w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá D.C. veintidós (22) de septiembre de dos mil veintidós (2022) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho.

Radicado: 20001-23-39-000-2015-00497-01 (3192-2017) Demandante: MERY LESMIA MONTES VELÁSQUEZ Demandado: MUNICIPIO DE EL COPEY, CESAR Tema: Relación laboral encubierta o subyacente – Prueba de la continuada subordinación y dependencia – presunción de subordinación en actividades de aseo. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA I. ASUNTO La Sala de Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado decide el recurso de apelación impetrado por el apoderado de Mery Lesmia Montes Velásquez, en contra de la providencia del 4 de mayo de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda.

II.

ANTECEDENTES 2.1 Pretensiones 1 Mery Lesmia Montes Velásquez, por intermedio de apoderado y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, demandó la nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio de 19 de febrero de 2015, notificado el 26 de marzo de 2015, expedido por el alcalde del municipio de El Copey, Cesar, por medio del cual se negó la existencia de una relación laboral entre la demandante y dicha entidad en el lapso comprendido el 1 de febrero de 2008 y el 31 de diciembre de 2011. 1 Folios 286 y 287 del expediente.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 20001-23-39-000-2015-00497-01 (3192-2017) Demandante: Mery Lesmia Montes Velásquez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 2 Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho solicitó que la demandada le reconozca a la señora Montes Velásquez la cuota parte que dejó de trasladar a las entidades de seguridad social en salud pensiones y riesgos profesionales.

Adicionalmente, que para efectos legales se declare que no existió solución de continuidad entre los contratos suscritos entre la demandante y el municipio de El Copey. Además, que se condene al municipio de El Copey a título de reparación del daño, el equivalente de las prestaciones sociales que percibían los demás empleados de la entidad, teniendo en cuenta los siguientes factores: auxilio de cesantías, intereses sobre las cesantías, prima semestral, prima de navidad, vacaci ones, prima de vacaciones, dotación, auxilio de transportes, horas extras, recargos nocturnos, dominicales y festivos.

Así mismo, que se condene a la demandada al pago de la sanción moratoria por no consignar las cesantías en un fondo en las fechas establecidas en la normativa aplicable. Por otra parte, que las sumas objeto de condena sean indexadas de acuerdo con lo previsto en el artículo 187 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Por último, que se ordene dar cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 192 de la Ley 1437 de 2011, y que se condene a la demandada al pago de costas y agencias en derecho. 2.2. Hechos relevantes El señor apoderado de la parte demandante narró los hechos que se resumen a continuación 2: 2.2.1. La señora Mery Lesmia Montes Velásquez prestó sus servicios a la ESE municipio de El Copey, Cesar durante el lapso comprendido entre el 1 de febrero de 2008 y el 31 de diciembre de 2011 a través de contratos de prestación de servicios y de apoyo a la gestión, en labores de aseo. 2.2.2.

Las actividades se prestaron bajo la continuada subordinación y dependencia del alcalde municipal de 8 a.m. a 6 p.m.; los servicios se prestaron de manera personal y se percibieron honor arios como retribución por las labores. 2 Folios 282 a 286 del expediente. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 20001-23-39-000-2015-00497-01 (3192-2017) Demandante: Mery Lesmia Montes Velásquez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 3 2.2.3.

El 19 de diciembre de 2014 se solicitó al municipio de El Copey el reconocimiento de la relaci ón laboral. 2.2.4. A través del Oficio 003 de 19 de febrero de 2015, notificado el 16 de marzo de 2015, la entidad demandada negó la petición 2.3. Normas violadas y concepto de violación 3. Como disposiciones violadas citó las siguientes: Constitución Política: artículos 13, 25, 53, 121, 122 y 124 Decreto 1160 de 1947: artículo 1.

Decreto 1048 de 1978: artículo 40. Decreto 1042 de 1978: artículo 58. Decreto 3135 de 1968: artículo 11 Decreto 1045 de 1978: artículos 8, 24, 32. Decreto 1848 de 1969: artículos 43 a 49, 51. Ley 70 de 1968: artículo 1. Ley 80 de 1993: artículo 32 numeral 3. Ley 244 de 1995: artículo 2, parágrafo. Ley 734 de 2002: artículo 48 numeral 29.

Decreto 1950 de 1973: artículo 7. Decreto 2400 de 1968: artículo 2. El señor apoderado de la parte demandante indicó que en el acto administrativo demandado se incurrió en desconocimiento de las normas superiores, desviación de poder y falsa motivación. Al respecto, afirmó que en el Oficio 003 de 19 de febrero de 2015 se omitió aplicar el principio de primacía de la realidad sobre las formalidades, puesto que en el caso concreto se reunieron los 3 elementos de la relación laboral, en especial el de la continuada subordinación porque no tenía autonomía ni independencia para realizar sus funciones.

Así mismo, sostuvo que el municipio de El Copey, Cesar, acudió a la figura del contrato de prestación de servicios para evitar el pago de prestaciones sociales. A lo anterior agregó que la entidad incurrió en desviación de poder porque de manera arbitraria y caprichosa pretendió encubrir una verdadera relación laboral a través de contratos de prestación de servicios. 3 Folios 289 a 296 del expediente.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 20001-23-39-000-2015-00497-01 (3192-2017) Demandante: Mery Lesmia Montes Velásquez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 4 En igual sentido sostuvo que el Municipio de El Copey incurrió en falsa motivación pues los argumentos usados en el acto administrativo no corresponden a lo solicitado. 2.4.

Contestación de la demanda La ESE del municipio de El Copey, Cesar contestó 4 la demanda y se opuso a las pretensiones puesto que el acto demandado se ajustó al ordenamiento jurídico. Además, sostuvo que no existió relación laboral con la señora Montes Velásquez, pues no se estableció ningún vínculo conforme al artículo 122 de la Constitución Política.

