Bucaramanga SA ESP activó un plan de contingencia para prestar con normalidad el servicio publico de recolección de residuos sólidos en las rutas establecidas y la disposición final se hace en el municipio de Aguachica.
Solicitó que se le desvincule del proceso por falta de legitimación en la causa por pasiva toda vez que no ha vulnerado los derechos fundamentales del actor y sus actuaciones están encaminadas a dar cumplimiento a las órdenes proferidas en el trámite de la acción popular. La Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga solicitó ser desvinculada del proceso de la referencia y que se declare la improcedencia de la acción de tutela.
Aseveró que no tiene competencia para garantizar el cierre de El Carrasco porque son los entes territoriales y la ANLA quienes están legitimados para satisfacer las pretensiones del actor. Adicionalmente, alegó que la acción de tutela resulta improcedente porque no se configuró un perjuicio irremediable y el juez de tutela no puede desplazar la decisión del juez natural.
La Alcaldía del municipio de Bucaramanga solicitó que se amparen los derechos del actor porque no se pueden depositar los residuos en el municipio de Aguachica y hay presencia de basuras en las vías de los municipios del área metropolitana de Bucaramanga, aunadas a las basuras que se encuentran estancadas en los vehículos de transporte de residuos sólidos.
Señaló que el relleno sanitario El Carrasco ha presentado mejoras por las obras realizadas los últimos años, por tanto, solicitó que se ordene que se lleven las basuras de los dieciséis municipios de Santander nuevamente allí, pues de no hacerlo, pueden ocasionar un grave problema de salubridad pública. La Empresa de Aseo de Bucaramanga SA ESP - EMAB solicitó acoger las pretensiones del accionante por cuanto la decisión proferida por el Juzgado Quince Administrativo de Bucaramanga relacionada con el cierre definitivo del relleno sanitario a partir de las 00:00 horas de 14 de agosto de 2021 vulnera los derechos fundamentales de los habitantes de Bucaramanga y de los quince municipios más que disponen de El Carrasco.
La apoderada de la Alcaldía de Municipal de Floridablanca manifestó que se ha tratado de cumplir la orden judicial dentro de la acción popular pero, por múltiples las situaciones nuevamente se ha dispuesto del relleno sanitario El Carrasco con el fin de garantizar la recolección del servicio de aseo. CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado la Sala procede a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) finalidad de la acción de tutela y 2) el caso concreto. 1.
Finalidad de la acción de tutela Según el artículo 86 de la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991, disposiciones que regulan la acción de tutela, tal mecanismo se ejerce mediante un procedimiento preferente y sumario cuyo objeto es proteger de manera inmediata y eficaz los derechos constitucionales fundamentales amenazados o vulnerados por una acción u omisión de una autoridad pública o de un particular.
Sin embargo, este mecanismo no puede ser utilizado válidamente para pretender sustituir los mecanismos de defensa idóneos previstos por el legislador y tampoco para desplazar o variar los procedimientos de reclamo judicial preestablecidos o para revivir términos precluidos o acciones caducadas. De igual forma, dichas normas establecen la improcedencia de esta acción cuando exista otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable sobre uno o varios derechos fundamentales del demandante. 2.
El caso concreto En el caso de la referencia se demanda por esta vía constitucional al Juzgado Quince Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga con el fin de que se protejan los derechos constitucionales fundamentales a la salud, vida y ambiente sano, presuntamente vulnerados por motivo de la decisión proferida al interior del trámite incidental de desacato en la acción popular no. 68001-23-31-000-2002-02891-00, mediante la cual se ordenó el cierre definitivo del relleno sanitario El Carrasco a partir del 14 de agosto de 2021.
En los términos en que fue propuesta la controversia la Sala declarará improcedente la acción de tutela al no encontrar satisfecho el requisito de subsidiariedad por las razones que procederá la Sala a exponer: 1) De entrada y como cuestión previa vale la pena aclarar que en lo correspondiente a la legitimación del actor, quien actuó en calidad de alcalde del municipio de Girón, considera la Sala que como lo señaló en oportunidad anterior, por tratarse de autoridades que representan los intereses colectivos de los ciudadanos de las poblaciones sobre las cuales incidió la decisión cuestionada sí les asiste un interés directo que los faculta a presentar la acción de tutela contra el auto de 5 de agosto de 2021 del Juzgado 15 Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga, sin embargo, como se explicará su mecanismo de tutela no superó el requisito de subsidiariedad. 2) De acuerdo con las pruebas aportadas al expediente la Sala verificó que a la fecha se encuentra en trámite el incidente de desacato que presentaron los demandantes de la acción popular referida ante el Juzgado Quince Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga en el que se discute si hay lugar a declarar el cumplimiento de la sentencia proferida el 1° de marzo de 2009 por el Juzgado 4 Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga y confirmada el 16 de febrero de 2011 por el Tribunal Administrativo de Santander, de ahí que ese es el escenario en el que las partes legitimadas podrán exponer las razones que sustenten su oposición al cierre definitivo. 3) En esa medida, la protección a los derechos colectivos a la salud y a un ambiente sano de la población aledaña, la necesidad de seguir contando con el sitio de disposición final de residuos sólidos hasta octubre de 2022 o cualquier inconformismo relacionado con la decisión del cierre definitivo del relleno sanitario El Carrasco debe ser planteada al interior del proceso de cumplimiento de los fallos judiciales que ordenaron dicha decisión, el cual se encuentra en curso. 4) En ese sentido, se aclara que, por regla general, la acción de tutela no es el medio idóneo para plantear discusiones con derechos colectivos (salvo que se demuestre la existencia de un perjuicio irremediable que en este caso no se acreditó) o mucho menos para desplazar al juez del desacato en el trámite de la acción popular quien es el director del proceso y el llamado a establecer el cumplimiento de las órdenes dictadas en ese proceso. 5) Basta lo anterior para concluir que la presente acción de tutela no superó el requisito de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial de subsidiariedad por lo cual será declarada improcedente en la parte resolutiva de esta sentencia. 6) Frente a la alegada falta de legitimación en la causa por pasiva que alegaron la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga y la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales, la Sala considera que, en atención a las competencias asignadas a esas autoridades y su incidencia en el asunto discutido dentro de la acción popular no. 68001-23-31-000-2002-02891-00 es necesaria su participación dentro del presente trámite de tutela para que expongan ante el juez de tutela su conocimiento y documentación sobre el particular. 7) Ante la posibilidad que se suscite el trámite de impugnación en el presente proceso, esta instancia estima pertinente que dichas autoridades hagan parte del curso procesal hasta tanto se agoten todos los mecanismos de defensa judicial con que cuentan las partes demandante y demandada, por esa razón en la parte resolutiva de este fallo se negarán las solicitudes de desvinculación mencionadas.
En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, EN SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA –SUBSECCIÓN B-, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A 1º) Declárese improcedente la acción de tutela presentada por el señor José Luis Quiroz Pinzón, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2º) Niéguense las solicitudes de desvinculación elevadas por la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga y la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 3º) Notifíquese esta decisión personalmente a las partes o mediante telegrama, telefónica, electrónicamente o por cualquier otro medio expedito y eficaz. 4º) Si esta sentencia no fuese impugnada dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, una vez retorne el expediente archívese con las constancias previas de Secretaría. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado (Firmado electrónicamente) Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 2 del Decreto Legislativo 806 de 2020.