Así mismo, propuso las excepciones de falta de causa para pedir; cobro de lo no debido; buena fe y prescripción. 2.5. Decisiones relevantes en la audiencia inicial En el trámite de la audiencia inicial llevada a cabo el 12 de julio de 2016 se determinó que las excepciones de inexistencia de la obligación, falta de causa para pedir, cobro de lo no debido, y buena fe serían resueltas en la sentencia por tratarse del fondo del litigio.

En cuanto a la excepción de prescripción indicó que, previo a determinar si se configuró este fenómeno es necesario determinar si se configuró la relación laboral, motivo por el cual, también habría de ser estudiada en la sentencia. En ese orden de ideas, fijó el litigio en los siguientes términos: «Lo que se convierte en motivo de debate en el presente asunto es, en primer lugar, establecer si es nulo o no el acto administrativo de fecha 19 de febrero de 2015 notificado el 16 de marzo de 2015, mediante el cual el Alcalde Municipal (sic) de El Copey – Cesar negó el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales e indexaciones y la sanción moratoria a favor de la señora Mery Lesmia Montes Velásquez.

En caso de ser afirmativa la premisa anterior, se deberá establecer si existió una relación laboral desde el 1 de febrero de 2008 hasta el 31 de diciembre de 2011, entre la señora MERY LESMIA MONTES VELÁSQUEZ y el Municipio de El Copey – Cesar sin solución de continuidad; y como 4 Folios 336 a 349 del expediente Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 20001-23-39-000-2015-00497-01 (3192-2017) Demandante: Mery Lesmia Montes Velásquez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 5 consecuencia de ello, si la hoy demandante tiene derecho a que se le paguen las prestaciones sociales, y demás derechos laborales generados en igualdad de condiciones a los que devengan los empleados públicos de la entidad.

Asimismo, al reconocimiento y pago de la indemnización moratoria por la no consignación de las cesantías, la cuota parte que la entidad dejó de trasladar para salud, pensión y riesgos profesionales y la indemnización moratoria (sic). Asimismo se deberá estudiar la procedencia de la indexación de los valores correspondientes a las prestaciones sociales, de conformidad con lo ordenado en el artículo 187 del CPACA y el pago de costas y agencias en derecho»5. 2.6.

La sentencia apelada El Tribunal Administrativo del Cesar 6, por medio de la sentencia proferida el 4 de mayo de 2017 negó las pretensiones de la demanda con base en lo siguiente: Para comenzar, indicó que para la declaración de existencia de una relación laboral se requiere reunir los siguientes elementos: a) la prestación personal del servicio; b) un salario como retribución por el servicio; c) la subordinación. A continuación, indicó que en la sentencia de unificación de 18 de noviembre de 2003, el Consejo de Estado estableció que en el evento en el que se suscriban contratos de prestación de servicio no es posible asimilar la situación del cont ratista a la del empleado público, puesto que son las necesidades del servicio las que imponen la celebración de estos negocios jurídicos cuando no es posible llevar a cabo las labores con el personal de planta.

Concretamente citó un aparte de la referida sentencia en la que se señaló que: «Es inaceptable, además, porque si bien es cierto que la actividad del contratista puede ser igual a la de empleados de planta, no es menos evidente que ello puede deberse a que este personal no alcance para colmar la aspiración del servicio público; situación que hace imperiosa la contratación de personas ajenas a la entidad.

Y si ello es así, resulta obvio que deben someterse a las pautas de ésta y a la forma como en ella se encuentran coordinadas las distintas activid ades. 5 Folios 368 y 369 del expediente. 6 Folios 302 al 322 (sic) del expediente. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 20001-23-39-000-2015-00497-01 (3192-2017) Demandante: Mery Lesmia Montes Velásquez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 6 Sería absurdo que contratistas encargados del aseo, que deben requerirse con urgencia durante la jornada ordinaria de trabajo de los empleados, laboren como ruedas sueltas y a horas en que no se les necesita.

Y lo propio puede afirmarse respecto del servicio de cafetería, cuya prestación no puede adelantarse sino cuando se encuentra presente el personal de planta. En vez de una subordinación lo que surge es una actividad coordinada con el quehacer diario de la entidad, basada en las cláusulas contract uales»7. Con fundamento en la anterior providencia, indicó que en el caso concreto no se acreditaron los elementos requeridos para demostrar la existencia de una verdadera relación laboral, pues en el expediente tan solo reposan los contratos de prestación de servicios suscritos entre la demandante y el ente territorial, lo que denota simplemente una relación de coordinación, la cual no fue desvirtuada con los medios idóneos.

Al respecto, el tribunal del Cesar sostuvo que la parte demandante desistió de la práctica de testimonios. Debido a que se desestimaron las pretensiones, se ordenó condenar en costas a la demandante. 2.7. El recurso de apelación. El apoderado de la señora Montes Velásquez apel ó la anterior decisión 8, con base en los argumentos que se resumen a continuación: Para comenzar, señaló que el Tribunal Administrativo del Cesar desconoció la temporalidad y excepcionalidad de los contratos de prestación de servicios, y en el caso concreto que los mismos se celebraron desde 2008 hasta el 2011.

Así mismo agregó que la demandante no posee estudios profesionales que acrediten la necesidad de prestar el servicio de manera independiente. Por otro lado, señaló que no se requirió de los testigos porque no fue necesario, dado que se consideró que las pruebas que reposaban en el expediente eran suficientes para demostrar la 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencio so Administrativo, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 18 de noviembre de 2003, radicado: 17001-23-31-000-1999-0039-01(IJ), magistrado ponente: Nicolás Pájaro Peñaranda. 8 Folios 329 y 330 del expediente.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 20001-23-39-000-2015-00497-01 (3192-2017) Demandante: Mery Lesmia Montes Velásquez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 7 permanencia en el cargo y en la entidad, y agregó que las actividades son de carácter permanente y misional. 2.8.

Alegatos de conclusión en la segunda instancia. El señor apoderado del Municipio de El Copey, Cesar solicitó 9 que se confirme la sentencia de primera instancia ya que en el caso concreto no existen elementos probatorios para demostrar la existencia de una relación laboral, carga que le corresponde a la parte demandante de acuerdo con el artículo 167 del Código General del Proceso.

A lo anterior agregó que a partir del objeto de los contratos de prestación de servicios no es posible establecer que las actividades ejecutadas por la contratista correspondieran a aquellas que exigen subordinación. La parte demandante no presentó alegatos de conclusión y el agente del Ministerio Público no rindió concepto. III. CONSIDERACIONES 3.1.

Competencia De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo 10, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto. 3.2. Marco de análisis de la segunda instancia. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso 11, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a los argumentos expuestos por el apelante.

No obstante, en caso de que ambas partes hayan apelado la sentencia, el superior resolverá sin limitaciones. 9 Folios 342 a 344 del expediente. 10 El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia. 11 «Competencia del superior.

El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los caso s previstos por la ley […]». Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 20001-23-39-000-2015-00497-01 (3192-2017) Demandante: Mery Lesmia Montes Velásquez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 8 3.3.

Problema jurídico. De acuerdo con lo expuesto en el recurso de apelación, el problema jurídico se contrae a determinar si durante la ejecución de los contratos de prestación de servicios suscritos entre Mery Lesmia Montes Velásquez y el Municipio de El Copey, Cesar se presentó una verdadera relación laboral. En el evento en el que la respuesta al anterior interrogante sea afirmativa, se procederá a estudiar qué consecuencias de orden económico y prestacional le deben ser reconocidas a la demandante. 3.4.

De la Relación laboral encubierta o subyacente En lo relacionado con el derecho al trabajo, el artículo 53 constitucional consagra los derechos fundamentales de los trabajadores relacionados con la igualdad de oportunidades, remuneración mínima vital y móvil proporcional a la cantidad y calidad de trabajo, irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales, situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho y primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por las partes.

Asimismo, el artículo 53 ejusdem establece que los convenios internacionales sobre el derecho al trabajo, debidamente ratificados por el Estado colombiano, forman parte de la legislación interna (bloque de constitucionalidad laboral). Por esta razón, desde el ámbito del derecho internacional, el principio de «salario igual por un trabajo de igual valor», desarrollado por el artículo 2 del Convenio 111 de la OIT, 12 constituye, junto con otros principios convencionales, 13 un axioma laboral de aplicación directa en el ordenamiento jurídico interno. Ahora bien, al margen de lo previsto para el derecho al trabajo, en lo que respecta al contrato estatal de prestación de servicios (u no de los instrumentos de gestión pública y de ejecución presupuestal 12 Aprobado en Colombia mediante la Ley 22 de 1967 y ratificado en 1969. 13 Como Estado parte de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José́ de Costa Rica), Colombia ratificó el «Protocolo de San Salvador: Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de derechos económicos, sociales y culturales», adoptado en San Salvador, el 17 de noviembre de 1988, el cual en sus artículos 6 y 7 consagra el derecho al trabajo como «( ) la oportunidad de obtener los medios para llevar una vida digna y decorosa a través del desempeño de una actividad lícita libremente escogida o aceptada».

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 20001-23-39-000-2015-00497-01 (3192-2017) Demandante: Mery Lesmia Montes Velásquez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 9 más importantes de la Administración para satisfacer sus necesidades y asegurar el cumplimiento de los fines del Estado), el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 lo recoge c omo un tipo de negocio jurídico o contrato típico, en los siguientes términos: 3.

Son contratos de prestac ión de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados.

En ningún caso estos contratos generan relac ión laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable. Como se ve, el anterior precepto establece, de manera expresa, que los contratos de prestación de servicios no son fuente de una relación laboral ni generan la obligación de reconocer y pagar prestaciones sociales; sin embargo, la jurisprudencia de esta corporación y de la Corte Constitucional ha admitido que tal disposición no es aplicable cuando se demuestran los elementos configurativos de una relación laboral, a saber: la subordinación continuada, la prestación personal del servicio y la remuneración (artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo).

En esa lógica, en la sentencia de unificación SUJ -025-CE-S2-2021, la Sección Segunda del Consejo de Estado expuso la necesidad de generar una interpretación vinculante respecto del entendimiento del contrato estatal de prestación de servicios contemplado en el mencionado artículo 32 de la Ley 80 de 1993, y la forma en que este queda desvirtuado para dar lugar a la declaratoria de una relación laboral encubierta o subyacente.

Lo anterior, teniendo en cuenta que toda relación jurídica que implique conductas o actividades laborales, incluidas, claro está, aquellas en las que el Estado es el empleador, deberá ser analizada en consideración de los derechos fundamentales de los trabajadores previstos en el señalado artículo 53 de la Constitución y en los convenios internacionales sobre el trabajo, debidamente ratificados por el Estado.

En tal sentido, en el citado fallo de unificación, al analizarse los elementos del contrato de trabajo (subordinación, prestación personal del servicio y remuneración), se reiteraron ciertos criterios elaborados por la jurisprudencia para identificar, en el marco de contratos estatales de prestación de servicios, el elemento de la Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 20001-23-39-000-2015-00497-01 (3192-2017) Demandante: Mery Lesmia Montes Velásquez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 10 subordinación, en cuanto condición sine qua non para declarar la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, a saber: i) el lugar de trabajo, en el que precisó que en la actualidad s e puede matizar ante el surgimiento de una «nueva realidad laboral, fruto de las innovac iones tecnológicas»; ii) el horario de las labores, resaltando que el establecimiento o impos ición de jornadas laborales o turnos deberá ser valorado en función del objeto contractual convenido; iii) la dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar, que se materializa, por ejemplo, con el ius variandi o con la inserción del prestador del servic io en el círculo rector, organizativo o disciplinario de la entidad; y iv) que las actividades o tareas a desarrollar correspondan de manera idéntica, semejante o equivalente a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral.

No obstante lo anterior, la Sección precisó que aun cuando se acrediten los mencionados elementos del contrato de trabajo, lo que emerge entre el contratista y la entidad es una relación laboral, gracias a la aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formas; pero, de ninguna manera, una vinculación legal y reglamentaria, por lo que no es posible darle la categoría de empleado público a quien prest ó sus servicios sin satisfacer las exigencias del artículo 122 de la Carta Política 14.

Finalmente, sobre este punto, determinó que incumbe al demandante demostrar, además de la prestación personal de sus servicios a cambio de una remuneración, la existencia de unas condiciones de subordinación o dependencia continuada, en las que el representante de la entidad contratant e o la persona que él designe, ostentó la facultad de exigirle el cumplimiento de órdenes perentorias y de obligatoria observancia, en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo.

Expuestos los anteriores fundamentos, la Sección Seg unda determinó las siguientes reglas de unificación: (i) La primera regla define que el concepto de «término estrictamente indispensable», al que alude el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeac ión, tiene que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la Administración, de forma esencialmente temporal y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia. 14 Al respecto, ver entre otras la sentencia de esta Sección de 13 de mayo de 2010; radicado 76001-23-31-000-2001-05650-01(0924-09);

C.P. Bertha Lucia Ramírez de Páez. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 20001-23-39-000-2015-00497-01 (3192-2017) Demandante: Mery Lesmia Montes Velásquez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 11 (ii) La segunda regla establece un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atenció n a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del expediente.

(iii) La tercera regla determina que frente a la no afiliación al sistema de la Seguridad Social en salud, por parte de la Administración, es improcedente la devoluc ión de los valores que el contratista hubiese asumido de más, en tanto se recaudaron como recursos de naturaleza parafiscal. En la primera regla, la sentencia fue enfática en destacar la importancia de dar cabal cumplimiento al principio de planeación, el cual exige a las entidades estatales, so pena incluso de nulidad, la utilización de sus recursos de la manera más eficiente; por esta razón, el «término estrictamente indispensable» puede advertirse en la fase precontractual, pues es allí donde la entidad justifica, en función del objeto a contratar y de los recursos disponibles, el tiempo máximo que estima imprescindible para la ejecución de un contrato futuro.

De ahí que los contratos de prestación de servicios no puedan concatenarse indefinidamente en el tiempo, cuando se suscriben con personas naturales. En la segunda regla, la sentencia de unificación estableció en 30 días hábiles, en principio y como marco de referencia, el término de solución de continuidad para aquellos contratos de prestación de servicios que presenten interrupciones, cuya consecuencia jurídica es la de establecer la prescripción de derechos una vez declarada la relación laboral subyacente.

En consecuencia, de no superarse dicho lapso, se puede concluir «la existencia de una unidad de vínculo contractual» siempre y cuando «se constate que los objetos contractuales y las obligaciones emanadas de ellos son iguales o similares y apuntan a la satisfacción de las mismas necesidades». A este respecto, en la sentencia de unificación SUJ -025-CE-S2- 2021, se reiteró que la Sección Segunda del Consejo de Estado, en punto a la prescripción de derechos prestacionales derivados de la relación laboral encubierta o subyacente, ha venido aplicando la postura de la sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016 15, según la cual, en caso de encontrarse acreditada la relación laboral, quien pretenda su reconocimiento debe reclamarlo dentro de los tres años siguientes contados a partir de la finalización del vínculo contractual, y, en aquellos casos donde se presente solución de continuidad entre contratos, debe analizarse la prescripción frente a cada uno de ellos, a partir de sus fechas de 15 sentencia de unificación jurisprudencial CE -SUJ2-005 Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 20001-23-39-000-2015-00497-01 (3192-2017) Demandante: Mery Lesmia Montes Velásquez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 12 finalización 16, por lo que de no presentarse la reclamación en ese periodo, operará el fenómeno prescriptivo, salvo en lo relacionado con los aportes a pensión que no está sometidos a dicho término 17.

En igual sentido, mediante Auto del 11 de noviembre de 2021, la Sección Segunda aclaró que el término de la solución de continuidad unificado solo cobra relevancia si se configuran los elementos establecidos en el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo, pues, de no estarlo, no existe una relación laboral cuya duración deba ser examinada.

Finalmente, en la tercera regla, la Sección Segunda consi deró improcedente la devolución de los aportes a la Seguridad Social en salud efectuados por el contratista en exceso, por «constituir estos aportes obligatorios de naturaleza parafiscal». Las reglas de unificación en cita constituyen precedente vinculant e en los términos de los artículos 10 y 102 de la Ley 1437 de 2011, en armonía con los artículos 270 y 271 ejusdem, para todos los casos que se encuentren en estudio en la vía judicial y administrativa. 3.5 Análisis del caso concreto En el caso concreto se encuentran las siguientes pruebas relevantes para resolver el problema jurídico planteado: En primer lugar, reposan la certificación expedida por el secretario de gobierno 18 del Municipio de El Copey de los contratos suscritos entre la demandada y la señora Mery Lesmia Montes Velásquez: 16 En los precisos términos de la sentencia de unificación, se indicó: «[…] Pero en aquellos contratos de prestación de servicios, pactados por un interregno determinado y que la ejecución entre uno y otro tiene un lapso de interrupción, frente a cada uno de ellos habrá de analizarse la prescripción a partir de sus fechas de finalización, puesto que uno de los fundamentos de la existencia del contrato realidad es precisamente la vocación de permanencia en el servicio.

Por consiguiente, le corresponderá al juez verificar si existió o no la citada interrupción contractual, que será excluida de reconocimiento y examinada en detalle en cada caso particular, en aras de proteger los derechos de los trabajadores, que han sido burlados por las autoridades administrativas al encubrir una relación laboral bajo contratos de prestación de servicios. […]» (Negrita fuera del texto) 17 Siendo deber del juez administrativo pronunciarse en todos los casos, aun si no se hubiesen deprecado de forma expresa, en el sentido de ordena r que se realicen los aportes sobre las diferencias que se demuestren causadas, mes a mes, respecto de la parte que le correspondía a la entidad contratante como empleadora. 18 Folio 13 del expediente.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 20001-23-39-000-2015-00497-01 (3192-2017) Demandante: Mery Lesmia Montes Velásquez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 13 N.º Plazo Objeto 008 1/02/2008 al 2/08/2008 Prestar sus servicios de apoyo a la gestión para el aseo del Palacio Municipal de El Copey - Cesar 075 2/08/2008 al 1/01/2009 Prestar sus servicios de apoyo a la gestión para el aseo del Palacio Municipal de El Copey - Cesar Interrupción inferior a 30 días 018 27/01/2009 al 27/04/2009 Prestar sus servicios de apoyo a la gestión para el aseo del Palacio Municipal de El Copey - Cesar 062 13/04/2009 al 13/07/2009 Prestar sus servicios de apoyo a la gestión para el aseo del Palacio Municipal de El Copey - Cesar Interrupción superior a 30 días 179 29/10/2009 a 29/12/2009 Prestar sus servicios de apoyo a la gestión para el aseo del Palacio Municipal de El Copey - Cesar Interrupción inferior a 30 días 013 4/01/2010 al 2/07/2010 Prestar sus servicios de apoyo a la gestión para el aseo del Palacio Municipal de El Copey - Cesar Interrupción inferior a 30 días 058 4/07/2010 a 4/09/2010 Prestar sus servicios de apoyo a la gestión para el aseo del Palacio Municipal de El Copey - Cesar Interrupción superior a 30 días 108 10/11/2010 al 29/12/2010 Prestar sus servicios de apoyo a la gestión para el aseo del Palacio Municipal de El Copey - Cesar Interrupción inferior a 30 días 006 3/01/2011 al 3/05/2011 Prestar sus servicios de apoyo a la gestión para el aseo del Palacio Municipal de El Copey - Cesar Interrupción superior a 30 días 060 21/06/2011 al 21/09/2011 Prestar sus servicios de apoyo a la gestión para el aseo del Palacio Municipal de El Copey - Cesar Interrupción superior a 30 días Según la cláusula primera de los contratos de apoyo a la gestión suscritos entre Mery Lesmia Montes Velásquez y el Municipio de El Copey, Cesar el objeto consistía en: « I) Obligaciones del Contratista: EL CONTRATISTA se obliga, a además de los deberes consagrados en la Ley y de las obligaciones relacionadas con el objeto del presente contrato, a lo siguiente: a) Mantener informada a la Administración Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 20001-23-39-000-2015-00497-01 (3192-2017) Demandante: Mery Lesmia Montes Velásquez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 14 acerca de las gestiones que se le hayan encomendado en virtud del presente contrato; b) Prestar con calidad y de manera oportuna el servicio objeto de la contratación; c) Guardar y mantener la debida reserva frente a temas y asuntos tratados y conocidos dentro del desarrollo y ejecución del contrato; d) Rendir mensualmente los informes sobre las actividades realizadas; e) Cancelar oportunamente las cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social Integral y pagar los recursos parafiscales a las entidades indicadas en el artículo 50 de la ley 789 de 2002, si fuere necesario »19.

Es importante poner de presente que al expediente tan solo fueron adjuntados los contratos suscritos entre la señora Montes Velásquez y el ente territorial. Es de resaltar que, respecto del contrato 111 de 2011 no se encuentra el documento suscrito por las partes en el expediente, sino que exclusivamente se tiene noticias de este por la certificación expedida por el secretario de gobierno municipal, allegada por la demandante, según el cual se prestó el servicio entre el 16 de noviembre de 2011 y el 30 de noviembre de 2011.

En cuanto a este lapso, no se podrá tener en cuenta la certificación al respecto, puesto que el contrato estatal es solemne. Vale la pena recordar que, respecto de esta característica, la doctrina ha afirmado: «…Ahora bien, dada la naturaleza del contrato del Estado, este es esencialmente formalista en atención a motivos de certeza, claridad y seguridad, amén de la aplicación irrestricta de los principios de la función administrativa, entre ellos, la publicidad y la transparencia (art. 23 de la Ley 80 y 13 de la Ley 1150 de 2007), de modo que acá no opera el principio de la libertad de forma de manifestación del consentimiento para efectos de su celebración y configuración. Por ello, su nacimiento a la vida jurídica debe rodearse del cumplimento de requisitos que, de no reunirse a cabalidad, traerían como consecuencia su inexistencia, diferencia básica con el régimen privado, en donde la autonomía de la v oluntad en este aspecto tiene total aplicación, salvo que exista norma especial que exija una forma determinada, cual es el caso de la hipoteca previsto en el artículo 2434 CC, y más específicamente lo que consagra el inciso 1.° del artículo 39110] de la L ey 80 de 1993, que exige el escrito en los contratos que impliquen mutación del dominio o imposición de gravámenes y servidumbres sobre bienes inmuebles y, en general, aquellos que conforme a las leyes vigentes deban cumplir con dicha formalidad. 19 Folios 15, 43 del expediente.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 20001-23-39-000-2015-00497-01 (3192-2017) Demandante: Mery Lesmia Montes Velásquez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 15 Como consecuencia de lo anterior, en consideración a las clasificaciones legales y las elaboradas por la doctrina iusprivatista, se puede afirmar que el contrato estatal es de carácter i) bilateral, por cuanto las partes adquieren obligaciones que se miran como recíprocas; ii) oneroso, en cuanto reporta utilidad o beneficio para ambos contratantes, gravándose uno a favor del otro; iii) conmutativo, como regla general, porque cada una de las partes se obliga a dar o hacer una cosa que se entiende como equivalente a lo que la otra parte debe dar o hacer a su vez, y iv) principalmente, solemne, ya que la manifestación de voluntad, si no se expresa bajo la forma ad solemnitatem o ad substantiam actus exigida por la ley, es inexistente, es decir, se entiende que el contrato jamás ha sido creado para el mundo jurídico.

Así, el contrato estatal es esencialmente formalista, a diferencia de lo que acontece en el derecho privado en donde impera, por regla general, la plena libertad de forma conforme al principio solus consensus obligat, en virtud del cual, con la mera aceptación de la oferta, nace el contrato a la vida jurídica. Ello significa que en el derecho administrativo la solemnidad es la regla general y absoluta para poder hablar de contrato estatal, de tal manera que acá opera el brocárdico romano forma dat esse rei»20.

Esta corporación ha llegado a la misma conclusión en los siguientes términos: «Pues bien, de acuerdo con lo dispuesto en los artíc ulos 39 y 41 de la Ley 80 de 1993 los contratos estatales son solemnes puesto que su perfeccionamiento exige la solemnidad del escrito, excepción hecha de ciertos eventos de urgencia manifiesta en que el contrato se torna consensual ante la imposibilidad de cumplir con la exigencia de la solemnidad del escrito (Ley 80 de 1993 artículo 41 inciso 4º).

En los demás casos de urgencia manifiesta, que no queden comprendidos en ésta hipótesis, la solemnidad del escrito se sujeta a la regla general expuesta. No se olvide que las normas que exigen solemnidades constitutivas son de orden público e imperativas y por lo tanto inmodificables e inderogables por el querer de sus destinatarios.

En consecuencia, sus destinatarios, es decir todos los que pretendan intervenir en la celebración de un contrato estatal, tienen el deber de acatar la exigencia legal del escrito para perfeccionar un negocio jurídico de esa estirpe sin que sea admisible la ignorancia del precepto como excusa para su inobservancia. 20 Juan Carlos Expósito Vélez, Forma, formalidades y contenido del contrato estatal.

Bogotá. Universidad Externado de Colombia. 2020. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 20001-23-39-000-2015-00497-01 (3192-2017) Demandante: Mery Lesmia Montes Velásquez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 16 Y si se invoca la buena fe para justificar la procedencia de la actio de in rem verso en los casos en que se han ejecutado obras o prestado servicios al margen de una relación contractual, como lo hace la tesis intermedia, tal justificación se derrumba con sólo percatarse de que la buena fe que debe guiar y que debe campear en todo el iter contractual, es decir antes, durante y después del contrato, es la buena fe objetiva y no la subjetiva»21.

Por su parte, el artículo 256 de la Ley 1562 de 2012 dispuso que la falta del documento que la ley exija como solemnidad para la existencia o validez de un acto o contrato no podrá suplirse por otra prueba. De conformidad con lo anterior, la prueba del vínculo contractual no se puede suplir con la declaración de tes tigos y tampoco con la certificación que para los efectos expida la entidad, pues se trata de un documento que la ley exige como solemnidad sustancial.

Así las cosas, para declarar la existencia de una relación laboral la parte debe efectivamente aportar los contratos suscritos. Es de resaltar, que el principio de primacía de la realidad sobre las formalidades no tiene el alcance de desconocer aquellas que tienen la naturaleza de sustanciales, puesto que la sanción que comporta la falta de cumplimiento de estas será el de la inexistencia del acto o contrato, tal como lo ha determinado también la Corte Suprema de Justicia en los siguientes términos: «Se trata de una formalidad ad substantiam actus y ad probationem.

El «documento sirve tanto para constituir válidamente el acto jurídico, como para probarlo». La suerte de los hechos sujetos a esas formalidades legales, en caso de omisión, determina que la relación no produce efecto jurídico alguno, por supuesto, como «desconocimiento o alteración» «de las consecuencias», «partiendo de la prop ia negativa del ser o inexistencia (…) fenómeno (…) de indispensable contemplación desde un punto de vista lógico y pragmático, frente a ocurrencias vitales».

La observancia de la forma solemne, condición ad solemnitatem, apenas para ciertos actos que así lo demanden, perentoriamente en los modos previstos por el legislador, es vinculante o constitutiva porque es ad substantiam actus (forma dat esse rei), en consonancia con el artículo 1501 del Código Civil, y su omisión 21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de unificación de 19 de noviembre de 2012, expedie nte 24.897, magistrado ponente: Jaime Orlando Santofimio Gamboa.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 20001-23-39-000-2015-00497-01 (3192-2017) Demandante: Mery Lesmia Montes Velásquez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 17 desemboca en la inexistencia; claro sin que se trate de un culto a la forma o en contra de la libertad de formas; pero en el caso, es auténtico requisito de existencia, de manera que cuando su inobservancia es total, genera la inexistencia del acto, como cuando ocurre ausencia de voluntad o carencia de objeto, por falta de las auténticas bases ontológicas que repercuten en el acto mismo.

Muy diferente es la situación cuando se presentan las hipótesis del artículo 1741 del C. C. en punto de las nulidades materiales. Por supuesto, si un requisito es ad probationem, como exigencia respecto de la prueba del negocio jurídico, no compromete la vida misma del acto, contrario a cuanto ocurre con los denominados requisitos ad substantiam actus.

Para la Corte: «(…) cuando se está frente a una forma probatoria, la ausencia de ésta no lesiona la validez del acto o contrato, pues éste cobra vida con independencia de ella y es eficaz en sí mismo. Otra es la suerte del contrato en el evento de tener que probarse, pues es allí donde surge la dificultad por la ausencia de las formas predispuestas con dicha finalidad, pero sin que tal cosa signifique que el respectivo acto o contrato no pueda probarse, porque ese tipo de formalidades puede ser suplido, eventualmente, por otros medios de pruebas, como lo ha aceptado la práctica jurisprudencial, al contrario de lo que acontece con las formalidades ad solemnitatem que no pueden ser suplidas por ningún otro medio de prueba »22.

Por lo tanto, los contratos de prestación de ser vicios son documentos que obligatoriamente se deben aportar cuando se demanda el reconocimiento de una relación laboral encubierta a través de la tipología contractual, y se reitera, ese es el motivo para no tener en cuenta el contrato 111 de 2011. Análisis sustancial. Para la Sala se encuentran demostrados los elementos de prestación personal del servicio y de retribución. En cuanto a la continuada subordinación, se recuerda que, de acuerdo con lo previsto en el artículo 23 del Código Sustantivo d el Trabajo consiste en la facultad que le asiste al empleador para exigirle al trabajador «el cumplimiento de órdenes, en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, e imponerle reglamentos, la cual debe mantenerse por todo el tiempo de duración del contrato». 22 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, sentencia de 22 de febrero de 2021, expediente SC397 -2021, magistrado ponente: Luis Armando Tolosa Villabona.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 20001-23-39-000-2015-00497-01 (3192-2017) Demandante: Mery Lesmia Montes Velásquez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 18 En relación con este elemento, esta Sala ha afirmado que «implica una superioridad jerárquica en el esquema organizacional de quien se atribuye esta facultad sobre el subordinado», mientras que la coordinación «más que una facultad es una obligación que el estatuto de contratación estatal, por medio de las normas que lo rigen, impone a los entes públicos que desarrollen cualquier tipo de convenio con rubros oficiales, y que deben realizar para garantizar la correcta ejecución del objeto contractual.

Dicha obligación incluye facultades de carácter administrativo, que implican regularizar algunas funciones, el definir horarios en la prestación del servicio contratado e incluso el suministro de algunos elementos, que identifiquen al contratista con la comunidad; empero, coordinar de ningún modo lleva implícita la superioridad jerárquica contenida de la subordinación» 23.

En ese orden de ideas, se recuerda que incluso si se tiene por cierta la afirmación hecha que la demandante cumplía un horario, la Corporación 24 ha considerado que el cumplimiento de este hac e parte de la coordinación necesaria para desarrollar correctamente el objeto del contrato de prestació n de servicios, por lo que, por sí solo no es un elemento que permita demostrar fehacientemente la subordinación, sin otros que demuestren en la práctica que efectivamente existió una continuada subordinación, tales como testimonios, circulares, llamados de atención. Ahora bien, en la sentencia de unificación de 28 de noviembre de 2003, esta Corporación realizó las siguientes precisiones en relación con la coordinación de actividades: «Las personas que rindieron declaraciones testimoniales en el proceso dan cuenta de la actividad desplegada por la actora y el cumplimiento de labores específicas, las cuales pueden materializarse a través del contrato de prestación de servicios, entre los cuales pueden figurar, entre otros, como lo ha enseñado la jurisprudencia del H. Consejo de Estado, los de asesoría de cualquier clase, representación judicial, rendición de conceptos, vigilancia y aseo (sent 14 de noviembre/96 Exp 12541).

Y "dicha realidad no configuraría un motivo falso que afectara el acto cuestionado, pues se limita a constatar que objetivamente hubo un contrato de 23 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 29 de julio de 2021, expediente:3536 -2018, magistrado ponente: William Hernández Gómez. 24 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 18 de noviembre de 2003, expedien te IJ-0039, magistrado ponente: Nicolás Pájaro Peñaranda.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 20001-23-39-000-2015-00497-01 (3192-2017) Demandante: Mery Lesmia Montes Velásquez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 19 prestación de servicios y que la consecuencia legal de esta relación jurídica es la señalada por el artículo 164 del Decreto 222 de 1983, reiterado por la nueva ley de contratación estatal (artículo 32, ley 80 de 1.993), que implica la inaplicabilidad de las normas que regulan la situación legal y reglamentaria de los empleados públicos en materia de prestaciones sociales, porque la demandante no lo fue" (sent 14 de noviembre/96 exp. 12541). 6.

Es inaceptable el criterio según el cual la labor que se cumple en casos como aquel a que se contrae la litis, consistente en la prestación de servicios bajo la forma contractual, está subordinada al cumplimiento de los reglamentos propios del servicio público por no haber diferencia entre los efectos que se derivan del vínculo contractual con la actividad desplegada por empleados públicos, dado que laboran en la misma entidad, desarrollan la misma actividad, cumplen ordenes, horario y servicio que se presta de manera permanente, personal y subordinada.

Y lo es, en primer término, porque por mandato legal, tal convención no tiene otro propósito que el desarrollo de labores "relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad"; lo que significa que la circunstancia de lugar en que se apoya la pretendida identidad de la relación jurídica derivada del contrato (sitio donde se prestó el servicio) con la situación legal y reglamentaria, carece de fundamento válido.

Son las necesidades de la administración las que imponen la celebración de contratos de prestación de servicios con personas naturales cuando se presente una de dos razones: a.) que la actividad no pueda llevarse a cabo con personal de planta; b.) que requiera de conocimientos especializados la labor (art. 32 L. 80/93). Es inaceptable, además, porque si bien es cierto que la actividad del contratista puede ser igual a la de empleados de planta, no es menos evidente que ello puede deberse a que este personal no alcance para colmar la aspiración del servicio público; situación que hace imperiosa la contratación de personas ajenas a la entidad.

Y si ello es así, resulta obvio que deben someterse a las pautas de ésta y a la forma como en ella se encuentran coordinadas las distintas actividades. Sería absurdo que contratistas encargados del aseo, que deben requerirse con urgencia durante la jornada ordinaria de trabajo de los empleados, laboren como ruedas sueltas y a horas en que no se les necesita.

Y lo propio puede afirmarse respecto del servicio de cafetería, cuya prestación no puede adelantarse sino cuando se encuentra presente el personal de planta. En vez de una subordinación lo que surge Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 20001-23-39-000-2015-00497-01 (3192-2017) Demandante: Mery Lesmia Montes Velásquez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 20 es una actividad coordinada con el quehacer diario de la entidad, basada en las cláusulas contractuales »25.

Como se puede apreciar, en la sentencia de unificación analizada se precisó que inclusive labores como las de vigilancia o aseo pueden, someterse «a las pautas (de la entidad) y a la forma como en ella se encuentran coordinadas las distintas actividades»; ya que «sería absurdo que contratistas encargados del aseo, que deben requerirse con urgencia durante la jornada ordinaria de trabajo de los empleados, laboren como ruedas sueltas y a horas en que no se les necesita».

Adicionalmente, esta Sala ha explicado que el desempeño de funciones en un horario determinado, en la sede de la entidad y bajo las orientaciones de un jefe, por sí solas no son suficientes para demostrar la continuada subordinación y dependencia continuada y requieren de la precisión de circunstancias de tiempo, modo y lugar en las que conste el cumplimiento de órdenes, imposición de reglamentos o llamados de atención, para que efectivamente se demuestre la dependencia. En el caso concreto, tal como se afirmó previamente, no existe prueba alguna distinta de los diferentes contratos, respecto de las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que se prestaron los servicios, puesto que no se solicitó ni se practicó alguna, ni se proporcionaron datos suficientes respecto de las presuntas órdenes que le fueron impartidas a la demandante.

Tampoco se demostró que haya existido un reglamento al que se tuviera que ajustar, ni que se le hayan hecho llamados de atención por lo que se considera que esta Sala no puede reconstruir con certeza los hechos respecto de los cuales se alega la existencia de la subordinación continuada. Cabe agregar que de acuerdo con lo establecido en el artículo 167 de la Ley 1564 de 2012, a las partes les corresponde demostrar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen.

Es decir, debido a que se pretende acreditar que lo plasmado en los contratos no corresponde a la verdad, las pruebas tienen que ser contundentes y no dejar duda alguna respecto del elemento esencial, que, tal como lo señaló la Corte Constitucional en la sentencia C – 154 de 1997, el de la continuada subordinación, y que la Corte Suprema de Justicia ha resaltado que «La valoración individual de la prueba es un proceso hermenéutico, 25 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 18 de noviembre de 2003, expediente IJ-0039, magistrado ponente: Nicolás Pájaro Peñaranda.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 20001-23-39-000-2015-00497-01 (3192-2017) Demandante: Mery Lesmia Montes Velásquez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 21 que consiste en interpretar la información suministrada a la luz del contexto dado por las reglas de la experiencia, las teorías e hipótesis científicas y los postulados de la técnica.

Para ello, debe contrastar la consistencia del contenido de la prueba (adecuación o correspondencia) con la realidad, mediante el análisis de las circunstancias de tiempo, modo y lugar de los hechos» 26, por lo que se insiste en que los datos proporcionados por los diferentes contratos, sin ningún respaldo documental o testimonial adicional, son insuficientes para acreditar la continuada subordinación y dependencia. En ese orden de ideas, s e reitera, que en el proceso no se practicó ninguna otra prueba, distinta de los contratos que se aportaron con la demanda, tales como circulares, reglamentos de trabajo, memorandos, constancias de llamados de atención o de la necesidad de solicitar permis o para ausentarse del lugar de trabajo, motivo por el cual se confirmará la sentencia de 4 de mayo de 2017 que negó las pretensiones. 3.5.

Costas. En el caso concreto, de acuerdo con lo dispuesto en los numerales 1, 3 y 8 del Código General del Proceso, se advierte que hay lugar a condenar en costas y agencias en derecho de segunda instancia a Mery Lesmia Montes Velásquez, debido a que se confirmó la sentencia de primera instancia y el municipio de El Copey presentó alegatos de segunda instancia. Estas se liquidarán por el a-quo en los términos del artículo 366 de la Ley 1564 de 2012.

En mérito de lo expuesto, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 4 de mayo de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar que negó las pretensiones de la demanda incoada por Mery Lesmia Montes Velásquez contra el Municipio de El Copey.

SEGUNDO: CONDENAR en costas de segunda instancia a Mery Lesmia Montes Velásquez a favor de la entidad demandada, las cuales se liquidarán por el a-quo de conformidad con lo previsto en el artículo 366 del Código General del Proceso. 26 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, s entencia de 29 de marzo de 2017, radicado 11001310303920110010801.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 20001-23-39-000-2015-00497-01 (3192-2017) Demandante: Mery Lesmia Montes Velásquez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 22 TERCERO: Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – SAMAI, y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de veintidós (22) de septiembre de dos mil veintidós (2022). GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Consejero de Estado WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado Consejero de Estado